Oversigt (indholdsfortegnelse)

Nr BR 6

Beretning vedrørende tillidsskabende foranstaltninger
Nr 6 af 30/05/1990

Afgivet af Udvalget vedrørende Dansk Sikkerhedspoitik

Afgivet: 19900530

Den fulde tekst

Beretning vedrørende tillidsskabende foranstaltninger Udvalget har i

overensstemmelse med den procedure, der blev fastlagt i Folketingets

dagsorden (D 9) af 17. november 1988 gennem udenrigsministeren

modtaget en besvarelse fra Formandskabet for det Sikkerheds- og

Nedrustningspolitiske Udvalg (SNU) vedrørende spørgsmålet om

iværksættelse af tillidsskabende foranstaltninger på det sømilitære

område. Denne besvarelse er sammen med 3 responsa om samme emne

optrykt som bilag til denne beretning.

Udvalget har under et samråd med udenrigsministeren den 17. maj 1990 modtaget udenrigsministerens bemærkninger til besvarelsen samt en redegørelse for regeringens holdning til tillidsskabende foranstaltninger.

Den 30. april 1990 arrangerede udvalget tillige en høring om emnet.

På denne baggrund ønsker et flertal (Socialdemokratiets, Det Konservative Folkepartis, Venstres, Det Radikale Venstres og Kristeligt Folkepartis medlemmer af udvalget) at udtale følgende:

Det er flertallets håb, at en aftale om konventionelle væbnede styrker i Europa (CFE) og et resultat af forhandlingerne om tillids- og sikkerhedsskabende foranstaltninger (CSBM) vil kunne fremlægges ved det CSCE-topmøde, som forventes afholdt til efteråret. Flertallet finder, at Danmark fortsat aktivt bør virke for fremdrift i disse forhandlinger.

Flertallet konstaterer med tilfredshed regeringens positive holdning til at øge omfanget og karakteren af tillids- og sikkerhedsskabende foranstaltninger på det landmilitære område.

Det er flertallets opfattelse, at indgåelse af en aftale om de konventionelle væbnede styrker i Europa (CFE) snarest bør søges fulgt op af forhandlinger om tillids- og sikkerhedsskabende foranstaltninger på det sømilitære område.

Frem for nedrustning har vi til søs været vidne til en maritim oprustning op gennem 1970'erne og begyndelsen af 1980'erne. Trods en begyndende afmatning i dette våbenkapløb befinder rustningsniveauet til søs sig i dag på et højere niveau end i begyndelsen af 1970'erne.

Inddrages de maritime styrker ikke i fremtidige nedrustningsaftaler, risikerer vi, at de gode resultater, som vi opnår til lands, bliver udhulet af udviklingen til søs.

Etableringen af tillidsskabende foranstaltninger til søs vil bidrage til at kontrollere udviklingen.

Der er fire formål med sådanne foranstaltninger. For det første skal de være med til at forøge åbenheden og kommunikationen mellem de to alliancer. Derved reducerer man muligheden for, at en væbnet konflikt opstår på grund af uheld, misforståelser og manglende kommunikation. Dernæst skal tiltagene mindske muligheden for overraskelsesangreb. For det tredje skal foranstaltningerne være med til at begrænse mulighederne for, at en konflikt udvikles til krig, og endelig skal de mindske risikoen for miljøkatastrofer til søs.

Udformningen af tillidsskabende foranstaltninger til søs må tage udgangspunkt i de specielle forhold, som råder til søs, herunder de principper, som findes i havretten. Desuden vil det i nogle tilfælde være nødvendigt at gennemføre asymmetriske begrænsninger mellem alliancerne på grund af den forskellige rolle, de maritime styrker spiller for de berørte staters forsvarsevne.

I samme forbindelse anerkender flertallet, at overvejelser om tiltag på det sømilitære område i øvrigt må vurderes i lyset af den generelle sikkerhedspolitiske udvikling i Central- og Østeuropa.

Flertallet finder følgende tillidsskabende foranstaltninger og forslag til sømilitær våbenkontrol og nedrustning egnede til at fremme international stabilitet og sikkerhed:

- indgåelse af en multilateral aftale vedrørende forebyggelse af uheld til søs (en såkaldt »incidentaftale«) indeholdende adfærdsmæssige regler og bestemmelser om, at aftaleparterne skal afstå fra provokerende adfærd over for hinanden.

- indgåelse af en bilateral aftale med Sovjetunionen overvejes fortsat.

- regelmæssige møder mellem repræsentanter for de enkelte forsvar med henblik på at drøfte de maritime strategier samt udveksle oplysninger om flådebesøg. Hensigten med sådanne møder er at starte en dialog for at belyse, hvilke aspekter ved de respektive strategier der er specielt mistillidsskabende for modparten.

- åbenhed omkring de enkelte landes »Rules of Engagement« i internationalt farvand. Rules of Engagement betegner det regelsæt, som hvert enkelt land opererer ud fra i tilspidsede situationer.

- en aftale om forhåndsnotifikation af uafhængige sømilitære øvelser og aktiviteter over en vis størrelse. En sådan notifikationsaftale er allerede gennemført for de landmilitære øvelser, og forslaget indebærer, at aftalen udvides til også at omfatte flådeoperationer. De lande, der tilslutter sig aftalen, skal inden for en nærmere fastlagt tidsfrist, før øvelsen starter, advisere de øvrige lande om den pågældende øvelse.

- udveksling af observatører ved større flådeøvelser i stil med den observatørordning, der allerede er etableret for de landmilitære øvelser. Observatørernes opgave vil primært være at kontrollere, at en notificeret øvelse bliver gennemført som varslet.

- etablering af et kontaktforum for krisesituationer til søs med deltagelse af repræsentanter for alle de større flådemagter. Formålet er, at deltagerne indbyrdes skal diskutere de episoder, der eventuelt måtte forekomme.

- begrænsninger på de maritime øvelser hvad angår antallet af øvelser, antallet af deltagende enheder, typen af de deltagende enheder samt øvelsens varighed.

- begrænsning af antallet af angrebsubåde med henblik på at styrke den kernevåbenstrategiske stabilitet samt mindske truslen mod NATO's forsyningslinjer over Atlanten.

- begrænsning af antallet af søbaserede kernefysiske krydsermissiler.

- forbud mod taktiske kernevåben til søs. Et sådant forbuds primære funktion er at reducere muligheden for, at en konflikt eskalerer fra det konventionelle niveau til det atomare.

Med udgangspunkt i besvarelsen fra SNU, udvalgets høring samt samrådet med udenrigsministeren opfordrer flertallet regeringen til fortsat i NATO - samt andre relevante fora - at arbejde aktivt for, at der efter indgåelse af en aftale om de konventionelle væbnede styrker i Europa kan indledes forhandlinger om tillids- og sikkerhedsskabelse på det sømilitære område. Formålet er at forhindre, at det våbenkapløb, der tidligere foregik på landjorden, bliver flyttet ud på havet.

Et mindretal (Fremskridtspartiets og Centrum-Demokraternes medlemmer af udvalget) kan gå ind for intentionerne i flertallets udtalelse i beretningen, og mindretallet håber selvfølgelig, at den positive udvikling i Øst-Vest nedrustningen vil fortsætte. For så vidt angår det andet punkt i flertallets udtalelse om en bilateral aftale med Sovjetunionen mener mindretallet, at et sådant skridt er udtryk for en forhastet tankegang. Endvidere bør det sidste punkt vedrørende forbud mod taktiske kernevåben til søs fortsat være aftalestof mellem primært USA og Sovjetunionen. Netop de sømilitære kernevåben har jo været til debat ved folketingsvalget i 1988.

Et andet mindretal (Socialistisk Folkepartis medlemmer af udvalget) kan fuldt ud tilslutte sig de punkter, som flertallet ønsker forhandlet med henblik på sømilitær nedrustning, våbenkontrol og tillidsskabende foranstaltninger. Det er for mindretallet tilfredsstillende at konstatere en bred enighed herom.

Dog finder mindretallet, at den sikkerhedspolitiske situation, jf. NATO's egen trusselvurdering, er ændret så dramatisk i positiv retning i de senere år, at flertallets skridt forekommer utilstrækkelige. Warszawapagten er nærmest ikke eksisterende som militærorganisation, Sovjet er svækket som supermagt og er allerede engageret i en ensidig nedrustning af betydeligt omfang, mens NATO-landene hidtil har forholdt sig afventende. Denne afventende holdning fremmer ikke den positive proces, men kan tværtimod bremse den.

Derfor finder mindretallet, at regeringen ikke bør nøjes med at »overveje« forhandlinger om en bilateral incidentaftale med Sovjetunionen. Regeringen bør straks tage initiativ til sådanne forhandlinger. Ligeledes ønsker mindretallet at understrege, at Danmark ikke bør afvente en international aftale for at modtage invitationer fra Warszawapagten til at sende observatører til sømilitære øvelser eller for at drøfte maritim strategi med Sovjetunionen bl.a. med henblik på at få belyst, hvad der kan være mistillidsskabende.

Mindretallet tilslutter sig opfordringen til regeringen om at arbejde aktivt for, at der indledes forhandlinger om de anførte punkter i alle relevante internationale fora. Men mindretallet finder ikke, at dette arbejde skal sigte på, at sådanne forhandlinger først påbegyndes, efter at der er indgået en aftale om de konventionelle væbnede styrker i Europa.

Mindretallet finder, at regeringen bør arbejde for, at forhandlingerne om sømilitær nedrustning m.m., jf. de anførte punkter, indledes så hurtigt som overhovedet muligt uden at afvente CFE-forhandlingernes afslutning. Der er tre grunde hertil.

For det første er der voksende usikkerhed om, hvornår CFE-forhandlingerne kan afsluttes; det hænger sammen med de store forandringer i den sikkerhedspolitiske situation i Europa, siden forhandlingerne begyndte. Men det kan ikke være rimeligt, at de sømilitære forhandlinger af den grund udskydes i det uvisse.

For det andet burde den sømilitære nedrustning have været inddraget i de europæiske nedrustningsforhandlinger allerede fra første færd. Adskillelsen mellem landmilitær og sømilitær nedrustning er helt kunstig og skyldes primært nogle politisk-strategiske interesser i USA.

For det tredje har denne adskillelse bevirket, at der er risiko for, at - for at citere flertallet - »de gode resultater, som vi opnår til lands, bliver udhulet til søs«. Flertallet vil imødegå denne risiko ved at inddrage de maritime styrker i fremtidige nedrustningsaftaler. Men det betyder i bedste fald, at man i en lang periode, mens der forhandles, må leve med fortsat oprustning til søs, mens nedrustning er påbegyndt til lands. I værste fald, hvis man ikke kan enes om en sømilitær aftale, er der risiko for, at den landmilitære nedrustning sættes over styr.

Derfor beklager mindretallet, at regeringen accepterede, at NATO sagde nej til at inddrage sømilitære forhold i CFE-forhandlingerne. Denne skade kan kun gøres god, hvis Danmark med det samme begynder at argumentere for, at der hurtigt - og uden at afvente CFE-forhandlingernes afslutning - indledes forhandlinger om sømilitær nedrustning, våbenkontrol og tillidsskabende foranstaltninger til søs.

Mindretallet noterer sig, at de begrundelser, flertallet fremfører for behovet for sømilitære tillids- og nedrustningsforanstaltninger, ganske svarer til de begrundelser, der fremføres for tilsvarende foranstaltninger til lands. Mindretallet er enig i disse begrundelser, men hermed har man også erkendt den klare parallelitet og sammenhæng, der er mellem land- og sømilitære skridt.

P.u.v.

Gammelgaard

formand

Bilag

UDENRIGSMINISTERIET

Den 4. september 1989

Folketingets udvalg angående

Dansk Sikkerhedspolitik

Christiansborg Under henvisning til min skrivelse til udvalget af 9. juni 1989 fremsender jeg hoslagt en af Det Sikkerheds- og Nedrustningspolitiske Udvalg (SNU) i samarbejde med udvalgets sekretariat udarbejdet fremstilling vedrørende spørgsmålet om iværksættelse af tillidsskabende foranstaltninger på det sømilitære område.

Som det vil ses, indeholder fremstillingen følgende afsnit:

Forbemærkning

1) Indledning

2) Forskellen mellem land og hav

3) Tillidsskabende foranstaltninger

4) Information og adfærdsregler

5) Operationelle foranstaltninger

6) Strukturelle foranstaltninger

7) Afsluttende bemærkninger.

Formanden for Det Sikkerheds- og Nedrustningspolitiske Udvalg har understreget, at SNU's formandskab især har set det som sin opgave at fremlægge nogle generelle og principielle betragtninger, der kan anføres vedrørende disse komplicerede spørgsmål.

Som bilag til fremstillingen er vedlagt tre responsa, udarbejdet af henholdsvis orlogskaptajn Niels Chr. Borck, koordinator i Greenpeace Hans Møller Kristensen og centerleder Håkan Wiberg. De tre responsa er indbyrdes uafhængigt udarbejdet af forfatterne i personlig egenskab og står alene for disses regning. En kort redegørelse for baggrunden for indhentning af disse responsa findes i formandskabets forbemærkning.

Formanden for Det Sikkerheds- og Nedrustningspolitiske Udvalg har endvidere understreget, at formandskabets fremstilling alene fremlægges i SNU's formandskabs navn, ikke på vegne af Det Sikkerheds- og Nedrustningspolitiske Udvalg.

Uffe Ellemann-Jensen

DET SIKKERHEDS- OG NEDRUSTNINGSPOLITISKE UDVALG

FORMANDSKABET

Formandskabets besvarelse af forespørgsel fra

Folketingets Udvalg vedrørende

Dansk Sikkerhedspolitik

SPØRGSMÅLET OM IVÆRKSÆTTELSE AF TILLIDSSKABENDE

FORANSTALTNINGER PÅ DET SØMILITÆRE OMRÅDE

28. august 1989

Indhold

Forbemærkning

1. Indledning

2. Forskellen mellem land og hav

3. Tillidsskabende foranstaltninger

4. Information og adfærdsregler Information Adfærdsregler

5. Operationelle foranstaltninger To forskellige regimer Et mildt regime Et strengt regime

6. Strukturelle foranstaltninger

7. Afsluttende bemærkninger

Forbemærkning

Da SNU's formandskab i december 1988 blev anmodet om at fremkomme med materiale til Folketingets Udvalg vedrørende Dansk Sikkerhedspolitik omkring tre udvalgte sikkerhedspolitiske emneområder, valgte formandskabet selv at besvare de to første spørgsmål - spørgsmålet om den europæiske søjle i NATO-samarbejdet set i sammenhæng med Det Europæiske Politiske Samarbejde (EPS) og Den Vesteuropæiske Union (WEU), og spørgsmålet om sammenhængen mellem konventionelle styrker og kortrækkende A-våben generelt samt spørgsmålet om en begrænsning af konventionelle våben i Europa set i sammenhæng med en eventuel modernisering af de kortrækkende A-våben.

Med hensyn til folketingsudvalgets tredje spørgsmål vedrørende iværksættelse af tillidsskabende foranstaltninger på det sømilitære område har formandskabet også udfra hensigtsmæssigheden af en vis arbejdsdeling ladet sig inspirere af de forskellige muligheder for fremskaffelse af materiale, som folketingsbeslutningen af 17. november 1988 rummer. Man valgte således som indledning til arbejdet at indhente responsa fra tre eksperter, der hver inden for sit felt måtte antages at have særlige forudsætninger for at fremlægge relevante synspunkter.

Disse responsa, som er udarbejdet af henholdsvis orlogskaptajn Niels Christian Borck, koordinator i Greenpeace, Danmark, Hans Møller Kristensen, og centerleder Håkan Wiberg, finder formandskabet, hver for sig fremlægger sådanne synspunkter vedrørende den omhandlede problemkreds, at de i deres helhed bør komme til folketingsudvalgets kendskab, og de er derfor vedlagt nærværende fremstilling. De tre responsa er indbyrdes uafhængigt udarbejdet af forfatterne i personlig egenskab og står alene for disses regning. Udtalelsernes indbyrdes forskellighed giver et klart billede af de mange synsvinkler, der kan anlægges på det givne spørgsmål, og at det drejer sig om meget komplicerede sammenhænge.

Formandskabet fremlægger derudover selv i det følgende nogle generelle og principielle betragtninger om iværksættelse af tillidsskabende foranstaltninger på det sømilitære område.

1. Indledning

Siden indgåelsen af INF-traktaten mellem USA og Sovjetunionen og enigheden i Wien om at søge gennemført reduktioner i de konventionelle styrker i Europa synes det internationale nedrustningsbillede at have skiftet karakter på en afgørende måde. Den forståelse mellem supermagterne, som INF-traktaten kan ses som udtryk for, og forventningen om gennemførelse af virkelige rustningskontrol- og nedrustningsforanstaltninger i Europa har skabt en forestilling om, at staterne endelig er gået i gang med at begrænse våbenkapløbet der, hvor det har føltes stærkest.

Det er vel en naturlig, logisk følge heraf, at der, efter at der således tilsyneladende er opnået enighed om at ville begrænse de væbnede styrker på landjorden, fra flere sider melder sig et ønske om, at noget tilsvarende skal ske på det maritime område, hvor der ikke mindst i slutningen af 70'erne og i begyndelsen af 80'erne har udviklet sig et stærkt rustningskapløb mellem Sovjetunionen og USA. Tankegangen er, at når der er udsigt til betydningsfulde fremskridt inden for een geografisk dimension af rustningerne - landjorden - må det være muligt og ønskeligt at gå i gang med noget tilsvarende inden for den anden store, selvstændige dimension i geografien: havet, d.v.s. inddrage de respektive flåder i nedrustningsbestræbelserne.

Konkurrenceforholdet mellem Øst og Vest og klare magtpolitiske interesser må tilsige et forsøg fra østlig side på at vende interessen mod rustningskapløbets maritime dimension. Warszawapagten må endvidere, som den part, der mener indtil videre at have gjort de største indrømmelser ved at have accepteret princippet om asymmetriske nedskæringer på landjorden, hvor den er overlegen, føle et behov for modydelser på det maritime område, hvor Vesten har numerisk overlegenhed. Forslag med dette sigte er senest konkret formuleret af flere Warszawapagt-lande ved forhandlingerne i Wien om tillids- og sikkerhedsskabende foranstaltninger.

2. Forskellen mellem land og hav

Det er imidlertid et spørgsmål, om sagen kan anskues så enkelt som anført i det foregående. Problemet er, om man kan sidestille hav og land i krig og fred, således som ræsonnementet umiddelbart må forudsætte.

Problemstillingen griber direkte ind i den grundlæggende geostrategiske forskel mellem Warszawapagten og NATO. De to systemer af stater har meget forskellige interesser at varetage, som i mange henseender har afgørende betydning for den nationale sikkerhed. I den nuværende situation er der således en betydelig asymmetri i de to alliancers interesser og behov for at holde søvejene åbne til enhver tid.

NATO omfatter en kreds af stater, hvis indbyrdes forbindelser for en stor del går over havet, og hvis hele fællesskab, både politisk, økonomisk og militært beror på disse forbindelseslinjer. Det er en primær opgave for flåderne at beskytte disse interne forbindelseslinjer samt forbindelsesvejene til den øvrige verden. Flåderne har dermed en betydning for de vestlige søfartsnationer, som indebærer, at de ikke kun kan ses i et snævert Øst-Vest perspektiv. På grund af den landmilitære ubalance i Europa er det, særlig fra et vesteuropæisk synspunkt, af vital betydning, at de søværts forbindelseslinjer kan holdes åbne, også i en eventuel krigssituation, hvor der vil være behov for forsyninger og forstærkninger fra USA og mange andre dele af verden.

I modsætning til NATO fremtræder Warszawapagten som en organisation, hvis enkelte dele er indbyrdes landfaste, og hvor havet er en ydre bræmme, hvorfra der kan komme alle hånde farer. Hovedmotivet bag den østlige interesse for maritime begrænsninger synes da også at være ønsket om at reducere vestlige indsatsmuligheder mod østlige styrker og interesseområder, men derudover også at mindske Vestens muligheder for at operere på de søværts forbindelseslinjer.

I den vestlige forestillingsverden har den frie passage over havet en betydning, som næppe er umiddelbart forståelig eller acceptabel for Warszawapagt-landene, hvis eksistens ikke er baseret på søværts forbindelsesveje.

Til gengæld forstår vestlige iagttagere måske ikke altid, at der skulle kunne være en sådan forståelseskløft, ligesom de næppe har en fuldstændig forståelse af den østlige opfattelse af en sømilitær trussel fra Vest.

Ud over den geostrategisk betingede forskel mellem land og hav gør der sig imidlertid også en række andre forskelle gældende, som det er relevant at holde sig for øje, når behov og muligheder for iværksættelse af sømilitære tillidsskabende foranstaltninger skal vurderes.

Først og fremmest er der på havet allerede en gennemsigtighed, som ikke findes tilsvarende til lands. Princippet om havenes frihed giver mulighed for konstant at observere de respektive parters sømilitære aktivitet, og princippet kan således i sig selv siges at udgøre en tillidsskabende foranstaltning. Den ubegrænsede mulighed for observation giver dog selvsagt ikke fuldstændige informationer om den sømilitære aktivitet. Mens der generelt er gode muligheder for at observere sømilitær aktivitet på havets overflade, er det ganske vanskeligt at foretage noget tilsvarende under havets overflade.

Den frie sejlads for alle rummer i sagens natur også en risiko for incidenter. Risikoen for at der kan opstå konflikter på havet kan således umiddelbart forekomme at være større end på landjorden, hvor der findes klart definerede barrierer, som mere entydigt adskiller parterne. Samtidig med at der forekommer at være større risiko for konflikter på havet, synes der imidlertid også at være bedre muligheder for at begrænse disse, end tilfældet er på landjorden.

For blandt andet at mindske risikoen for konflikter på havet, findes der allerede ganske mange i realiteten tillidsskabende forholdsregler til søs. Det drejer sig om formulerede internationale søfartsregler, herunder også de specielle aftaler mellem Sovjetunionen og ledende vestlige sømagter om undgåelse af incidenter, men måske endnu mere om den faktiske adfærd, som flådestyrkerne pålægger sig, og som har dybe historiske rødder.

Endelig betyder forskelle i jurisdiktion og geografi, at mulighederne for at etablere regionale arrangementer på havet adskiller sig radikalt fra situationen på landjorden. Zoner på havet er vanskelige at fastlægge entydigt, og især fastlæggelse af ydergrænser vil ofte kunne være mere kritisk, end det er tilfældet på landjorden, hvor geografiske barrierer og statsgrænser udgør mere naturlige afgrænsninger.

De geostrategisk bestemte interesseforskelle mellem NATO- og Warszawapagt-landene samt de maritime forholds særpræg har hidtil bevirket, at den vestlige side har set med stor skepsis på østsidens forsøg på at sætte sømilitære tillidsskabende foranstaltninger, endsige egentlige rustningsbegrænsninger, på den internationale dagsorden. Den naturlige vestlige interesse i at bevare princippet om havenes frihed uantastet - herunder at sikre forbindelsesvejene i krig - synes imidlertid ikke uforenelig med gennemførelse af visse tillidsskabende foranstaltninger til søs, ligesom der kan peges på specifikke vestlige interesser heri.

Under visse omstændigheder kan man forestille sig en opblødning af det stort set negative syn på tillidsskabende foranstaltninger til søs, som NATO-landene og specielt de to førende sømagter USA og Storbritannien hidtil har givet udtryk for. Man kan f.eks. forestille sig, at de indledte CFE-forhandlinger (der ikke omfatter søsiden af den europæiske sikkerhedsproblematik) som en sideeffekt kunne føre til en større forståelse af Warszawapagt-landenes maritime trusselsopfattelser og dermed øget åbenhed over for forhandling om tillidsskabende foranstaltninger også til søs. Et bedret Øst-Vest forhold kunne ligeledes på vestlig side føre til en ændret afvejning af hensynet til henholdsvis afskrækkelse og krisestabilitet til søs.

Endelig er der grund til at pege på en potentiel trussel mod Vesten, som vil kunne give anledning til en mere radikal omvurdering af den vestlige position. Det forekommer tænkeligt, at en svækkelse af den sociale sammenhængskraft i Sovjetunionen, som man muligvis allerede har kunnet se visse tendenser til, ville kunne få ubehagelige sikkerhedspolitiske konsekvenser for Vesten, ikke mindst hvis dette gav sig udslag i en svækket intern kontrol med det militære apparat og dermed også med de sovjetiske kernevåben. Især de søbaserede kernevåben kunne her entages at udgøre et særligt problem, idet kommandoforholdene vedrørende disse våben nødvendigvis er temmelig komplicerede og sårbare og muligvis også uklare. Konsekvenserne af et Sovjetunionen i anarki kunne således skabe en vestlig interesse i en regulering på dette område, mens tid var.

Det vil være nødvendigt nøje at gennemtænke betydningen af den anførte geostrategiske asymmetri for at kunne nå til en realistisk bedømmelse af mulighederne for og hensigtsmæssigheden af at søge at inddrage det maritime område i nedrustningsbestræbelserne i videste forstand. Hovedsynspunktet må være: hvor stor er den faktiske tillidsskabelse af givne forholdsregler i lys af de anførte hensyn.

3. Tillidsskabende foranstaltninger

Det er sikkert ikke mindst ud fra en fornemmelse af betydningen af de foran anførte forhold, at overvejelserne om regulering på det sømilitære område især hæfter sig ved kategorien tillidsskabende foranstaltninger som den mindst vidtgående af de kategorier, hvori man plejer at tale om begrænsning af rustningerne.

Med »tillidsskabende foranstaltninger« tænkes sædvanligvis på aftalte forholdsregler, der har til formål at lægge visse rammer for vedkommende staters militære aktiviteter og skabe større åbenhed herom med henblik på at reducere landenes forestillinger om den trussel, de respektive væbnede styrker repræsenterer ved deres blotte eksistens.

For en umiddelbar betragtning vil tillidsskabende foranstaltninger ofte forekomme et mere nøjsomt og mindre vidtrækkende bidrag til afspændingen end egentlige nedrustningsskridt i skikkelse af skrotning af så og så mange kanoner eller raketter eller hjemsendelse af så og så mange soldater, der vil fremtræde anderledes iøjnefaldende og som i hvert fald i princippet kan tælles. Konkret vil tillidsskabende foranstaltninger ikke være rettet imod rustningernes samlede størrelse.

Det er derfor nærliggende at se tillidsskabende foranstaltninger som en nedrustningens forberedelsesfase.

Tillid er en forudsætning for våbenkontrol og nedrustning, men med tiden kan rollerne tænkes ombyttet, så tillidsskabelse bliver en funktion af udviklingen inden for disse kategorier.

Tillid kan selvsagt også skabes helt uden våbenkontrol og nedrustning, og på tilsvarende vis kan tillidsskabende foranstaltninger også antages at have en selvstændig eller muligvis komplementær funktion i forhold til nedrustning og våbenkontrol. Øget gennemsigtighed (transparens) vedrørende militær aktivitet vil i sig selv kunne reducere mistillid og spænding. Nedrustnings- og våbenkontrolaftaler anses da normalt også kun for at have en tillidsskabende virkning, hvis de er ledsaget af arrangementer, der giver mulighed for at kontrollere overholdelsen af disse. Transparens og kontrol er i den forstand nøgleord til at forstå, hvorledes tillid skabes i international politik.

Det er dog klart, at den tillidsskabende effekt kan udeblive, hvis der i øvrigt hersker et spændt forhold mellem staterne, hvor mange slags flådeaktiviteter med rette eller urette kan opfattes som truende. I en spændingsperiode kunne notifikation af en større øvelse således reelt blive et middel til udøvelse af diplomatisk pres mod en anden stat og - i sagens natur - primært den store stats middel mod den lille. Hertil kan ganske vist siges, at der for dette eksempels vedkommende kun er tale om en marginal forskel fra den nuværende situation, hvor det også er muligt at bekendtgøre sine øvelsesplaner i politisk-diplomatisk øjemed, men eksemplet kan måske alligevel tjene til at vise, at sådanne foranstaltninger kan virke modsat hensigten.

Selv om det således vil afhænge af det internationale klima og parternes intentioner, hvilken effekt tillidsskabende foranstaltninger konkret vil have, er det afgørende punkt i tænkningen om tillidsskabende foranstaltninger imidlertid den forestilling, at de kan have en positiv effekt i en uafklaret situation mellem tillid og mistillid, hvor parternes intentioner endnu ikke er endeligt fastlagt.

I vor tids politisk-diplomatiske sprogbrug er tillidsskabende foranstaltninger specielt knyttet til den såkaldte CSCE-proces, der omfatter samtlige lande i Europa med undtagelse af Albanien, samt USA og Canada. Det første sæt af tillidsskabende foranstaltninger blev inden for denne ramme iværksat i 1975 i forbindelse med Helsingfors-slutaktens indgåelse.( *)

De konkrete tillidsskabende foranstaltninger, det hidtil er lykkedes at nå til enighed om under CSCE-processen, drejer sig om forholdsregler på landjorden. Amfibielandgange og luftlandsætninger, som foregår kombineret med landmilitære øvelser, er dog medtaget. I fokus er imidlertid først og fremmest Centraleuropa, hvor der som nævnt under den seneste tids storpolitiske udvikling synes udsigt til, at de tillidsskabende foranstaltninger vil blive videreført som konkrete nedrustningsforanstaltninger.

Det er ikke mindst i lys af denne dimension af CSCE-processen, den forestilling præsenterer sig, at det mindre - tillidsskabende foranstaltninger - kunne være en vej til at formulere en ønskelig reduktion af det maritime rustningsniveau, og at sådanne skridt endog kunne tænkes at have en selvstændig betydning som bidrag til den videre udbygning af det konstruktive samarbejdsforhold mellem Øst og Vest, der er CSCE-processens overordnede målsætning.

Tanken om at søge etableret tillidsskabende foranstaltninger på det maritime område kan således ses som en måde at imødekomme den traditionelt meget stærke modvilje i den vestlige verden mod mere dybtgående regulering af det sømilitære område.

For at afgøre, om man skal bevæge sig i denne retning, må det dreje sig om at afveje de særlige sikkerhedsmæssige forestillinger, der for Vesten er knyttet til at bevare den frie og uregulerede bevægelse til søs, over for forestillingerne om mindskelse af de farer, som denne bevægelse måtte være forbundet med for Øst. Det, der af den ene part opfattes som tillidsskabende, må ikke af den anden part opfattes som afkald på fundamentale sikkerhedspolitiske interesser. Tillidsskabelse, der fornemmes som en ny usikkerhed, er en selvmodsigelse og vil i virkeligheden kun kunne skabe mistillid.

Som det også fremgår af de tre vedlagte responsa, opereres der i den akademiske litteratur og i forhandlingsmiljøet med en række forskellige kategorier af forholdsregler, man kunne tænke sig som mulige tillidsskabende foranstaltninger på det maritime område. Disse kategorier kan selvsagt optræde i en mangfoldighed af kombinationer.

En blot tilnærmelsesvis fuldstændig gennemgang af alle typer af tillidsskabende foranstaltninger ligger uden for rammerne af denne fremstilling. I den forbindelse henvises til de tre responsa foruden til den udførlige rapport »Tillitsskapende Tiltak til Sjøs«, udarbejdet af det norske »Forsvarets Forskningsinstitutt«, som Folketingsudvalget tidligere har modtaget.

Formandskabet har for sit vedkommende i stedet valgt at fremsætte nogle principielle betragtninger vedrørende hensigtsmæssigheden af et udvalg af de foranstaltninger, der er fremme i den aktuelle politiske og militære debat.

De pågældende foranstaltninger falder i tre grupper:

- Information og adfærdsregler

- Operationelle foranstaltninger

- Strukturelle foranstaltninger

4. Information og adfærdsregler

Udveksling af information kan tænkes på mange niveauer, lige fra det mest dagligdags og til det overordnede doktrinniveau. Adfærdsregler angår fortrinsvis styrker, der opererer tæt på hinanden. Deres sigte er at forhindre eller bidrage til en hurtig løsning af incidenter, blandt andet ved ud over selve adfærden at fastlægge kommunikationsprocedurer.

Information

Informationsudveksling kan karakteriseres som den mindst indgribende af de former for foranstaltninger, som omtales nedenfor, og kan da næppe heller gøres til genstand for de samme principielle betænkeligheder som de operationelle foranstaltninger.

Det er mange gange, blandt andet i FN-sammenhæng, blevet fremhævet, at regelmæssige personlige kontakter på alle politiske og militære niveauer burde fremmes og opmuntres for at opnå en bedre forståelse af gensidige bekymringer og udvikle samarbejde og kommunikation på sikkerhedspolitisk relevante områder. I den forbindelse har det været nævnt, at sådanne foranstaltninger kan have betydning ikke mindst i et kriseforløb.

Denne form for kontakter er blevet betydeligt intensiveret i tiden efter INF-aftalens undertegnelse. I samme periode er også oprettet teknisk meget avancerede centre i Moskva og Washington til mindskelse af nuklear risiko. Disse rummer et informations- og kommunikationspotentiale, der kunne få betydning for det sømilitære område.

Det kunne eventuelt overvejes at etablere eet eller flere lignende informations- og kommunikationscentre i CSCE-/CSBM-regi. Både de østlige og vestlige CSBM-forslag i Wien synes åbne for muligheden heraf. Sådanne centre forekommer umiddelbart at kunne få en vigtig funktion set i lyset af risikoen for mindsket politisk stabilitet i Sovjetunionen og Østeuropa og stigende teknologisk kompleksitet. De kunne også udfylde en vigtig opgave i tilfælde af miljøtruende ulykker på havet.

Man kunne endvidere forestille sig gensidig information om planlagte aktiviteter på både uformel og formel basis. I sidstnævnte tilfælde f.eks. gennem fastlagte notifikationsprocedurer af den type, som er nedfældet i Stockholm-dokumentet for det landmilitære område. Det kunne her dreje sig om information vedrørende nuværende og fremtidige styrkestrukturer og deployeringer, således blandt andet om programmer for nybygning og udfasning af flådeenheder.

Det vestlige forslag ved CSBM-forhandlingerne i Wien om en omfattende udveksling af informationer om landstyrker, flystyrker og større våbensystemer i militære enheder i Europa vil, som foreslået fra østlig side, kunne udvides til at omfatte flådestyrker. En sådan informationsudveksling kan tænkes gennemført på såvel bilateral som multilateral basis. For en multilateral informationsudveksling taler, at den ville give det bredeste grundlag for et videre arbjede med analyse af mulighederne for våbenkontrol og nedrustning på det sømilitære område.

De østlige og vestlige CSBM-forslag i Wien rummer tanken om afholdelse af seminarer og symposier om militære doktriner m.v. mellem de 35 deltagerlande. Sådanne foranstaltninger kunne videreudvikles til også at omfatte særlige sømilitære problemer vedrørende Atlanterhavet, Nordsøen og Østersøen, herunder spørgsmål af direkte relevans for de nordiske lande.

Adfærdsregler

Adfærdsregler falder mellem informationsforanstaltninger og operationelle foranstaltninger. De kendteste aftaler af denne type vedrører undgåelse af incidenter på det åbne hav. Det er bilaterale aftaler mellem Sovjetunionen og henholdsvis USA (1972), Storbritannien (1986), Forbundsrepublikken Tyskland (1988) og Frankrig (1989).

Som et konkret resultat af det øgede samkvem mellem de militære etablissementer kan endvidere nævnes undertegnelsen den 12. juni i år af en amerikansk-sovjetisk aftale til undgåelse af farlige militære aktiviteter. Aftalen, som blev forhandlet af en fælles militær arbejdsgruppe, kan, selv om den ikke udelukkende vedrører sømilitære forhold, i et vist omfang ses som et supplement til ovennævnte incidentaftale.

Aftalens sigte er at undgå en række nærmere definerede, farlige militære aktiviteter, samt at fremme fredelige løsninger i tilfælde af incidenter i fredstid. Aftalen fastlægger, at grænsekrænkelser foretaget af militært personel i første omgang skal betragtes som nødstilfælde eller som utilsigtede. Parterne forpligter sig til at udvise den yderste forsigtighed ved operationer nær hinandens territorier og til ved de nævnte former for indtrængen at følge passende, nærmere aftalte instruktioner og signaler.

Parterne kan endvidere foreslå hinanden oprettelse af midlertidige områder, der kræver særlig forsigtighed. Dette punkt er formentlig især inspireret af begivenheder i Den Persiske Golf, hvor amerikanske og sovjetiske enheder opererede tæt på hinanden. Tanken er tilsyneladende her at etablere sådanne kommunikationsprocedurer mellem enhederne i et givet område, at farlige situationer undgås. Ligeledes skal parterne undgå forstyrrelser af hinandens taktiske føringsnet, og der lægges begrænsninger på brug af laser.

Bortset fra de almindelige søfartsregler er de hidtil indgåede aftaler om incidenter på havet som nævnt etableret bilateralt mellem større magter. Småstater har ikke følt behov for indbyrdes aftaler af denne art og har heller ikke set det i deres interesse at indgå sådanne med større magter, selv om der muligvis kunne være visse umiddelbare gevinster forbundet hermed i kraft af mindsket risiko for mandskab og materiel under udførelsen af deres tjeneste. Ved asymmetriske, bilaterale aftaleforhold er det imidlertid et problem, at den stærkeste part vil kunne udnytte aftaleforholdet som et yderligere instrument til at udøve diplomatisk påtryk. De begrænsninger, en sådan aftale kunne lægge på flådernes adfærd, ville ikke nødvendigvis virke i den svage stats favør og synes dermed ikke at kunne opveje dette problem. Disse forhold synes også at ville gøre sig gældende i en konkret dansk sammenhæng.

Især for mindre, neutrale lande uden støtte i et alliancetilhørsforhold vil et asymmetrisk, bilateralt aftaleforhold kunne give anledning til betænkeligheder. Samtidig vil det kunne være problematisk at forene med en neutralitetspolitik. Sverige har formodentlig blandt andet ud fra sådanne overvejelser fremført tanken om en multilateral aftale om undgåelse af incidenter på det åbne hav. Nærmere studium heraf anbefales i en FN-rapport om det maritime våbenkapløb fra 1985. Som led i dette arbejde har Sverige senest i marts 1989 indleveret et aide-memoire til FNs nedrustningskonference i Geneve (CD) med elementer til en aftaletekst.

En række Warszawapagt-lande har ved CSBM-forhandlingerne i Wien foreslået, at CSCE-staterne indgår en aftale om undgåelse af incidenter i det til Europa tilstødende havområde og luftrum.

Disse forslag om en multilateral aftale kunne, for så vidt de i øvrigt i deres indhold ikke afviger fra de bilaterale aftaler, umiddelbart synes at tage hensyn til ovennævnte problemer, omend det vil afhænge meget af blandt andet den konkrete udformning af konsultationsprocedurerne. Eksempelvis er konsultationsproceduren i det svenske forslag bilateral, til trods for forslagets multilaterale karakter, hvilket kunne give anledning til nogle af de samme betænkeligheder, som er nævnt ovenfor.

En multilateral aftale rejser delvis andre problemer end en bilateral. Indførelse af nye adfærdsregler vil således kræve nøje overvejelser af, hvordan de harmonerer med relevante operationelle hensyn, eksisterende »rules of engagement« og gældende folkeret. På grund af meget forskelligartede interesser landene imellem på disse tre områder, vil dette sandsynligvis kunne give vanskeligheder ved en multilateralisering af adfærdsreglerne. Det synes i den forbindelse værd af bemærke, at svenske konsultationer med en række lande om mulighederne for en incidentaftale i FN-regi synes at have ført til den konklusion, at der næppe er forudsætninger for at indlede forhandlinger om spørgsmålet i nærmeste fremtid.

Det er en selvstændig overvejelse, om sådanne aftaler ville kunne få konsekvenser for passerende orlogsfartøjers adfærd i de danske stræder og i givet fald hvilke. Så vidt vides, har der ikke under det nuværende stræderegime fundet incidenter sted i dansk farvand. Stræderegimet synes således at tilgodese de formål, som en incidentaftale ville tilsigte.

Alt i alt er det, trods de anførte vanskeligheder, nok en multilateral aftale med global gyldighed mellem et begrænset antal lande, for eksempel de to alliancer eller CSCE-staterne, der kunne være den mest realistiske mulighed. En aftale med begrænset geografisk gyldighedsområde forekommer ikke hensigtsmæssig.

5. Operationelle foranstaltninger

Med operationelle foranstaltninger tænkes i denne forbindelse på forholdsregler, der direkte regulerer flådernes bevægelser, såsom begrænsninger af flådetilstedeværelse, herunder flådeøvelser. Begrænsningerne kan omfatte størrelse, antal, varighed, område og fartøjskategori, men også typer af aktiviteter. Disse begrænsninger kan kombineres med notifikations-, observations- og inspektionsregimer. De tre sidstnævnte ville alt efter deres indretning allerede i sig selv kunne have en begrænsende effekt.

Det danske stræderegime og Montreux-konventionen, der regulerer flådeaktivitet i forbindelse med Sortehavet, er eksempler på operationelle begrænsninger på det sømilitære område.

Hvis to eller flere lande kan blive enige om, at bestemte typer af operationer (øvelser, forlægninger, flådedemonstrationer m.v.) er spændingsskabende, vil der også kunne indgås aftaler herom. I praksis er de færreste imidlertid rede til at opgive optioner, der giver dem mulighed for i fredstid at signalere politiske hensigter, at hævde deres suverænitet eller at indøve operationer, der er af betydning for deres sikkerhed i en krigssituation. I den forbindelse er det værd at erindre, at maritime styrker er fleksible. De kan både bruges til at forsvare interesser langt borte fra eget territorium og territorialfarvand, som f.eks. i krigen mellem Storbritannien og Argentina omkring Falklandsøerne, og de kan også bruges til at hævde suverænitet over eget territorium.

Som eksempel på sidstnævnte kan måske peges på, hvorledes Sverige i forbindelse med strandingen af U-137 havde behov for at demonstrere sin vilje til at hævde svensk suverænitet over for den sovjetiske flotille, som havde samlet sig lige uden for den svenske territorialfarvandsgrænse. Et andet eksempel kunne være de sammendragninger af flådestyrker, som flere gange har fundet sted i Middelhavet i tilknytning til opståede kriser i Mellemøsten.

Man må derfor gå ud fra, at specielt sømagter med bredt definerede interesser vil have vanskelighed ved at forlige sig med operationelle begrænsninger, der påvirker deres mulighed for en fleksibel anvendelse af deres flådestyrker.

To forskellige regimer

Med henblik på at kunne anstille nogle generelle betragtninger over, hvorledes forskellige operationelle foranstaltninger i praksis kunne tænkes at fungere, drøftes i det følgende to forskellige former (regimer) for begrænsninger af flådernes aktivitet. Hvis man forestiller sig operationelle foranstaltninger placeret på en skala af stigende begrænsninger, tænkes de to regimer placeret i hver sin ende. I den ene ende af skalaen ville man således kun have få operationelle begrænsninger, et mildt regime, mens der længere oppe ad skalaen vil være strengere regimer, som lægger stærkere begrænsninger på flådernes aktivitet.

Med udgangspunkt i de operationelle foranstaltninger til lands, som er gennemført inden for CSCE-processen, kunne man forestille sig, at et mildt regime fortrinsvis skulle bestå i frivillig notifikation af et begrænset antal af de største øvelser. Notifikationen kan være frivillig, således som det var tilfældet med de i Helsingfors-slutakten stipulerede tillidsskabende foranstaltninger, eller pligtig, således som det bestemmes i Stockholm-konferencens dokument.

På tilsvarende vis kunne man tænke sig et strengere regime bestående i pligtig notifikation af alle øvelser over en vis størrelse, ret til observation ved øvelser over en vis størrelse, begrænsninger på antal deltagende enheder i flådeøvelser, begrænsninger i flådeøvelsers varighed og begrænsninger i flådeøvelsers antal, samt særlige restriktioner for amfibieoperationer med henblik på at mindske frygten for overraskelsesangreb. Eventuelt kunne et sådant regime også indebære pligtig notifikation af flådeforlægninger over en vis størrelse, idet det dog må bemærkes, at det ofte kan være vanskeligt at skelne mellem forlægninger og øvelser, fordi forlægninger ofte finder sted som øvelser. Et eksempel på et sådant strengt regime er indeholdt i Warszawapagt-landenes forslag om tillids- og sikkerhedsskabende foranstaltninger fremlagt i Wien marts 1989.

Et mildt regime

Et af de vigtigste kendetegn ved et sådant regime skulle være, at det kun i meget begrænset omfang ville indebære egentlige operationelle begrænsninger. Formodentlig ville et regime med frivillig eller pligtig notifikation af et antal af de største øvelser selv med relativt lange notifikationsfrister heller ikke have denne konsekvens. Ved at give forhåndskendskab til de største flådeøvelser kan det have en tillidsskabende effekt, omend denne må ses i forhold til, at kendskabet til disse øvelser i forvejen er ganske stort. Fra et dansk synspunkt kunne man dog muligvis godt forestille sig, at et sådant arrangement ville blive set som positivt, eftersom Warszawapagtens største flådeøvelser ofte har fundet sted i områder af umiddelbar betydning for dansk sikkerhed.

Forskellen mellem et frivilligt og pligtigt notifikationsregime ligger primært i, at et frivilligt arrangement i højere grad demonstrerer, at der er tale om en slags forsøg, hvor flåderne i princippet bevarer deres fulde operationelle fleksibilitet. Den mulighed for at undlade at notificere øvelser, der i sagens natur ligger i et frivilligt arrangement, er dog begrænset af, at en sådan undladelse vil blive set som virkende mod intentionen i regimet og derfor kunne være forbundet med politiske omkostninger og måske give anledning til mistillid mellem parterne.

Det må i den forbindelse erindres, at tillidsskabelsen beror på en gensidig opfattelse af hinandens intentioner som gode, da selv et mildt regimes notifikationsforpligtelser også vil kunne bruges til eksempelvis at legitimere store flådeøvelser, hvis sigte er at lægge pres på en given stat eller gruppe af stater.

På grund af et mildt regimes begrænsede karakter vil den væsentligste vestlige bekymring ved at indgå i et sådant regime næppe i første række være de praktiske virkninger for flådernes operationer, men at regimet kunne fungere som murbrækker for et strengere regime, når først de principielle vestlige positioner var opgivet.

Da de direkte og mærkbare vestlige gevinster ved et mildt regime ifølge selve regimets karakter nødvendigvis måtte være små, ville incitamenterne til at indgå i et sådant regime i givet fald skulle findes i mere overordnede politiske betragtninger, eller i quid pro quo-arrangementer af den ene eller anden art.

Et strengt regime

Kendetegnende for et sådant regime skulle være, at det ville lægge reelle begrænsninger på flådernes operationer. Det ville således alt efter sin udformning kunne medføre en drastisk reduktion af flådernes øvelsesvirksomhed og øvrige bevægelser.

Dette kunne ske i form af øvre grænser for antallet af øvelser, for antal, type og størrelse af deltagende skibe, for øvelsernes varighed, samt ved at operere med så lange notifikationsfrister, at mere øjebliksbestemte forlægninger af selv ret små flådestyrker umuliggøres. Endvidere kunne man forestille sig regimet kompletteret med detaljerede bestemmelser om udstrakt adgang til observation af øvelser og andre flådeoperationer. Skulle dette ske ved at have observatører om bord på orlogsfartøjer, ville arrangementet være af betydelig mere indgribende natur, end tilfældet er med observation til lands.

Inden for rammerne af et strengt regime ville det for eksempel kunne være umuligt uvarslet og med ti dages frist at forlægge en amerikansk eller sovjetisk flådestyrke bestående af en krydser, to destroyere og tre fregatter til farvandet ud for Norge.

Oprettelse af et regionalt, operationelt regime for CSCE-staterne kunne for eksempel i Middelhavsområdet betyde, at selv mindre flådestyrkers bevægelser skulle notificeres længere tid i forvejen, hver gang de skulle sejle fra den ene ende af Middelhavet til den anden, eller hvis de efter at have ligget uden for en given zonegrænse i Middelhavet agtede sig ind i zonen igen.

Det er uden videre klart, at et sådant regime grundlæggende ville anfægte mulighederne for at anvende flåderne til politisk signalgivning samt for at indsætte dem frit og i den ønskede sammensætning i pludseligt opståede situationer og kriser.

Regimet ville berøre alle aftaleparters øvelsesaktivitet og muligheder for at udøve flådediplomati, men man må forvente, at det ville ramme den vestlige alliance hårdest. Dette ligger allerede i, at et sømilitært regime for den af havet opdelte vestlige alliance betyder, at havet bliver en slags sovjetisk quasi-interessesfære skudt ind mellem den vestlige alliances medlemmer, altså for eksempel mellem USA og Norge, eller mellem Storbritannien og Danmark.

Lige så vigtigt som reduktionen i muligheden af at anvende flådetilstedeværelse som et politisk signal er begrænsningen af de vestlige flåders øvelsesaktivitet, der må anses som en nødvendig forudsætning for, at de ville kunne udføre deres opgaver optimalt i krigstilfælde. Specielt det komplicerede forstærkningsproblem inden for NATO nødvendiggør en stadig øvelsesaktivitet med dette sigte. I Vesterhavet og Nordsøen øves således med jævne mellemrum blandt andet fremførelsen af forstærkninger til Danmark fra vore NATO-allierede.

Selv om man måske fra et dansk synspunkt kunne se det som positivt, hvis man en måned i forvejen kunne få at vide, at der var planlagt en Warszawapagtflådeøvelse ved Rugen, eller hvis der var lagt begrænsninger på størrelsen og antallet af Warszawapagtens amfibieoperationer i Østersøen, må det afvejes med andre danske interesser og overordnede hensyn til alliancen som helhed. Dette vil ikke mindst dreje sig om konsekvenserne for tilsvarende NATO-øvelser og dermed for forstærkningsproblematikken.

6. Strukturelle foranstaltninger

Strukturelle foranstaltninger på det sømilitære område kan tænkes at omfatte såvel selve skibene som de våbensystemer, de har ombord, med andre ord flådernes hele opbygning og sammensætning. De kan sigte mod eksisterende eller fremtidige forhold. Man kan tænke sig forbud mod, reduktioner af eller overgrænser for bestemte våbensystemer eller skibstyper.

Historisk er der flere eksempler på sådanne aftaler blandt andet Washington aftalen fra 1922 og London aftalen fra 1930, som fastlagde det indbyrdes forhold mellem de større sømagters flådestyrker. I efterkrigstiden er der bortset fra våbenkontrolaftaler om ubåde med langtrækkende, ballistiske kernevåbenmissiler praktisk taget ingen eksempler på sådanne foranstaltninger.

Fjernelse eller reduktion af Warszawapagtens amfibiekapacitet i Østersøen kunne være et eksempel på en strukturel regulering, som ville være meget velkommen ikke mindst set med danske øjne.

Forestillingen om strukturelle foranstaltninger har imidlertid hidtil især drejet sig om tilstedeværelsen af kernevåben til søs.

Kernevåben til søs kan opdeles i tre grupper:

- Strategiske kernevåben (langtrækkende ballistiske missiler (SLBM) på undervandsbåde (SSBN)).

- Kernevåbenbærende krydsermissiler (SLCM) med såvel strategiske som substrategiske anvendelsesområder.

- Taktiske kernevåben.

De strategiske kernevåben indgår i START-forhandlingerne, hvor bestræbelserne foreløbig går ud på at nå frem til en halvering af de eksisterende arsenaler. Dette tænkes gennemført først og fremmest ved en reduktion af de våbentyper, der anses for mest destabiliserende, d.v.s. våben, der kunne være egnet til et førsteslag. Primært drejer det sig om tunge ballistiske missiler med mange sprænghoveder.

En sådan reduktion kan ses som udtryk for en fælles bestræbelse på i det lange løb at etablere en form for minimal afskrækkelse eller »eksistentiel afskrækkelse« med måske kun få tusinde kernevåben mod de nuværende ca. 50.000. INF-traktaten, NATOs reduktioner af antallet af taktiske kernevåben i 1980erne og USAs hensigtserklæring fra april i år om udfasning af et større antal søbaserede taktiske kernevåben er skridt i denne retning.

Usårlighed af undervandsbåde med ballistiske kernevåbenmissiler anses almindeligvis som en afgørende forudsætning for kernevåbenstrategisk stabilitet. Dette har fra sovjetisk side været søgt fremmet med forslag om oprettelse af fristeder (sanctuaries) for undervandsbådene, d.v.s. områder, hvor antiubåds-aktivitet skulle være forbudt. Disse forslag er konsekvent blevet afvist fra vestlig side under henvisning til, at et regime af den karakter ville være næsten umuligt at verificere.

Som et alternativ drøftes i øjeblikket i den offentlige debat tanken om en formindskelse af truslen mod de missilbærende undervandsbåde (SSBN) gennem en reduktion i antallet af oceangående angrebsundervandsbåde, som er det mest effektive våben mod missilbærende ubåde. Umiddelbart må et sådant forslag forventes at blive mødt med skepsis fra vestlig side, blandt andet fordi angrebsubådene også har til opgave at beskytte egne missilbærende ubåde. Selv om virkningerne af en sådan reduktion ikke er entydigt gunstige, må det dog påpeges, at en reduktion også ville indebære en formindskelse af den sovjetiske ubådstrussel mod NATOs overfladeenheder og søforbindelseslinjer.

Kernevåbenarmerede krydsermissiler er i en kategori for sig, eftersom de kan have såvel strategisk som substrategisk anvendelse. I de kommende år vil der formodentlig ske en betydelig vækst i antallet af disse våben. Udviklingstendensen synes således at være den modsatte af tendensen på det strategiske og taktiske område. Kernevåbenbærende krydsermissiler er ikke direkte inddraget i START-forhandlingerne, men i tilslutning til START har parterne erklæret sig villige til at forhandle om lofter for deres antal, omend der fortsat er stor uenighed om, hvad der præcis skal ligge heri.

Den internationale debat om disse våbensystemer har mest været karakteriseret ved synspunkter for og imod et forbud mod krydsermissiler, mens spørgsmålet om en begrænsning af deres antal har spillet en mindre rolle, blandt andet fordi en aftale ville være vanskelig at verificere, og fordi en begrænsning formodentlig ikke ville gøre truslen fra disse våben væsentlig mindre.

Hvad endelig søbaserede taktiske kernevåben angår, tyder meget på, at der i stigende grad vil blive stillet spørgsmålstegn ved anvendelsen af disse våben i søkrig, og at dette vil kunne føre til reduktion af søbaserede taktiske kernevåben. Den unilaterale amerikanske udfasning af op mod 30 pct. af arsenalet kan muligvis tages som udtryk for en sådan vurdering. Skulle dette være tilfældet, vil man formodentlig kunne imødese en tilbagetrækning af disse våbentyper fra begge supermagters side, muligvis en fuldstændig fjernelse af dem.

7. Afsluttende bemærkninger

De forudgående bemærkninger om tillidsskabende foranstaltninger på det sømilitære område er anført i en rækkefølge af stigende regulering, således at de mere dybtgående strukturelle foranstaltninger er forudsat at lægge de største begrænsninger på flådernes mulige aktivitet. Det betyder imidlertid ikke nødvendigvis, at det også er strukturelle foranstaltninger, som på længere sigt vil have de mest følelige konsekvenser, eller at det er dem, som det ville være vanskeligst at nå frem til aftaler om.

Aftaler om informationsudveksling og aftaler vedrørende incidenter og undgåelse af farlige militære aktiviteter behøver som påpeget ikke at indebære direkte følger for flådernes operationsmuligheder og militære kapacitet. Sigtet med sådanne foranstaltninger er hovedsageligt at forbedre mulighederne for at undgå kritiske situationer. Set med de mindre alliancelandes øjne er det af betydning, at der eksisterer sådanne arrangementer mellem stormagterne. Derimod er der næppe samme behov for, at de selv indgår aftaler af denne type. Skulle man alligevel vælge sådanne skridt, forekommer det mest hensigtsmæssigt, at dette sker inden for en multilateral ramme, eventuelt mellem de to alliancer eller i CSCE-regi, men måske på en måde som holder muligheden åben for efterfølgende tilslutning fra andre lande.

Et mildt regime som beskrevet under de operationelle foranstaltninger ville kun lægge forholdsvis svage begrænsninger på flådernes operationsmuligheder og kan umiddelbart forekomme at ville være uden væsentlige følgevirkninger. Under een synsvinkel kan konsekvenserne imidlertid vise sig at blive større. Dette kunne ske, hvis det milde regime viste sig at være indledningen til en tiltagende regulering af militær aktivitet på havet og dermed indebar en svækkelse af de principielle forudsætninger for varetagelsen af de vestlige interesser på det sømilitære område. I sidste instans vil det dog naturligvis være NATO-landenes egen sag, hvor langt de vil gå.

På grund af den nævnte asymmetri mellem NATO og Warszawapagten må det alt andet lige antages, at Warszawapagten ville have størst interesse i en sådan udvikling af tiltagende regulering på det sømilitære område. Når Warszawapagten har søgt at sætte etableringen af sømilitære tillidsskabende foranstaltninger på den internationale dagsorden i den nuværende situation, må det da også ses som et forsøg på at opnå modydelser der, hvor NATO er stærkest, efter at man har vist villighed til reduktioner der, hvor Warszawapagten er stærkest: landjorden.

Væsentlig større problemer knytter sig til, hvad der her er kaldt det strenge regime. Et sådant ville - naturligvis afhængig af dets konkrete udformning - kunne lægge sådanne begrænsninger både på flådernes politisk-diplomatiske opgaver i fredstid og på deres beredskab til løsning af operative opgaver i krigstid, at især de primære sømagter ville føle deres sømilitære bevægelsesfrihed uacceptabelt indskrænket. For Danmarks vedkommende ville navnlig indvirkningen på forstærkningsproblematikken være relevant i forbindelse med et strengt regime.

I forhold til operationelle foranstaltninger berører strukturelle foranstaltninger ikke nødvendigvis flådernes fleksible anvendelsesmuligheder. Samtidig forekommer konsekvenserne af de fleste strukturelle nedrustningsskridt lettere at vurdere end følgen af operationelle foranstaltninger. Hertil kan føjes, at det vanskeligste problem i forbindelse med en diskussion af mulighederne for aftaler vedrørende strukturelle foranstaltninger ofte synes at være det til sådanne aftaler knyttede sæt af tillidsskabende foranstaltninger i form af mere eller mindre komplekse kontrolarrangementer, eftersom disse i sig selv ville kunne lægge begrænsninger på flådernes operationsmuligheder. Fra vestlig side ville det måske således være en større indrømmelse at gå ind i en diskussion om operationelle foranstaltninger end at foretage egentlige nedrustningsskridt, forudsat at sidstnævnte kan etableres uden kontrolarrangementer, der har karakter af operationelle begrænsninger.

Man kan vel under alle omstændigheder spørge, om alle former for sømilitære tillidsskabende foranstaltninger er lige egnede instrumenter i den nuværende situation, hvor der synes at være en betydelig dynamik i forholdet mellem Øst og Vest. Meget kan tyde på, at vi står over for grundlæggende forandringer af de militære relationer i Europa samtidig med, at der fortsat gør sig en betydelig usikkerhed gældende med hensyn til den fremtidige udvikling i magtforholdet imellem Øst og Vest og den interne politiske udvikling i Østeuropa.

Disse usikkerhedsmomenter trækker i to retninger. Situationen kan således på den ene side tilsige en vis tilbageholdenhed med hensyn til at sætte processer i gang, som kan komme til at berøre principielle vestlige sikkerhedsinteresser, sådan som det især kunne blive tilfældet med operationelle begrænsninger. Samtidig kan den på den anden side give anledning til at spørge, om visse tillidsskabende foranstaltninger som eksempelvis det omtalte milde regime på indeværende tidspunkt er for lidet ambitiøse, når det drejer sig om at tilføre den igangværende proces yderligere dynamik, og om det måske ikke snarere burde overvejes, om egentlig nedrustning, d.v.s hvad der i det foregående er betegnet strukturelle foranstaltninger, ville kunne gøre større nytte. Noget sådant udelukker dog ikke, at også initiativer på informations-, kommunikations- og incidentområdet kunne være i alle parters interesse.

For en politisk bedømmelse af forslag om tillidsskabende foranstaltninger på det sømilitære område vil det være af afgørende betydning, at afvejningen af, hvad der synes at tale for, respektive imod vedkommende foranstaltninger sker ud fra en klar opfattelse af sammenhængen med det almene strategiske billede, herunder den geostrategiske asymmetri mellem alliancesystemerne, forholdene på det land- og luftmilitære område og den storpolitiske udvikling.

( *) De i Helsingfors-slutakten nævnte konkrete tillidsskabende foranstaltninger betegnes sædvanligvis CBM (Confidence Building Measures). Begrebet udvidedes i slutdokumentet fra Madrid-mødet i 1983 til CSBM (Confidence and Security Building Measures). Hensigten med denne udvidelse var blandt andet at understrege den nøje sammenhæng mellem sikkerhed og tillid, som er en grundforudsætning for hele den sikkerheds- og samarbejdsproces, som CSCE-konferencerne antages at fremme.

Underbilag 1

Orlogskaptajn Niels Chr. Borck

Spørgsmålet om iværksættelse af tillidsskabende foranstaltninger inden for det sømilitære område

1. Forord

Som bilag til denne redegørelse vedlægges til læserens orientering den originale tekst fra Warszawapagt-landenes side, omhandlende forslag til iværksættelse af tillidsskabende foranstaltninger inden for det sømilitære område, fremlagt i Wien medio 1989. Tilsvarende vedlægges uddrag af de alliancefri landes forslag, også dækkende det sømilitære område. (De nævnte bilag er ikke medtaget her).

Da forhandlingerne i Wien om tillidsskabende foranstaltninger startede i marts måned 1989 var der ikke fra vestlig side lagt op til, at forhandlingerne skulle omfatte foranstaltninger af sømilitær karakter. Fra østlig side blev der imidlertid alligevel fremlagt forslag dækkende yderligere dette område. Denne redegørelse har til formål, at gennemgå de østlige forslag og hertil knytte faglige kommentarer i hovedsagen ud fra en dansk forsvarsmæssig synsvinkel. Samtidig redegøres for andre forslag dækkende samme emne, der trænger sig mere og mere på. I denne forbindelse gennemføres en kort diskussion af de mulige strategiske målsætninger bag de østlige initiativer. De neutrale og alliancefri landes udspil gennemgås og kommenteres for så vidt de berører sømilitære forhold, og der knyttes en række kommentarer til muligheden for at indgå aftaler om forebyggelse af episoder til søs. Afslutningsvis redegøres for en række områder, der efter en umiddelbar dansk militær vurdering godt kan indpasses i forhandlingerne og om ønsket sætte skub i forhandlingerne på det sømilitære område. Synspunkterne fremført i redegørelsen er forfatterens personlige og udgør ikke nødvendigvis de officielle danske militære myndigheders holdning. Redegørelsen tager udgangspunkt i de aktuelle forslags ordlyd og kommentarerne har basis i forfatterens personlige vurderinger.

Redegørelsen benytter betegnelserne NATO (North Atlantic Treaty Organisation) og WTO (Warsaw Pact Treaty Organisation) som synonymer for de respektive vestlige og østlige grupper ved forhandlingsbordet, vel vidende, at det ikke er alliancerne, der forhandler, men suveræne nationer. I sagens natur er der imidlertid faste bindinger mellem de enkelte nationer og de alliancer, de tilhører. Tilsvarende gælder for de neutrale og alliancefri lande (NNA-landegruppen/Neutral and Non Alligned nations) selv om denne gruppe - sammenlignet med alliancerne - nok har større indbyrdes manøvrefrihed.

I modsætning til hvad der har været tilfældet i CFE-forhandlingerne, er der ikke siden indledningen af CSBM forhandlingerne den 9. marts 1989 sket nogen væsentlig udvikling i parternes standpunkter. Tværtimod synes processen i ikke ubetydeligt omfang at være en fortsættelse af drøftelserne på Stockholmkonferencen.

Situationen karakteriseres af NATO landenes understregning af betydningen af informationsudvekslinger og WTO landenes understregning af betydningen af begrænsende foranstaltninger og på det sidste også inddragelse af navnlig sømilitære elementer under et CSBM-regime. De grundlæggende vestlige og østlige forhandlingsoplæg blev begge fremlagt den 9. marts 1989 og senere uddybet. Senere fremlagde NNA landene på 2. samlings sidste dag deres fælles forhandlingsoplæg.

Det vestlige forhandlingsoplæg omfatter 12 enkeltforslag, hvor i særdeleshed informationsudveksling og et kontrol- eller inspektionssystem vægtes, dog uden at flådesiden er medtaget. Hertil kommer andre vestlige forslag omfattende begrænsede ændringer og forbedringer af de allerede i Stockholm vedtagne CSBM'er (ej omhandlende flåde CSBM'er bortset fra amfibiestyrkers landgangsoperationer, se Stockholm dokument paragraf 35.).

Det fælles WTO-forhandlingsoplæg omfatter i særdeleshed en lang række meget vidtgående forslag med hensyn til begrænsende foranstaltninger for land-, fly- og flådeaktiviteter samt notifikation og observation af fly- og flådeaktiviteter. Den primære indsats fra WTO landenes side har koncentreret sig om at forfægte selve princippet om behovet for begrænsende foranstaltninger og behovet for CSBM'er for fly- og flådeaktiviteter, herunder en udvidelse af de fra vestlig side forudsete informationsudvekslinger til også at omfatte flådestyrker.

På denne baggrund kan det konstateres, at blandt de emner, der ikke umiddelbart kan henføres til et fælles forhandlingsgrundlag, befinder sig alle forslag om begrænsende foranstaltninger, CSBM'er for fly- og flådeaktiviteter samt informationsudvekslinger for flådestyrker.

NNA landenes forslag er et såkaldt positionspapir, som alene definerer de holdninger, som NNA-landene er fælles om. Der er endnu ikke tale om et kompromispapir, som skal tilgodese både vestlige og østlige - og NNA - synspunkter. I praksis går NNA papiret længere end de vestlige forslag for så vidt det inddrager sømilitære elementer i et CSBM regime, men må alligevel betegnes som moderat.

Meningerne er således delte, uden at positionerne dog er fastlåste. Sømilitære foranstaltninger vil derfor indtage en central placering i den kommende 3. forhandlingsrunde i Wien, og der er grund til med særlig interesse at følge NNA-landenes forslag, der muligvis på langt sigt kan vise sig at være den mellemvej, som kan få betydning, når de endelige kompromiser søges på konferencen, der genoptages den 7. september 1989.

2. Tillidsskabende foranstaltninger, oprindelse og formål

Tanken om tillidsskabende foranstaltninger blev rejst i begyndelsen af 60erne af USA i tilslutning til internationale nedrustningsforhandlinger i Geneve. I de amerikanske forslag indgik forhåndsunderretning (notifikation) af større militære aktiviteter, gensidige inspektioner samt forbedrede muligheder for militære konsultationer og kommunikation. De foreslåede foranstaltninger forudsås ikke at medføre egentlige indskrænkninger i parternes militære handlefrihed eller i deres militærapparat. Der var således ikke tale om forslag til direkte nedrustningsforhandlinger, men om politisk-psykologiske »signaler« med sigte på at skabe større åbenhed og gennemsigtighed.

I 1978 tog Frankrig initiativ til en konference om nedrustning i Europa. Forslaget markerede særlig i to henseender en milepæl. For det første indeholdt planen 2 faser. Efterlevelsen af et system af tillidsskabende foranstaltninger i planens fase 1, blandt andet med sigte på at forhindre overraskelsesangreb, skulle skabe en grad af tillid, således at det videre var muligt at overgå til planens fase 2, hvor reduktioner af våben og militær udrustning skulle gennemføres. For det andet omfattede planen geografisk hele Europa, herunder Sovjetunionens territorium vest for Ural.

Den aktuelle situation er dermed resultatet af snart 30 års forhandlinger og initiativer, og selv om det måske ofte glemmes under indtryk af Sovjetunionens nye initiativer, så er der i realiteten tale om, at det er de vestlige initiativer, der har bragt os nærmere en fredelig udvikling.

Det er derfor ikke mærkeligt, at de vestlige lande ønsker at holde fast i det oprindelige sigte med de omtalte initiativer, og kun nødigt ser dem transformeret til foranstaltninger, der ikke opfylder initiativernes oprindelige formål. Det er på denne baggrund, at den vestlige tilbageholdenhed på det sømilitære område må vurderes og respekteres.

2.1. Den seneste udvikling på CSBM området

På CSBM området har den seneste udvikling ikke vist nogen til CFE forhandlingerne svarende udvikling i parternes standpunkter. Tværtimod har indlæggene befæstet indtrykket af en fortsættelse af drøftelserne på Stockholm konferencen karakteriseret af NATO-landenes understregning af betydning af udveksling af informationer og WTO landenes fremhævelse af betydningen af begrænsende foranstaltninger og af inddragelse af navnlig sømilitære elementer i et CSBM regime. Hvorvidt det i CSBM forhandlingerne vil lykkes at bryde den nuværende march på stedet, vil blandt andet afhænge af, hvorledes NNA landene håndterer deres fælles udspil. Koncentrerer de sig om udspillet, kan indflydelsen blive betydelig. Omvendt vil en blotlæggelse af de betydeligt forskellige interesser og prioriteringer, som består mellem NNA landene, i hvert fald for en tid, kunne svække deres udsigter til at tilføre forhandlingerne nogen væsentlig fremdrift. I denne situation er det væsentligt for vesten nøje at kende konsekvenserne af sømilitære CSBM'er og om muligt nærme sig NNA landene for sammen med dem at række efter en pragmatisk løsning, der ikke blotlægger NATOs maritime livsnerve, men som nok kan medvirke til fortsat afspænding og forøget tillid.

3. WTO rationale for sømilitære foranstaltninger

Det vestlige synspunkt er, at det generelt ikke af hensyn til alliancens sikkerhed anses for acceptabelt at indføre sømilitære foranstaltninger, der begrænser NATO flådernes muligheder. Der foreligger derfor heller ikke endnu substansforslag fra vestlig side.

Som modpol hertil foreligger WTO landenes holdninger. Det anføres fra østlig side, at vestlige flåde- og flyoperationer i europæiske og tilstødende farvande og luftrum kan udgøre en alvorlig trussel imod WTO sikkerhed. Manglen på rettidig information om sådanne aktiviteter og muligheden for misforståelser kan indebære risiko for en væbnet konflikt. På denne baggrund er det vigtigt at udvide foranstaltningerne vedrørende notifikation, observation og begrænsninger til også at omfatte fly- og flådeaktiviteter indenfor zonen, hvor de tillidsskabende foranstaltninger foreslåes iværksat.

3.1. Forslagenes hovedindhold

De østlige forslag indebærer krav om notifikation af:

- Flådeøvelser (tidsramme 1 år).

- Forskydninger af flådestyrker til eller indenfor en bestemt zone.

- Overførsel af flåde- og flådeflystyrker fra en stat til en anden.

- Invitation af observatører til mellemstore og store flådeøvelser.

- Begrænsninger i øvelsernes størrelse, varighed og antal.

- Forbud mod afholdelse af øvelser i stræder, områder med stærk trafik og/eller fiskeriaktivitet.

- Incidentaftaler.

3.2. Vestlige positioner

Det er fra vestlig side fremhævet, at foranstaltninger på flådesiden vil begrænse alliancens muligheder for at udnytte princippet om havenes frihed, ligesom mulighederne for reaktion i en krise vil reduceres. Det fremføres endvidere, at flådestyrkernes afskrækkende effekt - især baseret på den iboende fleksibilitet og mobilitet - vil blive reduceret, såfremt foranstaltningerne iværksættes. De foreslåede foranstaltninger vurderes samtidig at medføre en uønsket påtrykning af observatører med deraf følgende mulig blottelse af hemmelige områder ombord i skibene. Foranstaltningerne vil endvidere direkte påvirke det militære beredskab i negativ retning, ligesom adgang til en række havområder i øvelsesmæssig henseende vil blive begrænset.

Den vestlige alliance - der i en krise eller krig med WTO er særdeles afhængig af tilførsel af forstærksninger og forsyninger over Nordatlanten fra USA til Europa - har på denne baggrund hidtil ikke ønsket at forhandle foranstaltninger, der begrænser flådestyrkernes muligheder og som dermed fundamentalt lægger hindringer i vejen for alliancens forstærkningsstrategi.

Derimod er WTO landene ikke afhængige af en maritim strategi og har ingen ulemper, men derimod væsentlige fordele ved eventuelle begrænsninger og/eller kontrolforanstaltninger på det maritime område.

Den vestlige position er derfor, at de tillidsskabende foranstaltninger ikke bør omfatte flådestyrker, og der foreligger en række argumenter herfor. Uanset at de østlige forslag måske nok ved første øjekast kan forekomme besnærende, så viser en nøjere granskning, at de ikke bidrager til forøget sikkerhed for den vestlige alliance. Og dermed synes Wien forhandlingernes hovedsigte efter vestlig opfattelse ikke tilgodeset.

3.3. En konkret situation

Situationen er således konkretiseret for de vestlige nationer. Opionen i vest har registreret, at der fra østlig side er fremsat en række forslag, som ved første øjekast forekommer tiltalende, men som grundlæggende ændrer ved alliancens muligheder for i fredstid at afprøve de foranstaltninger, som i krise og krig er afgørende for et vellykket forsvar af Vesteuropa. Forståelse heraf er derfor en forudsætning for reelt at forstå alliancens reserverede holdning overfor de fremsatte forslag vedrørende flådestyrkerne. En sådan forståelse er ikke umiddelbart tilgængelig og næppe tilsvarende attraktiv som den, der allerede synes at råde i den vestlige opinion omkring de fremsatte forslag. Om en sådan forståelse kan vinde udbredelse i den samme opinion afhænger af kvaliteten af den offentlige debat. Vesten befinder sig derfor i en politisk spændende, men også vanskelig situation.

4. Gennemgang af de østlige forslag

Foranstaltningerne på det sømilitære område foreslået af WTO landene kan i et vestligt perspektiv opdeles i følgende hovedgrupper:

a. Begrænsende: - antal skibe pr. øvelse. - antal øvelsesdage pr. øvelse. - antal øvelser pr. nation/pr. år.

b. Notifikation: - forskydning af skibe. - forskydning af marineinfanteri. - forskydning af marinefly.

c. Notifikation: - af flådeøvelser.

d. Observation: - af flådeøvelser.

4.1. Ordlyden af WTO-landenes forslag

De østlige forslag har følgende ordlyd i forfatterens oversættelse. Hvor terminologien skønnes vanskelig, efterfølges den danske tekst af den engelske ordlyd i oversættelse fra den originale tekst på russisk. Forslagene er fremsat af Bulgarien, Den Tyske Demokratiske Republik samt Sovjetunionen. Forslagsteksten er af forfatteren samordnet i overskuelige kategorier.

a. Notifikation indenfor en aftalt tidsramme af flådeøvelser omfattende 20 eller flere kampskibe, hver med et deplacement på 1500 tons eller derover;

eller

5 eller flere skibe af hvilke mindst 1 har et deplacement på 5000 tons eller derover og som er udstyret med krydsermissiler eller fly;

eller

flere end 80 flådekampfly også omfattende hangarskibsbaserede fly.

b. Notifikation af forskydning (transfer) af flådestyrker når dette medfører indsejling i zonen eller udsejling af en aftalt distance indenfor zonen gældende for foranstaltningerne og omfattende:

grupper på 10 eller flere kampskibe, hver med et deplacement på 1500 tons eller derover;

eller

5 eller flere skibe af hvilke mindst 1 har et deplacement på 5000 tons eller derover og som er udstyret med krydsermissiler eller fly;

c. Notifikation af forskydning af marineinfanteri ad luft/søvej til anden nation begyndende ved en tærskel på 3.000 soldater.

d. Notifikation af forskydning af flådeflystyrker til anden nation begyndende ved en tærskel på 30 kampfly.

e. Invitation af observatører til flådeøvelser, der omfatter 25 eller flere kampskibe hver med et deplacement på 1500 tons eller derover;

eller

som omfatter 100 eller flere kampfly.

f. Begrænsning af større flådeøvelser ved et loft på 50 kampskibe.

g. Begrænsning af antal øvelsesdage pr. øvelse til 10-14 dage.

h. Begrænsning af antal øvelser, der skal notificeres og som gennemføres af hver nation - også omfattende tilfælde hvor nationen deltager i fælles øvelser (joint exercises) - ved et loft på 6-8 øvelser pr. kalenderår.

i. Forbud mod øvelser, der skal notificeres og som finder sted i zoner med intens skibsfart og fiskeri såvel som i stræder af international betydning.

j. Medtagelse af informationer om flådeaktiviteter i årlige kalendere dækkende militære aktiviteter, der skal notificeres i et omfang, som bestemt i relevante bestemmelser i Stokholm dokumentet.

k. Indgåelse af en aftale omfattende forholdsregler til imødegåelse af episoder på havområdet og i luftrummet omsluttende Europa.

5. Generelle kommentarer til begrænsende foranstaltninger og baggrunden for de vestlige positioner

NATO alliancen er en maritim alliance mellem vestlige nationer på begge sider af det Nordlige Atlanterhav. Overfor NATO står fastlandsalliancen Warszawapagten. NATO alliancens maritime karakter bunder i nationernes afhængighed af fredeligt og uhindret at kunne besejle oceanerne med vigtige handelsinteresser for øje og i spænding eller krig at kunne udnytte havet som transportvej for de allierede forstærkninger og forsyninger, som er en forudsætning for alliancens forsvarsplaner for Vesteuropa. Trods den senere tids udvikling i øst- vest forholdene har intet ændret ved dette faktum. Disse grundlæggende forskelle afspejles klart - og næppe overraskende - i holdningerne til sømilitære foranstaltninger.

Den geostrategiske asymmetri er fortsat sammen med de politiske, alliancemæssige og økonomiske karakteristika de forhold, der tydeligst tegner interesseforskellene mellem NATO og WTO. Sovjetunionen er den dominerende landmagt på det europæiske kontinent, landfast med sine allierede i en geografisk enhed. USA er den anden supermagt i øst-vest balancen, men adskilt fra sine vestlige allierede af det 6000 km brede Nordatlantiske Ocean, hvorefter alliancen har sit navn.

Hvor WTO kan fremføre sine styrker mod alliancernes indre grænser - koldkrigens jerntæppe - ad sikre indre ruter over land, er NATO afhængig af transport over lange og sårbare luft- og søveje. Tilsvarende forløber de indre handelsveje mellem WTO landene over land, hvor den vestlige verden er afhængig af transport af råstoffer og forarbejdede handelsvarer over oceanerne. Som følge af Sovjetunionens globale status er dens flåde ligesom den amerikanske flåde spredt over alle oceanerne, hvorimod de vesteuropæiske flådemagter normalt opererer deres flåder i et mere lokalt mønster.

I modsætning til WTO har de vestlige nationer således en fundamental afhængighed af skibsfart i fred såvel som krig. NATO's forbindelser over havet har samme vitale betydning for de vestlige nationer som jernbane- og vejforbindelserne har for WTO landene, hvor ca. 75 pct. af forstærkningerne til den europæiske skueplads antageligt kan fremføres med jernbane. NATO skal påregne at flytte ca. 90 pct. af samtlige forstærkninger over havet og skal i givet fald skulle beskytte 700-800 militære skibsladninger om måneden og totalt overføre mere end 16 millioner tons udrustning fra USA til Europa indenfor de første 180 dage af en konflikt. Endvidere kommer luftbåren overførsel af 1,5 millioner soldater til hurtig forstærkning af Europa. Yderligere presser den kommercielle trafik sig på, og europæiske havne anløbes i fredstid hver måned af omkring 1500 handelsskibe. I dag er den vestlige verden i stadig stigende omfang afhængig af tilførsel af råstoffer fra alle dele af kloden, hvorimod WTO - især ved Sovjetunionens råstofreserver - stort set er selvforsynende.

Disse kendsgerninger medfører, at de 2 alliancer har markant forskellige missioner for deres flåder og dermed også i denne redegørelses sammenhæng tilsvarende markant forskellige syn på og interesser i sømilitære CSBM foranstaltninger. De omfattende vestlige transportopgaver medfører, at NATO flåderne skal operere i et område, der er 20 gange større end Europa. NATO's flåder er nødvendige for at kompensere for den beskrevne geografiske asymmetri og det tilhørende forsvarsmæssige handicap. Når hertil lægges forskellen på dybden i territoriet, fremstår et tydeligt billede af de grundlæggende forskelle mellem de to alliancer.

Og netop herpå hviler de forskellige opfattelser af sømilitære foranstaltninger. NATO's flåder må for at kunne løse opgaverne bestå af en varieret og komplekst sammensat styrke af forskellige skibs- og flytyper. WTO flåderne - primært Sovjetunionens - har som hovedopgave at bestride Vestens evne til at besejle oceanerne i førnævnte øjemed. De 2 flåder er derfor opbygget forskelligt og har derfor også forskellige behov for at gennemføre øvelser. Sovjetunionen forventes at ville anvende sine ubåde og flådefly mod de vestlige konvojer, der allerede i fredstid må afprøves for så vidt angår taktik og procedurer. Til støtte for disse transporter indsætter NATO hangarskibsgrupper fremskudt nord for konvojruterne for at skabe dybde i forsvaret af transporterne mellem USA og Europa. Øvelsesmønstret og behovet for træning er derfor fundamentalt forskelligt for de 2 alliancer. Dette giver sig også tydeligt udtryk i omfanget og karakteren af måden hvorpå øst og vest engagerer sig i flådeøvelser på oceanerne.

Den geostrategiske asymmetri mellem øst og vest

5.1. NATO og WTO, hvordan virker begrænsningerne?

I de fleste krige har angriberen for at vinde skullet råde over større styrker end den forsvarende part. I begyndelsen af II verdenskrig syntes denne styrkefordeling at være omvendt til søs. I gennemsnit havde tyskerne kun 13 ubåde på patrulje ad gangen og til trods for disse fartøjers begrænsede kapacitet påførtes de allierede i gennemsnit tab overstigende 100 handelsskibe om måneden. For at ændre denne situation måtte de allierede iværksætte en vældig indsats af skibe og fly, men resultatet udeblev heller ikke. Den angribende part kom i en underlegen position og tabte krigen om Atlanten, efterfølgende landkrigen og dermed verdenskrigen. Det er sådanne erfaringer, der sætter den aktuelle situation og udvikling i relief. NATO må som en defensiv alliance råde over de nødvendige flådestyrker til at understøtte alliancens strategi og forsvarskoncept. I takt med en udtynding af hær- og flystyrker i Centraleuropa forstærkes betydningen af at kunne fremføre forstærkninger og genforsyninger over havet.

I dag råder Sovjetunionen over flere end 200 ubåde, hvoraf størsteparten er stationeret, så de umiddelbart kan indsættes i Atlantområdet; de fleste er nukleart fremdrevne og operativt langt mere effektive end tyskernes ubåde under II verdenskrig. Ubådsforskydninger kan ikke registreres eller verificeres på samme måde, som det er muligt for hærstyrker på land, og da WTO flådestyrker på oceanerne domineres af ubåde og landbaserede fly, vil de fremsatte østlige forslag påvirke NATO flådestyrkerne på en måde, der er ude af proportion med tilsvarende effekt på deres egne flådestyrker. Hvor Sovjetunionen - uanset udviklingen på våbenkontrolområdet - altid inden for eget territorium vil kunne mobilisere tilstrækkelige styrker til forsvarskamp, så kræver tilsvarende vestlige muligheder tilførsel af forstærkninger over havområder, hvortil Sovjetunionens ubådsflåde på forhånd kan forskydes mere eller mindre uset.

5.2. NATOs strategi

Hovedelementer i NATO strategien er afskrækkelse, fremskudt forsvar og fleksibelt gensvar. Det er derfor ikke overraskende, at præcis de samme elementer udgør grundsubstansen i NATOs maritime koncept, der blandt andet omfatter indsats, der skal sikre kontrol med et antal områder af stor strategisk vigtighed. Områderne, hvoraf Østersøen og de danske stræder er centralt placeret i europæisk henseende, er afgørende for alliancens integritet og vises på det følgende kort. Men også WTO landenes flåder ønsker kontrol over disse områder til udpassage fra baseområderne i en krise eller krig. En forudsætning for at bevare kontrollen over disse områder, der har afgørende betydning for situationen på landjorden, er, at NATO råder over de nødvendige flådestyrker og allerede i fredstid uhindret kan gennemføre den nødvendige øvelsesvirksomhed.

Øvelsesvirksomheden har udover de rent træningsmæssige formål også betydning, fordi de viser modparten, at flåderne er effektive, og at de er i stand til at løse opgaverne hurtigt og smidigt overalt i alliancens interesseområde. En reduktion af disse muligheder kan derfor kompromittere alliancens formål og strategi.

Det maritime øvelsesprogram har til formål at afprøve den maritime strategi. Programmet omfatter jævnlige øvelser i områderne, der støder op til de før nævnte interesseområder. Til større flådeaktiviteter er en række mindre lokale øvelser knyttet i et kompliceret netværk, og de enkelte nationer investerer hver for sig mange ressourcer for at understøtte og medvirke i dette øvelsesmønster.

De store flådeøvelser, hvoraf der i gennemsnit afholdes 3 om året, omfatter op til 200 skibe med tilhørende kommandomyndigheder i land. Af mindre øvelser afholdes gennemsnitligt 7 med deltagelse af op til ca. 30 skibe og ubåde støttet af fly. På nationalt plan gennemfører nationerne ca. 20 øvelser årligt. Hertil kommer en række flådeaktiviteter - ca. 40 i gennemsnit om året - der ikke betegnes som øvelser, men som sikkert fra østlig side gerne ses defineret som sådanne.

Set over en årrække er flådeaktiviteterne blandt andet af økonomiske årsager generelt nedtrappet, og der tilbringes i dag færre timer til søs i de fleste flåder sammenlignet med situationen for år tilbage. En yderligere reduktion af muligheden for træning er derfor kritisk. Begrænsninger i størrelse, sammensætning eller frekvens for øvelserne vil reducere træningsudbyttet. WTO-forslagene indebærer en generel reduktion af vestens aktuelle øvelsesmønster på mere end 50 pct. og for de store øvelser en reduktion på over 80 pct. på årsbasis.

En troværdig afskrækkelse kræver tilstrækkelige, udholdende og trænede flådestyrker. Denne balance er i dag stort set til stede i de vestlige flådestyrker og har medvirket til opretholdelse af freden i mere end 40 år. Forslag, der medfører en forskydning af denne følsomme balance, vækker derfor betænkelighed i den vestlige lejr, og der er god grund til meget omhyggeligt at vurdere hvert eneste forslag i så henseende.

At vesten så samtidig gerne ser konkrete resultater på østlig side af andre tidligere fremsatte østlige hensigtserklæringer på området, er næppe overraskende.

5.3. Er NATOs flådestyrker destabiliserende?

Når det fra østlig side fremføres, at flådestyrker virker destabiliserende, skal det ses i et vist perspektiv. Flådestyrker - bortset fra amfibiestyrker med marineinfanteri - kan ikke erobre territorium og kan derfor ikke siges at udgøre en trussel i samme forstand som kampvogne og infanteri. At de vestlige flådestyrker af WTO landene opfattes som destabiliserende skal afvejes med deres betydning for alliancen. Det fremgår af mandaterne for CFE og CSBM forhandlingerne, at nationerne betragtede tabet af territorium - førende til besættelse af hjemlandet - som den største trussel mod sikkerheden. Truslen fra flådestyrker omtaltes ikke i denne sammenhæng. Der er derfor fokuseret på foranstaltninger, der effektivt kan reducere den direkte trussel hidrørende fra landstridskræfter. Og det bør her erindres, at NATOs fremskudte forsvar skal støtte operationer på nationernes eget landterritorium, ikke invasion af WTO landene. Set fra en østlig synsvinkel forekommer opfattelsen af de vestlige flådestyrker - og her vel især hangarskibsgrupperne - imidlertid forståelig, og det er på denne baggrund, parternes strides.

5.4 Havenes frihed

Begrænsninger af flådeaktiviteter i internationalt farvand indebærer krænkelse af og indgreb i den internationalt anerkendte opfattelse om havenes frihed. Flådestyrkernes fleksibilitet kan kun udnyttes under forudsætning af havenes frihed. Efter vestlig opfattelse bør denne effekt ikke reduceres, da de sikkerhedsmæssige omkostninger for de vestlige nationer i et militært perspektiv ikke opvejes af en tilsvarende gevinst.

5.5 Flådeøvelser kan frit observeres.

Til forskel fra militære aktiviteter på land indenfor nationernes grænser foregår tilsvarende flådeaktiviteter på havets overflade på en måde, så de frit kan observeres. Ubåde indtager en særlig status, da de kan forlægge under havets overflade, skjult for umiddelbar observation.

Selv om overfladeflådestyrkerne i praksis overvåges udefra, er det fra et militært synspunkt straks en anden sag at åbne skibene for inspektion. Det er ikke muligt direkte at drage sammenligning med inspektioner på land, hvor en række praktiske forhold indebærer, at de kan gennemføres efter en fastlagt plan. I forhold til flådeøvelsernes geografiske udstrækning, så afholdes militærøvelser på land i en geografisk langt mere begrænset arena. Derfor medfører den foreslåede inspektion af en flådeøvelse, at skibene rent faktisk skal åbnes for inspektion ombord. Dette vil på landsiden svare til, at observatørerne fik adgang til højt klassificerede og hemmelige kommandobunkere, signalcentre osv. Alene muligheden for ved sådanne besøg at indsamle klassificerede informationer er så åbenbar, at der heller ikke aftalemæssigt er belæg for at forlange den slags besøg gennemført under inspektioner på landjorden.

Da flådeaktiviteterne på grund af havenes frihed således allerede er åbne for observation udefra, eksisterer der slet ikke et tilsvarende behov for aftaler som gældende for landsiden, hvor hærstyrker skjult kan samles. Et hangarskib med tilhørende eskorte kan ikke skjules på samme måde som en hærstyrke på land. Kun ubåde kan uset bevæge sig og indtager dermed en særlig position i den sømilitære CSBM sammenhæng.

5.6 Internationale aftaler

Flådeaktiviteterne reguleres allerede af et sæt internationale aftaler. »CSBM-lignende« foranstaltninger og aftaler har været i kraft i årevis. Set i denne sammenhæng er de allerede eksisterende »flåde CSBMer« forud for de tilsvarende, der nu forhandles om gældende for militære styrker på land. Som en daglig foreteelse skygger nationerne i dag hinandens flådeøvelser, og en række bilaterale aftaler fungerer godt og medvirker til at forebygge episoder til søs. Men bortset fra WTO forslaget om at forebygge episoder til søs og ønsket om notifikation, indebærer de østlige forslag om flåde CSBMer ensidige restriktioner og ulemper for NATO.

Det er nødvendigt at evaluere de østlige forslag på denne baggrund, således at argumenterne om, at CSBMer de facto allerede eksisterer, kan vurderes korrekt.

To verdenskrige har vist de vestlige nationers afhængighed af kontrol over begivenhederne på, under og over havet.

En nøgtern analyse af situationen i dag tegner en endnu større vestlig afhængighed.

Uanset at WTO landene på deres side vurderer, at der opnås en forbedret sikkerhed ved at begrænse flådeaktiviteter, ses der fra et vestligt militært perspektiv ikke tilsvarende forbedring af alliancens sikkerhed.

5.7 Bilaterale »Incident At Sea« aftaler

Den første aftale om forebyggelse af »Incidents At Sea« (IaS) blev indgået mellem USA og Sovjetunionen i 1972. I 1986 indgik Storbritannien og Sovjetunionen en tilsvarende aftale, og senest i oktober 1988 har Forbundsrepublikken Tyskland indgået en IaS-aftale med Sovjet. Frankrig vides at være interesseret i en form for forståelse, og Norge nævnes også som mulig partner i en sådan sammenhæng. Aftalerne dækker »the High Seas« og er dermed ikke aktuelle i de indre danske farvande.

De tre aftaler er udformet på samme måde. De er bilaterale og bygger på vedtagne internationale søvejsregler af 1972 samt begrebet godt sømandskab. De to seneste aftaler medtager en signaltabel til udveksling af meddelelser ved møde til søs. Endvidere indeholder alle tre aftaler bestemmelser om årlige konsultationer.

I det følgende gennemgås aftalerne:

Artikel 1: Indeholder definitioner på orlogsskibe og militære fly. I denne artikel fastslås, at aftalen kun gælder på det åbne hav.

Artikel 2: Reference til de internationale søvejsregler af 1972 og Genevekonventionen af 1958 om de folkeretlige principper.

Artikel 3: Forholdsregler som skibe skal følge.

Artikel 4: Forholdsregler som fly skal følge.

Artikel 5: Information til parternes ikke-militære skibe om IaS aftalen.

Artikel 6: Bestemmelser om advarsler til skibsfarten i forbindelse med militær virksomhed.

Artikel 7: Udveksling af informationer om incidenter.

Artikel 8: Bestemmelser om, hvornår aftalen træder i kraft.

Artikel 9: Indeholder bestemmelser om konsultationer.

5.8 Multilaterale aftaler.

Som et oplæg til en multilateral IaS aftale fremstår WTO landenes forslag:

k. Indgåelse af en aftale omfattende forholdsregler til imødegåelse af episoder på havområdet og i luftrummet omsluttende Europa.

Dette forslag omfatter foranstaltninger til imødegåelse af episoder på havet eller i luftrummet omkring Europa.

Der forekommer ingen militære aspekter i dette forslag hvorfor forslaget godt kan anbefales gældende for the High Seas.

Der ses imidlertid ikke særlige danske behov, der taler for indgåelse af en sådan aftale.

En undtagelse kunne være en aftale om i fredstid gensidigt at undlade brug af laserudstyr rettet mod hinandens skibe, såvel militære som civile. Kraftigt laserudstyr kan, hvis det rettes mod anden part, forøge skade på iagttagerens øjne.

Danske positioner til Ias aftaler

Danske flådeenheder besejler sædvanemæssigt Østersøen og de danske stræder og møder og observerer rutinemæssigt enheder fra andre nationers flåder under ud- eller indpassage. Sikkerheden til søs hviler i de internationale søvejsregler samt i skibschefernes erfaring. Fra dansk sømilitær side forekommer der ingen ønsker eller argumenter for indgåelse af en bilateral IaS aftale med Sovjetunionen. Forbundsrepublikken har direkte erklæret, at indgåelse af aftalen skete af politiske og ikke af militære eller sikkerhedsmæssige grunde. Under fremmede orlogsskibes passage af de danske stræder holdes de rutinemæssigt under opsyn som led i farvandsovervågningen, herunder tilgodeses miljøberedskabet, eksempelvis i forbindelse med passage af nukleart fremdrevne skibe. Under sådanne opgaver efterlever danske orlogsskibe søvejsreglerne og udsætter ikke andre skibe for unødig gene. Som hovedregel er de danske orlogsskibe, der følger andre flåders skibe, langt mindre end disse, og de kan derfor næppe anses som nogen trussel for den anden part. Om at aktiviteterne ikke indebærer risiko, vidner det forhold, at de har foregået i en årrække uden at give anledning til problemer.

Det bør også fremhæves, at IaS aftaler indtil nu er indgået bilateralt mellem magter med betydelig militær kapacitet, der som sådan kan betegnes som ligeværdige partnere. Dette vil ikke være tilfældet ved en dansk bilateral aftale med Sovjetunionen, hvor denne nation med sin supermagtsstatus vil få en overvældende dominans.

5.9 Amerikas, Storbritanniens og Forbundsrepublikken Tysklands positioner.

Amerika og Storbritannien råder over de største flådestyrker i den vestlige alliance, og landene er interesserede i og har indgået bilaterale aftaler med Sovjetunionen. Aftalerne medvirker til at forebygge episoder til søs, men lægger ikke hindringer i vejen for flådernes mulighed for at udnytte havenes frihed. Tilsvarende position indtages af Forbundsrepublikken Tyskland.

6. Specifikke kommentarer til begrænsende foranstaltninger.

6.1 WTO forslag f. og g.

f. Begrænsning af større flådeøvelser ved et loft på 50 kampskibe.

g. Begrænsning af antal øvelsesdage pr. øvelse til 10-14 dage.

En begrænsning af denne karakter vurderes at indebære store militære konsekvenser for alliancen. Næsten alle øvelser af stor skala omfatter mere end 50 skibe - visse øvelser overstiger dette tal med mere end 300 pct. - og gennemførelsen kræver som hovedregel aktiviteter af mere end 14 dages varighed. De store øvelser involverer multinational deltagelse, og de styrende hovedkvarterer og de deltagende styrker kan ganske enkelt ikke fysisk gennemspille et øvelsesscenarie f.eks. i Atlanterhavet på mindre end 14 dage og med et antal skibe begrænset til 50.

Netop denne type øvelser udgør grundlaget for gennemførelse af forstærkningsplanerne.

Det synes på denne baggrund oplagt, at WTO landene ønsker at begrænse NATO's muligheder for operativt at træne netop de afgørende fælles kombinerede flådebevægelser og forskydninger, der udgør hjørnestenen i alliancens defensive strategi.

6.2 WTO forslag h

h. Begrænsning af antal øvelser, der skal notificeres, og som gennemføres af hver nation - også omfattende tilfælde hvor nationen deltager i fælles øvelser (joint exercises) - ved et loft på 6-8 øvelser pr. kalenderår.

Antallet af NATO-øvelser sammen med nationale øvelser, der efter WTO-landenes forslag skal notificeres, overstiger på årsbasis 50. De berøres som følge af WTO-forslagets krav om notifikation for hver øvelse

* omfattende 5 eller flere skibe af hvilke mindst et har et deplacement på 5000 tons eller derover og som er udstyret med krydsermissiler

* eller fly eller omfattende 1 skib med flere end 80 flådekampfly.

I praksis omfattes dermed næsten hver eneste øvelse, hvor blot en enkelt hangarskibsgruppe deltager, og dermed næsten samtlige mellemstore og store flådeøvelser.

Det bemærkes her, at næsten alle amerikanske hangarskibe har mere end 80 fly ombord, medens de sovjetiske hangarskibe normalt medfører 32 eller færre fly ombord. De under bygning værende nye sovjetiske hangarskibe påregnes at medføre 60 fly.

De foreslåede begrænsninger, der indebærer en reduktion af øvelsesaktiviteten med ca. 50 pct. i NATO sammenhæng og til mindre end 11 pct. af, hvad visse flåder i dag gennemfører, er derfor ikke acceptable. Forslaget vurderes at være meget ensidigt og vil begrænse NATO's mulighed for at træne flådestyrkerne til et acceptabelt niveau, der igen er en forudsætning for at gennemføre langvarige operationer til søs - som f.eks. overførsel af forstærkningsstyrker til Europa.

6.3 WTO forslag i

i. Forbud mod øvelser, der skal notificeres og som finder sted i zoner med intens skibsfart og fiskeri såvel som i stræder af international betydning.

Ved en sådan foranstaltning forhindres NATO i at gennemføre øvelser i områder, der er afgørende for alliancens strategi f.eks. i Nordatlanten, hvor der året igennem foregår intenst fiskeri eller i Nordsøen med intens skibsfart. Flådeøvelser i den engelske kanal eller i de danske stræder ville på tilsvarende måde blive belagt med restriktioner som følge af strædernes internationale betydning. Tilsvarende må Gibraltarstrædet, Ægæerhavet og mange fiskeriområder som f.eks. havet omkring Grønland, Barentshavet og Sortehavet forventes foreslået som zoneområder.

7. Kommentarer til andre foranstaltninger

7.1 WTO forslag c

c. Notifikation af forskydning af marineinfanteri ad luft/søvej til anden nation begyndende ved en tærskel på 3000 soldater.

Militært set er dette ikke nyt, da forslaget øjensynligt er fremsat med det formål nærmere at udvikle foranstaltninger, der allerede indeholdes i Stockholm dokumentet.

7.2 WTO forslag a., b. og d.

a. Notifikation indenfor en aftalt tidsramme af flådeøvelser omfattende 20 eller flere kampskibe, hver med et deplacemtnt på 1500 tons eller derover;

eller

5 eller flere skibe af hvilke mindst 1 har et deplacement på 5000 tons eller derover og som er udstyret med krydsermissiler eller fly;

eller

flere end 80 flådekampfly også omfattende hangarskibsbaserede fly.

b. Notifikation af forskydning (transfer) af flådestyrker når dette medfører indsejling i zonen eller udsejling af en aftalt distance indenfor zonen gældende for foranstaltningerne og omfattende:

grupper på 10 eller flere kampskibe, hver med et deplacement på 1500 tons eller derover;

eller

5 eller flere skibe af hvilke mindst 1 har et deplacement på 5000 tons eller derover og som er udstyret med krydsermissiler eller fly;

d. Notifikation af forskydning af flådeflystyrker til anden nation begyndende ved en tærskel på 30 kampfly.

Foranstaltningerne indeholder notifikation af øvelser og forskydninger af skibe og fly. Notifikationer af denne karakter vil omfatte en stor del af NATOs såvel som nationale øvelser og størsteparten af samtlige styrkebevægelser i zonen. Militært set er det ensbetydende med, at WTO får notifikation af samtlige eller næsten samtlige bevægelser, hvorved WTO in casu stilles overfor en langt ringere afskrækkelse. Samtidig vil det medføre, at flådestyrkerne ikke kan forskydes på kort varsel som reaktion på evt. nationale behov. Som eksempel herpå ses de amerikanske flådeforskydninger udført parallelt med den diplomatiske indsats under indtryk af gidselkrisen i Libanon i de første dage af august måned 1989.

Fra et militært perspektiv vil et omfattende notifikationsregime muligvis reducere NATO's krigsforebyggende effekt, og det må i så tilfælde anses for givet, at fordelene ved WTO tilsvarende notifikationer ikke vil opveje de tab, NATO må notere vedrørende alliancens sikkerhed.

7.3 WTO forslag e.

e. Invitation af observatører til flådeøvelser, der omfatter 25 eller flere kampskibe hver med et deplacement på 1500 tons eller derover;

eller

100 eller flere kampfly.

Dette forslag skal analyseres nøje. Det antages at indebære en række praktiske problemer, som skal bringes på plads.

Eksisterende international retsorden åbner altid mulighed for monitering af øvelserne udefra - dette sker i vid udstrækning rutinemæssigt og WTO-landene råder over en veludbygget flåde af efterretningsskibe, som konstant følger vestlige flådebevægelser.

I de danske farvande har WTO-landene permanent stationeret et antal af de såkaldte »spionskibe«, der i virkeligheden overflødiggør de fremlagte forslag vedrørende observation.

Det giver derfor grund til overvejelser, når WTO fremsætter forslag af denne karakter.

Forslagene synes ikke begrundet i ønsket om større sikkerhed for WTO landene.

7.4 WTO forslag k.

Dette forslag er kommenteret i pkt. 5.8.

8. En mulig strategisk målsætning bag WTO forslagene

En vurdering af WTO foreliggende og fremtidige forslag bør, parallelt med andre overvejelser, også omfatte den mulige strategiske målsætning bag de østlige sømilitære CSBM initiativer.

8.1 Parallelle aktiviteter

WTO-landene vil formentlig fortsætte deres kampagne med henblik på at begrænse de vestlige flådestyrkers reelle effektivitet.

Vesttyskland synes placeret centralt som et forum, hvor opnionsdannelsen af WTO parterne tillægges stor vægt. Eksempelvis er der - udenfor Wienforhandlingerne - betydningsfulde aktiviteter mellem SPD og det polske arbejderparti. Østersøen anvendes i denne forbindelse som et geografisk område, der naturligt ligger parterne på sinde.

Den 27. juni 1989 fremlagde en arbejdsgruppe bestående af medlemmer af ovennævnte partier i Bonn et fælles arbejdspapir vedrørende »sikkerheds- og tillidsskabende foranstaltninger og nedrustning i Østersøen«. Tilsvarende fremlagde SPD og det polske kommunistparti i februar 1988 en »fælles erklæring om tillidsskabende sikkerhedsstrukturer i Europa«.

I det nye papir fastslås det, at begge siders sømilitære doktriner, strategier, styrkestrukturer og militære udrustning må ændres og nedskæres på en sådan måde, at evnen til militære overraskelsesangreb og større offensive operationer fjernes. Samtidig skal de to siders evne til »vellykket forsvar« dog fortsat bevares.

Den stedfundne udvikling gør det påkrævet, siges det, at fremlægge en koncept, der inddrager Østersøen i opbygningen af tillidsskabende foranstaltninger med henblik på reduktion af det militære potentiale.

De påtænkte sikkerheds- og tillidsskabende foranstaltninger skal omfatte:

- Anmeldelse, overvågning og begrænsning af flådeaktiviteter.

- Fastsættelse af adfærdsregler til søs.

- Et overvågningssystem med hensyn til transport af søstridskræfter.

- Udveksling af relevante oplysninger.

Arbejdspapiret forekommer i substansen identisk med det officielle østlige udspil på flåde CSBM siden.

9. NNA-landenes forhandlingsudspil

NNA-landekredsen omfatter Østrig, Cypern, Finland, Liechtenstein, Malta, San Marino, Sverige, Schweiz og Jugoslavien. Disse lande fremlagde den 12. juli 1989 i Wien deres forslag til udbygning af CSBM regimet. Denne redegørelse omtaler kun de sømilitære aspekter i forslaget. Der synes at være tale om en udbygning af primært foranstaltninger omkring amfibieoperationer. Dette ses blandt andet i forslaget om udveksling af generelle informationer om aktive mobile landstyrker, idet landstyrkerne her også omfatter amfibiestyrker, luftmobile og luftbårne styrker. Specifikt på flådesiden foreslås informationsudveksling dækkende:

- Placering af hovedflådebaser.

- Antal og type af kampskibe med et deplacement på over 1000 tons.

- Hjemhavn for hvert kampskib.

- Oplysning om hovedarmering.

- Antal og type af skibsbaserede helikoptere og fastvingefly.

- Oplysninger om »oplagte« enheder.

- Oplysninger om planlagte nye våbensystemer, der forventes taget i brug indenfor en tidsramme på 3 år.

Informationer af denne karakter skønnes i dag stort set offentligt tilgængelige i vestligt regi, hvorimod tilsvarende åbenhed endnu ikke ses i østligt regi. Bortset fra et naturligt ønske om en vis sikkerhed omkring nye våbensystemer forekommer forslagene set med et vestligt militært perspektiv generelt acceptable som forhandlingsgrundlag.

9.1 Passage af anden stats territorialfarvand

Af særlig interesse for Danmark indeholder NNA forslaget et afsnit, hvor de deltagende nationer opfordres til at meddele, at de har til hensigt at benytte retten til uskadelig passage af et andet lands territorialfarvand, uden der dog nævnes detaljer om antal og typer m.v. Forholdene omkring passage af de danske stræder er entydigt fastlagt i Kongelig anordning af 27. februar 1976 og indebærer ikke krav om notifikation under alle omstændigheder. Anordningen udgør det såkaldte stræderegime, der er nøje forbundet med dansk suverænitet. NNA-forslagene kan ses som et ønske om udvidelse af eksisterende bestemmelser, der har basis i folkeretten. Fra militær side kan der næppe forventes indvendinger mod et sådant forslag, der yderligere tilsikrer, at passagerne sker i gensidig tillid. På den anden side må der forventes modkrav, der måske berører stræderegimet og dermed dansk suverænitet. I så fald tager forslagene en fra et dansk sikkerhedsmæssigt synspunkt uønsket drejning.

9.2 Verifikation

Der foreslås blandt andet en forbedret udveksling af oplysninger ved hjælp af et hurtigt virkende kommunikationssystem, der sikrer pålidelig og rettidig transmission. Dette forslag er fornuftigt og kan uden videre anvendes som forhandlingsgrundlag.

9.3 Notifikation

Forudsætningerne foreslås forbedret, idet især forholdene med særlig relevans for overraskelsesangreb og offensive operationer i stor skala tages i betragtning. Det foreslås specifikt, at begrebet »Amphibious landing« ændres til det mere omfattende »amphibious operation«. Herved forstås en militær angrebsoperation, gennemført fra søsiden og udført af flådestyrker og amfibiestyrker og omfattende en landgang på kysten. I denne forbindelse foreslås omfanget af notifikationer yderligere udvidet til at omfatte:

- Indsættelse af de deltagende nationers landstyrker i den samme øvelsesaktivitet under ledelse af en enkelt operativ kommando, selvstændigt eller i kombination med en hvilken som helst fly- eller flådekomponent.

I denne sammenhæng foreslås en række detaljer oplyst vedrørende kommandostrukturen, herunder geografisk placering, antal og materieltype af deltagende enheder - på den sømilitære side antal og type af flådeenheder udset til at udføre bombardement af kysten (i forbindelse med en amfibieoperation) - antal og type af deltagende fly, samt følgende meget væsentlige detaljer om styrkerne i en amfibieoperation:

- Udpegning og fredstidsbasering af de deltagende landstyrker.

- Antal og type af:

* landgangsskibe og landgangsbåde (inkl. luftpudefartøjer) såvel som andre skibe benyttet til transport af tropper og udstyr.

* skibe forudset til at udføre kystbombardement.

- Antal fastvingefly specificeret på indsatstype.

- Antal, type og kategori af helikoptere. Hvis luftstøtte ydes af kamphelikoptere skal dette anføres.

- En klar beskrivelse af amfibieoperationens enkelte faser, der omfatter følgende aktive momenter:

* Kystbombardement

* luftangreb

* fjendtlig landgang (assault landing)

* etablering af brohoved

* landsætning af opfølgestyrker og etablering af brohoved, om aktuelt.

- Amfibie- og luftbårne operationer skal observeres såfremt antal tropper når eller overstiger 5000 mand.

9.3.1 Forslagenes karakter

De fremsatte forslag er detaljerede og synes at have en balanceret betydning for både vest og øst, der begge besidder kapaciteten til og øvelsesmæssigt gennemfører amfibieoperationer. Forslagene har umiddelbar interesse og betydning for Danmark, hvor vi i årevis med vekslende bekymring har kunnet iagttage store WTO-amfibieoperationer gennemført i Østersøen meget nær på vort territorium. I allieret regi vil forslaget kunne gøres til genstand for diskussion, fordi også NATO anvender amfibiestyrker. Konkret ønsker Danmark at vide hvornår, hvor tæt på modpartens styrker kommer, og hvor store de er.

9.4 Observation og begrænsende foranstaltninger

NNA forslaget nævner her intet specifikt indenfor det sømilitære område, men anfører generelt, at de begrænsende foranstaltninger i deres natur skal være balancerede og ligeligt påvirke de væbnede styrker i de lande, der umiddelbart har den største betydning for den grundlæggende sikkerhed i Europa. Foranstaltningerne skal endvidere koncentreres om militære enheder og udstyr, der er af vital betydning for langvarige offensive operationer.

Synspunkterne om balanceret påvirkning er udmærkede og støtter vestlige synspunkter om de asymmetriske forhold, der råder mellem de to alliancer.

9.5 Sammenfatning

Sammenfattende forekommer NNA landenes udspil på det sømilitære område især at koncentrere sig om amfibieoperationer, medens øvrige forslag i redegørelsens sammenhæng er interessante, fordi de omtaler forhold af sømilitær relevans og dermed inddrager dette område i forhandlingssammenhæng. De foreslåede foranstaltninger er generelt moderate og kan ud fra forfatterens opfattelse godt anvendes som grundlag for substansforhandlinger.

10. Danske positioner

Generelt gælder det for våbenkontrolforhandlingerne, at når aftaler en gang er indgået, da vil de påvirke fremtidens strategiske optioner og aftaleparternes militære struktur i mange år. Dette forudsætter dog, at de overholdes, og her skræmmer historiens spor unægteligt. Derfor er det nødvendigt at vurdere såvel kortsigtede som langsigtede konsekvenser eller med andre ord: »holde krudtet tørt«.

10.1 Mulige veje fremover

Fra dansk side er der grund til at markere det militære standpunkt, at mulighederne for heldigt at gennemføre forstærkningspolitikken er afgørende for NATOs muligheder i krise og krig. Dette medfører, at de maritime koncepter og doktriner og tilhørende taktiske grundlag kontinuert skal øves og udvikles. Spørgsmålet om, hvor langt NATO bør gå i begrænsende foranstaltninger på det sømilitære område, er derfor primært i dansk sikkerheds- og forsvarspolitik.

Analysen af WTO-landenes forslag viser, at ingen af dem er »nødvendige«, for at NATO kan forbedre sikkerheden.

Tværtimod pilles der ved en balance, som har sikret freden i over 40 år.

Set i et militært perspektiv opvejes fordelene for NATO langt fra af de køb, der må gives.

Imidlertid er en blank afvisning af sømilitære foranstaltninger som tidligere nævnt næppe realistisk på langt sigt, fordi opinionen ønsker udvikling også på dette område.

Herfor taler NNA-landenes engagement.

Der eksisterer da også en række forslag eller ideer, som godt kan indpasses uden afgørende negativ virkning.

11. Mulige forhandlingsoplæg

11.1 Flådebesøg

Et muligt forhandlingsoplæg kunne omfatte forslag til besøgsaftaler, hvor flådestyrker fra de forskellige blokke aflægger visit hos hinanden. Ved sådanne besøg opstår personlige kontakter, og åbenhed demonstreres, og foranstaltningerne er tilmed billige, men vurderes at have stor effekt. Danmark kan således, i forståelse med de øvrige nationer i alliancen, genoptage besøgsrutinerne med samtlige Østersønationer efter et nærmere fastlagt program.

11.2 Nybygningsprogrammer

Som en tillidsskabende foranstaltning ses også udvekslingen af planer om nybygninger m.v. af skibe og udstyr til sømilitært brug. I forbindelse hermed kan også budgettal m.v. fremlægges. Dette sker allerede i vesten.

11.3 Internationale krisereduktionscentre

Opbygning i international sammenhæng af sådanne centre vil virke tillidsskabende og forbedre kommunikation af vigtige oplysninger. Hændelsen med det sovjetiske kampfly, der, efter at piloten var sprunget ud som følge af motorproblemer over DDR, fortsatte mod vest og styrtede ned i Belgien, afdækker et sådant behov. Tilsvarende gør sig gældende i forbindelse med de 2 sovjetiske ubådsuheld ud for Nordnorge i sommeren 1989. Begge episoder viser, at der er behov for hurtig udveksling af vitale oplysninger.

11.4 Amfibieoperationer

Da truslen mod Danmark gennem årene fra militær side gentagne gange er beskrevet som blandt andet hidrørende fra den i Østersøen beroende WTO amfibiekapacitet, vil det være naturligt for os at gå ind i en nøjere vurdering af NNA-landenes forslag i så henseende. Konsekvenserne for tilsvarende NATO operationer skal dog afvejes nøje, da en række elementer i forstærkningsstyrker til vort område forudsættes ilandsat over kysten. Tilsvarende gælder for situationen i Nordnorge og andre steder på NATOs flanker.

12. Afslutning

Det må forventes, at WTO-landene fortsat vil tilstræbe at reducere NATOs sømilitære kapacitet. I denne forbindelse må understreges, at landstridskræfter og sømilitære styrker ikke kan sammenlignes. Derfor kan østlige asymmetriske indrømmelser på land ikke fra vestlig side forventes modsvaret af tilsvarende asymmetriske indrømmelser på flådesiden. Ud fra denne synsvinkel bør de vestlige nationer fortsat modsætte sig foranstaltninger, der øver den i redegørelsen beskrevne negative effekt og som ikke ses at give større sikkerhed.

Og før den overvældende landmilitære asymmetri i WTO-landenes favør er udjævnet på landsiden, kan flådeaspekterne ikke for alvor tages op.

Hvornår udviklingen når så langt er uvist, og indtil da maner udviklingen til forsigtige overvejelser.

Men samtidig er der som omtalt i det foregående mulighed for at tage fat på en række konstruktive forslag, der ikke udgør en sikkerhedsrisiko for de vestlige nationer.

Det må forventes, at det især er sådanne forslag, der kommer på forhandlingsbordet i Wien, efteråret 1989.

Nyboder, den 24. august 1989

Niels Chr. Borck

Underbilag 2

Den sømilitære udvikling og maritim våbenkontrol

Hvad er status, og hvordan vurderes fremtiden i lyset af den landmilitære udvikling i Europa

udarbejdet af

Hans M. Kristensen

Kampagne Koordinator

Greenpeace-Danmark

(31) 18 54 44

April 1990

I forbindelse med

Høring Vedrørende Tillidsskabende Foranstaltninger

Den 30. april 1990

Christiansborg

(Papiret er en omarbejdet og opdateret udgave af

et tidligere fremsendt responsum, dateret maj 1989).

Indledning

Verdenshavene blev i 1980erne den kolde krigs slagmark. Udenfor rammerne af en international opinion, hvis opmærksomhed var focuseret på land, udnyttede flåderne helt domineret af de to supermagter til fulde de muligheder for udfoldelse, som et stort set lovløst havretsregime giver dem lov til.

Man kan sige, at mens den kolde krig politisk set foregik på land, så fandt den militære del sted til søs. Derude fandt nye strategier, nye bygningsprogrammer, nye våbensystemer, nye operationer, og en aggressiv retorik udfoldelse i et omfang, der næppe ville være blevet accepteret, hvis det var sket i f.eks. Centraleuropa.

»Omend vi teknisk set har fred,» fik den amerikanske kongres at vide i 1985, »så er vores operationstempo omkring 20 procent højere end under Viet Nam krigen.« (* 1) »USAs flåde«, konstaterede flådeministeren, »tilbragte mere tid til søs end den i gennemsnit havde kunnet præstere under den anden verdenskrig.« (* 2)

Sovjet foretog sine største og mest komplekse flådeoperationer nogensinde, og i bl.a. nordiske farvande »gnubbede« supermagterne sig dagligt op ad hinanden uden nationale grænser, som kunne have holdt styrkerne adskilt, uden forhåndsvarsling af store flådeøvelser som kunne have modvirket overreaktioner og misforståelser, uden regler for hvor tæt man går på den anden side, langt borte fra civile ofre for sine aktiviteter, og udenfor folkelig og politisk opmærksomhed blev det legitimt i afskrækkelsens hellige navn at skabe usikkerhed og forvirring.

I begyndelsen af 1989 satte chefen for den amerikanske flådes operationer, admiral Trost, hoved på sømmet og forklarede, at »når jeg ser det typiske sovjetiske landkort, med et væld af symboler der viser, at de er omringet af fremskudte amerikanske flådestyrker, så har jeg det godt. Alt hvad der skaber tvivl og usikkerhed hos en potentiel modstander, alt hvad der indfører et uacceptabelt element af risiko i hans strategiske kalkulationer, kan kun være godt for afskrækkelsen.« (* 3)

Alligevel blæste der friske vinde over verdenshavene i slutningen af 1980erne. Et politisk kursskifte af format i Østeuropa samt et mere fortroligt politisk forhold mellem de to supermagter førte til en officiel afslutning af den kolde krig.

Økonomiske grænser for, hvad selv supermagter vil acceptere af militære udgifter i fredstid, trængte sig på som ubehagelige realiteter for flåderne, der i første halvdel af 1980erne havde fået stort set alt, hvad de pegede på.

Sovjet iværksatte en offensiv for at få flåderne bragt på dagsordenen, og vesten så sig pludselig i centrum for voksende krav om en inddragelse af flåderne, krav den hidtil ikke har forstået at reagere på på trods af, at det indebærer åbenlyse fordele for den selv.

Dette papir gennemgår en række begivenheder for den sømilitære udvikling og behandler nedrustningspolitiske tiltag, der berører flådestyrker.

Status for USAs flåde

Den mest bemærkelsesværdige udvikling til søs i 1980erne var nok den amerikanske flådes udbygning. Målet var en flåde på 600 skibe og ubåde centreret omkring 15 hangarskibe og fire slagskibe.

Målet blev aldrig nået, men bygningsprogrammet vendte en lang nedadgående kurve for størrelsen af den amerikanske flåde fra 698 fartøjer i 1961 til 406 i 1978, et fald på over 40 procent på 17 år. Det skal dog påpeges, at størstedelen af de flådefartøjer, USA opererede med i 1961, stammede fra de omfattende bygningsprogrammer omkring den 2. verdenskrig, og faldet kan derfor ikke alene tilskrives et reelt fald i størrelsen af den amerikanske flåde i samme periode, men simpelthen at verden ikke længere var i krig. (* 4)

Opbygningen

I slutningen af Carter Administrationen begyndte det at vende med forøgede budgetter. Mellem 1980 og 1985 voksede flådens budget med 63 procent i faktiske dollars. Det var mere end hele Pentagons budgetstigning, der i samme periode »kun« voksede med 53,6 procent. (* 5) I perioden 1978-83 var det samlede budget for nye skibe, nye fly og nye våben til flåden på 121 mia. dollars. (* 6) Resultatet blev, at flåden i 1989 havde 573 fartøjer, svarende til en forøgelse på over 40 procent i forhold til 1978.

I forbindelse med de stigende budgetter kom nye ideer for anvendelsen af flåden. Edward Jayne fra det amerikanske Office of Management and Budget havde allerede i 1978 advaret den amerikanske flåde om, at den havde brug for en bedre begrundelse for forøgede budgetter i en tid, hvor finansiering af landforsvaret af Europa var en prioritet. (* 7)

Flåden svarede igen med at tildele sig selv en mere prominent og offensiv rolle i en fremtidig konflikt med Sovjetunionen. Den populære udgave er blevet kaldt »Den Maritime Strategi« og blev publiceret i 1986, omend den i en mere konkret form menes at have været under udvikling allerede fra slutningen af 1970erne.

Det grundlæggende nye i denne strategi var, at USAs flåde ikke længere blot skulle bruges til at beskytte forsyningslinier til havs og forstærke udsatte områder, men direkte spille en aktiv rolle i et forsøg på at påvirke en krig på land - selv i en konventionel fase. Ydermere var en sådan påvirkning ikke tænkt begrænset til et specifikt konfliktområde, men var tænkt at finde sted globalt.

Den Maritime Strategi opstillede tre hovedopgaver: For det første, et angreb på sovjetiske skibe i åbningsfasen af en krig, helt ind i nationale farvande, før de kan slippe ud og true vestens forsyningslinier til søs; For det andet, et angreb mod faciliteter på land i områder borte fra krigsskuepladsen i et forsøg på at fratage Sovjet muligheden for at koncentrere sine styrker, der hvor krigen er, samt; For det tredje, en aggressiv jagt på sovjetiske strategiske missilubåde for at forringe Sovjets mulighed for at slå igen i en strategisk krigsfase, og for at fastlåse sovjetiske flådestyrker i forsvaret af disse ubåde.

Resultatet af dette program i en koldkrigssituation blev et stærkt forøget offensivt operationelt mønster støttet af en meget aggressiv retorik.

Den Maritime Strategi blev ledsaget af et nyt koncept, kaldet FLEXOPS, som ifølge den amerikanske flåde førte til multihangarskibsøvelser i bl.a. Norskehavet, og til amfibieoperationer nord for Polarcirklen, der var blandt de største siden den 2. verdenskrig. I midten af 80erne synes det gennemgående træk for flådeoperationerne at være operationer højt mod nord stadig tættere på sovjetisk landområde. (* 8)

Den Maritime Strategi omfavnede også allierede flåder og betød for eksempel at britiske angrebsubåde opererede i fremskudte operationer helt op i Barentshavet. NATOs samlede flådestyrker spiller en overraskende central rolle i den nationale amerikanske flådestrategis mulighed for at kunne fungere. Ifølge den amerikanske flåde selv, kan Den Maritime Strategi slet ikke fungere uden NATO-flåderne.

Nedskæringer

USA nåede imidlertid aldrig det mål, man havde sat sig for flåden, og med udgangen af 1980erne er Reagans 600-skibs flåde død. Festen toppede i 1986, hvilket allerede har krævet begrænsninger.

Budgettet for 1990-91 reducerede antallet af hangarskibe fra 15 til 14, flådens flyregimenter fra 14 til 13, aflyste den sidste Los Angeles angrebsubåd, fremskyndede udfasningen af Charles F. Adams og Farragut destroyerne, og overflyttede 24 Knox fregatter til reserven. Budgettet beskar også indkøb af nye flådefly og aflyste en række fly-moderniseringsprogrammer. (* 9)

I budgettet for 1991-92 har Bush Administrationen godt nok godkendt alle flådens nybygningsprogrammer, men prisen bliver reduktioner andre steder: Flåden reduceres med 6.000 mand; To af fire slagskibe lægges i mølposen; udfasning af otte ældre atomubåde af Permit og Sturgeon klassen; 11 destroyere af Charles F. Adams og Farragut klassen; to atomdrevne krydsere samt 54 andre skibe. (* 10)

Andre reduktioner omfatter aflysningen af en ny udgave af Tomcat-flyet (gamle vil i stedet blive moderniseret); Aflysningen af det lodret-startende V-22 Osprey fly; Phoenix luft-til-luft missilet til Tomcat-flyet; samt det langtrækkende antiubådsmissil Sea Lance. (* 11)

Budgetnedskæringerne har allerede haft effekt på den amerikanske flådes operationer. I 1988 fortalte den amerikanske flådes øverstkommanderende, admiral Trost, at »ved at kombinere visse øvelser og ved at forsøge at få mere ud af eksisterende øvelser, har vi faktisk været i stand til at reducere sejlads og flyvning men samtidig opretholdt det samme beredskab for udstationering af vore enheder. Vi har reduceret størrelsen af udstationerede hangarskibsgrupper, når det har været muligt (. . .) Vi har droppet visse »ville-være-rart« men ikke kritiske typer af operationer, som for eksempel visse typer havnebesøg.' (* 12) Kommende reduktioner vil antageligt omfatte de sidste to slagskibe, samt at de ældste atomubåde vil blive udfaset fremfor at få fyldt nyt brændstof i reaktorerne. Det er også muligt, at hangarskibsflåden vil blive reduceret til 13 eller måske 12 skibe.

Usikkerheden omkring USAs langsigtede forsvarsplanlægning kan også ses af, at budgettet ikke indeholder en fem-års udgiftsplan, hvilket Kongressen havde bedt om. Resultatet er, at der ikke findes noget formelt fem-års skibsbygningsprogram i budgettet, omend flåden selv har produceret et program som dækker til og med 1994. (* 13)

Flere kommentatorer har bemærket, at det synes som om Reaganadministrationen har focuseret på at bygge en stor og imponerende flåde, men at dette kan vise sig at være en dårlig strategi på længere sigt. Det er for eksempel blevet formuleret således: »En større vægt lagt af den første Reagan Administration på flådekommunikation, kommando og kontrol, efterretning, anti-ubåds krigsførelse, og andre forskningsteknologier kunne måske have givet mere kapacitet så vel som en mere flexibel evne til at reagere på fremtidige krav.« (* 14)

Nybygninger

På trods af budget-nedskæringer vil den amerikanske flådes skibsbygningsprogram samt USAs 1989-plan for overfladestyrkerne resultere i en flåde i slutningen af dette århundrede, der stort set ligner den nuværende. Selv med kun 12 hangarskibe vil antallet af krydsere og destroyere stige, mens antallet af fregatter vil ligge nogenlunde konstant. Flåden vil stadig være centreret omkring højteknologiske slaggrupper. (* 15)

Indtil 1994 omfatter den amerikanske flådes bygningsprogram således strategiske missilubåde af Ohio klassen, atomdrevne hangarskibe af Nimitz klassen, angrebsubåde af Los Angeles og Seawolf klasserne, Aegis-krydsere af Ticonderoga klassen, Aegisdestroyere af Burke klassen, amfibie-fartøjer af Wasp og Whidbey Island klasserne, samt en lang række forsyningsskibe. (* 16)

Et af den amerikanske flådes nuværende problemer er helt klart dens store og dyre prestigeprojekter som synes gearet for krig med Sovjet: strategiske missilubåde af Ohio klassen; atomdrevne angrebsubåde af Seawolf klassen, Aegis-destroyere af Burke klassen, og det avancerede bombefly A-12.

START-forhandlingerne søger at lægge låg på antallet af strategiske atomsprænghoveder, og både flåden og luftvåbnet er allerede begyndt at slås om resten. 1991-92 forsvarsbudgettet godkender 1,3 mia. dollars til den 18. Ohio ubåd. Når den er færdig i 1997, vil flådens missilubåde råde over 432 Trident II missiler med 3.456 atomsprænghoveder, eller 70 procent af det loft på 4.900 ballistiske missil-sprænghoveder START-forhandlingerne nu forhandler om. Den amerikanske flåde vil gerne have 24 Ohio ubåde, men budgetter og START-låg på sprænghoveder vil antageligt kun give den 19-20 ubåde. (* 17)

Seawolf angrebsubåden, som USA netop er begyndt at bygge til en pris af 1,5 mia. dollars, vil blive den største, stærkest armerede, mest avancerede, og dyreste angrebsubåd i det amerikanske arsenal nogensinde. Prisen for de første 12 ubåde vil i 1989-priser koste den amerikanske skatteborger knap 20 mia. dollars. I alt planlægger flåden 35 Seawolf til en pris af over 50 mia. dollars. (* 18)

Hvis flådens nybygningskonto ikke ændres i perioden 1991-2004, så vil prisen for det antal Seawolf ubåde der skal til for at holde den amerikanske ubådsflåde på 100 fartøjer, absorbere 43 procent af flådens totale skibsbygningskonto, eller dobbelt så meget, som atomdrevne angrebsubåde traditionelt har krævet af budgettet. (* 19)

Det helt centrale krigsskib i den planlagte amerikanske skibsbygning er den avancerede destroyer af Arleigh Burke klassen. USA planlægger omkring 80 Burke destroyere til en pris af omkring 27 mia. dollars. (* 20)

I tilfældet med Burke og Seawolf vil billigere og mindre avancerede fartøjer, som for eksempel dieselubåde og billigere destroyere og fregatter, antageligt dukke frem som levedygtige alternativer til at udføre USAs fremtidige forsvarsmissioner. Begge disse dyre klasser er udtænkt i 80ernes koldkrig og er skræddersyet til krig med Sovjet, men mindre egnede til de krav 90erne vil stille til den amerikanske flåde.

Senest, den 20. februar, har de dyre våbenprogrammer fået det amerikanske forsvarsministerium til at gennemgå 12 våben og fly, deriblandt flådens Seawolf angrebsubåd og jagerfly. Så det er meget muligt, at der er yderligere budgetbeskæringer på vej. (* 21)

Fremtiden

Fremtidens amerikanske flåde tegner til at blive en flåde af stort set samme størrelse, men bestående af betydelig mere avancerede og fleksible fartøjer. Det nuværende virvar af næsten 20 forskellige klasser eskorteskibe (krydsere, destroyere og fregatter) med meget forskellige våbensystemer, vil blive reduceret til omkring fire klasser (Ticonderoga, Burke, Spruance, og Perry). Tre af disse klasser vil bære langtrækkende krydsermissiler, hvilket viser, at den amerikanske flåde også i fremtiden vil være gearet for offensive operationer.

Men i lyset af udviklingen i Centraleuropa og den kolossale teknologiske udvikling, vil flåden begynde at se sig om efter nye og mere tidssvarende opgaver. Omend Den Maritime Strategi også har andre udfoldelsesmuligheder, så har den traditionelt set været knyttet stærkt til Centraleuropa. Selv strategiske ubådsmissiler blev i 1990 foreslået bl.a. at skulle være »et forsvar mod terrorisme, narkotikahandel og andre globale konflikter«.

Ved udgangen af 1980erne argumenterede den amerikanske flåde for, at den var et offer for sin egen succes med at presse russerne i knæ, men at den stadig havde behov for en stor flåde, og at en aggressiv maritim strategi stadig var nødvendig, hvad enten det drejede sig om Sovjet eller andre trusler.

Den Maritime Strategi vil stadig eksistere, men de ikkeeuropæiske komponenter i den vil blive forstærket. Styrker vil blive ændret til mere fleksible og mobile styrker, man vil se tredje-verdenskonflikter og narkotikabekæmpelse højere på dagsordenen, og Reagan-tidens koncept med »fremskudte« operationer mod Sovjet, vil i fremtiden i højere grad komme til at betyde fremskudt væk fra USAs kyster, parat til at reagere på kriser eller til at komme allierede til hjælp.

Denne udvikling er allerede ved at få konsekvenser for flådeoperationer i nordlige farvande. De store Teamwork landgangsøvelser i Norskehavet sker nu hvert 2. år i stedet for hvert 4. år som tidligere, og de offensive Northern Wedding øvelser med bl.a. amerikanske hangarskibe er blevet afløst af Sharp Spear konvoj-øvelserne, som hidtil klart har været defensive europæiske øvelser og uden deltagelse af amerikanske hangarskibe.

Omend denne udvikling ikke kan bruges til at hævde, at USA ligefrem trækker sine hangarskibe længere tilbage fra nordflanken, så kunne det se ud, som om man har valgt at anvende dem mindre offensivt end før, og kun når der landsættes folk i Norge. Dette års Teamwork-øvelse landsætter således sine soldater omkring 500 km længere mod syd, end det var tilfældet i 1988.

I en ny verden, hvor Warszawapagten ikke længere eksisterer og hvor den sovjetiske trussel bliver mindre, vil også krigsplaner rettet mod Sovjet eller sovjetisk intervention skulle revideres. Med tiden, særligt i forlængelse af en mere effektiv og selvstændig europæisk flåde, vil man måske ovenikøbet komme til at opleve den amerikanske flåde som direkte overflødig i europæiske farvande.

I så fald vil europæiske flåder skulle begynde at spille en mere central rolle i forsvaret af de nordeuropæiske farvande helt ud i fremskudte positioner. Denne udvikling er igang.

Der er for nyligt dukket forskellige rapporter op om, at den norske flåde sammen med den britiske, hollandske og tyske, har udviklet et nyt strategisk koncept, Sub-Concept for the Northern Maritime Region 2000-2010, som er indeholdt i det europæiske European Maritime Concept 2010. Det nye koncept vurderes at kunne garantere et vestligt flådenærvær i Norskehavet i en tidlig fase af en konflikt, men uden at det behøver at optrappe en sådan. (* 22)

Styrken, der kaldes Standing Naval Force Europe, er opbygget omkring de tre britiske INVINCIBLE-hangarskibe, som udover den britiske flåde eskorteres af bl.a. hollandske fregatter (samt muligvis vesttyske ubåde af 212-klassen). Opgaven for denne styrke skulle være at forhindre en hurtig fremrykning af sovjetiske flådestyrker ud i Norskehavet, mens landbaserede britiske og vesttyske Tornado jager-bombefly skulle have til opgave at møde Backfire-bombefly fra den sovjetiske flådes flystyrker.

Norsk presse har for nyligt rapporteret, at Norge faktisk forhandler med Storbritannien om udstationering af Tornadobombefly i Nordnorge. (* 23)

Noget væsentligt ved Standing Naval Force Europe skulle være, at den ikke ville blive set som en trussel mod Sovjets vitale baser på Kola-halvøen. Denne styrke vil endvidere kunne være på plads i Norskehavet, før en amerikansk styrke kan nå frem, og vil reducere afhængigheden af en amerikansk beslutning af at sætte sine store hangarskibe ind på nordflanken i den indledende fase i en krig.

Status for USSRs flåde

Også den sovjetiske flåde undgik omfattende forandringer i 1980erne. Sovjet opbyggede i 1950erne og 1970erne en kolossal flåde centreret omkring flere hundrede undervandsbåde. Et virvar af forskellige klasser strømmede i disse år ud fra sovjetiske værfter og gav i vesten næring til mistanke om, at Sovjet ikke blot havde defensive intentioner til søs.

Alligevel var det en meget anderledes flåde i forhold til den vestlige, hvilket var en kombination af, at den var bygget til andre opgaver og at sovjetisk militær teknologi var vesten langt underlegen. I erkendelse af flådens begrænsede konventionelle kapacitet byggede Sovjet et væld af fartøjer og fyldte dem med atomvåben.

Godt nok havde og har Sovjet en kolossal kapacitet til søs, men påstandene om en rigtig højsøflåde kræver nu engang andet og mere end det at kunne sejle til Cuba en gang imellem, for at det har nogen væsentlig militær betydning. Den sovjetiske flåde er slet ikke bygget til højsø-operationer, men til at skabe problemer for andre flåder i kystnære områder.

I begyndelsen og midten af 1980'erne oplevede man her i de nordlige farvande nogle af de største sovjetiske flådeoperationer nogensinde. Det var tydeligt, at Sovjet var bekymret over vestlige strategier i nordlige farvande, og de sovjetiske øvelser øvede primært forsvar mod angribende hangarskibsgrupper, støttet af ubåde og landbaserede langtrækkende bombefly.

Nedskæringerne

Men med Gorbatjovs ankomst på den politiske scene ændrede billedet sig i midten af 1980erne. Siden 1986 har Sovjet indskrænket omfanget af sine flådeoperationer verden over drastisk, og også i 1989 fortsatte det operationelle tempo med at falde. Den sovjetiske flåde tilbringer nu mere tid i havn og for anker og mindre tid til søs.

I nordiske farvande er operationerne blevet mere end halveret, og piloter på britiske overvågningsfly fortalte i forbindelse med SHARP SPEAR 89 øvelsen i september sidste år, at bortset fra såkaldte spionskibe så havde de ikke set et sovjetisk krigsskib i fem måneder. Og omkring det islandske luftrum rapporteres der om næsten fravær af sovjetiske bombefly.

Sovjet har tydeligvis indført et meget anderledes operationelt mønster og en ny taktik. Flådeøvelser er således ikke ophørt, men finder derimod sted tæt på sovjetisk landområde med færre men flere forskellige fartøjer og med forstærket deltagelse af luftstyrker.

Den amerikanske flådes efterretningstjeneste vurderer, at disse nye typer operationer har til formål at forbedre sovjetiske flådestyrkers kampevne i en længerevarende konventionel konflikt, og stadig opretholde et højt beredskab for operationer med atomvåben. (* 24)

Også sovjetiske globale flådemissioner er faldet drastisk, og i visse tilfælde fuldstændigt ophørt. Ved Cam Ranh Bay basen i Viet Nam trak russerne styrker hjem i 1988, og ved udgangen af 1989 var størstedelen af flådeflyene trukket hjem. I Angola trak Sovjet i begyndelsen af 1990 sine krigsskibe hjem og efterlod for første gang i mange år Luanda-basen uden krigsskibe. Cuba har ikke haft besøg af en slaggruppe siden 1986, og tilstedeværelsen af flådefly på øen sidste år var kun 1/4 af 1988-niveauet: der var kun en enkelt Bear-bombeflyver tilbage.

Ifølge den amerikanske flådes efterretningstjeneste omfattede reduktioner i 1989 især atomdrevne angrebsubåde, måske bl.a. på grund af de mange uheld, der ramte sovjetiske ubåde i 1989. I Middelhavet oplevede man for eksempel et fald fra 3-5 patruljerende ubåde til kun to.

I forlængelse af de politiske og økonomiske reformer i Sovjet har den store flåde naturligt nok været et oplagt mål for beskæringer. Ændrede doktriner for flådens operationer, hvad enten de er militært eller økonomisk begrundede, skabte en helt anden sovjetisk flådetilstedeværelse i slutningen af 1980erne.

Ubåde på pramme gennem de danske stræder, destroyere vasket op på norske og danske strande er velkendte påmindelser om, at russerne er ved at luge ud i flåden. I 1989 blev mindst 46 skibe og ubåde sendt til ophugning på skibsværfter verden over. Dette inkluderede to krydsere, ni destroyere, fem fregatter og 30 dieselubåde. Over 100 større flådefartøjer står foran at skulle skrottes i løbet af dette år (1990), omend en del vil komme til at vente, ganske enkelt fordi der er kø ved værfterne.

Der er penge i gammelt jern, og opfindsomheden har været stor. I maj 1989 accepterede Pepsi-Cola en krydser, en destroyer, en fregat og 17 ubåde som betaling for produkter solgt i Sovjet. (* 25)

Mindst 50 gamle atomdrevne ubåde samt yderligere dieselubåde er på vej til skrotbunken, og efter en række uheld med ældre atomdrevne ubåde, besluttede Sovjet i 1989 at udfase alle deres første-generation atomubåde.

Regner man med en gennemsnitlig serviceperiode på 30 år for et flådefartøj, så står omkring 250 sovjetiske skibe og ubåde foran at skulle skrottes inden 1995. Hvis denne skrotning finder sted i dette omfang, vil det - med forbehold for nybygninger og overflytninger fra andre flåder - stort set betyde en halvering af den sovjetiske østersøflåde. Tager man Norden som helhed, står omkring en tredjedel af den sovjetiske flåde foran skrotning.

Stalin-tidens teori om, at meget er godt, er tydeligvis definitivt forbi. De tidligere kolossale sovjetiske skibsbygningsprogrammer banker på skrotværfternes dør, og vi vil i løbet af 1990erne se en stadig mindre, men betydelig mere avanceret sovjetisk flåde.

Nybygninger

Disse udfasninger skal nok nærmere ses som udtryk for god husholdning fremfor drømme om, at Sovjet ikke længere synes det er vigtigt at have en supermagtsflåde. Sovjet bygger nye og stadig mere avancerede flådefartøjer - ligesom vesten gør det. I 1989 søsatte Sovjet ni større fartøjer, mens 11 enheder søsat i tidligere år blev indsat i tjeneste.

Sovjet har i dag ni ubådsklasser i serieproduktion, inklusive strategiske ubåde af Delta IV klassen samt en helt ny type atomdrevne angrebsubåde af Akula, Sierra, og Victor III klasserne, atomdrevne krydsermissilubåde af Oscar II klassen samt en helt ny type, og dieselubåde af Kilo klassen. Typhoon missilubådene er ikke længere i produktion.

Større overfladeskibe omfatter ni typer, inklusive to typer atomdrevne hangarskibe af Tbilisi og Ul'yanovsk klasserne, en type krydser af Slava klassen, to typer destroyere af Sovremennyy og Udaloy klasserne, to typer fregatter af Krivak III og Balcom 8 (Parchim II) klasserne, samt korvetter af klasserne Grisha og Tarantul III. Dertil kommer en række amfibie-, effekt- og forsyningsfartøjer.

Fremtiden

En vigtig ny udvikling for den sovjetiske flåde, er dens beslutning om at udvikle hangarskibe med vandretstartende fly. Sovjet har tydeligvis besluttet at placere avancerede jagerfly til søs.

Sovjetiske hangarskibe under konstruktion omfatter to typer, begge atomdrevne: Tbilisi på omkring 60.000 tons, hvilket svarer til den amerikanske Midway-klasse fra 1940erne; og Ul'yanovsk på omkring 70.000 tons, svarende til den amerikanske Forrestalklasse.

Der er rapporteret to Tbilisi under konstruktion. Den anden er døbt Riga. Tbilisi vurderes af den amerikanske flådes efterretningstjeneste måske allerede at blive operationel i løbet af 1990 og kunne foretage sin første udstationering til Nordflåden ved Kola allerede i løbet af 1991. Riga forventes at påbegynde afprøvning engang i 1992.

Omend Tbilisi-klassen er på størrelse med Midwayhangarskibene, så er den uden katapulter til flyene, hvorfor der istedet er bygget et skihop i stil med de britiske hangarskibe. Dette vil lægge begrænsninger på, hvilke fly der kan anvendes på skibet og på den bombelast, flyene kan medføre. Men Sovjet er tydeligvis opsat på at få fly i luften og allerede i november 1989 - hvilket var før den amerikanske flåde havde forventet det - blev der foretaget start- og landingsøvelser på Tbilisi i Sortehavet.

Bevæbningen på Tbilisi vil omfatte SS-N-19 krydsermissiler og 50-60 fly og helikoptere. SS-N-19 missilerne kan forsynes med atomsprænghoved, og flyene kan bære atomarmerede bomber og dybvandsbomber.

Den anden klasse under konstruktion, kaldet Ul'yanovsk, vil som sagt være 10.000 tons større end Tbilisi og på størrelse med Forrestal-klassen. Der er endnu ikke frigivet oplysninger om armering eller eventuelle katapulter, men skibet skulle begynde afprøvning engang i 1996. Sovjet har sagt, at mindst endnu et Ul'yanovsk hangarskib vil blive bygget.

Omend de nye sovjetiske hangarskibe vil være langt fra de amerikanske superhangarskibe på over 90.000 tons og med 80-90 fly, så er der tale om en forstærkelse af Sovjets offensive kapacitet til søs, en kapacitet som sikkert vil komme til at bekymre Norge. Alligevel regner man med, at hangarskibene hovedsageligt vil blive anvendt i defensive operationer.

I sin beretning til kongressen i sidste måned (marts 1990) vurderer den amerikanske flådes efterretningstjeneste, at Sovjet i 1989 udviste en forstærket interesse for defensive operationer, og at disse afspejler en ændring i sovjetiske militærdoktriner i retning af bl.a. en langvarig konventionel konflikt.

Man siger videre, at Sovjet vurderer, at man vil have meget lidt tid til at mobilisere styrkerne forud for en konflikt, og at deres sårbarhed overfor konventionelle og nukleare angreb derfor vil være større. Disse faktorer har ifølge amerikanerne fået Sovjet til at konkludere, at de vil blive nødt til at udkæmpe de tidlige stadier i en krig defensivt, tæt på deres egne landområder, og at større sovjetiske flådeoperationer derfor i stigende omfang vil omfatte sammensatte styrker med focus på luftforsvar, forsvar mod landgangsoperationer, og kontrol af havområder nær Sovjet.

3. Verdensflåderne

Omend den sømilitære situation stort set har været domineret af de to supermagters flåder, så vil vi i de kommende årtier komme til at se en lang række flåder fra andre lande blande sig: De såkaldte 3. flåder. Det i sig selv er måske en af de vigtigste grunde til at det haster med at komme i gang med et maritimt våbenkontrolregime.

3. flåder er i gang med en omfattende udbygning af deres kapacitet. Således har fem lande udover supermagterne i løbet af 1980erne indsat hangarskibe i aktiv tjeneste, og syv 3. flåder opererer i dag hangarskibe: Argentina, Brasilien, Frankrig, Indien, Italien, Spanien og Storbritannien. Fire af disse (Frankrig, Italien, Spanien og Storbritannien) bygger selv skibene, mens Argentina, Brasilien og Indien har købt gamle britiske fartøjer.

3. flåderne er også i fuld gang med at forsyne deres flådefartøjer med krydsermissiler, og ved udgangen af 1989 havde 68 forskellige lande udstationeret skibs- og landbaserede anti-skibs krydser-missiler. Sådanne missiler er i dag udstationeret på skibe af alle typer samt på ubåde og fly, men hovedsagelig på mindre lette og hurtige patruljebåde i små flåder. Alene i 1980erne har mindst 31 3.flådemagter importeret anti-skibs missiler fra 11 lande (se Tabel 1).

3.flåderne anskaffer sig også i stigende omfang moderne undervandsbåde, deriblandt den sovjetiske Kilo og den vesttyske Type 209. Udover Sovjet og USA har 41 andre lande efterhånden anskaffet sig over 400 ubåde.

Endelig er visse 3. verdens lande som Argentina, Brasilien og Indien i færd med at anskaffe sig atomdrevne ubåde. Indien har ovenikøbet leaset en atomdrevet Charlie I klasse krydsermissilubåd fra Sovjet. Også Pakistan har været rapporteret at have vist interesse i atomdrevne ubåde.

Sammenfattende kan man konstatere, at mange mindre flådemagter er på vej ind på scenen. Visse af dem, som for eksempel Indien og Japan er efterhånden af en sådan størrelse, at de begynder at tilegne sig en slags regional stormagtstatus, som vil provokere omkringliggende stater til at opbygge egne flådestyrker.

Fremtidens magtspil til søs vil ikke blot være det traditionelle øst-vest, men vil få flere deltagere med længere rækkevidde, større flexibilitet, samt betydeligt mere avancerede kommando-, kontrol- og kommunikationssystemer.

Det rejser andre perspektiver i forbindelse med særligt USAs vane med at anvende flådestyrker i tredjeverdenskonflikter, fordi flere lande vil have våbensystemer, der kan skabe en spændingssituation, der kan blive betydelig vanskeligere at kontrollere.

Atomvåbnene

I løbet af 1980erne gik det også op for folk, at flåderne rådede over knap en tredjedel af verdens samlede atomvåbenarsenal. På trods af at atomvåben har været udstationeret på skibe siden 50erne, kom det som en overraskelse for mange, at fem flåder havde atomvåbensystemer indbygget i mere end 1000 skibe og ubåde, og tilsammen rådede over næsten 15.000 atomvåben.

Hvad mere var, en stor del af dem kom jævnligt på besøg i havne hos lande, som har en meget klar politik mod atomvåben på deres område. Flere lande valgte at forbyde anløb af atombevæbnede fartøjer. Andre lande forsøgte, men blev banket på plads igen.

Ved udgangen af 1989 var der omkring 14.600 atomvåben tildelt flådefartøjer i de fem atomflåder. Af disse var de 8.400 amerikanske, 5.500 sovjetiske, 300 franske, 180 britiske og 170 kinesiske. Mere end hver 3. af alle disse våben var taktiske atomvåben beregnet til atomkrig på havet. Denne gruppe på over 5.000 atomvåben har aldrig været underlagt våbenkontrolaftaler af nogen art.

Det er en udbredt opfattelse, at atomvåben til søs er et levn fra fortiden. Men 1980erne var faktisk præget af en omfattende nuklearisering af verdenshavene. I perioden 1979-1990 har de fem atomflåder introduceret et eller flere atomvåbensystemer årligt. Det drejer sig om 20 forskellige typer atomvåben, hvoraf halvdelen er blevet introduceret i den sovjetiske flåde (se Tabel 2).

Med tanke på de igangværende START-forhandlinger er det interessant at konstatere, at syv af de 20 atomvåben introduceret i løbet af 80erne er langtrækkende strategiske atomvåben til missilubådene. Samtlige fem atomvåbenmagter har udstationeret nye strategiske atomvåben på havene i løbet af 80erne. De 13 andre typer atomvåben er såkaldte ikke-strategiske atomvåben, rækkende lige fra dybvandsbomber til krydsermissiler.

Med hensyn til søbaserede ikke-strategiske atomvåben var de to mest interessante begivenheder nok introduktionen af det langtrækkende krydsermissil til angreb mod land og den amerikanske flådes beslutning om ensidigt at udfase tre ældre atomvåbensystemer fra sine skibe og ubåde.

Beslutningen om at udfase atomvåben af typerne ASROC, Terrier og SUBROC fra amerikanske skibe og ubåde er vigtig, ikke fordi den blev taget, men fordi den blev taget som et ensidigt skridt og på grund af, at den blev ledsaget af en række udtalelser om, hvad taktiske atomvåben til søs kan bruges til og, hvad der er mere interessant, hvad de ikke kan bruges til.

Det synes logisk, at en udfasning af over 1000 atomsprænghoveder, der hidtil har været helt essentielle for evnen til at afskrække russerne til søs, nødvendigvis må give grund til at spørge, hvorfor der overhovedet er taktiske atomvåben til søs - særligt når udfasningen sker helt udenfor eksisterende våbenkontrolaftaler, og særligt når den sker uden at sætte krav om tilsvarende skridt fra sovjetisk side.

Den amerikanske admiral Henry Mustin kommenterede beslutningen om udfasningen med at sige: »Konceptet for atomkrig til søs er et koncept hvis tid er forbi. Det er i USAs interesse at overbevise russerne om, at den er forbi«. Efter en konference i London sidste år havde jeg personligt lejlighed til at spørge den tidligere amerikanske flådeminister John Lehman, om han delte admiral Mustins synspunkt. Det gjorde han, sagde han, og han fik oven i købet støtte af den tidligere øverstkommanderende for den britiske flåde, Sir James Eberle.

Lehmans og Eberles »dueagtige« holdning til atomvåben til søs, går tilbage til Caspar Weinbergers »Forsvarsvejledning 1983-1988« fra begyndelsen af 1980erne, et lidet bemærket papir, der fuldstændig ændrede USAs holdning til, hvilke søbaserede atomvåben der var nødvendige for at afskrække atomangreb på amerikanske hangarskibe.

Weinberger sagde, at det var USAs politik, at atomangreb mod flådestyrker ikke ville blive besvaret med anvendelsen af atomvåben mod flådestyrker, men derimod med angreb mod land. Denne doktrin blev en af de grundlæggende argumenter for Tomahawk krydsermissilet og degraderede andre taktiske søbaserede atomvåben til rene kampvåben. I den rolle, besluttede strategerne, var de mere til besvær end gavn, og derfor kunne den amerikanske flåde ikke overbevise kongressen om, at det var nødvendigt med nye atomvåben til erstatning for de gamle ASROC, Terrier og SUBROC.

De taktiske atomvåben har i de senere år været genstand for meget brede overvejelser i retning af en fuldstændig fjernelse. Lige siden Paul Nitze i april 1988 foreslog deres fjernelse, har en lang række højtstående personer argumenteret for, at en fuldstændig eliminering af disse ca. 5.000 atomvåben fra flådefartøjer begynder at give mening. Alene denne udvikling bør kunne gøre indtryk på dansk sikkerhedspolitik, også da det netop er disse våben, der særligt i 1980erne har skabt splid i spørgsmålet om flådebesøg i danske havne.

Krydsermissilerne derimod, varsler den nye æra til søs. Indtil 1984 var hangarskibene de eneste taktiske flådesystemer, der havde evnen til at projektere styrke mod land. Men så begyndte USA udstationeringen af knap 4000 Tomahawk-missiler, og i slutningen af dette årti, vil 196 ubåde og overfladeskibe i den amerikanske flåde kunne ramme mål dybt inde på land. Det er værd at bemærke, at de vil kunne gøre dette med træfsikkerhed, der overstiger den præcision, man i dag kan præstere med det mest avancerede strategiske våbensystem.

Sovjet har »kopieret« det amerikanske Tomahawk-missil og har fra slutningen af 1987 påbygyndt udstationeringen af deres »Tomahawski«, kaldet SS-N-21, på atomubåde af typerne Akula, Sierra og Yankee Notch, hvor sidstnævnte er en ombygget strategisk ubåd. Også Victor III ubådene menes at blive forsynet med det nye missil. Ved udgangen af 1989 havde Sovjet 32 SS-N-21 ubåde.

Sammenlagt betyder denne rutinemæssige - men også epokegørende - udvikling en udvidelse af supermagternes taktiske atomare styrkeprojektion mod land fra 14 hangarskibe i 1983 til omkring 179 hangarskibe, slagskibe, krydsere, destroyere og angrebsubåde i 1992 (se Tabel 3).

Våbenkontrol

Der eksisterer ingen våbenkontrolaftaler, der behandler flådestyrker som så. Der er dog eksempler på, at flådestyrker berøres indirekte af aftaler. Det gælder for eksempel SALT-aftalerne fra 1970erne, som sætter låg på antallet af strategiske atomvåben, herunder missilubådene og deres strategiske missiler. Der er også eksempler på aftaler indgået i slutningen af 1980erne, hvor notificeringer eller regler for adfærd berører flåderne. Men flådestyrker som så er udenfor specifikke aftaler.

I 1984 stemte FN om en resolution om iværksættelse af en ekspertundersøgelse af våbenkapløbet til søs. Den amerikanske regering stemte imod og begrundede det med, at et sådan kapløb ikke eksisterede. Men kapløbet eksisterede, og i 1986 udsendte FN rapporten »The Naval Arms Race« som bl.a. konkluderede, at man i de »senere år har været vidne til adskillige fundamentale teknologiske udviklinger, som har haft store effekter på den internationale maritime situation.« (* 26)

En »særlig farlig dimension i våbenkapløbet til søs«, understregede rapporten, er det »store antal taktiske atomvåben« på skibe og ubåde. Rapporten pegede endvidere på de nye langtrækkende søbaserede krydsermissiler, som »alvorligt vil komplicere verifikationsproblemer og således også vanskelighederne med at forhandle effektive nedrustningsskridt.«

Våbenbegrænsningsaftaler

SALT I fra 1972 og SALT II fra 1979 satte loft på strategiske missiler. Både USA og Sovjet havde sådanne missiler til søs. SALT I satte loft for ubåde og missiler, mens SALT II satte et overordnet loft på antallet af platforme samt begrænsninger på missiler med flere uafhængigt målsøgende sprænghoveder; kaldet for MIRV (Multiple Independently targatable Re-entry Vehicle).

Disse aftaler var altså en slags forløbere for de nuværende START forhandlinger, hvorfor det også er interessant at se på den effekt, de har haft. Omend det ikke er muligt at spå om, hvordan verden havde set ud uden SALT-aftalerne, så kan man i hvert fald konstatere, at de ikke har betydet nogen praktisk hindring for supermagternes strategiske våbenudbygning til søs. Der har været plads nok indenfor rammerne.

Siden underskrivelsen af SALT I i 1972 er antallet af amerikanske og sovjetiske strategiske sprænghoveder til søs vokset med knap 6000 fra 2842 til 8794. Alene i 1980erne har stigningen været på 1700 sprænghoveder. Antallet af missiler på ubådene er vokset med 350, svarende til 17 sovjetiske Typhoon missilubåde (se tabel 4).

Nu forhandles der om en opfølgende aftale, kaldet START. START vil gentage SALT-aftalernes grundlæggende fejltagelse: Den er en husholdningsaftale, mere end det er en våbenkontrolaftale, fordi den tvinger supermagterne til at rydde op i deres gamle strategiske atomvåbenarsenaler, som de alligevel ikke har råd til at have, men lader døren stå på vid gab for udviklingen af nye og stadig mere avancerede atomvåbensystemer, som vil ændre og destabilisere den rolle strategiske atomvåben traditionelt har spillet:

- START vil ikke betyde en 50 procent reduktion af de strategiske atomvåben. Reduktionen vil være på 30-35 procent og bringe antallet af atomsprænghoveder tilbage til det niveau, man havde i 1975-80; Altså på det tidspunkt, hvor SALT II blev underskrevet. Det hedder et skridt frem og et tilbage.

- Ethvert nuværende og planlagt amerikansk og sovjetisk atomvåbensystem vil være tilladt under en START-aftale, som den ser ud i dag.

- START kan komme til at betyde en opskruet spiral for de strategiske atomvåbensystemer i forsknings- og udviklingsmæssig henseende, fordi den opmuntrer til et fundamentalt skift fra et kvantitativt til et kvalitativt våbenkapløb.

- Nye strategiske atomvåben udstationeret og under udvikling peger i retning af, at fremtidens strategiske atomvåben vil have længere rækkevidde, betydelig større træfsikkerhed og kraftigere sprænghoveder som først eksploderer når de er trængt ned under jordens overflade. Disse egenskaber vil fundamentalt ændre strategiske atomvåbens rolle fra anden-slags- til første-slagsvåben.

- De landbaserede strategiske atomvåbens egenskaber, der med undtagelse af mobile systemer er bundet af deres placering, og som i alle tilfælde kan følges af satellitter, kan meget vel komme til at betyde, at søbaserede strategiske atomvåben opprioriteres i de kommende årtier.

I forbindelse med effekten af en kommende START-aftale, og i forbindelse med at strategiske atomvåben næsten per reflex beskrives som stabiliserende og »gode« atomvåben, er det interessant at konstatere, at en del af ovenstående kritik allerede blev påpeget i FN-rapporten fra 1986, som med hensyn til strategiske søbaserede atomvåben konkluderede, at »den fortsatte udvikling af forbedrede SLBM med avanceret styring og større nøjagtighed« er en trussel mod international sikkerhed. (* 27) Det er lige præcis den del, START-forhandlingerne ikke berører.

START-processen kompliceres af et søbaseret atomvåben: Krydser-missilet. Supermagterne har aftalt, at de langtrækkende krydser-missiler ikke vil blive dækket af START-aftalen, men af en tillægsaftale.

De langtrækkende søbaserede krydsermissiler blev »glemt«, da man underskrev INF-aftalen i december 1987. Det kommer man til at bøde for i de kommende år, for siden da er disse krydsermissiler i stigende omfang rykket ind i europæiske farvande, ja helt ind i havnene herunder danske, og deres udstationering fortsætter i stort omfang.

Krydsermissilerne har også rejst et andet problem, da de slører grænsen mellem strategiske og taktiske atomvåben, fordi de kan anvendes som begge typer. De er lavtflyvende, svære at se på radar, og deres form gør, at de kan indbygges i et væld af platforme. Sidst er de søbaserede krydsermissiler blevet en af de væsentligste kæppe i hjulet på bestræbelserne på at nå til enighed om en START-aftale.

Sovjet har foreslået begrænsninger på krydsermissiler med en rækkevidde på over 600 km, hvilket USA hidtil har afvist med henvisning til, at det skulle være umuligt at verificere. I slutningen af 1989 understregede lederen af den sovjetiske START-delegation, at SLCM skulle løses i forbindelse med START, og at »i forbindelse med« betød før START kunne underskrives. (* 28)

Senest har de såkaldte CFE-forhandlinger berørt spørgsmålet om flådeflyene, fordi man forhandler om bl.a. jagerfly i Europa, og fordi fly anvendt til flådeoperationer befinder sig på land i bl.a. Europa.

Her er situationen kompliceret af, at Sovjet ønsker bombefly på amerikanske hangarskibe inkluderet, fordi de kan ramme sovjetisk område, men USA er modstandere af at inkludere hangarskibsflyene, fordi de ikke er bundet specifikt til Europa. USA og NATO, på den anden side, ønsker sovjetiske flådefly baseret i Europa inkluderet i aftalen, hvilket Sovjet ikke er interesseret i.

Ikke desto mindre omfatter de oplæg, der forhandles om i CFE, visse flådefly - for så vidt de er fast stationeret på land. På vestlig side drejer det sig om britiske Buccaneer og Nimrod fly beregnet til angreb mod skibe og ubåde, samt Lynx og Sea King helikoptere til beskyttelse af flådebaser mod fremmede ubåde. Også P-3C Orion patrulje-fly stationeret i bl.a. Holland, Island og Norge er omfattet. (* 29) På Warszawapagt-siden omfatter oplæggene flådefly af typerne Su-17 Fitter, Su-22 Blinder og Su-24 Fencer. (* 30)

Incident-aftaler

I 1972 underskrev USA og Sovjet en aftale vedrørende incidenter til søs. Incident-aftalen opsatte en række regler for opførsel så som, at man ikke må sejle ind i hinanden, at man ikke må genere hinandens operationer, og at man ikke må udføre simulerede angreb mod hinandens flådefartøjer.

1972-aftalen tildeles ofte æren for, at der skulle ske færre incidenter til søs i dag end tidligere, men ironisk nok har aftalen nærmest legitimeret, at der sker incidenter. Følgende eksempler er fra 1980erne og er alle i klar modstrid med 1972-aftalen:

- September 1982: Sovjetiske Backfire bombefly foretager simulerede angreb på amerikanske hangarskibe nær flådebasen ved Petropavlovsk i Stillethavet; (se Artikel IV)

- Oktober 1982: Sovjetiske Backfire bombefly foretager simuleret målskydning og affyring af atomkrydsermissiler mod amerikanske hangarskibe ud for Nordkorea; (se Artikel IV)

- April 1984: Det sovjetiske hangarskib Minsk affyrer otte lyskugler mod en amerikansk fregat i det Sydkinesiske Hav, da fregatten ikke reagerer på advarsler om at holde sig væk; (se Artikel III, 6)

- September 1986: Sovjetiske Bear og Badger bombefly foretager simulerede missilangreb på NATO-atlanterhavsflåden under øvelse i Norskehavet; (se Artikel IV)

- September 1987: A-6 Intruder bombefly fra amerikanske hangarskibe foretager simulerede bombetogter mod den sovjetiske flådebase ved Petropavlovsk i Stillehavet. Siden 1986 havde USA udført omkring 25 tilsvarende togter; (se Artikel IV)

- Februar 1988: To sovjetiske krigsskibe påsejler to amerikanske krigsskibe i Sortehavet, der havde gennemsejlet sovjetisk farvand under dække af retten til harmløs passage; (se Artikel III, 1/4)

I juni 1989 underskrev USA og Sovjet en opfølgende incidentaftale. Denne aftale er siden blevet fulgt op med lignende aftaler mellem Sovjet og henholdsvis Storbritannien, Vesttyskland, og vist nok også Frankrig, Italien og Canada; Aftaler, der stort set kopierer teksten fra den oprindelige 1972-aftale mellem USA og Sovjet. Senest er også Norge og Holland rapporteret i færd med at forhandle incident-aftaler med Sovjet.

Der har været en tendens til at forveksle incidentaftalerne med våbenkontrol: At der ikke er behov for forhandlinger om flåderne, fordi de jo behandles i incident-aftalerne. (* 31) Men incident-aftaler behandler ikke våbenkapløbet til søs, men opsætter regler for, hvordan det bør opføre sig. 1972-aftalen kan betegnes som en trafik-aftale, om hvordan man sejler og flyver i forhold til hinanden. Og 1989-aftalen er hovedsageligt en kommunikationsaftale, der behandler optisk og elektronisk kommunikation.

Omend sådanne incident-aftaler tydeligvis ikke har nogen direkte effekt på flåderne, så er de alligevel vigtige, først og fremmest fordi de store flåder derigennem i det mindste taler sammen om, hvorledes de opfører sig til søs. For eksempel at offensive og fremskudte operationer ikke bare er godt for den militære afskrækkelse, men faktisk også kan have effekter, som undergraver overordnede civile sikkerhedspolitiske målsætninger.

Notifikationsaftaler

En tredje type aftaler som indirekte berører flåderne er notificeringsaftaler som for eksempel aftalen fra 1986 om notificering af visse landmilitærøvelser, og aftalen fra maj 1988 om at give meddelelser om prøveaffyringer af strategiske missiler.

Stockholm-aftalen fra 1986 kræver notificering af flådeøvelser, hvis der er tale om landsætning af mere end 3000 mand. Eksempler på øvelser i nordlige farvande som berøres af Stockholm-aftalen som trådte i kraft 1. januar 1987, er Cold Winter i 1987, som landsatte over 4000 mand, Teamwork i 1988, som landsatte over 8000 mand, samt North Star i 1989, som landsatte mere end 10.000 mand.

Også dette års store Teamwork-øvelse, som finder sted i september måned, landsætter styrker i Norge af et omfang, som er foranmeldt i henhold til 1986-aftalen.

I maj 1988 underskrev USA og Sovjet en aftale om notifikation af prøveaffyring af strategiske missiler fra bl.a. ubåde. Aftalen er en udbygning af en tidligere aftale fra 1971, som søgte at reducere risikoen for udbrud af atomkrig på grund af misforståelser. Ifølge 1988-aftalen skal man altså huske at fortælle den anden part, når man prøveaffyrer strategiske missiler, der kan ramme hans landområde.

Prøveaffyringsaftalen fra 1988 blev sidst anvendt tidligere på året, da USA prøveaffyrede sit nyeste søbaserede strategiske atommissil, kaldet Trident II, fra en ubåd ud for Florida.

Trident II er nu færdigudviklet og blev sendt på patrulje i Atlanterhavet tidligere i denne måned (april 1990).

Zoneaftaler

Der findes også en række zoneaftaler, som berører havområder. Det drejer sig for eksempel om Antarktis-traktaten fra 1959, Tlatelolco-traktaten (også kaldet Latinamerika-aftalen) fra 1967, Rarotonga-traktaten fra 1985 om det sydlige Stillehav, samt den såkaldte Seabed-traktat fra 1971.

Samtlige disse aftaler sørger imidlertid for omhyggeligt at undlade at sætte begrænsninger på flådernes operationer. Antarktis-traktaten, der sætter skrappe betingelser for alt hvad der befinder sig på land syd for den 60. sydlige breddegrad, understreger behørigt, at dens bestemmelser naturligvis ikke berører retten til at besejle de åbne have i henhold til international lov. Oversat til dansk betyder det, at flåderne kan gøre som de vil - også syd for den 60. sydlige breddegrad.

Seabed-aftalen, eller havbundstraktaten, fra 1971 er en lidt anderledes zoneaftale, fordi den er global og kun omfatter internationalt farvand. Den forbyder opsættelse af atomvåben eller andre masseødelæggelsesvåben på havbunden, men også denne aftale husker at bemærke, at den ikke må påvirke princippet om havenes frihed.

Status for flådeforhandlinger

»Før eller siden bliver (forhandlinger om flåderne) nødt til at blive foretaget (. . .) ellers vil hele våbenkontrolprocessen gå i stykker.« Sådan vurderede den sovjetiske flådes øverstkommanderende, marshall Sergei Akhromeyev, situationen, da han i juli sidste år (1989) talte til den amerikanske kongres.

Helt i stå går den nu næppe, for dertil er den centraleuropæiske proces for værdifuld - også for Sovjetunionen. Men Sovjet er tydeligvis frustreret over ikke at kunne få vesten i tale på det sømilitære område, og det er meget muligt, at en del af nedrustningsprocessen, for eksempel den der vedrører de tillidsskabende foranstaltninger, kan komme til at lide under det.

Sovjet har de seneste år spredt om sig med en vifte af mere eller mindre seriøse forslag. De sovjetiske udspil har hidtil været talrige, temmeligt ensidige, dårligt forberedte og præsenteret på en kluntet facon.

De har været talrige, fordi man har præsenteret emneområder på en opdelt måde, fremfor at lægge det frem i buketform. Det har gjort det vanskeligt at overskue og måske direkte forvirrende. De har været ensidige, fordi de meget naturligt hovedsageligt har repræsenteret begrænsninger på områder, der bekymrer Sovjet og som vesten har fordele på. De har været dårligt forberedte, fordi de er blevet præsenteret i en form, som Sovjet burde have kunnet forudse for en stor dels vedkommende ville blive afvist af USA. Og de har været præsenteret kluntet, fordi de er blevet præsenteret i flæng og hovedsageligt i offentligheden fremfor gennem mere private diplomatiske kanaler, der måske kunne have fremmet processen.

Vestens holdning har indtil nu været »niet« og har i karakter kun adskilt sig fra den sovjetiske på et punkt: Den er i det mindste ikke talrig. Ellers er den både ensidig, dårlig forberedt, og kluntet.

Den er ensidig, fordi den søger at friholde et vigtigt militært område, hvor man selv har føringen og som bekymrer den anden part. Den er dårlig forberedt, fordi den er defensiv og undlader at søge resultater på et vigtigt globalt område, hvor det aldrig før er lykkedes at få russerne i tale. Og den er kluntet, fordi den nægter at søge reduktioner på en sovjetisk flådeopbygning, som alle og enhver jo ved, at vestlige regeringer har beklaget sig over op gennem både 70erne og 80erne: Ja hele grundlaget for NATOs maritime strategi er, at der er et sovjetisk maritimt problem.

Kernen i vestens argumentation har hidtil været, at forhandlinger om flådestyrkerne kunne koste den dens maritime overlegenhed, og at NATO jo er en sømilitær alliance. Holdningen kan sammenfattes i følgende punkter:

- NATO er en sømilitær alliance som er afhængig af ubegrænset bevægelsesfrihed til søs;

- Forhandlinger om flådestyrker ville kunne fratage vesten sit forspring til søs, og dermed undergrave dens sikkerhedsinteresser, der er afhængige af maritim overlegenhed;

- CFE og CSBM forhandlingerne er regionale forhandlinger, og det ville derfor være forkert at inkludere vestlige flådestyrker, der har globale opgaver;

- En inddtagelse af flådestyrker i CSBM-regimet ville alvorligt komplicere nogle allerede vanskelige forhandlinger og kunne forhindre muligheden for en aftale;

- En inddragelse af flådestyrker i CSBM-regimet ville sætte et uønsket præcedens for derers inddragelse i andre våbenkontrolforhandlinger;

- Tillidsskabende foranstaltninger kunne presse USA ind i mere forudsigelige eller direkte ufordelagtige mønstre for udstationering af flådestyrker, og derved svække afskrækkelsen overfor Sovjet;

- Forhåndsvarsling og begrænsninger på flådeaktiviteter i internationale farvande ville undergrave princippet om havenes frihed.

En 100 procent afvisning af flådeforhandlinger er imidlertid ikke et godt image i en verden, hvor man snart forhandler om stort set alt mulig andet. Måske var det i den erkendelse, at den amerikanske admiral Charles R. Larson, for præcis et år siden (april 1989) i den amerikanske kongres fremlagde et grundigt gennemarbejdet papir som indeholder, hvad der tegner til at blive NATOs svar på de voksende krav om flådeforhandlinger: Tesen synes at være, at man godt kan forestille sig forhandlinger, man mener blot ikke, det skal ske nu, hvor der forhandles om START, CFE, og CSBM.

Admiral Larson sagde, at »Når et gensidigt aftalt våbenkontrolregime for landstyrker er etableret som forstærker stabiliteten i Europa, så kan de vestlige allierede undersøge mulighederne for begrænsninger på flådestyrker.« (* 32)

Det er der tilsyneladende en masse NATO-lande der er begyndt på. Admiral Larson var i Europa for at briefe de allierede lande i forbindelse med topmødet i december sidste år, herunder om hvorfor man ikke skulle synes, det var en god ide at forhandle om flåderne. Men NATO-landene var tilsyneladende ikke allesammen lige imponeret over hans argumenter.

Den islandske statsminister udtrykte således på mødet skuffelse over afvisningen af flådeforhandlinger og forklarede, at »Naturligvis forstår og støtter vi alle skridt der garanterer sikkerheden for de nødvendige transportruter over Nordatlanten, men jeg kan ikke se, hvorfor våbenbegrænsninger til søs ikke skulle tjene denne rolle bedre, end den nuværende situation gør.« (* 33)

Ifølge det amerikanske tidsskrift »Navy Times« besluttede den politiske komite i NATO at fortsætte med at undersøge, hvilke skridt der kan tages for at lette spændingen til søs uden at undergrave sikkerheden for forsyningslinierne over Atlanten.

Afslutning og konklusion

Festen til søs er ovre. Flåderne får ikke længere, hvad de peger på. Det internationale øst-vest klima er i bedring, men det sømilitære problem er ikke løst af den grund.

Flåderne bevæger sig klart i retning af større fleksibilitet, anti-ubådskrigsførelse, længere rækkevidde, større præcision, kraftigere projektionsevne mod land, og hyppigere involvering i tredjeverdenskonflikter. Dertil kommer, at en lang række nye flådemagter nu banker på døren.

Konstruktion af nye superhangarskibe, lydsvage avancerede atomubåde, nye strategiske atomvåben og langtrækkende krydsermissiler synes mærkeligt fjernt og afskåret fra den nye verden. Det synes nærmest at være en efterladt forvirring over implikationerne af afslutningen af den kolde krig, kombineret med en slags uvanthed i flåderne, fordi det hidtil altid er lykkedes for dem at undslippe våbenkontrolbestræbelser.

Men det afspejler naturligvis også, at regeringerne endnu ikke har været i stand til at formulere et sammenhængende koncept for, hvad det er, man sikkerhedspolitisk vil, når Berlin-muren er væk, når Sovjet er på vej til at falde fra hinanden, når den østtyske flåde er på øvelse sammen med den vesttyske, når Lech Walesa er blevet præsident i Polen, og når verdens nye atomvåbenmagter hedder Israel, Indien, Irak, Sydafrika, Pakistan, Iran, Brasilien, Argentina og Sydkorea.

Våbenkontrolmæssigt set har flåderne hidtil været betragtet som noget, der lå i anden række, noget som sikkert indrettede sig efter den sikkerhedspolitiske temperatur på land. Men flåderne bevæger sig klart i retning af større uafhængighed af begrænsede geostrategiske interesser. Derved bortfalder teorien om, at kontrol af flåderne er et problem, der ligger ude i fremtiden, når engang den landmilitære situation er løst.

Behovet for et maritimt våbenkontrolregime er åbenlyst. Selv om der ikke eksisterer egentlig sømilitær våbenkontrol, så findes der dog mindst 10 forskellige våben-, zone- og adfærds-aftaler, som berører flåderne. Disse aftaler sætter en bred præcedens for karakteren af fremtidige sømilitære aftaler, som bør kunne danne baggrund - men klart ikke sætte grænser - for en danske politik på det sømilitære område.

I den sammenhæng ville det være smart af verdens to største flådeblokke, hvis de allerede nu begyndte at skabe præcedens for et maritimt regime, der på den ene side ikke blot bygger på et misbrug af begrebet om havenes frihed eller på en indirekte og tilfældig påvirkning fra våbenkontrolaftaler på land, men direkte formår at bringe den ukontrollerede sømilitære situation under kontrol. Som det fornyligt blev udtrykt af en canadisk diplomat: Sømilitær våbenkontrol »er på den internationale dagsorden, hvad enten vi ønsker det eller ej«. (* 34)

Tabel 1

Eksport af antiskibskrydsermissiler i 80'erne

  

 ----------------------------------------------------------  

 Importør          Eksportør              Missil  

 ----------------------------------------------------------  

 Argentina         Frankrig               Exocet  

 Australien        USA                    Harpoon  

 Canada            USA                    Harpoon  

                                          SM-2  

 Chile             Frankrig               Exocet  

 Egypten           USA                    Harpoon  

 Finland           Sverige                RBS-15  

 Frankrig          USA                    SM-1  

 Grækenland        Vesttyskland           Sea Sparrow  

                   USA                    Harpoon  

 Holland           USA                    Harpoon  

 Indien            Storbritannien         Sea Eagle  

                                          Sea Skua  

                   Sovjet                 Styx  

 Indonesien        Frankrig               Exocet  

                   Storbrit.              Sea Cat  

                   USA                    Harpoon  

 Iran              Kina                   Hai Ying  

                   Nordkorea              Hai Ying  

 Iraq              Kina                   C-601  

                   Frankrig               Exocet  

                   Italien                Otomat  

 Israel            USA                    Harpoon  

 Italien           Vesttyskland           Kormoran  

 Japan             USA                    Harpoon  

                                          SM-2  

 Nordkorea         Sovjet                 Styx  

 Oman              Frankrig               Exocet  

 Pakistan          Storbritannien         Sea Cat  

 Polen             Sovjet                 Styx  

 Portugal          USA                    Harpoon  

 Saudi Arabien     Frankrig               Exocet  

                   Italien                Otomat  

                   USA                    Harpoon  

 Singapore         USA                    Harpoon  

 Spanien           Norge                  Penguin  

                   USA                    Harpoon  

                                          SM-1  

 Storbritannien    USA                    Harpoon  

 Sydkorea          Frankrig               Exocet  

                   USA                    Harpoon  

 Taiwan            USA                    SM-1  

 Thailand          Frankrig               Exocet  

                   Israel                 Gabriel  

                   USA                    Harpoon  

 Tyrkiet           USA                    Harpoon  

 Venezuela         USA                    Harpoon  

 Vesttyskland      Storbrit.              Sea Skua  

                   USA                    Harpoon  

 ----------------------------------------------------------  

Kilde: SIPRI Yearbook 1989, s. 230-268.

Tabel 2: Søbaserede atomvåben introduceret i perioden 1979-1990

  

 -----------------------------------------------------------------  

 År    Type              USA   Sovjet   England   Frankrig   Kina  

 -----------------------------------------------------------------  

 1979  Trident I SLBM     x  

       SS-N-16 ASWM              x  

 1980  SS-N-19 SLCM              x  

       ET-80 Torpedo             x  

       Dybvandsbombe             x  

       B61 MOD bombe      x  

 1981  SS-N-22 SLCM              x  

       SA-N-6 SAM                x  

 1982  Polaris A3-TK SLBM                   x  

 1983  SS-N-20 SLBM              x  

       CSS-N-3 SLBM                                            x  

 1984  Tomahawk SLCM             x  

       AS-15 ALCM                x  

 1985  M4A SLBM                                      x  

 1986  SS-N-23 SLBM              x  

 1987  M4 MOD SLBM                                   x  

       SS-N-21 SLCM              x  

 1988  ASMP ASM                                      x  

 1989  SS-NX-24 SLCM (* 1)       x  

 1990  Trident II SLBM    x  

 -----------------------------------------------------------------  

 I alt 20                 4     11          1        3         1  

 -----------------------------------------------------------------  

(* 1) Den amerikanske efterretningstjeneste har tidligere oplyst, at missilet blev introduceret i 1989, men er på det seneste begyndt at »måske« denne vurdering.

Tabel 3:

Ikkestrategisk atomprojektion mod land 1983-1992

  

 ------------------------------------------------  

 Årstal        USA        Sovjet         I alt  

 ------------------------------------------------  

 1983          14          0             14  

 1992         147 (* 1)   32 (* 2)      179  

 Stigning   + 133       + 32          + 165  

 ------------------------------------------------  

(* 1) Forudsætter 14 hangarskibe og uændret Tomahawk-produktion.

(* 2) Omfatter fire typer platforme. Bygger på 1989-tal, da indsættelse af fremtidige platforme ikke er oplyst af Sovjet. 13 gamle SLBM-ubåde er under ombygning til SLCM, hvilket vil forøge den sovjetiske andel.

Tabel 4:

Søbaserede strategiske atomvåben 1972-1989

  

 ----------------------------------------------------------  

 År                 USA                Sovjet  

               Ramper  Spræng-      Ramper  Spræng-  

                       hoveder              hoveder  

 ----------------------------------------------------------  

 1972           656     2384         503      458  

 1979           656     5088         993     2105  

 1982           544     4992         990     2762  

 1989           592     5152         930     3642  

 ----------------------------------------------------------  

 I alt         - 64   + 2768       + 427   + 3184  

 ----------------------------------------------------------  

Kilder: Bulletin of the Atomic Scientists, maj 1988, s. 56/januar-februar 1990, s. 49/marts 1990, s. 49.

Forkortelser anvendt i teksten

ADA American Defense Annual

ALCM Luftbaseret krydsermissil

ASM Luft-til-overflade missil

ASWM Anti-ubådsmissil

HAC House Appropriation Committee

HASC House Armed Services Committee

INF Mellemdistance våben

RI Rhode Island

SLBM Strategisk missil på ubåd

SLCM Søbaseret krydsermissil

SAM Overflade-til-luft missil

Underbilag 3

Maritime tillidsskabende foranstaltninger

Håkan Wiberg (* 35)

Om definitioner

Termen »tillidsskabende foranstaltninger« (* 36) kom først i almindelig brug i sammenhæng KSSE-forhandlingerne i den første halvdel af 70erne, selvom udtrykket er ældre. Der råder dog ikke enighed om, hvilket begreb man skal reservere denne term for, og hvordan den skal defineres.

Abstrakt set kan man her prøve at lave definitioner i kategoritermer (Hvilke typer af konkrete foranstaltninger skal indregnes?) eller i funktionelle termer (Hvilke funktioner skal en foranstaltning/forventes at/have for at falde ind under begrebet?). Hvis man ønsker at foretage en dybere analyse, er den sidste metode mest velegnet.

I en bredere fortolkning falder en række forskellige funktioner inden for definitionsområdet for CBM. Et eksempel er hentet fra IPRA's studiegruppe (* 37).

»1. To improve the general international climate with a view to facilitating different forms of progress in the striving for arms control and disarmament, e.g., by reduction of tensions in the international system,

2. to reduce the risks of war by increasing communication and predictability in the international system so as to lessen the risks of acute conflicts sparked off by misunderstandings or misinterpretations af the military and political behaviour of states,

3. to contribute to arms control and disarmament by reducing the importance and effects of various factors accelerating the arms race.«

Et andet eksempel kommer fra et oplæg fra et Pugwash-symposium om CBM (* 38).

»1. to reduce the risks of miscalculation/misunderstanding, to promote predictability and calculability (crisis management)

2. to inhibit the use or threat of force or force demonstration (self-confidence, lower thresholds of military confrontation)

3. to promote greater openness about military dispositions (limit the threat of surprise attack)

4. to promote understanding for the imperatives of cooperation among adversary partners (facilitate arms limitation and reductions)

5. to promote opportunities for identifying compatible interests (remove some causes of rivalry)

6. to protect public opinion against the manipulation of threat perceptions.«

En mere snæver fortolkning begrænser dog CBM til mere specifikt militære foranstaltninger, f.eks. Johan Jørgen Holst (* 39).

»We may distinguish between two basic classes of confidence building measures: 1) those which are designed to inhibit the political exploitation of military force, and 2) those which are designed to reduce the danger of a surprise attack«.

Der findes en del vigtige semantiske faldgruper omkring termen »tillidsskabende foranstaltninger«. Fra et samfundsvidenskabeligt synspunkt vil tillidsskabelse i første række være at betragte som en proces, som det gælder om at forstå bedre for således at kunne finde foranstaltninger, der begunstiger mulighederne for denne proces. Det kan dreje sig om forskellige former for samarbejde på de økonomiske, økologiske og andre områder ligesom om en friere udveksling af ideer, værdier og personer. Det kan dreje sig om at aftale nye adfærdsregler og institutioner for konfliktløsning på forskellige områder, om at skabe regimer. Og det kan dreje sig om at gøre noget ved de militære apparater: Nedruste dem, omruste dem i mere defensiv retning, trække særligt truende våbensystemer eller militære enheder tilbage fra grænsezoner, give mere information om dele af dem, og tillade andre parter at verificere denne information ved forskellige former af inspektion.

Set fra hvad man kan kalde forhandlingssprogets synspunkt kan denne betragtningsmåde dog forekomme helt forkert og farligt naiv. Min tillid er ikke noget, der indgår i en proces og udvikles i vekselvirkning med din, med alle de risici for vildledning, dette indebærer. Tværtimod er den et forhandlingsobjekt, hvor jeg har en interesse i at give det indtryk af, at den er meget lav, for på den måde at have grund til at kræve store indrømmelser fra dig, for at du som belønning skal få lidt mere af den. Lidt paradoksalt kunne man sige, at forhandlinger, hvor begge sider har dette udgangspunkt, vil indeholde stærke tendenser til nedbrydning af den gensidige tillid. I dette perspektiv vil også ligge en tendens til »teknificering«: Det hele kommer til at blive snævret ind til at handle om militære ting, og til af forhandlingstekniske grunde også at lægge en række af dem til side, for at man kan koncentrere sig om enkelte dele. (* 40)

I de faktisk førte forhandlinger i forskellige fora har begge disse tendenser været at finde som komponenter. Det har også været en hovedtendens, at WTO-staterne har været mere tilbøjelige til at argumentere i procesperspektiv, og NATO-staterne i det, jeg her kalder forhandlingssprogets perspektiv; og indtil nu er det stort set de sidstnævnte, som har »vundet«: De aftalte CBM har i betydelig grad netop handlet om informationsudveksling, med begge de af Holst anførte funktioner. Det er dog tænkeligt, at den sovjetiske glasnost i fremtiden kan komme til at medføre et rolleskift, idet USA ikke mere kan stole på, at det acceptable, set fra et sovjetisk synspunkt, ligger langt under, hvad de selv kan acceptere.

Når det specifikt gælder maritime CBM, findes der i litteraturen en mere eentydig tradition for at begrænse definitionsområdet til netop militære foranstaltninger, og i den videre fremstilling følger jeg af praktiske grunde denne tradition, medmindre det modsatte udtrykkeligt er fremhævet.

Der er yderligere mindst to definitionsproblemer, som må afklares. Det ene handler om at afgrænse CBM-skridt fra andre foranstaltninger på det militære område, f.eks. rustningskontrol og nedrustning. I en bredere, funktionel, fortolkning af CBM bliver en sådan distinktion temmelig meningsløs. I en snævrere betydning bliver CBM derimod snarere en restkategori: Det, der bliver tilbage, når man har lagt til side rustningskontrol, nedrustning og omrustning. Positivt defineret kommer CBM i dette tilfælde til at omfatte sådanne - ensidige eller aftalte - beslutninger, der på en eller anden måde begrænser deployering eller brug af militære styrker, f.eks.:

1. geografiske begrænsninger i deployering af forskellige typer af våbensystemer

2. geografiske begrænsninger af øvelser, troppebevægelser, manøvrer m.v.

3. begrænsninger i størrelsen af øvelser og manøvrer

4. obligatorisk eller frivillig forudanmeldelse af forskellige typer af militære øvelser eller bevægelser, med angivelse af forskellige data om dem, inviteret eller aftalt inspektion af manøvrer, militære installationer, m.v.

Hvor intet andet siges, vil jeg i det følgende bruge denne snævrere betydning af CBM. (For en mere teoretisk analyse ville den have været altfor snæver).

En begrundelse for at bruge de snævrere betydninger af CBM i foreliggende sammenhæng er, at diskussionen netop på det maritime område i så høj grad har været begrænset hertil. Også her må man imidlertid passe på, således at man ikke lader begrebet blive »teknificeret«, hvad der i forhandlingssammenhæng vil være en stærk tendens til. Det primære er de problemer der skal løses; og de vil ofte ikke respektere forhandlingsteknisk begrundede grænser mellem produktion, besiddelse, deployering, manøvrer og informationsudveksling.

Dette fører os endelig til det andet definitionsproblem, der gælder ordet »maritim« i termen »maritime CBM«. Jeg vil her indbefatte alle typer af militære systemer eller enheder, der opererer i, fra eller over havene, hvadenten de befinder sig på fartøjer, fly eller missiler.

Historisk baggrund

Hvis vi kun ser på termen CBM, er det først i KSSE-processen, med dens senere forgreninger, at CBM (* 41) er blevet forhandlet såvel som aftalt. Der findes dog en række andre forhandlinger og aftaler, hvor foranstaltninger med CBM-funktioner er blevet berørt. På det kernevåbenstrategiske område var »Hot Line«-aftalen i 1963 mellem USA og Sovjetunionen (senere fulgt af lignende aftaler med Storbritannien og Frankrig) et gennembrud på dette område, og vi finder i de senere SALT- og START-aftaler en række komponenter med CBM-funktioner: udveksling af data om de strategiske styrker, forudanmeldelse af en række typer af forsøg med ballistiske missiler m.v. På det konventionelle område kan man også tilskrive en del af de »collateral measures«, der blev diskuteret i M(B)FR-forhandlingerne (og i de nuværende to parallelle forhandlinger i Wien), CBM-funktioner.

I KSSE-processen, og i en del andre forhandlinger, er der sket en del fremskridt vedrørende tillidsskabende foranstaltninger, både hvad gælder begrebsudvikling og konkrete aftaler. Imidlertid er det maritime område kommet til at falde helt uden for aftalerne, f.eks. om forudvarsling af øvelser og indbydelser til inspektion af dem. Den eneste undtagelse gælder maritime aktiviteter i direkte sammenhæng med de regulerede landmilitære aktiviteter, i første række landgangsøvelser. Der er også fra vestlig side manifesteret en betydelig uvilje mod at trække maritime forhold ind i de videre forhandlinger, selv om der ses enkelte tegn til, at denne uvilje nu muligvis er under opblødning.

Denne mangel, henholdsvis modvilje, kan analyseres på flere forskellige niveauer: geostrategisk, forhandlingsanalytisk, og doktrinært.

Fra geostrategisk synspunkt er denne modstand forudsigelig: NATO har som de førende aktører de to stater, der tilsammen tegner sig for den helt dominerende sømagt siden 1600-tallet, og som af den grund kan forventes ikke at ønske at affinde sig med nogen som helst undgåelige forhindringer - udover dem, der defineres i den allerede eksisterende folkeret - i brugen af deres flåder og disses frihed til at operere hvor, hvornår, og hvordan de ønsker.

Fra forhandlingsanalytisk synspunkt er modstanden også forudsigelig. NATO-staterne har selvfølgelig en interesse i at koncentrere forhandlinger og aftaler til de områder, hvor de står mindst stærkt: Konventionelle styrker i Europa, og holde dem væk fra de områder, hvor de selv er stærkt overlegne, især det maritime.

På doktrinært niveau kan man også finde en række forklaringer, fremført som argumenter, af følgende hovedtyper:

1. Der findes en stærk asymmetri mellem NATO, hvor søforbindelser er helt vitale, og WTO, for hvem de har langt mindre betydning. Aftaler om begrænsninger ville af den grund koste NATO betydelig mere end WTO.

2. Hvad der findes i havene, hvordan det bevæger sig, og hvad det gør, er, med en del undtagelser, betydeligt nemmere at kontrollere end det tilsvarende til lands. Behovet for yderligere information er derfor mindre.

3. For visse af undtagelserne, f.eks. ubådsbevægelser under havoverfladen, er verifikationsproblemerne derimod meget vanskelige, hvad der vil stå i vejen for aftaler.

4. For andre af undtagelserne, f.eks. kernevåben af forskellige typer på skibe, er verifikation ikke ønskelig, fordi den står i modstrid med rådende politik (f.eks. »neither confirm, nor deny«).

5. Der findes allerede en række velfungerende MCBM, under andre navne, og der er derfor ikke stort behov for flere.

Blandt de ting man kan nævne under det sidste punkt, findes både de gamle konventioner om trafikregler på havet og om den internationale signalbog, og nyere aftaler om incidenter til søs (USA og Sovjetunionen 1972, senere fulgt af Storbritannien og Frankrig).

I øvrigt består disse argumenter dels af (fortolkninger af) kendsgerninger, dels af politiske vurderinger, hvorom der er enighed (dog i varierende grad) inden for NATO. Det er derfor nødvendigt at tage dem i betragtning i en analyse af forskellige MCBM's gennemførlighed.

Problemer at løse ved MCBM: opfattelser og argumenter

For overskuelighedens skyld deler jeg her problemerne op i dem, der i første række handler om strategiske kernevåben, og dem, der hører hjemme på det konventionelle niveau. Problemerne kan separeres på den måde, selv om vi forneden kommer til at se, at løsninger kan blive nødt til at tage højde for begge niveauer samtidig.

I. Kernevåbenproblemer

Hvilke er de sikkerhedspolitiske hovedtrusler fra havet? I kernevåbenstrategisk perspektiv handler det primært om to ting: varslingstider og usårlighed.

Varslingstider

Varslingstiden (* 42) for interkontinentale kernevåbenmissiler er ca. 25 minutter, og affyringer er sikkert identificerbare. (* 43) Varslingstiden for bombefly er for det meste endnu længere, og de er også sikkert identificerbare (* 44), i det mindste indtil Stealth-teknik eventuelt bliver indført (hvis midler herimod ikke bliver udviklet i mellemtiden). Fra dette synspunkt er ubådsaffyrede ballistiske kernevåbenmissiler, særlig de med lave baner, farligere: de er ganske vist identificerbare, men kan skære varslingstiden for angreb mod vitale mål (kommandocentraler, flybaser og kernevåbensiloer) helt ned til ca. 6 minutter. Krydsermissiler med kernevåben er farlige fra et andet synspunkt: hvis de bliver identificeret, er varslingstiden (for dagens missiler) rimeligt lang, men bl.a. på grund af deres meget lave ba

ner er der betydelig risiko for, at de ikke bliver identificeret. Siden fjernelsen af de landbaserede krydsermissiler i henhold til INF-aftalen, er det de flybaserede, skibsbaserede og ubådsbaserede typer af langtrækkende krydsermissiler, der, sammen med ubådsbaserede ballistiske missiler i de ovennævnte sammenhænge, udgør de mest alvorlige trusler mod kernevåbenstaternes sikkerhed. Varslingstiderne bliver sammenlignelige med den tid, det i værste tilfælde tager at afsløre en falsk alarm (mellem 6 og 8 minutter). Fra eet synspunkt er - især ubådsbaserede - krydsermissiler særligt problematiske: til forskel fra både landbaserede krydsermissiler og ubådsbaserede ballistiske missiler er de ikke dækket ind af nogen begrænsningsaftaler, og der er derfor grund til at frygte hurtig vækst her, medmindre dette område bliver reguleret.

En konsekvens af de korte varslingstider er, at der ikke bliver tid til kontrolforanstaltninger og situationsvurdering, og at kernevåbenmagterne af den grund fristes til at indføre rutiner for affyring ved angreb, endnu værre: affyring ved varsling eller allerværst: præemption. Disse rutiner indebærer/vil indebære en stærkt øget risiko for, at kernevåbenkrig udløses af en (maskinel, mental eller organisatorisk) fejltagelse i en krisesituation.

Usårlighed

Traditionelt betragtes de u-bådsbaserede missiler som de mest usårlige blandt kernevåbenfremførelsesmidlerne, og dermed som den sikreste komponent i kernevåbenstaternes afskrækkelse af hinanden. Samtidig har de fra denne synsvinkel en betydelig ulempe: fordi kommunikationen med dem er sårbar, er det ikke muligt at kontrollere disse kernevåben ved »Permissive Action Links« på samme måde som de andre. I mange tænkelige situationer vil ubådskaptajner derfor sandsynligvis komme til at handle på eget ansvar, og kan komme i situationer af »use them or lose them«.

På trods af, at man siden 70erne har forudsagt, at udviklingen af antiubådskrigsførelse ville svække eller fjerne denne usårlighed inden for overskuelig fremtid, ser dette tidspunkt endnu ikke ud til at være indtrådt eller til at ville indtræde i en nær fremtid - men udviklingen i ubådsbekæmpelse fortsætter, og det er af den grund usikkert, hvor længe denne usårlighedsfordel ved ubådsbaserede missiler vil vedblive at eksistere. Det bør understreges, at det vigtige ved usårlighedsproblematikken handler om muligheden for et afvæbnende førsteslag, hvad der må forudsætte, at en stats samtlige kernevåbenubåde bliver slået ud nøjagtig samtidig, hvad der er en enormt meget sværere opgave end det at opspore en enkelt ubåd og slå den ud.

Den væsentligste konsekvens af denne sårbarhed ville - ifølge fremherskende kernevåbenstrategisk logik - blive oprustning af de andre komponenter: mobile interkontinentale missiler, Stealth-teknik for bombefly, og endnu mere kernevåben på krydsermissiler. Disse udviklinger er stærkt problematiske set både fra et varslingssynspunkt og fra et verifikationssynspunkt: de vil øge risikoen for kernevåbenkrig ved en fejltagelse, og de vil forringe rustningskontrolmulighederne på de strategiske kernevåbens område.

Kernevåbenstrategiske MCBM

I den snævre fortolkning af CBM, der her bliver brugt - altså at de handler om informationsudveksling og deployering, men ikke om rustningskontrol eller nedrustning - gives fra kernevåbenstrategisk synspunkt på det maritime område den højeste prioritet til CBM med funktionerne forøgelse af krisestabiliteten ved at forlænge varslingstiderne og sikring af afskrækkelsesstyrkernes usårlighed. I det mindste følgende typer af MCBM kan være af interesse:

1. Ved »sanctuaries« sikres, at ingen af parterne risikerer at få sine kernevåbenubåde slået ud. Først og fremmest vil dette handle om, at havområder i nærheden af vigtige ubådshavne fredes for den anden sides midler til antiubådskrigsførelse, i første række angrebsubåde.

2. Ved »bufferzoner« i de internationale havområder sikres, at den ene sides kernevåbenbærere (skibe, ubåde og fly) ikke ligger så nær de mest vitale punkter på den anden sides territorium, at varslingstiden bliver minimal. Dette kan kombineres med f.eks. forbud mod test med missiler med særlig lave baner.

3. Ved inspektionsmekanismer sikres, at de potentielle platforme for de farligste typer af kernevåben faktisk ikke medfører dem.

Det er en selvfølge, at begge sider har en interesse i lange varslingstider for sig selv og usårlighed for deres egne kernevåbenubåde. Det vigtige er her, at der findes de ovennævnte argumenter for, at de også har - eller ifølge den proklamerede kernevåbenlogik burde have - en interesse i, at disse ting kommer den anden side til gode.

Hvis der kun fandtes fordele, ville MCBM af disse typer være gennemført forlængst, hvis ikke i aftaler, så i det mindste i gensidig faktisk tilbageholdenhed. Man må derfor også tage en række problemer i betragtning, problemer, der blandt andet har med forskellige asymmetrier at gøre:

1. De to hovedtrusler er asymmetrisk fordelt. USA er, af geografiske grunde, stærkere truet af korte varslingstider på grund af kernevåbenubåde ved egen kyst, end Sovjetunionen er. På den anden side er Sovjetunionens kernevåbenubådes usårlighed mere truet end USA's, både af militærgeografiske grunde, og fordi USA har teknologisk forspring i antiubådskrigsførelse. Dette teknologiske forspring medfører også, at Sovjetunionen er mere truet af »usikker varsling« (Stealth-fly, krydsermissiler) end USA er.

2. På grund af militæralliancernes forskellige marinegeografi er omkostningerne ved forskellige begrænsninger asymmetrisk fordelt, også i andre henseender. NATO er langt mere end WTO (* 45) afhængig af kontrol af - eller i det mindste uhindret brug af - sø- og luftveje: både mellem Nordamerika og Europa, og i havene, der forbinder forskellige europæiske NATO-allierede med hinanden.

3. USA's maritime strategi indebærer en option for konfliktspredning, med muligheden for, at en konflikt i f.eks. Golfen eller Centraleuropa udløser omfattende flådeaktioner i f.eks. de nordlige havområder i Sovjetunionens nærhed.

4. Endelig er USA og Sovjetunionen (indtil for nylig) traditionelt enige om at modsætte sig enhver indskrænkning af deres militære bevægelsesfrihed i internationalt hav- og luftterritorium. Flere argumenter bliver brugt: både juridiske og strategiske såvel som den specifikke interesse i at kunne overvåge, hvad den anden side gør, blandt andet for således at forlænge varslingstiden i forskellige scenarier.

Af disse grunde vil det være kompliceret at blive enige om maritime tillidsskabende foranstaltninger. Men fordi de fælles stabilitetsinteresser findes, burde det ikke være umuligt at finde forhandlingsløsninger. I det mindste kan følgende spørgsmål forventes at blive aktuelle i eventuelle forhandlinger:

Hvilke typer af skibe, ubåde, fly og missiler skal inddrages?

For at nå målet om »tidligvarsling« må det i første række handle om risikoen for dekapitering eller for et afvæbnende førsteslag, altså om fremførelsesmidler for kernevåben, hvis rækkevidde og præcision og lave identificerbarhed ville kunne tillade disse optioner: i første række ubåde med strategiske missiler med lave baner, eller med langtrækkende krydsermissiler.

Fra synspunktet »usårlighed« ville det i første række handle om atomdrevne angrebsubåde, eller mere omfattende systemer, til bekæmpelse af kernevåbenubåde.

Problemerne i sammenhængen består blandt andet i, at samme systemer ville kunne have andre og (fra parternes synspunkt) legitime funktioner, f.eks. fly lige uden for suverænitetsområdet som element i tidligvarsling; eller angrebsubåde, der kan bruges både til at bekæmpe den anden sides kernevåbenubåde og hans angrebsubåde.

Disse problemer ville f.eks. kunne løses ved, at der kun indføres begræsninger for fly, hvis missilbestykning truer vitale synspunkter, eller ved at man sammenkæder forskellige »standoff zones«.

Hvilke typer af aktiviteter skal begrænses eller forbydes?

I begge tilfælde ville det mest radikale svar være »tilstedeværelse«; dog ville dette ved en nærmere overvejelse måske ikke være nødvendigt i alle tilfælde. »Uanmeldt tilstedeværelse« ville fra tidligvarslingssynspunkt kunne være nok, f.eks. når det gælder systemer, der er svære at identificere (Stealth, krydsermissiler), eller fra usårlighedssynspunktet, når det gælder angrebsubåde. F.eks. kunne hangarskibe fra dette synspunkt være tilladelige, forudsat de ikke medfører kernevåbenbestykkede fly med betydelig rækkevidde eller krydsermissiler (* 46) - eller forudsat at hangarskibene medfører så begrænsede beskyttelsesstyrker, at de er stærkt sårbare.

Hvor omfattende skal de forskellige begrænsningszoner være?

Fra et tidligvarslingssynspunkt handler det om at forlænge tiden med så mange minutter som muligt: jo mere omfattende desto bedre. Begrænsninger i forhandlingsmuligheder er allerede antydet: alle zoner kolliderer med USA's maritime strategi, og omfattende zoner kolliderer med NATO's forsvarsinteresser. En forhandlingsmulighed kunne her ligge i at blive enige om asymmetrier, f.eks. ved, at den fredede zone uden for USA bliver mere omfattende end tilsvarende zone uden for Sovjetunionen, eller ved at zonerne defineres forskelligt (afstand for USA's kyst, sektor for Sovjetunionens).

Fra usårlighedssynspunktet gælder ikke »jo mere omfattende, desto bedre«: her handler det mere om en tærskeleffekt, om at den ene sides angrebsubåde er så langt væk, at de ikke udgør nogen overraskelsestrussel for den anden sides kernevåbenubåde i nærheden af deres hjemhavne.

I hvilken grad vil begrænsninger eller forbud kunne lempes under betingelse af forudvarsling?

Fra tidligvarslingssynspunktet er forudvarsling ikke tilstrækkelig, hvis det handler om ballistiske missiler med lang rækkevidde og høj præcision, hvor problemet netop er, at tiden mellem affyring og detonation er alt for kort. Derimod kan forskellen mellem anmeldt tilstedeværelse og ingen tilstedeværelse blive mindre når truslen består i vanskelig identifikation, f.eks. krydsermissiler. Fra usårlighedssynspunktet kan forudanmeldelsespligt også være en fyldestgørende erstatning for total bandlysning: hvis problemet består i at beskytte kernevåbenubåde i en fredet zone mod overraskelsesangreb, ville en forudanmeldelsespligt for angrebsubåde til en vis grad kunne have samme funktioner som et totalforbud.

Hvilke former for verificering er nødvendige udover nationale midler?

Det er vigtigt, at anskue verificeringsspørgsmålet funktionelt, fordi det til syvende og sidst er et politisk problem. Hvor høj grad af verificering der er nødvendig i sammenhæng med en MCBM er afhængig af formålet: at sandsynligheden for at blive opdaget ved aftalebrud skal være høj nok til - i kombination med ulempen ved at blive opdaget - at afholde parterne herfra. Afgørelsen kræver her både teknisk ekspertise og beslutningsteoretisk analyse, når de politiske retningslinjer er stukket ud. Der ligger en fare i den eksisterende, modsatrettede tendens heri, altså i at tekniske overvejelser kommer til at styre de politiske.

Lad os begynde med en type af CBM, der strategisk set burde have høj prioritet: et aftalt forbud mod ubåde uden for den anden sides kyst. Verificeringsproblemet er her til at løse, men det kunne ifølge en del eksperter komme til at beslaglægge så meget overvågningskapacitet, at andre sømilitære aktiviteter ville lide under det. Ifølge andre, som Bracken, skulle det dog være muligt at verificere med nationale midler uden betydelige ulemper af denne art.

Begrænsninger i overfladefartøjers bevægelser er også enkle at verificere med nationale midler, ligesom begrænsninger for fly. (Der kan blive problemer med Stealth).

Forekomst af forskellige typer af kernevåben kan i en del tilfælde være sværere at verificere, især ubådsbaserede krydsermissiler, og de kan komme til at kræve inspektion. (* 47)

II. Problemer på det konventionelle område

Det er fra eet synspunkt næppe muligt at trække en klar grænse mellem det nukleare og det konventionelle område: konventionelle operationer kan have stor kernevåbenstrategisk betydning, og omvendt. Allerede angrebsubåde uden kernevåben kan udgøre en betydelig trussel mod en kernevåbenstats andenslagsevne. Omvendt er en af de fremsatte motiveringer mod »sanctuaries«, at man fra Vest kan tvinge Sovjetunionen til at deployere så meget af sine egne angrebsubåde til forsvar af sine kernevåbenubåde i hjemligt farvand, at der bliver færre tilovers til operationer i Atlanten.

Man kan dog give eksempler på en række konventionelle maritime operationer, hvis truende karakter i den anden sides øjne i første række kan henføres til det konventionelle område:

1. Invasion af territorium ved flådeoperationer og/eller flyoperationer over havet,

2. ødelæggelse af militære landmål (flybaser, havne, militære produktionsanlæg, kommandostationer, efterretningsinstallationer m.v.) ved brug af bomber eller missiler fra havet, med langdistancefly, flådebaseret fly, overfladeskibe eller ubåde som fremførelsesmidler,

3. angreb på egne flådestyrker eller flystyrker over internationale vande, især sådanne, der truer mulighederne for transport af militære forstærkninger eller uundværlige civile forsyninger,

4. episoder i en krisesituation, der risikerer at føre til eskalation,

5. sømilitære styrkekoncentrationer af potentielt truende karakter.

Spørgsmålet bliver så, i hvilken grad de farer, der stammer fra sådanne trusler - eller fra konsekvenser af trusselsperceptioner - kan reduceres allerede ved MCBM.

1. er i Vest (Europa) primært et trusselsbillede for Sovjetunionens små nabostater ved Norskehavet, Nordsøen og Østersøen. I Øst var det i en periode efter 2. verdenskrig et styrende hovedscenario bag den sovjetiske forsvarspolitik på flådeområdet. Det er allerede i dag i Europa (* 48) dækket af CBM om maritime aktiviteter mod land. Mere vidtrækkende vedtagelser ville indbefatte nedskæringer af landgangsfartøjer og marineinfanteri på begge sider. På MCBM-området kunne man blandt andet tænke sig udvidelser af eksisterende CBM til at omfatte inspektion af landgangsøvelser.

2. indgår selvfølgelig som et vigtigt trusselsbillede på begge sider. I Vest er det af særlig betydning for de nordiske NATO-medlemmer. I Øst er det særlig Sovjetunionens Murmanskområde, der er truet. På dette område findes der i dag ingen aftalte CBM. Som eksempler på - fremgangsrige - unilaterale CBM kan man se den række af begrænsninger Norge har fastlagt for egne og de allieredes deployering, bevægelser og øvelser, besvaret ved betydelig sovjetisk tilbageholdenhed med stationering af konventionelle enheder - og nu også taktiske kernevåbenmissiler - i Murmanskområdet. Norske forslag om at begrænse hangarskibes manøvrer i nærheden af andre staters territorium til at omfatte relativt ubeskyttede hangarskibe har også funktioner af denne type.

3. er, af de allerede anførte grunde, et meget vigtigere anliggende for NATO end for WTO; dog foreligger det, som nævnt, også for WTO i sammenhæng med søtransporter i Østersøen. Der findes i dag ingen aftalte CBM på området, men man kan tilskrive f.eks. variationer i stationering og øvelsesmønstre unilaterale CBM-funktioner, nemlig når det handler om reduktion og tilbagetrækning. I det store perspektiv handler det især om at reducere sovjetisk tilstedeværelse af angrebsubåde i nærheden af de vigtige transatlantiske transportlinjer. (Sovjetiske overfladeskibe ville under alle omstændigheder have ringe overlevelsesmulighed der). I det regionale perspektiv handler det især om at sikre Norge mod at blive logistisk isoleret fra alliancepartnerne ved sovjetisk sø- og luftkontrol af transitlinjerne. På disse områder er der altså et stort behov for MCBM, samtidig med at mulighederne for aftalte MCBM af geostrategiske og doktrinære grunde er stærkt begrænsede. Eventuelle MCBM på dette område måtte også, af ovenstående grunde, blive stærkt asymmetriske. Verifikationsproblemerne for aftalte MCBM ville blive betydelige, især hvis aftalerne ikke handlede om kategoriske forbud i visse havområder. Dette udelukker jo ikke, at unilaterale MCBM kunne blive visible nok til at kunne være funktionelle.

4. definerer i vis grad en fællesinteresse, og i afsnittet om kernevåbenproblemer er der allerede redegjort for en række eksisterende aftaler og konventioner med MCBM-funktioner. De tegner til at have fungeret tilfredsstillende efter hensigten. Der findes også en række andre forslag:

- Komplettere aftalerne om episoder til søs ved også at regulere adfærd inden for maritime suverænitetsområder. (F.eks. foranlediget af sammenstød mellem USA og Sovjetunionen i Sortehavet).

- Udvide deltagerkredsen ved at komplettere dem med bi- eller multilaterale regionale aftaler, f.eks. en Hot Line mellem Bodø og Murmansk.

- Aftale regler om, at skibe og ubåde skal holde visse afstande fra hinanden for at undgå risiko for sammenstød og episoder. Det ville dog sandsynligvis både være svært at finde præcise formuleringer for sådanne regler og at verificere deres efterlevelse.

5. kan af begge sider blive set som et problem. I princippet burde det kunne behandles efter samme principper, som er blevet brugt på det landmilitære område: forudanmeldelse lang tid i forvejen. Hovedideen ville her være, at det handlede om at fastlægge, hvilke rutiner der i sig selv ikke indebærer en aggressionsfare, og derefter blive enige om, at afvigelser fra sådanne rutiner skal forudanmeldes.

Afsluttende vurdering

Det er trivielt (fordi det er tautologt), at forpligtende aftaler kun bliver indgået, hvis samtlige aftaleparter ser aftalerne som værende i deres interesse; tilsvarende gælder i øvrigt også uudtalte aftaler. Det er også tautologt, at aftaler bliver overholdt, hvis den forventede fordel af et aftalebrud ikke er større end de forventede omkostninger ved at blive afsløret plus omkostningerne for aftalens ophævelse. Hvad der ikke er tautologt er, hvem der vurderer interesser, fordele og omkostninger hvordan.

Den række af forskellige udkast til MCBM, der her er gennemgået, kunne ved første gennemgang give grund til pessimisme. For hvert enkelt forslag gælder i reglen enten at de forskellige siders formodede interesser i selve forslaget er markant asymmetriske, eller at en eventuel aftale ville have konsekvenser på andre områder, der ville blive asymmetriske, eller at der kunne forventes stærke forhindringer af doktrinær eller anden art, eller at det ville være af ringe, nærmest kosmetisk, betydning.

Der findes dog også en del ting, der taler imod sådan en pessimisme.

1. Netop de påtalte asymmetrier kunne give mulighed for at finde pakkeløsninger, hvor enhver aftalepart ville finde i det mindste een attraktiv komponent. En ambitiøs pakkeløsningsversion ville kunne indeholde et område fredet for ubådsbekæmpelse i nærheden af Kolahalvøen, eller i det Ochotske Hav (* 49) som attraktiv komponent for Sovjetunionen, kystområder fredede for ubåde med kernevåbenmissiler (især ballistiske missiler med lavere baner og langtrækkende krydsermissiler) som attraktiv komponent for begge supermagter, men især USA, og betydelige og asymmetriske restriktioner for angrebsubåde som attraktiv komponent for NATO i sin helhed. Man kunne også tænke sig en række mindre pakker, f.eks. af regional karakter. (* 50)

2. Der er tegn, f.eks. i Resolution 200 fra North Atlantic Assembly i november 1988, til at NATO's modstand imod MCBM er ved at blive mindre kategorisk, idet man i det mindste opfordrer NATO til at studere området. Især fra vesteuropæisk side blev det fremhævet, at en ubetinget afstandtagen fra forhandlinger på det maritime område ville være svær at motivere.

3. En nærmere analyse kan forventes at udvise, at USA ikke kun har fordele ved at stå ubetinget fast ved mare liberum-princippet, og dette kan åbne nye muligheder.

4. En nærmere analyse kan forventes at vise, at der er flere af de nordeuropæiske NATO-stater, for hvem en indskrænkning af princippet på sovjetisk side ville give fordele, der er så store, at de kunne motivere, at også Vest affandt sig med visse indskrænkninger. Der kan derfor være mulighed for, at konsultationer inden for NATO kan føre frem til en fællesnævner, der åbner for muligheden for videre MCBM.

5. Det er ikke altid nødvendigt, at MCBM er aftalte, for at de kan virke hensigtsmæssigt. Unilaterale MCBM, f.eks. for så vidt angår flådebevægelser og øvelsesmønstre, kan være lettere at gennemføre, netop fordi de ikke er forpligtende og derved ikke indebærer principielle indskrænkninger. Hvis de falder heldigt ud, kan de senere åbne vejen for aftalte CBM - eller eventuelt vise sig at fungere godt nok netop som gensidige unilaterale foranstaltninger.

Officielle noter

(* 1) Chief of U.S. Naval Operations, Admiral James Watkins, i House Appropriations Committee (herefter refereret til som HAC), FY 1986 U.S. Department of Defense, Del 2, s. 710.

(* 2) Secretary of the Navy, John Lehman, i HAC, FY 1986, U.S. Department of Defense, Del 2, s. 649.

(* 3) »This Era and the Next: American Security Interests and the U.S. Navy«, tale af Admiral C.A.H. Trost, ved Naval War College, Newport, RI, 10. januar 1989.

(* 4) »Disarmament At Sea«, Michael Ross, Foreign Policy, nr. 77, vinter 1989-90, s. 94 (herefter refereret til som Foreign Policy 89)/ American Defense Annual: 1990-1991, William M. Arkin og Joshua Handler, Seapower Chapter, s. 10 (herefter refereret til som ADA 90).

(* 5) Foreign Policy 89, s. 95.

(* 6) ADA 90, s. 10.

(* 7) Foreign Policy 89, s. 95.

(* 8) Se John Lehman, House Armed Services Committee, 17. februar 1983/Proceedings, Naval Review, 1983/Proceedings, Naval Review, 1987.

(* 9) ADA 90, s. 8.

(* 10) Norman Polmar, Proceedings, april 1990, s. 142 (herefter refereret til som Polmar 90).

(* 11) Polmar 90, s. 142.

(* 12) ADA 90, s. 11.

(* 13) Polmar 90, s. 142.

(* 14) ADA, s. 11.

(* 15) ADA 90, s. 12.

(* 16) Polmar 90, s. 141.

(* 17) Polmar 90, s. 142.

(* 18) ADA 90, s. 14.

(* 19) Congressional Research Service, 11. oktober 1989, ifølge ADA 90, s. 15.

(* 20) ADA 90, s. 13.

(* 21) The Arms Control Reporter 1990, s. 240.B-5.24 (herefter refereret til som ACR 90).

(* 22) Dr. J.S. Breemer, Naval Forces, nr. 1/1990 Vol. XI, april 1990, s. 18-25.

(* 23) Nordlys, 19. april 1990.

(* 24) Linton Brooks, House Armed Services Committee, 14. marts 1990, s. 39.

(* 25) Foreign Policy 89, s. 104.

(* 26) »The Naval Arms Race«, United Nations Study Series No. 16, New York, 1986, s. 81 (herefter refereret til som FN 86).

(* 27) FN 86, s. 81.

(* 28) ACR 1989, s. 611.B.600.

(* 29) ACR 1989, s. 407.D.32.

(* 30) ACR 1989, s. 407.D.33.

(* 31) Se for eksempel »Asia-Pacific Arms Control: U.S. Leaves Initiative to Allies«, International Herald Tribune, 2. april 1990.

(* 32) »Superpowers at Sea«, Richard Fieldhouse og Shunji Taoka, SIPRI 1989, s. 250.

(* 33) Steingrimur Hermannsson; News From Iceland, januar 1990.

(* 34) »NATO open to tying naval forces to arms talks«, Navy Times, 29. januar 1990.

(* 35) De synspunkter der bliver fremlagt her, er mine personlige. Jeg er Pierre Lemaitre, Bjørn Møller og Ole Wæver taknemmelig for værdifulde synspunkter.

(* 36) Jeg vil fremover bruge forkortelsen CBM, og for maritime tillidsskabende foranstaltninger MCBM.

(* 37) »Building Confidence in Europe«, i Bulletin of Peace Proposals 1980:2.

(* 38) I Hamburg den 8.-11. april 1981.

(* 39) »Confidence-Building Measures: A Conceptual Framework«, i Karl Birnbaum(ed.): Confidence-Building and East-West Relations, Wien: Braumuller, 1983.

(* 40) I begyndelsen af 80erne blev CBM-forhandlinger af en del set som endnu en retræte i forhandlingsambitioner i det lange perspektiv: fra almen og fuldstændig nedrustning til specifikke nedrustningsforhandlinger, til rustningskontrolforhandlinger, og til CBM-forhandlinger. I dagens perspektiv kan man måske se de tidligere og nuværende CBM-forhandlinger som konstituerende en forberedelse til de mere ambitiøse forhandlinger i slutningen af 80erne.

(* 41) Senere udvidet til CSBM, »confidence and security building measures«.

(* 42) Tiden, der går fra det tidspunkt, hvor et muligt angreb registreres og til detonationen finder sted.

(* 43) Med mindre overvågningssatellitterne bliver slået ud - men dette ville i sig selv være en yderst stærk varsling.

(* 44) »Airborne alerts« kan dog være tvetydige, indtil de kommer frem til, eller når ind i, den anden sides luftrum.

(* 45) Blandt undtagelserne finder vi forstærkninger fra Leningrads og det baltiske militærdistrikt til de vestligste dele af WTO's område.

(* 46) Der er i USA rejst tvivl, f.eks. af Paul Nitze, om det rationelle i overhovedet at have taktiske kernevåben på skibe.

(* 47) Der findes også forslag som stiler mod at undgå, at det bliver nødvendigt med inspektion af skibe, ved at kernevåbenmissiler mærkes ad elektronisk vej på produktionstidspunktet, således at det derefter er muligt for den anden side at følge dem. Dette forudsætter altså en anden form for samarbejde mellem parterne, men den indebærer en inspektionstype, som der allerede er åbnet for.

(* 48) Med de tilstødende landområder, der defineres af KSSE.

(* 49) Set fra disse synspunkter ville den ideelle stationering jo være Bajkalsøen, hvad der desværre næppe er realistisk.

(* 50) I Østersøen ville en pakkeløsning kunne være baseret på at landgangsfartøjer i første række er et problem for Vest og forsyningslinjer er det for Øst, så længe bare løsningen ikke indebærer at Østersøen får karakter af et mare clausum, hvad der ville være uacceptabelt både for NATO og Sverige.