Oversigt (indholdsfortegnelse)

Nr BR 2

Beretning over Mindretalsproblematikken
Nr 2 1994-95, 1. samling

Afgivet af Udvalget vedrørende Dansk Sikkerhedspolitik

Afgivet: 19950601

Den fulde tekst

Udvalget har behandlet beretningens emner i 5 møder og har herudover dels gennem udenrigsministeren modtaget en besvarelse fra formandskabet for Det Sikkerheds- og Nedrustningspolitiske Udvalg (SNU), dels afholdt 2 møder med SNU. Besvarelsens konklusioner vil blive optaget som bilag til den trykte beretning, og det resterende materiale vil blive optrykt samtidig hermed og fremlagt på Folketingets bibliotek.

På den baggrund ønsker udvalget at udtale følgende:

Direkte eller indirekte ligger mindretalsproblemerne bag en række væbnede og voldelige konflikter overalt i verden. I Europa kender vi dem kun alt for godt i Eksjugoslavien, Kaukasus, Tyrkiet og Spanien. Uden for Europa slår de i Afrika eksempelvis ud i Mali, Senegal, Nigeria, Rwanda og Burundi. I Asien i Bangla Desh, Indien, Kina, Indonesien m.fl. og i Latinamerika i f.eks. Brasilien. Rapporten "The Right of Self-Determination" fra "The Martin Ennals Memorial Symposium", marts 1993, anfører, at i henved 50 lande er konflikter med relation til krav om selvbestemmelse i gang. SNU har i overensstemmelse med Folketingets Udvalg vedrørende Dansk Sikkerhedspolitik koncentreret sig om at beskrive de særlige europæiske mindretalsproblemer, som er den mest nærliggende trussel for den europæiske og dermed for den danske sikkerhed. Europa har et betydeligt antal mindretal. Alene mængden af sprog angiver forholdet. Ikke mindre end 31 sprog tales af mindre end 800.000 mennesker (roman). Det mindste sprog er ingrisk, som tales af 100 mennesker i nærheden af Skt. Petersborg. Til forebyggelse af konflikter i Europa er udviklet Europarådet og OSCE samt Østersørådet, men problemet har verdensomspændende karakter. Den regionale, men til syvende og sidst også den globale sikkerhed trues af de uafklarede forhold omkring mindretalsrettigheder, som hænger sammen med territorialitetsproblemet, suverænitetsprincippet og definitionsvanskelighederne, der igen har gjort det vanskeligt at opstille og oprette velfungerende internationale konfliktløsningssystemer og at definere international ret på området.

Udvalget er imidlertid af den opfattelse, at Danmark - vanskelighederne til trods - internationalt skal arbejde for en afklaring af disse spørgsmål og problemer med henblik på at sikre en fredelig og retfærdig verdensudvikling.

Derfor har udvalget bedt udenrigsministeren via SNU udarbejde en beskrivelse af mindretalsproblematikken og anvise mulige løsningsmodeller.

På baggrund af dette arbejde fremlægger udvalget hermed sine vurderinger og anbefalinger.

Udvalget har noteret sig de forskellige definitioner på mindretal, der er formuleret i forskellige internationale fora og konventioner. I den forbindelse lægges det vægt på følgende:

FN-deklarationen "On the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities", 1992, i hvis artikel 1,1 står:

»States shall protect the existence and the national or ethnic, cultural, religious and linguistic identity of minorities within their respective territories, and shall encourage conditions for the promotion of that identity«.

I den forbindelse henledes opmærksomheden på FN's generalforsamlings resolution af 1994 (48/138), hvori staterne opfordres til (urges) »to promote and protect the rights of persons belonging to national or ethnic, religious and linguistic minorities, as set out in the Declaration, including through the facilitation of their full participation in all aspects of the political, economic, social, religious and cultural life of society and in the economic progress and development of their country.« Og som i punkt 8 opmuntrer »intergovernmental and non-governmental organizations to continue to contribute to the promotion and protection of the rights of persons belonging to national or ethnic, religious and linguistic minorities«. Hermed er mindretalsspørgsmålene blevet gjort til et anliggende for regionale såvel som ikkestatslige organisationer - altså verdensoffentligheden. De er således ikke længere noget indre anliggende.

Udvalget ønsker også at fremhæve Europarådsrekommandationen 1201, 1993, i forbindelse med en protokoltilføjelse vedrørende de nationale mindretalsrettigheder til Den europæiske Menneskerettighedskonvention, i hvis præambel nr. 3 problemets kerne beskrives:

»Considering that only the recognition of the rights of persons belonging to a national minority within a state, and the international protection of those rights, are capable of putting a lasting end to ethnic confrontations, and thus of helping to guarantee justice, democracy, stability and peace«.

Europarådets parlamentariske forsamling fremhæver her den internationale beskyttelse af de nationale mindretal og bestemmer i artikel 2 medlemskab af en national minoritet som værende »et frit personligt valg«.

I Artikel 11 går Europarådet videre og bestemmer, at de nationale mindretal på de steder i nationen, hvor de udgør et flertal, skal have en form for forvaltningsmæssig særstatus:

»In the regions where they are in a majority the persons belonging to a national minority shall have the right to have at their disposal appropriate local or autonomous authorities or to have a special status, matching the specific historical and territorial situation and in accordance with the domestic legislation of the state«.

Udvalget bemærker i forbindelse med denne rekommandation, at statscheferne på deres møde i Wien 9.10.1993 undlod at efterkomme rekommandationen, hvilket Forsamlingen i Rekommandation 1231, 1994, »dybt beklagede«, idet den samtidig gjorde opmærksom på, at »The European Charter for Regional or Minority Languages«, der blev åbnet for underskrivelse i 1992, kun er blevet ratificeret af Finland og Norge.

Udvalget skal opfordre regeringen til at sørge for Danmarks ratifikation og samtidig henstille, at den danske regering arbejder for at fremme vedtagelsen af rekommandation 1201.

Til bestemmelse af, hvad et mindretal er, henleder udvalget opmærksomheden på ILO's konvention nr. 107, som SNU's formandskab har inddraget i sine afsluttende bemærkninger jf. bilaget side 7.

Ligeledes har udvalget bemærket det af formandskabet nævnte responsum fra Den internationale Domstol om fællesskabsbegrebet, jf. bilagets side 6-7.

Der er i dag mange internationale organisationer fra FN til Østersørådet, som har i opdrag at beskytte menneskerettighederne og folkenes rettigheder, men der er tydeligvis behov for at få skabt procedurer, som sikrer tidlig handling for at undgå, at kriser bliver til krige, og for at få præciseret, revideret, udvidet og legaliseret nogle beslutningsorganer, som på forpligtende vis kan varetage opgaven til alle folks gavn.

Udvalget kan i vidt omfang henholde sig til formandskabets betragtninger omkring nye instrumenter, jf. bilaget side 15 ff., men man vil især opfordre regeringen til nøje at følge og konstruktivt i FN at arbejde videre med realiseringen af tankerne omkring folkenes selvbestemmelse og mindretalsbeskyttelse i rapporten fra »The Commission on Global Governance« (Carlsson/Ramphal-rapporten). 50-året for FN's tilblivelse er det rette tidspunkt til at foretage de tilpasninger og revisioner af FN-pagten, som gør FN's krisestyrende funktioner egnede til at løse de kriser, som karakteriserer vor tid.

Udvalget skal i den forbindelse pege på behovet for at give Den internationale Domstol mere styrke og gøre den til et organ, som også kan levere bindende udtalelser om mindretals rettigheder og nationalstaters forpligtelser. Udvalget kan tilslutte sig kommissionens anbefalinger til ændringer af domstolens opbygning og dommerrekrutteringen samt begrænsningen af udnævnelsen til en ti-års-periode. Danmark bør arbejde for ændringerne af ansættelsesproceduren og ansættelsesvilkårene på den kommende FN-generalforsamling, da disse ændringer ikke kræver formelle tilføjelser til domstolens status.

Den internationale Domstol omtales i FN-pagten som organisationens "øverste juridiske myndighed", hvorfor Danmark i FN bør arbejde for, at alle de lande, som ikke allerede har anerkendt domstolen som bindende domsmyndighed, nu gør dette. Først da kommer der mening i artikel 94 i FN-pagten, hvorefter Sikkerhedsrådet får tillagt magt til at »fremsætte anbefalinger eller træffe beslutning om forholdsregler, der skal træffes for at gennemtvinge beslutninger« fra domstolen. Hermed kommer der samtidig forpligtende indhold i FN's deklaration om mindretalsrettigheder, 1992, som understreger mindretallenes ret til at deltage effektivt i beslutningerne både på det nationale og det regionale plan.

På de årlige generalforsamlinger opfordrer Danmark staterne til at anerkende domstolens obligatoriske jurisdiktionskompetence i henhold til artikel 36 i domstolens statut. Danmark har sammen med de øvrige nordiske lande taget initiativ til en Trustfond, som administreres af generalsekretæren med henblik på at fremme udviklingslandenes muligheder for at benytte Den internationale Domstol. Derfor vil det være naturligt, at Danmark også går i spidsen for de foreslåede ændringer og samtidig støtter generalsekretærens eget forslag fra hans »Agenda for Peace«, der går ud på, at han tildeles kompetence til at afæske responsa fra Den internationale Domstol om juridiske spørgsmål, jf. pagtens artikel 96.

Mindretallenes rettigheder kan kortsluttes på mange måder og dermed udløse de kriser, som bliver til uafhængighedsbevægelser og krige. Til imødegåelse heraf er anmodningsretten for ikkestatslige aktører et vigtigt instrument, som ikke må blive udhulet, som tilfældet var med »petitions-retten« under Folkeforbundet. Nationalstaten skal ikke kunne forhindre en anmodning fra et mindretal i at blive behandlet. Udvalget anbefaler, at den udformning, anmodningsretten har fået i Østersørådet, også indføres i FN-systemet. Carlsson/Ramphal-kommissionen anbefaler oprettelsen af et "Anmodningsråd", der skal tage stilling til, om anmodningen er af en så alvorlig art, at den bør behandles af Sikkerhedsrådet. Udvalget kan tilslutte sig dette forslag.

Både til Sikkerhedsrådet og til Den internationale Domstol bør generalsekretæren kunne henvise opdukkende uoverensstemmelser af enten politisk eller juridisk art eller begge dele. Ligesom generalsekretæren årligt giver en rapport om menneskerettighedssituationen, bør denne årligt levere en rapport til generalforsamlingen om mindretalsproblematikken i medlemslandene i relation til de indgåede konventioner.

Udvalget har ligeledes bemærket sig Carlsson/Ramphal-rapportens opfordring til at give Formynderskabsrådet (The Trusteeship Council) i FN nye arbejdsområder, om end der her alene tænkes på miljøområdet. Imidlertid kan Formynderskabsrådet også gennem en revision af FN-pagten få en rolle at spille i mindretalsproblematikken. Rådet bør kunne tage stilling til, om et nationalt mindretal har krav på en folkeafstemning om sit fremtidige tilhørsforhold og administrere en sådan, ligesom det bør kunne tage stilling til, om et oprindeligt folk kan have berettiget krav på en form for autonomi eller ligefrem suverænitet under respekt for de internationale konventioner, hvilket svarer til optagelsesbetingelserne til Europarådet.

Udvalget har med interesse noteret sig sammenfaldet mellem Carlsson/Ramphal-rapporten og anbefalingerne fra »The Martin Ennals Memorial Symposium on Self-Determination«, 1993, hvori det anbefales at oprette »en uafhængig, ikkestatslig kommission vedrørende selvbestemmelse«. Denne kommission skal beskæftige sig med

- Examining the scope and content of the right of self-determination

- Identifying the relevant criteria for determining the legitimacy of a claim to self-determination

- Recommending specific mechanisms which would have the competence to decide such claims

- Proposing means of encouraging dialogue in respect of such claims; and

- Suggesting effective ways in which the right of self-determination might be exercised in the face of resistance by those with the power to deny the right.

Med anmodningsretten finder udvalget, at disse opgaver bedst genemføres i FN-regi enten gennem oprettelsen af et Anmodningsråd eller ved at give Formynderskabsrådet alle beføjelserne til at beskæftige sig hermed. Dermed sikres mindretal en international behandling, som kan imødegå væbnede aktioner fra mindretallene, idet disse fremkommer, når deres efter egen mening velbegrundede krav tilsidesættes eller kravene efter nationalstatens mening fremsættes ubegrundet, hvilket rådet vil forholde sig til.

Udvalget har i denne forbindelse noteret sig forslaget om oprettelse af en Højkommissær-stilling inden for FN til varetagelse af mindretalsspørgsmål. Til vedkommende skulle mindretallene have direkte adgang, hvorefter han i givet fald fremsætter sine forslag for rådene eller i tilspidsede situationer direkte over for generalsekretæren og Sikkerhedsrådet. I forbindelse med de oprindelige folks rettigheder findes allerede en sådan funktion i FN, som kan udvides med disse opgaver, eftersom det definitorisk er ganske vanskeligt at sondre mellem oprindelige folk og historiske nationale minoriteter, således som SNU's formandskab med rette påpeger.

Konkluderende skal udvalget anbefale, at Danmark arbejder for at få etableret sådanne krisestyringssystemer og mindretalsorganer inden for FN-systemet allerede på den kommende generalforsamling, eventuelt gennem en konvention, således som det blev foreslået af Liechtenstein på generalforsamlingerne i 1991 og 1993. Udvalget anbefaler i denne forbindelse, at Danmark støtter Carlssonkommissionens forslag om, at generalforsamlingen i 1998 afholder en konference om global styring, hvis beslutninger skal ratificeres og gennemføres i praksis inden år 2000, men udvalget er samtidig enig med kommissionen i, at ikke alle forslag behøver at afvente den endelige konference for - som den skriver: »Faktisk kan visse af ændringerne slet ikke udsættes uden risiko for faretruende udviklingstendenser, specielt på freds- og sikkerhedsområdet«. (S. 280).

Udvalget anerkender betydningen af organer og procedurer, som de kendes i dag fra de internationale fora eller modeller såsom Stabilitetspagten, anerkendelsesproceduren inden for Europarådet, København-Bonn-erklæringen, afstemningsinstituttet, hjemmestyreordningerne etc.

Ikke mindst Stabilitetspagten synes at have god gennemslagskraft over for lande, der søger nærmere tilknytning til EU og NATO. Derfor opfordres den danske regering til at være opmærksom herpå og medvirke til, at muligheder for aftaler, der kan opnås ad denne vej, ikke forpasses.

Gennem disse forslag til en aktiv dansk indsats på det krise- og krigsforebyggende område med rod i mindretalsproblematikken har udvalget såvel som SNU's formandskab ønsket at pege på forskellige muligheder for at oprette, revidere eller sikre opretholdelsen af internationale organer, som kan give mindretalsgrupper en reel adgang til at komme til orde og få afprøvet »deres sag« over for et internationalt organ, som kan forpligte landene.

Det er udvalgets opfattelse, at netop et lille land har størst interesse i at medvirke til at fremme aftalesystemer, som forpligter til fredelige løsninger for individer såvel som folk, uden at centralstaten griber til våben, eller at midretallet drives til terror- eller guerillavirksomhed. Thi her synes den største trussel mod staters og individers sikkerhed at opstå i dag.

P.U.V.

Per Stig Møller

fm.

DET SIKKERHEDS- OG NEDRUSTNINGSPOLITISKE UDVALG Bilag

Den 3. maj 1995

Redegørelse om mindretalsproblemer i Europa

Afsluttende notat fra SNU's formandskab

Med skrivelse af 1. november 1994 fremsatte Folketingets Udvalg vedrørende Dansk Sikkerhedspolitik gennem udenrigsministeren anmodning om, at SNU udarbejdede en redegørelse om situationen for de europæiske mindretal. Der ønskedes en analyse af de aktuelle konflikter og eventuelle konflikter med henblik på at etablere en dansk grundholdning til disse under inddragelse af mulige konfliktløsningsmodeller via FN, CSCE, NATO, EU, WEU, Europarådet, Nordisk Råd, Østersørådet samt Den Internationale Domstol.

Efter drøftelser mellem udvalget og SNU's formandskab blev det aftalt, at besvarelsen af udvalgets anmodning skulle have tyngden på behandlingen af en række konkrete mindretalsproblemer samt perspektiverne for deres løsning. Fem responsa dækker denne del af besvarelsen: Uffe Østergårds om dansk mindretalspolitik i praksis, Jørgen Kuhls om mindretal og mindretalspolitik i Centraleuropa, Helen Krags om mindretals situation i Kaukasus, Mette Skaks om Ruslands og Ungarns politik i relation til henholdsvis den russisktalende og ungarsktalende diaspora i nabolandene samt Klaus Carsten Pedersens responsum om mindretalsproblemer i Baltikum. Af disse responsa, der er vedhæftet dette notat, er de fire allerede ved deres færdiggørelse blevet tilsendt folketingsudvalget.

Ovennævnte fremgangsmåde for besvarelsen, hvor tyngden ligger på de faktisk forekommende mindretalsproblemer, har været anset for velbegrundet under hensyn til mindretalsproblemernes kompleksitet, som nødvendiggør forskellige løsninger.

Nærværende notat, som er udarbejdet af SNU's formandskab og på dettes ansvar, afslutter besvarelsen af udvalgets anmodning. Det skal understreges, at notatet ikke på nogen måde prætenderer at give en udtømmende fremstilling af mindretalsproblemerne og deres løsning. Sigtet med notatet er at uddrage nogle fællestræk i de hidtidige bestræbelser på at løse mindretalsproblemer, især på baggrund af fremstillingen i de fem responsa. En række institutioner og instrumenter, som har været anvendt på mindretalspolitikkens område, vil blive omtalt. Endelig vil perspektiverne for de kendte institutioners og instrumenters anvendelighed blive diskuteret tillige med nogle af de forslag, som optræder i den internationale debat om mindretalsspørgsmål.

I. Indledning

Afslutningen af den kolde krig synes som konsekvens af have haft en opblomstring af en lang række konflikter, især i SNG-området. Disse konflikter er udslag af modsætninger, som under den kolde krig blev holdt nede med forskellige midler, bl.a. omfattende magtapparater.

Hovedårsager til konflikterne forekommer især at være etniske, nationale, religiøse og formentlig også i et vist omfang racemæssige modsætninger, men man må ikke være blind for, at der også er et manipulatorisk aspekt i den forstand, at konflikter ofte »etnificeres«. Det må antages, at der i modsætningerne også kan skjule sig samfundsproblemer af strukturel karakter og modsætninger, som følger af gamle livsformers konfrontation med modernitet og teknologi. I nutidens forståelse rubriceres de nye konflikter i vidt omfang som minoritets- eller mindretalskonflikter, fordi de optræder som mindre gruppers oprør imod det centralstyre, der repræsenterer flertalsbefolkningen, og i folkeretlig forstand er interne anliggender.

At de i højeste grad også har potentiel som internationale konflikter følger af, at et mindretals sag ofte bliver et anliggende for nabostater, der føler at måtte optræde som det beslægtede mindretals beskytter og talsmand over for flertalsstyret i staten. Hertil kommer den internationalisering af begrebet »interne anliggender«, der er sket i efterkrigstiden parallelt med en stigende opmærksomhed om menneskerettighedernes efterlevelse. Baggrunden for ønsket om at blande sig kan dels være overvejelser af, om det ville være humanitært forsvarligt blot at se til, dels sikkerhedspolitiske overvejelser af samme indhold.

Indblanding udefra vil imidlertid ofte virke mod hensigten. Der kan være tale om mere eller mindre velmenende indgriben fra venner og naboer, der måske i virkeligheden vil forfølge videregående formål. Samtidig er det dog en erfaring, som folkeretten også tager højde for, at en række problemer kun kan løses, hvis en tredjepart kommer ind i sagen. Dette kan illustreres gennem den netop afsluttede Stabilitetspagt, der er omtalt senere i dette notat.

Ligesom perioden efter Første Verdenskrig har perioden efter Anden Verdenskrig forholdt sig til spørgsmålet om international fred og sikkerhed ud fra en forestilling om, at international organisation var midlet til at skabe fred og retfærdighed i de internationale relationer, herunder også at sikre svagere grupper mod stærkere - Folkeforbundet efter Første Verdenskrig, De Forenede Nationer efter Anden. Til disse verdensomspændende organisationer føjer sig en lang række underorganisationer med nærmere definerede særlige virkefelter. Blandt de regionalt afgrænsede kan nævnes Europarådet, OSCE, OAS (Organisationen af Amerikanske Stater) og OAU (Organisationen for Afrikansk Enhed).

De internatioanle organisationers arbejde gøres ikke lettere af, at der ikke findes nogen almengyldig definition på mindretal, heller ikke i de konventioner, der indeholder mindretalsrettigheder. For det meste indgår der en bestemmelse om, at det drejer sig om statsborgere i et land. Herved udelukkes indvandrere, flygtninge etc. Der er også ofte både en kvantitativ og en kvalitativ bestemmelse: det drejer sig om grupper i samfundet, som numerisk er i mindretal, og som samtidig adskiller sig fra hoveddelen af befolkningen i etnisk, sproglig, religiøs eller national henseende. I internationale konventioner skelnes klart mellem mindretal og oprindelige folk. I daglig tale og i sociologiske definitioner er denne skelnen ikke praktikabel; f.eks. anvendes begrebet mindretal om russerne i de baltiske lande, uanset om de er statsborgere eller ej, eller om de i estisk lov omtales som indvandrere eller ej. Og om samer eller tjetjenere er mindretal eller oprindelige folk, er ligeledes et spørgsmål om juridisk versus sociologisk definition. Til trods for, at indvandrere i Danmark er organiseret i »Sammenslutningen af etniske mindretal i Danmark«, er de i juridisk forstand ikke mindretal, selv om det at tilhøre et mindretal formuleres som et individs eget valg.

Det har været diskuteret, om nationale mindretal (OSCE-dokumenternes formulering) og nationale eller etniske, religiøse og sproglige mindretal (FN's formulering) omfatter de samme mennesker, og hvad et nationalt mindretal er. I sidste ende er det et spørgsmål om de enkelte staters anerkendelse af en gruppe som mindretal. I Danmark er kun det tyske mindretal anerkendt, i Frankrig findes der ifølge forfatningen ingen mindretal, og også Tyrkiet og andre lande har forfatningsmæssige begrænsninger. Indtil for nylig var ikketerritoriale mindretal helt udelukket fra mindretalsdefinitioner, men nu har enkelte lande f.eks. anerkendt roma (sigøjnere) som mindretal. Dette har selvfølgelig betydning, når juridiske aftaler skal implementeres.

Mange lande har også politiske begrænsninger for, hvad et mindretal må kaldes, og dermed, hvilke rettigheder det omfattes af. F.eks. findes i Grækenland officelt ingen makedoniere, men kun slavisktalende grækere, og landets tyrkere må kun kalde sig græske muslimer. De er dermed blot henholdsvis sproglige og religiøse mindretal og ikke nationale. Der er også forskellige traditioner: i Østeuropa opfattes jøder som etnisk mindretal, i Vesteuropa som religiøst. På denne baggrund er det ikke muligt at afgøre objektivt og almengyldigt, hvilke og hvor mange mindretal der findes i Europa.

Det er heller ikke muligt at angive, hvor mange individer der tilhører mindretal. For det første er det som nævnt, i hvert fald som en målsætning, et individs eget valg, om det ønsker at tilhøre et mindretal, og sådanne valg er undergivet konjunkturer - afhængig af, hvilke rettigheder et givet mindretal har, om det er omfattet af høj prestige eller måske er forfulgt. Antallet af tyskere i Danmark under den tyske besættelse var således mærkbart højere end lige efter krigen. Assimilationsprocessen, inklusive skift af sprog til et nationalsprog eller blandede ægteskaber, påvirker ligeledes holdningerne.

Dertil kommer, at der forskellige steder anvendes forskellige kriterier. I Danmark anvendes som bekendt sindelagskriteriet, som er subjektivt, i Finland bruges udelukkende et sprogligt kriterium for det svenske mindretal, altså et objektivt kriterium. Den manglende mulighed for at tælle mindretal hænger også sammen med, at der i Vesteuropa ikke er tradition for at registrere folks etniske tilhørsforhold. Det regnes faktisk for en privatsag. I store dele af Østeuropa er registreringen derimod obligatorisk, men her er den til gengæld vilkårlig. Der er altså både subjektive og objektive kriterier, eksterne og interne definitioner (henholdsvis flertallets og mindretallets), tidsmæssige fluktuationer og mangel på registreringsdata.

Det er således klart, at eventuelt talmateriale vedrørende minoriteter varierer meget afhængigt af forskellige kilder.

I redegørelsen er der ikke taget hensyn til, om mindretalsgrupper i deres respektive lande er anerkendt som nationale mindretal. I juridisk forstand bliver man dog nødt til at skelne mellem:

- ikke anerkendte mindretal

- anerkendte nationale mindretal

- oprindelige folk

- folk,

og desuden må der ved diskussionen vedrørende mindretalspolitik skelnes mellem mennesker/folk og territorier.

II. Folkeforbundet og FN-pagten

Historisk kan den nuværende mindretalsdiskussion føres tilbage til reformationstiden, hvor opsplitningen af den katolske kirke og statslige ensretningsbestræbelser gjorde religiøse mindretal til et politisk problem i en række stater.

I sin nutidige form har det europæiske problem om forholdet mellem centralstat og mindretal i en bestemt stat sin oprindelse i opløsningen af de fire riger, der gik ud af Første Verdenskrig som tabere, dvs. det russiske, det tyrkiske, det østrig-ungarske og det tyske rige. Selv om sejrherrerne hyldede et princip om folkenes selvbestemmelse ved dannelsen af en række nye mindre stater og ved ændring af Tysklands grænser, spillede også en række andre hensyn ind. De nye stater kom til at indbefatte mange og ofte særdeles store mindretal inden for deres grænser.

Her er det imidlertid vigtigt at gøre sig klart, at der i dette århundrede har været tale om to principielt forskellige tilgange til behandlingen af mindretalsspørgsmål: Man kan sondre imellem en Folkeforbundsmodel og den måde, hvorpå spørgsmålet har været opfattet ved affattelsen af De Forenede Nationers pagt. Folkeforbundspagten opererede med en forestilling om mindretallet som en speciel gruppe af mennesker med særlige rettigheder med henblik på at bevare gruppens særpræg. Den rummede imidlertid ikke bestemmelser om sanktioner ved overtrædelse. FN-pagtens forfattere forestillede sig derimod med baggrund i Nazi-Tysklands misbrug af Folkeforbundspagtens bestemmelser, at beskyttelse af mindretal måtte være bedst varetaget i kraft af den generelle beskyttelse af det enkelte individs retsstilling, der antoges at følge af menneskerettighedsbegrebet. Når den enkelte havde ret til frit at udfolde sig på lige fod med alle andre borgere i det pågældende samfund, skulle der ikke være behov for særlige regler til at beskytte den enkeltes stilling som særligt samfundsmedlem.

Det synes ikke at have været genstand for dybtgående overvejelser, da Folkeforbundets bestemmelser blev formuleret, at bestemmelser om mindretalsbeskyttelse kunne blive opfattet som formynderi og begrænsning af suverænitet for folk, der netop var blevet frie. Man forestillede sig vel, at de ville tjene til at udligne grænsereguleringernes relative vilkårlighed, og at selve den tilsigtede mindretalsbeskyttelse ville tjene til at tage spændingen af konflikterne mellem de befolkningsgrupper (i flere tilfælde forholdet mellem et mindretal af det hidtidige herrefolk og den nye stats flertal af hidtil undertrykt befolkning), som nu skulle være fælles om at være ligestillede statsborgere i de nye stater.

Faktisk kom Folkeforbundets bestemmelser om beskyttelse af mindretal nok nærmest til at virke imod den dybere hensigt at virke konfliktdæmpende, fordi de ikke blev efterlevet. 1930'ernes autoritære regimer havde meget begrænset forståelse for mindretals rettigheder.

Måske netop fordi mindretalsbeskyttelsen på denne måde havde nøje sammenhæng med grænsedragningen og tilstedeværelsen af det nationale mindretal derfor blev en daglig påmindelse om, at grænserne var utilfredsstillende ud fra det ene eller andet synspunkt, indførte mindretalsbeskyttelsen et moment af ustabilitet i staternes indbyrdes afgrænsning og forhold. Den bidrog til at holde en forestilling om »blødende grænser« levende og gav utvivlsomt håb til mange forventninger om grænserevision, når tidens fylde kom. Hermed er tegnet en del af den historiske og politiske baggrund for, at mindretalstraktaternes system under Folkeforbundet gik i opløsning, efterhånden som magtkampen i Europa skærpedes. Det er i den sammenhæng bemærkelsesværdigt, at der aldrig fra officiel tysk side blev stillet krav om revision af den dansk-tyske grænse, der - bortset fra den tysk-polske grænsedragning i Schlesien - ene af alle Versailles-systemets grænsedragninger var resultat af en folkeafstemning.

Eftersom Folkeforbundets mindretalssystem således i virkeligheden snarest blev en kilde til konflikt og et middel for staternes rivalisering, mødte tanken om at genoplive beskyttelsen af nationale mindretal efter Anden Verdenskrig - som et led i en almindelig international beskyttelse af menneskerettighederne - derfor en betydelig modstand. Begivenhederne under Anden Verdenskrig havde til gengæld tjent til at understrege det enkelte menneskes behov for beskyttelse mod overgreb fra en vilkårlig statsmagt. Det blev derfor om denne beskyttelse, de nye former for international organisation og regulering, FN-pagten og Verdenserklæringen om Menneskerettigheder, kom til at handle, medens man i disse aftaler forgæves leder efter bestemmelser om mindretalsbeskyttelse forstået som rettigheder til kollektiver.

Mindretallene måtte følgelig nøjes med den beskyttelse, der lå i et almindeligt forbud mod diskrimination over for det enkelte menneske bl.a. under hensyn til national oprindelse. Det er kernen i FN-pagtens (art. 1 og 55) og Verdenserklæringens (art. 2) bestemmelser om, at menneskerettigheder tilkommer enhver uden hensyn til race, køn, sprog eller religion.

FN-pagten fastslår endvidere i art. 1 blandt sine formål og grundsætninger »Folkenes ligeret og selvbestemmelse«. Hvad der nærmere skal forstås ved »folk« og »selvbestemmelse«, fremgår imidlertid ikke af teksten.

FN-pagten giver således i sig selv kun et meget begrænset holdepunkt for at udvikle særlige internationale garantier til beskyttelse af nationale eller etniske mindretal forstået som separate grupper i et lands befolkning, der føler behov for at værne om deres særlige identitet og kultur i modsætning til vedkommende lands dominerende befolkningsgruppe.

Det er på denne baggrund, man må se de bestræbelser, der er udfoldet på at supplere og komplettere FN-pagten for at finde nye former for international beskyttelse af mindretal og ikke mindst forebygge konflikter imellem mindretal og flertal og imellem forskellige mindretal inden for samme stat. Det har vist sig, at hverken det ene eller det andet folkeretlige princip taget for sig har kunnet yde den ønskede beskyttelse imod overgreb og sikre fredens bevarelse. Denne erkendelse har fundet udtryk i vedtagelse af en række supplerende konventioner inden for FN-systemet, der indeholder bestemmelser med sigte på at beskytte mindretal. Hertil kommer bestræbelserne inden for Europarådet og CSCE, nu OSCE.

III. Instrumenter på mindretalsområdet

Ud over selve FN-pagten og Verdenserklæringen om Menneskerettigheder er der gradvis inden for FN-systemet kommet en række instrumenter til, som, hvad enten mekanismen er forbud mod diskrimination eller positiv angivelse af rettigheder, har sigtet mod at beskytte mindretal eller andre udsatte grupper. Af de grunde, der er beskrevet ovenfor, er disse rettigheder i helt overvejende grad udformet som individuelle rettigheder, således også i det seneste større regelværk på området, deklarationen om mindretalsrettigheder fra 1992, der dog i sin formålsparagraf taler om, at »States shall protect the identity of minorities and shall encourage conditions for the promotion of that identity«. Regelsættet mod racediskrimination er det område, hvor man er gået længst i retning af at definere kollektive rettigheder. I øvrigt indeholder teksterne talrige henvisninger til staternes suverænitet, både direkte og i form af reservationer som »where appropriate«, »wherever possible« osv.

Blandt de tidlige eksempler på mindretalsbeskyttelse inden for FN-systemet kan nævnes formynderskabsordningen. Som et led i afkolonialiseringen efter Anden Verdenskrig forestod de fem permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet en ordning, hvorefter tidligere kolonier som led processen frem mod deres selvstændighed administreredes under ansvar over for Formynderskabsrådet i FN. Ordningen betegnede i en vis forstand en videreførelse af Folkeforbundets mandatområder, der især udgjordes af de tidligere tyske kolonier i Afrika. Siden 1977 har kun nogle få af USA administrerede ø-grupper i Stillehavet været omfattet af dette regelsæt, og fra december 1994, da det sidste af disse områder under navnet Palau blev selvstændigt, er formynderskabsordningen hvilende.

Også Den Internationale Domstol, der ifølge sin statut omfatter alle FN's medlemmer, har en rolle at spille. I en række af FN's konventioner og tilsvarende instrumenter er domstolen gjort kompetent på det pågældende område. Domstolen, som har 15 medlemmer, anvendes i stigende, men stadig beskedent omfang. Det skyldes bl.a., at en stat ikke uden videre kan sagsøges ved domstolen. Betingelsen herfor er, at en stat enten accepterer domstolens kompetence i den pågældende sag eller har afgivet en generel erklæring om anerkendelse af dens kompetence. I alt 58 lande, heriblandt Danmark, har indtil nu afgivet en sådan erklæring.

Et markant eksempel på mindretalsbeskyttelse i FN-systemet er den inden for Den Internationale Arbejdsorganisation, ILO, i 1957 vedtagne »Konvention nr. 107 om beskyttelse og samfundsmæssig indpasning af indfødte og andre stammer og stammelignende befolkningsgrupper i uafhængige lande«. Konventionen, der trådte i kraft i 1959, er revideret ved ILO-konvention nr. 169 fra 1989. Konventionen finder anvendelse på »medlemmer af stammer eller stammelignende befolkningsgrupper i uafhængige lande, hvis sociale og økonomiske forhold ligger på et lavere niveau end det, der er opnået af andre grupper i det pågældende samfund, og hvis stilling helt eller delvis er bestemt af deres egne sædvaner eller traditioner eller af særlige love eller administrative bestemmelser«. Konventionen omfatter tillige medlemmer af sådanne befolkningsgrupper, »der betragtes som indfødte på grund af deres nedstamning fra de folkeslag, der beboede landet eller et geografisk område, hvortil landet hører, på det tidspunkt, det blev erobret eller koloniseret, og som uanset deres faktiske retsstilling lever mere i overensstemmelse med de sociale, økonomiske og kulturelle ordninger, der var gældende dengang, end med dem, der er gældende inden for den nation, de tilhører«. Sådanne grupper vil f.eks. være indianere i USA, samer i de nordiske lande, Australiens urbefolkning eller de folkeslag, som indgår i det såkaldte Inuit-samarbejde mellem polareskimoerne i Grønland, Canada/Alaska og Rusland. Denne konvention repræsenterer især efter revisionen i 1989 et vigtigt skridt i retning af at etablere en international og relativt konkret formuleret kollektiv beskyttelse af særlige grupper i samfundet med samtidig fremhævelse af et princip om anerkendelse af disse folks særlige identitet, sprog og kultur, således at tidligere tiders forsøg på at assimilere dem i de samfund, hvor de bor, skal standses.

Først med ikrafttrædelsen af FN-konventionen om racediskrimination i januar 1969 blev de i FN-pagten og Verdenserklæringen almindeligt kendte forbud mod diskrimination gjort til konkrete retlige forpligtelser, for så vidt angår forskelsbehandling på grundlag af race, hudfarve, afstamning eller national eller etnisk oprindelse. Det fremhæves i art. 1, stk. 4, at:

»særlige foranstaltninger, der træffes med det ene formål at sikre tilfredsstillende fremgang for visse racemæssige eller etniske grupper eller enkeltpersoner, der har behov for den beskyttelse, som måtte være nødvendig for at sikre sådanne grupper eller enkeltpersoners lige ret til at nyde eller udøve menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, skal ikke anses for racediskrimination, forudsat at disse foranstaltninger ikke medfører opretholdelse af særskilte rettigheder for forskellige racegrupper, og forudsat at de kun opretholdes, indtil formålet med dem er opfyldt.«

Det turde af denne formulering tydeligt fremgå, hvor svært det er at fastlægge særlig beskyttelse af en given befolkningsgruppe uden derved at instituere forrettigheder og dermed etablere en omvendt diskrimination i modstrid med det generelle diskriminationsforbud.

FN-konventionen om borgerlige og politiske rettigheder, der trådte i kraft i marts 1976, repræsenterer en yderligere udvikling hen imod en international beskyttelse af visse mindretals retsstilling. Konventionens art. 27 behandler spørgsmålet om mindretal på følgende måde:

»I de stater, hvor der findes etniske, religiøse eller sproglige mindretal, må personer, der tilhører sådanne mindretal, ikke forholdes retten til i fællesskab med de øvrige medlemmer af deres gruppe at leve deres eget kulturliv, at bekende sig til og udøve deres egen religion eller at benytte deres eget sprog.«

Der er ved denne bestemmelse søgt skabt en beskyttelse af etniske, religiøse og andre mindretal. Artiklen sigter imod beskytelse mod tvangsmæssig kulturel, religiøs eller sproglig assimilering af etniske mindretal.

Endelig skal nævnes, at samme konvention i art. 1 indeholder en bestemmelse om ethvert folks ret til selv at bestemme sin politiske stilling og frit varetage sin økonomiske, sociale og kulturelle udvikling. Bestemmelsen knytter sig til FN-pagtens grundsætning om folkenes ligeberettigelse og selvbestemmelse, men giver fortsat ingen vejledning med hensyn til, hvilke mindretalsgrupper der kan gøre krav på status som »folk«.

FN's deklaration om mindretalsrettigheder (Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religous and Linguistic Minorities), der blev vedtaget af Generalforsamlingen i december 1992, betegner det seneste generelle instrument i FN-regi på mindretalsområdet. Deklarationens sprogbrug går længere end tidligere især i retning af at understrege mindretallenes ret til at være forskellige og til at deltage effektivt i beslutningstagningen både på det nationale og det regionale plan.

Selve deklarationens titel angiver imidlertid, at der fortsat grundlæggende er tale om individuelle rettigheder. Hertil kommer præamblens ord om, at rettighederne skal ses som bidrag til »the political and social stability of States in which they live«, samt i den operative teksts art. 8.4, at intet i deklarationen skal opfattes, som »construed as permitting any activity contrary to the purposes and principles of the United Nations, including sovereign equality, territorial integrity and political independence of States«. Denne deklaration er blevet betegnet som en trædesten for den fortsatte udvikling, men alene den fremhævede ordlyd giver et indtryk af, hvilket ambitionsniveau man realistisk må regne med fortsat at operere på. Med henblik på opfølgning af deklarationen blev der i marts 1995 i FN's menneskerettighedskommission (resolution 1995/24 af 3. marts) truffet beslutning om at nedsætte en særlig arbejdsgruppe, der kan analysere problemerne og fremsætte forslag til forbedringer. Man kunne tænke sig, at denne arbejdsgruppe kunne udvikle sig til et forum, hvortil berørte mindretalsgrupper eller organisationer (NGO'er) kunne henvende sig og gøre opmærksom på problemer.

Et ofte fremsat forslag (blandt andet fra Amnesty International) om en særlig Højkommissær for Menneskerettigheder i FN-regi blev realiseret med en beslutning på Generalforsamlingens 48. samling (resolution nr. 48-141 af 20. december 1993). Højkommissæren (p.t. ecuadorianeren Jose Ayola-Lasso), som tiltrådte i april 1994, har over for Generalforsamlingen ansvaret for alle FN's menneskerettighedsaktiviteter. Indtil nu har institutionen dog været hæmmet af, at der ikke foreligger noget budget, samt af, at der ikke i staben er fornøden ekspertise på mindretalsområdet.

Foruden de spredte bestemmelser i FN-regi vedrørende beskyttelse af mindretal har spørgsmålet været genstand for overvejelser i Europarådet. Ligesom FN har Europarådet sit historiske udgangspunkt i Anden Verdenskrig og kampen mod nazismen. Med sin oprindelige medlemskreds bestående af de vesteuropæiske demokratier er det derfor naturligt, at Europarådet i endnu højere grad end FN som ideologisk udgangspunkt lagde vægten på demokratiet baseret på den enkeltes frihed. I den europæiske menneskerettighedskonvention af 4. november 1950 blev der i art. 14 indføjet en generel formulering om hensyntagen til nationale mindretal. Den pågældende artikel har følgende ordlyd:

»Nydelsen af de i denne konvention anerkendte rettigheder og friheder skal sikres uden forskel på grund af køn, race, farve, sprog, religion, politisk eller anden overbevisning, national eller social oprindelse, tilhørighed til et nationalt mindretal, formueforhold, fødsel eller ethvert andet forhold.«

Betegnelsen »nationale mindretal« i denne artikel er bevidst valgt for at medinddrage sådanne mindretal som f.eks. det danske i Sydslesvig, der ikke så meget ved objektive kendetegn adskiller sig fra flertallet, men som på subjektivt grundlag kan siges at høre til en anden nation.

Bestræbelserne inden for Europarådet på at udbygge beskyttelsen af nationale mindretal er fortsat bl.a. i form af et udvalgsarbejde, der blev igangsat i 1971 med henblik på at udarbejde en tillægsprotokol til Menneskerettighedskonventionen. Når dette arbejde ikke bar frugt, skyldtes det ikke mindst principiel uenighed mellem medlemslandene om definitionen af nationale mindretal. Europarådets arbejde på dette område har dog ikke været uden resultater. I 1992 vedtoges en konvention om regionale sprog eller mindretalssprog og i 1994 en rammekonvention om beskyttelse af nationale mindretal.

Denne konvention udgør det første internationale, juridisk bindende instrument, der er udarbejdet med henblik på den generelle beskyttelse af nationale mindretal. Den betegner dermed en videreudvikling af CSCE-dokumenterne, herunder København-dokumentet fra 1990, hvorpå rammekonventionen i betydelig grad baserer sig. Konventionen, der også vil stå åben for undertegnelse af lande, der ikke er medlemmer af Europarådet, er udformet som en rammekonvention, der giver staterne en vis margin med hensyn til, hvordan principperne skal udmøntes i praksis. Det er også værd at notere, at konventionen ikke indeholder nogen definition af begrebet »nationalt mindretal«. Konventionens gennemførelse vil blive overvåget af Europarådets Ministerkomite, der skal bistås af en særlig rådgivende komite. Som en opfølgningsmekanisme er det fastsat, at staterne inden et år efter, at konventionen er trådt i kraft for deres vedkommende, skal sende en rapport til Europarådets generalsekretær om de lovgivningsmæssige og andre foranstaltninger, de har taget for at gennemføre konventionen. Forskellige mindretalsorganisationer (NGO'er) har vist interesse for at blive knyttet til arbejdet i den nævnte rådgivende komite.

Ligesom de øvrige vestlige organisationer er Europarådet ved at åbne sig for de tidligere kommunistiske lande i Central- og Østeuropa, hvoraf en række allerede har opnået medlemskab. Man har talt om, at det trods alt lettere opnåelige medlemskab af Europarådet blev betragtet som en første station på vejen til integration i de vestlige samarbejdsstrukturer, herunder ikke mindst EU. I nærværende sammenhæng skal fremhæves betydningen af, at kandidatlandene underkastes en nøje vurdering af, hvorvidt de lever op til Europarådets standarder, f.eks. på menneskerettighedsområdet i bred forstand. Sådanne anerkendelsesprocedurer udgør formentlig et af de mest virksomme instrumenter med henblik på at presse landene til at gennemføre forbedringer på mindretalsområdet.

CSCE-processen, nu OSCE, udgør ikke mindst på grund af den brede deltagerkreds et særlig interessant perspektiv med henblik på drøftelsen af mindretalsspørgsmål. Allerede med Helsingfors-slutakten af 1. august 1975 blev der formuleret og vedtaget en bestemmelse om beskyttelse af nationale mindretal. Bestemmelsen, der er indeholdt i slutaktens princip VII, lyder:

»De deltagende stater, på hvis territorium der findes nationale mindretal, vil respektere retten for personer, der tilhører sådanne mindretal, til lighed for loven, vil tilstå dem fuld mulighed for faktisk at nyde godt af menneskerettighederne og de fundamentale frihedsrettigheder og vil på denne måde beskytte deres berettigede interesser på dette område.«

Mindretalsspørgsmål har løbende været behandlet i CSCE-sammenhæng. Men der er grund til at erindre om de helt forskellige tilgange til dette spørgsmål, som udgjordes af henholdsvis den sovjetiske opfattelse, jf. herom i de medfølgende responsa, og den vestlige, grundlæggende individorienterede opfattelse. Med afslutningen af den kolde krig åbnede der sig nye perspektiver for CSCE også på menneskerettighedsområdet i bred forstand, herunder vedrørende mindretalsspørgsmål. Slutdokumentet af 15. januar 1989 fra CSCE-opfølgningsmødet i Wien pålægger staterne:

». . . at beskytte og tilvejebringe betingelserne for at fremme den etniske, kulturelle, sproglige og religiøse identitet af nationale mindretal på deres territorium. De vil respektere, at personer, der tilhører sådanne mindretal, frit udøver deres rettigheder og vil sikre dem fuld ligestilling med andre«.

De nationale mindretal er her kvalificeret ved henvisning til en etnisk, kulturel, sproglig og religiøs identitet.

På mødet i København i juni 1990 om CSCE's menneskelige dimension (CHD) gik man videre på mindretalsområdet. Mødet resulterede i København-dokumentet, der i et af de fem substantielle afsnit behandler spørgsmålet om nationale mindretal (de øvrige afsnit omhandler retsstatsprincippet, individuelle rettigheder, demokratiske institutioner samt den såkaldte CHD-mekanisme). I afsnittet om nationale mindretal anerkender CSCE-staterne, at medlemmer af disse mindretal har ret til frit at udtrykke, bevare og udvikle deres etniske, kulturelle sproglige eller religiøse identitet uden forsøg på tvungen assimilering. Dette omfatter bl.a. retten til at benytte sit modersmål og til at oprette egne uddannelsesmæssige, kulturelle og religiøse institutioner, organisationer og foreninger. Endvidere fordømmes alle former for diskrimination og forfølgelse på baggrund af religion og ideologi.

Monitorsystemet, der udvikledes som et instrument på våbenkontrolområdet, har fundet videre anvendelse i CSCE-sammenhæng og også været brugt i konfliktsituationer, som indeholdt mindretalsproblemer. I det hele taget er udsendelse af missioner et af de mest perspektive instrumenter, ikke mindst på mindretalsområdet. Danmark har for eksempel deltaget i missioner til Baltikum, det tidligere Jugoslavien samt Tjetjenien.

Særlig markant er OSCE's Højkommissær for Nationale Mindretal (p.t. hollænderen Max van der Stoel). Højkommissærens mandat er udformet i slutdokumentet fra CSCE-topmødet i Helsingfors i 1992. Heraf fremgår det, at tyngdepunktet i hans opgaver ligger inden for tidlig varsling af spændinger forårsaget af nationale mindretal, som kan udvikle sig til konflikter, der påvirker forholdet mellem medlemsstaterne. Såfremt disse spændinger udvikler sig til åbne konflikter, overgår ansvaret for håndtering af disse til andre OSCE-instanser. Disse instanser, herunder OSCE-formandskabet, kan imidlertid bede Højkommissæren engagere sig i bestræbelserne på at tilvejebringe en løsning på konflikten. I praksis har Højkommissæren, bortset fra sine undersøgelser af de europæiske sigøjnerbefolkningers situation, som netop byggede på en anmodning fra OSCE's Komite af Højtstående Embedsmænd, hidtil koncentreret sit arbejde om nationale mindretal, som giver anledning til problemer mellem to eller flere stater, oftest i grænseområder.

I OSCE-sammenhæng betegner Stabilitetspagten en foreløbig slutsten på bestræbelserne på mindretalsområdet. Initiativet til Stabilitetspagten var fransk, men det blev overtaget og omformet af EU, især med henblik på at sikre, at mindretalsproblemer blandt ansøgerlandene til medlemskab af EU blev løst, forinden de pågældende lande blev medlemmer. Under en konference i Paris i marts 1995 blev Stabilitetspagten vedtaget og formelt overdraget til OSCE. Selve pagten består af en politisk hensigtserklæring vedrørende godt naboskab fulgt af ca. 100 bilaterale aftaler mellem de central- og østeuropæiske lande indbyrdes, mellem de central- og østeuropæiske lande samt EU-landene og mellem de central- og østeuropæiske lande samt deres umiddelbare naboer. Til pagten er knyttet et bilag indeholdende en lang række projekter, som EU finansierer eller planlægger at finansiere gennem PHARE-programmet, og som støtter pagtens målsætninger.

Der er næppe tvivl om, at netop udsigten til medlemskab af EU har været en overordentlig kraftig tilskyndelse til kandidatlandene i Central- og Østeuropa til at få indgået aftaler med deres nabolande om vanskelige mindretalsspørgsmål. Aftalen mellem Ungarn og Slovakiet illustrerer dette udmærket. Det bør bemærkes, at Stabilitetspagten udelukkende sigter mod løsningen af problemer for grænsemindretal, altså mindretal, som har et »moderland«. Dens modelværdi ville derfor være begrænset for eksempel i Rusland.

Med Østesørådets beslutning (fra maj 1994) om at oprette en stilling som Kommissær for Demokratiske Institutioner og Menneskerettigheder er endnu et niveau føjet til bestræbelserne på at løse og helst forebygge problemer på mindretalsområdet. Ifølge mandatet kan kommissæren studere og rapportere om forholdene ved de demokratiske institutioner og beskyttelsen af menneskerettigheder, herunder mindretalsrettigheder, i medlemsstaterne og komme med anbefalinger til rådet. Han kan afgive fortrolige redegørelser til rådet og fremsætte konkrete løsningsforslag. Som grundlag for sit arbejde kan han også modtage henvendelser fra personer, grupper og organisationer. I mandatet er der klare henvisninger til både FN, OSCE og Europarådet. Umiddelbart synes det hensigtsmæssigt at etablere en uvildig instans så tæt på de potentielle problemer. Omvendt foreligger der en risiko for overlapning i forhold til andre institutioner, men dette er som nævnt søgt imødegået gennem henvisning til samarbejde med disse. Stillingen som kommissær er besat med den forhenværende danske justitsminister Ole Espersen.

Man har undertiden ved at sammenligne Europarådets og OSCE's indsats og muligheder på mindretalsområdet hæftet sig ved, at OSCE-regelværket alene bestod i politiske hensigtserklæringer, mens der i Europarådets regi kunne træffes juridisk bindende aftaler. Til denne betragtning skal dog føjes, at OSCE har en væsentlig bredere medlemskreds, og at det ikke mindst er i de lande, som ikke er medlemmer af Europarådet, at mindretalsproblemerne findes. Denne forskel indsnævres imidlertid med tiltrædelsen af stadig flere lande som medlemmer af Europarådet. I indeværende år ventes således Albanien, Moldova, Kroatien og muligvis Makedonien at blive medlemmer. Man kan derfor snarere fremhæve betydningen af, at OSCE alt i alt er et bredere politisk projekt, som indgår med vægt i, hvad der ofte betegnes som Europas nye sikkerhedspolitiske arkitektur.

Fælles for alle de her nævnte dokumenter er, at de fremstår som energiske forsøg på ved hjælp af alment accepterede formuleringer at binde staterne til, om ikke i videre udstrækning formelt-juridisk så dog politisk og moralsk, at følge visse adfærdsnormer, som, hvor umiddelbart selvfølgelige de kan forekomme i teorien, i deres praktiske anvendelse ofte vil støde på meget store vanskeligheder i de forskellige lande og befolkninger. Der forsøges her lagt grundlag for pragmatiske, konkrete tiltag, som utvivlsomt kan have stor, måske afgørende betydning for løsning og/eller forebyggelse af konflikter.

Når spørgsmålene om beskyttelse af mindretal og om nærmere konkretisering af mindretalsrettigheder på måder, der kan opleves som tilfredsstillende garantier, er behæftet med så store vanskeligheder og farer, hænger det også sammen med, at spørgsmålet om at definere mindretal og mindretalsrettigheder indebærer betydelige logiske og juridiske vanskeligheder. Hertil føjer sig selvsagt de praktiske problemer ved at omsætte principper til virkelighed.

Man kan måske i virkeligheden karakterisere bevægelsen fra folkeforbundssystem til FN-system som et pendulsving fra et yderpunkt til et andet, og de mindretalsproblemer, man i dag står over for specielt i den tidligere kommunistiske verden, er udtryk for, at heller ikke FN-systemets abstraktioner har kunnet slå til over for virkeligheden. Det bør i den forbindelse fremhæves, at de kommunistiske lande havde kollektive rettigheder - på bekostning af de individuelle - i modsætning til de vestlige lande. Ikke mindst USA er stærkt modstander af kollektive rettigheder, hvad der har haft virkninger for hele det internationale system. Det er i et sådant lys, man skal se den lange række af andre forsøg, som er gjort på at tilgodese løsninger af mindretalsproblemer i internationale og regionale organisationers ramme (Europarådet, OSCE) og med henblik på at supplere og komplettere FN-bestemmelserne.

IV. Løsningsmodeller

A. Generelle betragtninger

Overvejelser om, hvorvidt og hvordan der yderligere kan tilvejebringes instrumenter til løsning af mindretalsproblemerne, vil naturligt tage deres udgangspunkt i erfaringerne efter den kolde krig, hvor en række mindretalsproblemer har aktualiseret sig, i visse tilfælde som i det tidligere Jugoslavien i form af blodige konflikter. Men det bør haves i erindring, at der herudover findes et stort antal latente mindretalsproblemer, som under visse omstændigheder vil kunne udvikle sig til tilsvarende alvorlige konflikter. Der er altså en stor arbejdsmark for forebyggelse på dette område.

Den gradvise udbygning af et stadig mere fintmasket net af multilaterale konventioner og erklæringer vil også fremover udgøre et vigtigt led i indsatsen på mindretalsområdet. Man kunne muligvis befrygte, at det stigende antal instrumenter, som overvejende havde karakter af politiske hensigtserklæringer, eller som i hvert fald var vanskelige at håndhæve, frem for at bidrage til problemernes løsning tværtimod kunne føre til en vis devaluering af den internationale indsats. Der kan nok ikke ses bort fra denne risiko, især ikke hvis der råder for stor uklarhed over den juridiske rækkevidde af de enkelte instrumenter, eller hvis der i øvrigt opstår for stor spændvidde mellem retorikken og den politiske vilje til at handle. Omvendt vil det forhold, at den internationale opmærksomhed søges fastholdt på mindretalsproblemerne og deres løsning, kunne bidrage til, at der gradvis opbygges en form for international samvittighed, som igen vil have betydning for normdannelsen på dette område.

Løsningsmodellerne må nødvendigvis tilpasses de konkrete omstændigheder, der omgærder et mindretalsproblem. Konflikterne vil oftest adskille sig fra hinanden derved, at der kan sondres mellem (a) situationer, hvor ønsket om at tilgodese mindretallets tarv tillige spørgsmål om terrioritale ændringer enten ved, at mindretallet bliver tilsluttet et naboland, eller ved at det kræver selvstyre, og (b) de situationer, hvor mindretallet primært kræver beskyttelse af og respekt for dets særlige identitet bl.a. i form af eget sprog, egen religion og kultur i videre forstand, men eventuelt også gennem forskellige former for selvstyre.

ad (a)

Førstnævnte situation implicerer udøvelsen af en selvbestemmelsesret for mindretallet. Denne ret lader sig vanskeligt definere rent folkeretligt. Der er snarere tale om politiske principper end om en grundsætning, der entydigt forpligter staterne i sådanne situationer. Max Sørensen har herom udtalt:

»Såfremt man ønsker at udforme selvbestemmelsesretten som en egentlig folkeretlig grundsætning, må dens indhold derfor præciseres. Dette kan ske, uden at man gør sig klart, hvad der karakteriserer de forskellige faktiske situationer, på hvilke den traditionelt er anvendt. En typisk situation er den, at en befolkningsgruppe inden for en bestående stats rammer ønsker at udskilles af denne stat og danne en ny selvstændig stat (f.eks. tjekker og slovakker inden for det østrig-ungarske monarki). En anden hermed beslægtet situation er den, at befolkningen i et koloniområde ønsker dette områdes selvstændighed, uanset at befolkningen måske ikke udgør en etnologisk homogen gruppe (f.eks. Indonesien, Guldkysten, Sudan osv.). En tredje situation er den, at en befolkningsgruppe inden for en bestående selvstændig stat ønsker tilslutning til en nabostat (f.eks. slesvigsk mindretal). En fjerde situation er den, at en befolkningsgruppe inden for en bestående stat ønsker lokalt selvstyre inden for samme stats grænser (f.eks. skotske og walesiske nationalbevægelser).

En juridisk bindende formulering af selvbestemmelsesretten kan udformes således, at den tager sigte på visse af disse situationer, men ikke på andre. Jo flere af disse situationer den ønskes at skulle tage sigte på, des mere generelt må den formuleres.«

Nationale og andre mindretals stilling i de samfund, hvori de hører hjenmme, er et spørgsmål om forholdet mellem en stat og dens borgere og berører derved et kernepunkt i det traditionelle suverænitetsbegreb. Et af de vigtigste kriterier i statens udøvelse af sin suverænitet har altid været dens eksklusive magtbeføjelse i forholdet til egne statsborgere. Dette traditionelle suverænitetsprincip blev nedfældet i FN-pagtens art. 2, stk. 7, der fastsætter, at intet i pagten skal give organisationen ret til at gribe ind i forhold, der i det væsentlige hører ind under en stats egen jurisdiktion. En klar undtagelse herfra er dog den situation, at en stats behandling af sine borgere udgør en sådan trussel mod freden, at Sikkerhedsrådet beslutter anvendelse af tvangsforanstaltninger i henhold til pagtens kap. VII. I praksis er FN-pagtens art. 2, stk. 7, med tiden blevet gjort til genstand for en stadig snævrere fortolkning.

En afstemningsprocedure som den, der anvendtes ved fastsættelsen af den dansk-tyske grænse efter Første Verdenskrig, fordrer derfor særlig fordelagtige forudsætninger for at føre frem til en mindelig løsning. En afstemning i en mindretalszone vil f.eks. ikke kunne anvendes, såfremt man har foretaget flytninger af befolkningen, som det bl.a. skete i de østlige og vestlige dele af Polen efter Anden Verdenskrig.

Den i et historisk perspektiv vel nok mest drastiske model for løsning af mindretalsproblemer med territoriale implikationer er tvangsmæssig flytning af de pågældende befolkningsgrupper for derved at undgå stridigheder, opstande og eventuelt folkedrab. Det klassiske eksempel er flytningerne efter Første Verdenskrig mellem Grækenland, Tyrkiet og Bulgarien af over 2 millioner mennesker. Den første større tvangsmæssige flytning fandt sted som følge af Lausanne-fredstraktaten af 1923, der fastlagde grænserne mellem Grækenland og Tyrkiet og ifølge hvilken 11/2 million etniske grækere (græskortodokse) af tyrkisk nationalitet blev tvunget til at forlade Lilleasien og bosætte sig i Grækenland, mens ca. 400.000 etniske tyrkere (muslimer) af græsk nationalitet blev tvunget til at forlade Grækenland og bosætte sig i Tyrkiet. Lausanne-traktaten er fortsat væsentlig for den tyrkiske opfattelse af mindretalsspørgsmål og påberåbes som forklaring af tyrkernes forhold til kurderne.

Traktaten bestemte, at en kommission bestående af repræsentanter for Grækenland, Tyrkiet og Folkeforbundets Råd overvågede folkeudvekslingen samt afviklingen af jord og ejendom. Personudvekslingen forløb hurtigt, men problemerne vedrørende ejendom og formue viste sig uløselige. Som løsning blev sagen afslutningsvis afviklet ved et »lump sum arrangement«.

Ifølge nugældende folkeret vil en traktat om tvangsflytning formentlig være ugyldig som stridende mod jus cogens (ufravigelige folkeretlige normer såsom folkenes ret til selvbestemmelse og forbudet mod magtanvendelse).

Mellem Grækenland og Bulgarien blev der i 1919 indgået en konvention vedrørende anerkendelse af gensidig frivillig udvandring. For at opmuntre folk til at udvandre tillod konventionen ikke alene, at de medtog deres flytbare ejendele og fik afviklet ejendom, men også at den enkelte fik del i værdien af fællesskabets ejendomme (skoler, kirker, hospitaler m.m.). I 1920 nedsattes en kommisison, der fulgte og afviklede emigrationen samt de udestående økonomiske overførsler. I forbindelse med flytningen opstod imidlertid problemer med hensyn til betydningen af den nærmere afgrænsning af ordet »communities«. I et responsum udtalte Den Internationale Domstol, at begrebet fællesskab var det historiske og traditionelle begreb for grupper i det pågældende område, der levede i et fællesskab gennem race, religion, sprog eller traditioner forenet af en samhørighedsfølelse med det formål at bevare fælles traditioner.

ad (b)

De fleste af de ovenfor omtalte instrumenter på mindretalsområdet sigter mod at løse problemer under det niveau, hvor der er tale om territoriale konsekvenser. De pågældende aftaler m.v. retter sig især mod de tilfælde, hvor et mindretal gør krav på at blive accepteret med eget sprog, religion, kultur og traditioner. Som det er fremgået, danner disse instrumenter imidlertid et meget broget billede, der samtidig kun ufuldstændigt tilbyder acceptable løsninger på de pågældende mindretalsproblemer. Det er derfor især med henblik på denne kategori, at opfindsomhed og ikke mindst politisk vilje må mobiliseres.

B. Nye instrumenter?

Et tilbagevendende kritikpunkt mod de hidtidige bestræbelser på mindretalsbeskyttelsesområdet er, at staternes forpligtelser i overvejende grad er defineret som politiske og ikke juridiske forpligtelser. Europarådets rammekonvention, som er omtalt ovenfor, betegner således en undtagelse. Man kunne i forlængelse af denne tankegang diskutere, om indsatsen i højere grad skulle tilrettelægges i form af juridiske, evt. domstolslignende procedurer. De kvaliteter, der især i den vestlige kulturkreds forbindes med domstolsbehandling i retning af uafhængighed, upartiskhed og grundig sagsbehandling, ville selvsagt være af meget stor betydning netop i forhold til løsningen af mindretalsproblemer. Fra Den Internationale Domstol og fra Europarådets Menneskerettighedsdomstol foreligger en vis erfaring. Men denne erfaring tyder også på, at domstolsordninger eller domstolslignende ordninger kun under visse (gunstige) omstændigheder er en farbar vej til løsningen af politiske konflikter.

Situationen i det tidligere Jugoslavien, hvor det internationale samfund på den ene side søger at gøre et krigsforbryderansvar gældende over for de bosnisk-serbiske ledere i henhold til Sikkerhedsrådets resolution nr. 827 (1993) og på den anden side forfølger en strategi, som indebærer politiske forhandlinger med de samme ledere, er en illustration af dette dilemma. I visse, formentlig ret enkeltstående tilfælde vil de modstående parter kunne enes om at udsondre et eller flere stridsspørgsmål til domstolsafgørelse eller tilsvarende og forpligte sig til at respektere den afsagte afgørelse. Men nogen bred vej til problemløsning på mindretalsområdet vil der formentlig ikke blive tale om. Betydningen af, at der undertiden træffes afgørelser efter en sådan grundig og respekteret procedure, vil nok i højere grad være den præcedensvirkning, der kan blive tale om.

Ovennævnte betragtninger flytter søgelyset tilbage til aftalevejen, hvor de multilaterale arrangementer i skikkelse af FN- eller Europakonventioner allerede er omtalt. Det siger sig selv, at aftaler mellem de direkte involverede parter allerede ud fra et effektivitetssynspunkt vil være at foretrække. Men i mange af de tilfælde, som danner grundlag for nærværende betragtninger, vil parterne end ikke befinde sig i en forhandlingssituation, ofte fordi de ikke anerkender modpartens interesser som legitime. Omverdenens bestræbelser må da i første omgang rette sig mod at tilvejebringe forudsætninger for, at en forhandling kan komme i stand og, når dette er lykkedes, at stimulere forhandlingsprocessen med henblik på, at der opnås et resultat. Mange af de instrumenter på mindretalsområdet, som er udviklet i de senere år, har haft dette sigte, således ikke mindst Stabilitetspagten.

Løsningen af det dansk-tyske grænsespørgsmål og den efterfølgende regulering af forholdene for de to mindretal er udførligt beskrevet i det medfølgende responsum, udarbejdet af Uffe Østergård. I den her omtalte sammenhæng udgør ordningen, der er materialiseret i København-Bonn-erklæringerne fra 1955, en interessant variant i og med, at den ikke fremstår som en direkte aftale mellem de to lande, men derimod som to ensidige erklæringer, der er udarbejdet og afgivet parallelt. Baggrunden herfor i form af den mindre stats uvilje mod at indrømme den større stat nogen form for tilsynsret i forbindelse med en indgået aftale kunne udmærket tænkes at forekomme i andre situationer, hvorfor ordningen kunne tjene som en slags model. Man kunne yderligere tænke sig, at sådanne parallelle erklæringer blev deponeret i en international organisation, f.eks. hos FN, Europarådet eller OSCE. Som det imidlertid er fremhævet i det pågældende responsum, er omstændighederne omkring de to mindretal i forvejen så gunstige, at modelværdien formentlig er noget begrænset. Helt afgørende er det naturligvis, at det territoriale spørgsmål af alle parter blev anset for definitivt løst på tidspunktet for afgivelsen af de to erklæringer.

Netop spørgsmålet om, hvorvidt et mindretalsspørgsmål implicerer territoriale ændringer, især i form af krav om løsrivelse fra moderstaten, er, som ovenfor anført, det afgørende kriterium for hvilke løsningsmodeller, der kan komme på tale. I en række situationer, der har udviklet sig til konflikt, har det imidlertid vist sig, at løsrivningsaspektet på en, synes det, unødvendig og uhensigtsmæssig måde har »overtaget« og dermed accelereret konflikten. Dette kan skyldes, at spørgsmålet om territoriale ændringer, set fra moderstatens synspunkt, er så truende, at der må sættes ind med alle midler, også sådanne, der af omverdenen vil blive betragtet som uacceptabelt hårdhændede. Men det kan også skyldes, at mindretallet i mangel af muligheder for national og international dialog om sine problemer griber til det ultimative krav om løsrivelse for dog at blive hørt. Det vil derfor være nærliggende at se nærmere på, hvorvidt der kan etableres mekanismer, som på en for parterne acceptabel måde kan tilgodese selvstyreambitioner under løsrivelsesniveauet.

Det er nødvendigt at være opmærksom på, at når der tales om »parterne« i en mindretalssammenhæng, så vil dette i altovervejende grad referere til stater, således for eksempel også i Stabilitetspagten. Det er et gennemgående principielt og praktisk problem, at et mindretal oftest ikke kan opnå status som part i sagen, hvis den respektive stat ikke ønsker det.

Allerede eksisterende internationale arrangementer udgør et værn mod forskellige former for diskrimination for medlemmer af mindretal og også en ret til at udfolde sig på den specifikke måde, som karakteriserer det pågældende mindretal. Sådanne rettigheder, der i almindelig sprogbrug knap nok vil blive betegnet som autonomi, kan begrebsmæssigt siges at udgøre et yderpunkt på en skala, hvis modsatte yderpunkt er fuld uafhængighed. Imellem disse yderpunkter befinder sig en række tænkelige selvstyre- eller selvforvaltningsmodeller. I visse tilfælde kunne man forestille sig sådanne ordninger på basis af den pågældende stats eksisterende regionale eller lokale administrationsstruktur, evt. med visse tillempninger. I andre tilfælde kunne sådanne mere eller mindre omfattende selvstyreordninger etableres specielt med henblik på at imødekomme aspirationerne hos et mindretal. Hjemmestyreordningerne for henholdsvis Færøerne og Grønland er ret vidtgående eksempler på det sidste, idet de som bekendt også omfatter selvstændig varetagelse af en række statsopgaver. Rigsfællesskabet, der især manifesterer sig ved, at udenrigspolitikken og forsvarspolitikken varetages af rigsmyndighederne, markerer grænsefladen til fuld uafhængighed. I overvejelserne om, hvorvidt sådanne hjemmestyreordninger kunne tjene som model i andre tilfælde bør nok indgå, at de formentlig vil forudsætte, at der er tale om både en vis geografisk afgrænsning og en selvstændig kulturel identitet.

I et indlæg på FN's 48. generalforsamling i oktober 1993 foreslog fyrsten af Liechtenstein, at der, eventuelt på konventionsbasis, blev opstillet nogle autonomimodeller efter ovenstående retningslinjer. Disse skulle kunne implementeres med bistand fra FN, dels i form af rådgivning og dels i form af tilbud om en konfliktløsningsmekanisme. Samme sigte har en såkaldt Saskatoon-anbefaling, fremsat på et symposium i juni 1993 (Martin Ennals Memorial Symposium on Self-Determination). Konkret foreslås, at der under FN oprettes en kommission om selvbestemmelse, svarende til menneskerettighedskommissionen. Særlig perspektivrig forekommer den tanke at være, at de direkte parter, herunder mindretalsgrupper, skal have mulighed for direkte adgang til dette organ.

Bortset fra sådanne konkrete forslag må det antages, at staternes eksisterende og kommende ordninger for regionalt og lokalt selvstyre i et vist omfang også vil komme en række mindretal til gode. I det omfang staterne er føderalt organiserede eller indgår i et internationalt samarbejde med føderale træk, som for eksempel EU, må dette også antages at have en positiv virkning for mindretallenes situation. Selve tilstedeværelsen af føderale strukturer vil formindske præget af særstatus for eventuelle ordninger, der etableres til fordel for mindretal. Dertil kommer for EU's vedkommende, at alene medlemsstaternes indbyrdes fredelige relationer bevirker, at den enkelte stat ikke så let ledes til at betragte krav fra et nationalt mindretal som illoyalitet over for staten.

I diskussionerne om tilvejebringelsen af nye modeller for løsningen af mindretalsproblemer indgår også tanken om at genoplive FN's Formynderskabsråd, som er omtalt ovenfor. Fordelen herved skulle være en effektiv international indkapsling af et mindretalsproblem, som måske truede med at udvikle sig til konflikt. Værdien ved en sådan model ses især at være, at det pågældende mindretal herved får en effektiv adgang til at blive hørt og gøre sine synspunkter gældende. Der ville tilmed, så længe det konkrete formynderskab bestod, være mulighed for at udøve rådgivning, eventuelt med henblik på opnåelse af uafhængighed. Samtidig kunne formynderskabet være afsæt for, at der i tilfælde af konflikt eller truende konflikt mere eller mindre pr. automatik blev iværksat fredsbevarende eller fredsskabende aktiviteter fra FN's side. Når man kunne betvivle, om et sådant forslag kan vinde tilslutning, eller hvis dette er tilfældet, finde konkret anvendelse, er det navnlig på grund af associationerne til afkoloniseringsprocessen. Allerede det forhold, at der etableres et formynderskabsforhold ville indeholde en formodning om, at sigtet hermed ville være fuld uafhængighed. Der er ovenfor argumenteret for, at en tidlig lancering af denne den mest vidtgående løsning ofte har vist sig at være egnet til at forgifte løsningen af mindretalsproblemer.

Endvidere kunne man med OSCE's Højkommissær for Nationale Mindretal som inspiration etablere en mere omfattende ordning med regionale højkommissærer. Nok så vigtigt som at udbrede en sådan ordning vil dog være, at der sker en klargøring af ordningernes kvalitative indhold, dvs. om tyngden fortsat skal ligge på tidlig varsling og mægling som led i konfliktforebyggelse, eller om en højkommissær skal kunne gå mere massivt og mere synligt ind i løsningen af et mindretalsproblem.

Afslutningsvis i denne opregning af mulige løsningsmodeller skal peges på rapporten »Det globale Naboskab« fra »The Commission on Global Governance«, der under forsæde af Sveriges nuværende statsminister Ingvar Carlsson afsluttede sit arbejde i oktober 1994. Rapporten, der indeholder en række begrundede forslag til indsats vedrørende sikkerhed, økonomi, økologi, retssikkerhed m.m., betegner et overordentlig ambitiøst forslag til etablering af en ny international retsorden, muliggjort af en styrkelse af de internationale institutioner, i første række FN. I det omfang rapportens forslag blev gennemført, ville en række mindretalsproblemer blive løst eller opløst. Den afgørende mekanisme i denne forbindelse er en modificering af det statslige suverænitetsbegreb. Men hermed gives samtidig en klar indikation af, at der er tale om et ret langsigtet projekt. Blandt de mere mindretalsspecifikke tanker i rapporten fremtræder ikke mindst en udvidelse af kredsen af aktører, som har hørings- eller anmodningsret, som perspektivrig. Det er ovenfor fremhævet som et vigtigt problem og en kilde til konflikt, at mindretal ofte savner muligheden for national eller international dialog om sine anliggender. Hvor langsigtede rapportens forslag end kan forekomme, er der næppe tvivl om, at den vil udgøre en vigtig referenceramme for de kommende års bestræbelser, også på mindretalsområdet.

V. Afsluttende betragtninger

Allerede de ovenfor nævnte eksempler på internationale bestræbelser, der sigter mod at lempe eller løse mindretalsproblemer, viser, hvor bred en tilgang der er tale om. Det gælder både de institutionelle rammer, foranstaltningernes umiddelbare indhold samt deres juridiske rækkevidde. De eksempler på konkrete mindretalsproblemer, som er beskrevet i de fem vedhæftede responsa, viser klart, hvor forskellige situationerne er i henseende til baggrund, karakter og omfang. Det er let at indse vanskeligheden ved at tilvejebringe et universelt instrument, der på en gang er effektivt og almindeligt accepteret. Ikke alene problemernes forskellighed er skyld heri. Også forskelle i staternes selvopfattelse spiller en afgørende rolle. Den refererede diskussion om definitionen af mindretalsrettigheder som individuelle kontra kollektive rettigheder er en klar illustration heraf. Det er f.eks. ikke svært at indse, at en indvandrerstat som USA må have en ganske forbeholden indstilling til spørgsmålet om at definere mindretalsrettigheder som kollektive rettigheder. Men det er også værd at bemærke, at Danmark, som i en række sammenhænge har støttet en kollektiv tilgang, selv i hovedsagen har baseret sig på en individuel tilgang med hensyn til det tyske mindretal i Sønderjylland.

Blandt de mange ovenfor refererede modeller, eksisterende som foreslåede, forekommer ikke mindst bestræbelserne på at give mindretalsgrupper en reel adgang til at komme til orde, i givet fald over for et internationalt organ, at være perspektivrige. I det omfang dette lykkes, må det antages, at presset på en truende konflikt i mange tilfælde vil blive lettet. Dette peger i retning af at oprette eller sikre opretholdelsen af internationale organer, som med dette formål kan udøve upartisk rådgivning på et højt respekteret niveau. Som et konkret eksempel, på at dette (endnu) ikke er lykkedes, trods utvivlsomt gode intentioner, kan nævnes det nye højkommisærembede under FN, der som anført ovenfor lider af akut mangel på penge og kvalificeret personale.

Lige så klart det synes, at bestræbelserne på mindretalsområdet også i fremtiden må basere sig på en bred vifte af foranstaltninger, lige så klart er det, at situationen for de enkelte mindretal især påvirkes af faktorer, som ikke retter sig specifikt mod mindretallene. Den almindelige økonomiske situation i det pågældende land eller region vil være afgørende for levevilkårene for medlemmerne af et mindretal. Det er også en almen erfaring, at fjendtlige relationer mellem befolkningsgrupper næres af usle økonomiske vilkår eller af markante forskelle i levevilkårene de enkelte grupper imellem. Det er ud fra denne erkendelse, at Tysklands hjælp til folketyske elementer i Østeuropa oftest ydes som generel udviklingshjælp til den region, hvor det tyske befolkningselement lever.

Ligesom de økonomiske perspektiver er afgørende, er de politiske det. Et udviklet demokrati vil i sig selv være afgørende for, hvilken behandling et mindretal vil kunne forvente. Men der er her grund til at erindre om, at der selv inden for etablerede demokratiers kreds er ret vide rammer for den politiske kultur, som vil være af betydning i den her omhandlede sammenhæng. Således vil en mere udbredt konsensus-kultur i sig selv tendere mod også at komme eventuelle mindretal til gode, mens situationen er anderledes i lande, hvor der er tradition for, at selv store politiske oppositionsgrupper nærmest udelukkes fra indflydelse mellem valgene. I adskillige lande, herunder udpræget i Danmark, anses det repræsentative demokrati kun at udgøre en (vigtig) del af den demokratiske styreform. Borgernes direkte deltagelse i beslutningsprocesser, som angår dem selv, anses efterhånden som et naturligt led i samfundslivet. Denne videregående demokratiopfattelse, deltagelsesdemokratiet, vil i det omfang, den vinder frem, også få positive virkninger med hensyn til mindretallenes situation.

Det måske klareste eksempel på betydningen af generelle politiske perspektiver i relation til situationen for mindretallene er de central- og østeuropæiske landes udsigt til at blive deltagere i den europæiske integrationsproces. Det er evident, at tilskyndelsen til at finde generelt acceptable løsninger på især de grænseoverskridende mindretalsproblemer har tæt sammenhæng med udsigten til at blive medlem af EU inden for en kortere årrække. Stabilitetspagten er blot et udtryk herfor. Nogle har imidlertid fremhævet, at man fra vesteuropæisk side herved i virkeligheden opstiller dobbelte standarder, idet flere vesteuropæiske lande ikke selv ville være indstillet på at leve op til de krav, der nu stilles til landene i Central- og Østeuropa. En vis parallel til situationen efter Første Verdenskrig anes.

I nærværende notat er mindretalsproblemer i Vesteuropa ikke diskuteret, og i de medfølgende responsa er de kun behandlet sammenhængende, for så vidt angår mindretallene omkring den dansk-tyske grænse. Dette er ikke udtryk for, at der ikke findes mindretalsproblemer i Vesteuropa, også sådanne, der er uløste eller utilfredsstillende løst. Alligevel gør der sig nogle afgørende forskelle gældende, når der sammenlignes med de tidligere kommunistiske lande i Central- og Østeuropa. Når det drejer sig om grænseoverskridende mindretalsproblemer, har det stadig mere intense samarbejde i Vesteuropa bidraget til at skabe en generelt tillidsfuld atmosfære, som i sig selv har befordret lempelige løsninger på sådanne mindretalsproblemer. Et eksempel her kunne være forholdene for det tysktalende mindretal i Sydtyrol eller Alto Adige, som er provinsens italienske navn.

Hvad angår mindretalsproblemer inden for det enkelte lands grænser, er der ovenfor argumenteret for, at demokrati og gunstige økonomiske vilkår alt andet lige vil have en positiv virkning på mindretallenes situation. Hertil kommer en generel tendens til decentralisering af styret i de fleste vesteuropæiske lande. Selv om denne udvikling i hovedsagen finder sted ud fra andre hensyn, vil mindretallenes ønsker om autonomi lettere kunne imødekommes ad denne vej. Spanien, som i Franco-tiden var kendetegnet af en hård centralistisk og nationalistisk politik, er i denne henseende et godt eksempel. Da Franco døde og demokratiet genindførtes, befandt man sig i en situation, der i en vis forstand kan sammenlignes med opbruddet i Central- og Østeuropa efter 1989. Undertrykte politiske og nationale følelser kom op til overfladen. Forfatningen af 1978 fastslog nationens enhed, men anerkendte og garanterede samtidig retten til autonomi for »nationaliteter og regioner«, der indgår i staten. Inden for disse rammer har der fundet en gradvis udvikling sted, der i visse regioner, bl.a. i det rige og tætbefolkede Katalonien, har understøttet en social og økonomisk fremgangslinje. I Baskerlandet udviklede situationen sig derimod anderledes. Et mindretal i den baskiske befolkning, organiseret i ETA-undergrundsbevægelsen, hvis politiske talerør er det yderligtgående nationalistparti Herri Batasuna, anerkender ikke den selvstyreordning for Baskerlandet, der er fastsat i forfatningen, men ønsker løsrivelse fra den spanske stat. En energisk indsats mod terrorvirksomheden samt en øget folkelig modstand mod ETA i Baskerlandet kan måske vise sig at styrke udsigterne for en fredelig løsning. I det hele taget har der i de senere år fundet en debat sted i det spanske samfund om mulighederne for en yderligere decentralisering af styret. I debatten indgår også modeller, som nærmest må betegnes som føderale.

Et særligt tema i denne debat har været spørgsmålet om de spanske regioners deltagelse i EU-samarbejdet. Dette tema har som bekendt spillet en betydelig rolle i den tyske Europa-debat i takt med, at EU-samarbejdet kom til at omfatte spørgsmål, der i Tyskland varetages på delstatsplan. I det hele taget er der grund til at tro, at de (ganske vist begrænsede) føderale træk i EU-samarbejdet vil være egnet til at skabe en hensigtsmæssig ramme om imødekommelsen af en række ønsker fra mindretalsgrupper i medlemslandene.

Officielle noter

Ingen