Oversigt (indholdsfortegnelse)

Nr LSF 64

Forslag til Lov om ændring af lov om miljøbeskyttelse (Forebyggende foranstaltninger og rettighedsfrakendelse)

Fremsat af miljø- og energiministeren (Svend Auken)

den 16. april 1998

Vedtaget ved tredjebehandling den 19. juni 1998

Lov nr. 409 af 26/06/1998

Den fulde tekst

§ 1

I lov om miljøbeskyttelse, jf. lovbekendtgørelse nr. 625 af 15. juli 1997, foretages følgende ændringer:

1. I § 70 indsættes efter stk. 1 som nyt stykke:

»Stk. 2. Til forebyggelse af en situation som beskrevet i stk. 1 kan tilsynsmyndigheden foretage det nødvendige uden påbud og for den ansvarliges regning. Det gælder dog ikke, hvis den ansvarlige virksomhed på ejendommen er i drift, eller hvis de nødvendige foranstaltninger kan iværksættes efter anden lovgivning.«

Stk. 2 bliver herefter stk. 3.

2. I § 70, stk. 2 , der bliver stk. 3, ændres »§ 69, stk. 1, nr. 3, og stk. 1 i nærværende paragraf« til: »stk. 1 og 2 samt § 69, stk. 1, nr. 3«.

3. I § 70 indsættes som stk. 4:

»Stk. 4. Tilsynsmyndighedens afgørelser efter stk. 1 og 2 kan ikke påklages til anden administrativ myndighed.«

4. § 110 b, stk. 1, affattes således:

»Retten til at udøve virksomhed omfattet af kapitel 5 kan frakendes ved dom for strafbart forhold, hvis den tiltalte

1) er dømt for overtrædelse af straffelovens § 196 eller

2) gentagne gange eller under i øvrigt skærpende omstændigheder har

a) overtrådt bestemmelser i denne lov eller forskrifter udstedt i medfør heraf,

b) undladt at efterkomme forbud eller påbud, som er udstedt med hjemmel i denne lov eller forskrifter udstedt i medfør heraf, eller

c) tilsidesat vilkår knyttet til en tilladelse, dispensation eller godkendelse udstedt med hjemmel i denne lov eller forskifter udstedt i medfør heraf.«

§ 2

Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.

Oprindeligt fremsat forslag

I lov om miljøbeskyttelse, jf. lovbekendtgørelse nr. 625 af 15. juli 1997, foretages følgende ændringer:

§ 1

1. I § 70 indsættes efter stk. 1 som nyt stykke:

»Stk. 2. Til forebyggelse af en situation som beskrevet i stk. 1 kan tilsynsmyndigheden foretage det nødvendige uden påbud og for den ansvarliges regning. Det gælder dog ikke, hvis den ansvarlige virksomhed på ejendommen er i drift, eller hvis de nødvendige foranstaltninger kan iværksættes efter anden lovgivning.«.

Stk. 2 bliver herefter stk. 3.

2. I § 70, stk. 2 , der bliver stk. 3 , ændres »§ 69, stk. 1, nr. 3, og stk. 1 i nærværende paragraf« til: »stk. 1 og 2 samt § 69, stk. 1, nr. 3« .

3. I § 70 indsættes som stk. 4 :

» Stk. 4. Tilsynsmyndighedens afgørelser efter stk. 1 og 2 kan ikke påklages til anden administrativ myndighed.«

4. § 110 b, stk. 1 , affattes således:

»Retten til at udøve virksomhed omfattet af kapitel 5 kan frakendes ved dom for strafbart forhold, hvis den tiltalte

1) er dømt for overtrædelse af straffelovens § 196, eller

2) gentagne gange eller under i øvrigt skærpende omstændigheder har

a) overtrådt bestemmelser i denne lov eller forskrifter udstedt i medfør heraf,

b) undladt at efterkomme forbud eller påbud, som er udstedt med hjemmel i denne lov eller forskrifter udstedt i medfør heraf, eller

c) tilsidesat vilkår knyttet til en tilladelse, dispensation eller godkendelse udstedt med hjemmel i denne lov eller forskifter udstedt i medfør heraf.

§ 2

Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

1. Lovforslagets hovedindhold

Lovforslaget indeholder forslag til ændring af miljøbeskyttelseslovens § 70 om offentligt foranstaltede selvhjælpshandlinger og § 110 b om rettighedsfrakendelse.

Det foreslås, at tilsynsmyndigheden får ret til at iværksætte forebyggende foranstaltninger, men ikke pligt, i forbindelse med forurening og risiko herfor med henblik på at kunne forhindre, at der opstår situationer, der indebærer overhængende fare for sundheden eller medfører væsentlig forurening eller udbredelse heraf.

De forebyggende foranstaltninger skal kunne iværksættes i situationer, hvor den ansvarlige virksomhed er ude af drift. Udgifterne herved afholdes på den ansvarliges regning. Virksomheder i drift, vil ikke blive omfattet af bestemmelsen, og for disse gælder lovens bestemmelser om håndhævelse og påbud. Den foreslåede bestemmelse skal videre ikke finde anvendelse, hvis forebyggende foranstaltninger kan gennemføres efter anden lovgivning.

Der foreslås endvidere en ændring af miljøbeskyttelseslovens § 110 b. Det præciseres, at straf efter straffelovens § 196 ligestilles med overtrædelse af miljøbeskyttelsesloven, og at tilsidesættelse af vilkår knyttet til en tilladelse, dispensation eller en godkendelse efter loven eller i forskrifter udstedt i medfør af loven ligestilles med undladelse af at efterkomme forbud eller påbud, som er udstedt i medfør af disse bestemmelser.

2. Lovforslagets baggrund og formål

2.1 Forebyggende foranstaltninger

Lovforslaget er aktualiseret af Miljøklagenævnets afgørelse i marts 1997, der medførte en lukning af kemikalievirksomheden H&C Prom Kemi ApS, Viemose i Sydsjælland. Virksomheden blev erklæret konkurs den 2. maj 1997.

Tilsynsmyndigheden Storstrøms Amt har vurderet, at de ca. 3500 tons farligt affald, der for tiden er oplagret på virksomheden, i løbet af få år vil medføre risiko for væsentlig forurening på grund af gennemtæring m.v. af beholdere. Der er ikke økonomiske midler i konkursboet til at efterkomme et tidligere meddelt påbud fra Miljøklagenævnet til virksomheden om at bortskaffe affaldet.

På den baggrund har amtet ønsket, at der skabes mulighed for en samlet offentligt foranstaltet bortskaffelse af det oplagrede affald, inden der opstår fare for sundhed og miljøet. Hvis der først gribes ind, når forureningstruslen er akut, er det amtets vurdering, at bortskaffelsesomkostningerne vil blive fordoblet og samlet beløbe sig til 25-30 mio. kr.

Sagen om H&C Prom Kemi ApS har givet anledning til tvivl, om miljøbeskyttelseslovens håndhævelsesbestemmelser, først og fremmest lovens § 69, stk. 1 nr. 3, udgør et tilstrækkeligt sikkert retsgrundlag for offentligt iværksatte selvhjælpshandlinger, der har baggrund i, at et påbud ikke efterkommes.

Det er forbundet med stor usikkerhed, om tilsynsmyndigheden, efter at H&C Prom Kemi ApS gik konkurs, med henvisning til lovens § 69, stk. 1, nr. 3, vil kunne fjerne affald og foretage andre selvhjælpslignende foranstaltninger til opfyldelse af påbud, som virksomheden ikke har efterkommet.

Problemstillingen går videre end sagen om H&C Prom Kemi ApS, idet der er tale om et håndhævelsesproblem for tilsynsmyndighederne af mere generel karakter. Problemet opstår eksempelvis, hvor en forurenende virksomhed indstiller driften og selskabet bag virksomheden går konkurs eller opløses og efterlader en forureningstrussel. Den retlige usikkerhed om det hjemmelsmæssige grundlag for offentligt finansierede selvhjælpshandlinger, kan også opstå i tilfælde, hvor tilsynsmyndigheden ikke har kendskab til, hvem der er ansvarlig for forholdet, eller hvor den ansvarlige ikke længere råder over ejendommen.

Når en virksomhed bliver erklæret konkurs, kan tilsynsmyndigheden normalt ikke længere regne med, at et allerede meddelt påbud vil blive efterkommet. Det må anses for tvivlsomt, om konkursboet indtræder i virksomhedens offentligretlige handleforpligtelser, hvis boet ikke driver virksomheden videre.

Det betyder, at tilsynsmyndighedens påbud om at lovliggøre forhold efter lovens § 69 og øvrige påbud meddelt efter lovens bestemmelser i realiteten ikke kan håndhæves, hvis virksomheden går konkurs, inden der fra myndighedernes side er taget skridt til selvhjælpshandlinger. Tilsvarende begrænsninger i tilsynsmyndighedens håndhævelsesmuligheder gør sig for så vidt gældende, hvis den pågældende virksomhed lukker og selskabet bag opløses eller hvis den ansvarlige person eller det ansvarlige selskab ikke kan identificeres.

Det kan, som i Prom-sagen være tvivlsomt, om tilsynsmyndigheden i sådanne tilfælde kan gennemtvinge et påbud, som blev meddelt virksomheden inden dennes konkurs, ved at iværksætte selvhjælpshandlinger med henvisning til § 69, stk. 1.

Noget andet er, at miljøretlige krav mod virksomheden, herunder et påbud som den oprindeligt ansvarlige virksomhed ikke længere kan opfylde, generelt kan anmeldes i den ansvarliges konkursbo i det omfang kravet kan omsættes til et pengekrav.

Det er således heller ikke udelukket, at tilsynsmyndigheden, efter at have iværksat forebyggende foranstaltninger eksempelvis med henblik på at fjerne affald, kan gøre krav gældende mod boet eller den ansvarlige, hvis denne efterfølgende kan identificeres, efter dansk rets almindelige erstatningsregler eller lovgivningen om miljøerstatning.

Da kommuner og amtskommuner ikke uden klar lovhjemmel - heller ikke på grundlag af de såkaldte ulovbestemte kommunalfuldmagtsregler - på en andens regning kan iværksætte en oprydning af eller en anden foranstaltning mod en forurening, vil det være nødvendigt at tilvejebringe et sådant klart hjemmelsgrundlag herfor i de ovenfor beskrevne situationer.

Forslaget har på baggrund heraf som hovedformål at tilvejebringe en klar hjemmel til, at tilsynsmyndigheden efter miljøbeskyttelsesloven, når en virksomhed har indstillet driften, kan iværksætte nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at der ikke opstår en situation, der vil kunne fremkalde fare for sundhed eller miljø.

Efter den foreslåede § 70, stk. 2, får tilsynsmyndigheden således ret til at sætte ind med forebyggende foranstaltninger, men ikke pligt, når det sker med henblik på at afværge situationer, som omhandlet i § 70, stk. 1. Tilsynsmyndigheden skal ikke vente med at handle til en sundheds- eller forureningsfare bliver overhængende, jf. herved den gældende § 70, stk. 1, hvorefter der i sådanne situationer er en pligt for tilsynsmyndigheden til at iværksætte selvhjælpshandlinger.

De forebyggende foranstaltninger skal efter forslaget kunne iværksættes uanset baggrunden for foranstaltningerne. Handlemuligheden efter forslaget til § 70, stk. 2, er dermed ikke afhængig af, om den forureningsrisiko, der er skabt, er sket ved lovlig eller ulovlig adfærd eller manglende efterlevelse af et påbud eller andre forpligtelser efter lovgivningen. Bestemmelsen er ikke begrænset til bestemte typer af forurening og omfatter derfor forurening og risiko for forurening af både jord, vand og luft, jf. dog nedenfor om forholdet til anden lovgivning.

Bestemmelsen vil kunne danne baggrund for foranstaltninger på enhver ejendom uden samtykke fra grundejeren, jf. herved lovens § 87.

Offentligt finansierede foranstaltninger efter forslagets § 70, stk. 2, kan kun iværksættes i tilfælde, hvor den ansvarlige virksomhed har indstillet driften på ejendommen. Situationen vil derfor typisk være, at selskabet eller personen bag er erklæret konkurs, er ophørt at eksistere, ikke kan identificeres eller er fraflyttet og således ikke længere råder over ejendommen. I sådanne situationer vil lovens håndhævelsesmidler, fx påbud om at lovliggøre et ulovligt forhold, som oftest være utilstrækkelige eller ikke finde anvendelse. Det er således tvivlsomt, om der efter den gældende § 69, stk. 1, nr. 3, er mulighed for, at tilsynsmyndigheden gennemtvinger den ansvarliges forpligtelser ved en selvhjælpshandling.

Lovforslaget skal sikre, at der bl.a. i sager som H&C Prom Kemi ApS, hvor et allerede meddelt påbud formentlig ikke kan gennemtvinges i form af en selvhjælpshandling, jf. lovens § 69, stk. 1 nr. 3, er lovhjemmel til, at der ved tilsynsmyndighedens foranstaltning, umiddelbart efter virksomheden har indstillet driften, vil kunne iværksættes en samlet bortskaffelse af oplagret affald og eventuelt miljøfarligt produktionsudstyr fra virksomheden, hvis dette skønnes at være en hensigtsmæssig og miljømæssig relevant forebyggende foranstaltning. Tilsynsmyndigheden skal ikke afvente udløbet af tidligere meddelte påbudsfrister, hvis virksomheden har indstillet driften og ikke har iværksat påbudte foranstaltninger.

De nærmere omstændigheder, hvorved risikoen for forurening er opstået og som er anledning til tilsynsmyndighedens indgreb efter § 70, stk. 2, har som nævnt ingen betydning. Det skal blot kunne godtgøres, at der er en overvejende sandsynlighed for, at den situation, der er skabt, på sigt, hvis der ikke foretages noget, vil kunne medføre en fare for sundhed eller miljø, som det påhviler tilsynsmyndigheden at afværge, jf. herved § 70, stk. 1.

Lovforslaget betyder således, at tilsynsmyndigheden får adgang til på et tidligere tidspunkt, end det er tilfældet i dag, at iværksætte foranstaltninger i forbindelse med fare for sundheden og miljøet.

Muligheden for at iværksætte forebyggende foranstaltninger efter den foreslåede bestemmelse er dog begrænset.

Bestemmelsen finder ikke anvendelse, hvis den ansvarlige virksomhed på ejendommen er i drift. Eventuelle forebyggende foranstaltninger forudsættes i disse tilfælde at kunne gennemtvinges efter de gældende håndhævelsesbestemmelser, jf. herved lovens § 69, og andre påbudsbestemmelser efter loven, jf. især § 30, § 41 og § 42.

Forslaget til § 70, stk. 2, finder heller ikke anvendelse, hvis de nødvendige forebyggende foranstaltninger kan iværksættes med hjemmel i anden lovgivning. Hvis offentligt foranstaltet afværgetiltag i forbindelse med forurenet jord, kan iværksættes efter affaldsdepotloven (Bekendtgørelse af lov nr. 939 af 27. oktober 1996 af lov om affaldsdepoter), finder § 70, stk. 2 således ikke anvendelse.

Lovforslaget bygger på forureneren-betaler princippet, som er indarbejdet i miljøloven, idet forebyggende foranstaltninger skal ske på den ansvarliges regning. Forureneren-betaler princippet er endvidere et af principperne for EUs politik på miljøområdet.

Tilsynsmyndigheden vil, såfremt det måtte vise sig muligt at identificere en ansvarlig, kunne kræve dækning af afholdte udgifter efter dansk rets almindelige erstatningsregler, eller såfremt lovgivningen fastsætter et strengere erstatningsansvar, efter de gældende bestemmelser herom.

Det forudsættes, at tilsynsmyndigheden i videst muligt omfang søger afholdte udgifter dækket, herunder anmelder eventuelle krav i boet efter den ansvarlige eller om nødvendigt anlægger civilt søgsmål mod den ansvarlige, hvis denne kan identificeres.

Det er dog en del af formålet med lovforslaget, at det netop ikke er en betingelse for tilsynsmyndighedens iværksættelse af selvhjælpshandlinger, at der kan findes en ansvarlig. Hovedreglen vil nok være, at tilsynsmyndigheden, i de sager lovforslaget dækker, sjældent vil have mulighed for at få dækket sine udgifter.

2.2 Rettighedsfrakendelse

§ 110 b blev indsat i miljøbeskyttelsesloven ved lov nr. 425 af 10. juni 1997. Denne lov indeholder bestemmelser, der sigter mod mere lov og orden på miljøområdet, blandt andet ved at skabe bedre muligheder for håndhævelse af den gældende miljølovgivning.

Ved lov nr. 412 af 10. juni 1997 indførtes som led heri en ny bestemmelse i straffeloven, § 196, om særlig grov miljøkriminalitet med en strafferamme på fængsel i indtil 4 år for særligt grove overtrædelser af miljølovgivningen.

§ 110 b indeholder en selvstændig hjemmel i miljøbeskyttelsesloven om rettighedsfrakendelse ved domstolene i forbindelse med straffesager, hvis den tiltalte gentagne gange eller under i øvrigt skærpende omstændigheder har overtrådt bestemmelser i miljøbeskyttelsesloven eller i forskrifter udstedt i medfør af loven eller undladt at efterkomme forbud eller påbud, som er udstedt i medfør af disse bestemmelser.

Straffelovens § 196 vil omfatte sager om alvorlig miljøkriminalitet og dermed ofte være sager, der kan medføre rettighedsfortabelse efter bestemmelserne i miljøbeskyttelsesloven. Det er således hensigtsmæssigt, at der også i miljøbeskyttelseslovens § 110 b er en direkte henvisning til den nye straffelovsbestemmelse om grov miljøkriminalitet. Det foreslås derfor, at der ved den foreslåede tilføjelse til §110 b, stk. 1, litra a, præciseres, at straf efter straffelovens § 196 kan medføre, at retten til at udøve virksomhed, omfattet af miljøbeskyttelseslovens kapitel 5 om forurenende virksomhed, kan frakendes ved dom.

Såfremt en person er straffet efter straffelovens § 196 om grov miljøkriminalitet ved overtrædelse af miljøbeskyttelsesloven vil der normalt foreligge »skærpende omstændigheder« også i forhold til anvendelse af miljøbeskyttelseslovens § 110 b.

Efter den eksisterende § 110 b, stk. 1, litra b kan rettighedsfrakendelse ved dom også komme på tale, hvis den tiltalte gentagne gange eller under i øvrigt skærpende omstændigheder har undladt at efterkomme forbud eller påbud udstedt i medfør af miljøbeskyttelsesloven eller i forskrifter udstedt i medfør af loven.

Tilsidesættelse af vilkår knyttet til f.eks. miljøgodkendelser efter lovens kapitel 5 er ikke omfattet af den nuværende bestemmelses ordlyd. Vilkårstilsidesættelser vil således ikke kunne medføre rettighedsfortabelse efter § 110 b, medmindre tilsidesættelsen samtidig vil være en overtrædelse af loven eller af forskrifter udstedt i medfør af loven.

Vilkårstilsidesættelser kan have meget alvorlige konsekvenser for miljøet og måske medføre risiko for udgiftskrævende oprydningsforanstaltninger for tilsynsmyndigheden, uden at det på samme tid er en strafbar overtrædelse af miljølovgivningen.

Derfor foreslås det, at tilsidesættelse af vilkår knyttet til en tilladelse, dispensation eller en godkendelse efter loven eller i forskrifter udstedt i medfør af loven ligestilles med undladelse af at efterkomme forbud eller påbud, som er udstedt i medfør af disse bestemmelser.

Det bemærkes i den forbindelse, at påbud ofte anvendes til generelt at regulere forholdene på virksomheder , jf. herved lovens § 41 og § 42 hvorefter der kan meddeles påbud om forureningsbegrænsende foranstaltninger til en i øvrigt lovligt drevet virksomhed. Påbudet fungerer i den sammenhæng på tilsvarende måde som et vilkår i en tilladelse m.v. Gentagen eller grov tilsidesættelse/manglende efterlevelse af et vilkår/påbud, bedømmes for så vidt efter ens betingelser.

3. Lovforslagets miljømæssige konsekvenser

Forslaget vurderes som udgangspunkt at have positive miljømæssige konsekvenser. Dels får tilsynsmyndigheden efter forslaget til § 70, stk. 2, mulighed for på et tidligere tidspunkt end det er tilfældet i dag at kunne forebygge miljøproblemer, og dels tilsigter ændringen af § 110 b, som oprindeligt tiltænkt, at begrænse antallet af større forureningssager.

Ad § 70, stk. 2.

Den omstændighed, at tilsynsmyndigheden ofte ikke har udsigt til at få dækket sine udgifter ved foretagne foranstaltninger efter § 70, stk. 2, kan eventuelt bevirke, at der generelt vil blive udvist tilbageholdenhed med at anvende bestemmelsen.

På den anden side kan udsigten til, at tilsynsmyndigheden før eller siden med overvejende sandsynlighed må skride til selvhjælpshandlinger efter lovens § 70, stk. 1, når forureningen er blevet akut, i sig selv være en tilskyndelse til, at der iværksættes forebyggende foranstaltninger, eksempelvis fjernelse af farligt affald.

Det er næppe muligt at forudse, i hvilket omfang tilsynsmyndighederne vil udnytte adgangen til frivilligt at iværksætte forebyggende foranstaltninger, og de positive miljømæssige effekter af forslaget lader sig derfor ikke opgøre mere præcist.

Ad §110 b

I bemærkningerne til lovforslag nr. L 83 (nu lov nr. 425 af 10. juni 1997 om ændring af miljøloven) er det anført, at helt overordnet forventes forslaget at have positive miljømæssige konsekvenser. Dette forslag har ligesom lovforslag nr. L 83 til formål at sikre mere lov og orden på miljøområdet, og det tilsigtes, at der sker en begrænsning i antallet af større forureningssager.

3. Lovforslagets økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet

Forslaget vurderes som udgangspunkt ikke have erhvervsmæssige konsekvenser, herunder administrativt merarbejde.

Offentligt iværksatte foranstaltninger efter § 70, stk. 2, vil typisk ske i sager, hvor det offentlige ikke vil kunne få udgifterne dækket af konkursboet eller personerne bag et opløst selskab. Det offentliges krav for udførte foranstaltninger efter § 70, stk. 2, vil i lighed med foranstaltninger efter § 70, stk. 1, normalt kun kunne anmeldes som et simpelt krav i konkursboet, som ikke kan forventes dækket.

I bemærkningerne til lovforslag nr. L 83 er det anført, at det samlet set er Miljø- og Energiministeriets vurdering, at forslaget om rettighedsfrakendelse ikke får nogen væsentlige konsekvenser på det erhvervsøkonomiske område. Forslaget til ændring af § 110 b ændrer ikke ved denne vurdering.

4. Lovforslagets økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Lovforslaget indebærer som udgangspunkt ingen økonomiske eller administrative konsekvenser for det offentlige. Reglen om forebyggende foranstaltninger er fakultativ, og tilsynsmyndigheden har således ingen pligt til at iværksætte sådanne foranstaltninger. Det offentliges handlepligt indtræder først, når situationen bliver akut, jf. herved den gældende § 70, stk. 1.

Anvendelsesområdet for § 70, stk. 2, vil være situationer, hvor en fare for sundhed eller forurening endnu ikke er overhængende, men hvor det er overvejende sandsynligt, at en sådan situation vil kunne forekomme, hvis der ikke i god tid inden træffes passende foranstaltninger. § 70, stk. 2, dækker dermed de situationer, hvor tilsynsmyndigheden i sidste ende, inden for nogle ganske få år, vil være forpligtet til at iværksætte selvhjælpshandlinger efter § 70, stk. 1. Omfanget af sager med offentligt finansierede foranstaltninger udvides derfor principielt ikke med den ny § 70, stk. 2, men der gives mulighed for, at tidspunktet for det offentliges indgriben fremrykkes.

Det kan ikke udelukkes, at de forbedrede muligheder for tilsynsmyndigheden til at iværksætte forebyggende foranstaltninger på sigt vil betyde, at amter og kommuners udgifter til afværgeforanstaltninger efter § 70 samlet set vil blive reduceret. Det har dog ikke været muligt at opgøre de potentielle besparelsesmuligheder for kommunerne/amtskommunerne.

5. Hørte myndigheder og organisationer

Udkastet til lovforslag vedrørende ændring af § 70 har været sendt til høring hos relevante myndigheder og organisationer, herunder Kommunernes Landsforening, Amtsrådsforeningen, Københavns Kommune, Frederiksberg Kommune, Dansk Industri, Genvindingsindustrien, Entrepenørforeningen, Foreningen af Danske Kemiske Industrier, Dansk Agrokemisk Forening, Landbrugsorganisationerne, Handelskammeret, Danmarks Naturfredningsforening og Danmarks Sportsfiskerforbund.

Følgende har været hørt over forslag til ændring af lovens § 110 b: Justitsministeriet, Kommunernes Landsforening, Amtsrådsforeningen og Advokatrådet.

6. Forholdet til EU-retten

Forslaget har ikke EU-retlige aspekter.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Til nr. 1

a. Forebyggelse af forurening

Forslaget skal muliggøre, at tilsynsmyndigheden om nødvendigt, efter at en virksomhed er lukket og eventuelt erklæret konkurs eller opløst, eller har solgt ejendommen eller på anden måde opgivet rådighedsretten, hvorved lovens almindelige håndhævelsesmidler i § 69, stk. 1, typisk ikke finder anvendelse, kan iværksætte de foranstaltninger, som skønnes nødvendige for at undgå, at der med tiden kan opstå en situation, der indebærer fare for sundhed eller forurening eller spredning heraf.

Det er ikke en betingelse, at de foranstaltninger, der skal kunne iværksættes efter den foreslåede bestemmelse, skal være begrundet i en aktuel eller konkret fare for sundhed eller miljøet, når blot det kan sandsynliggøres, at en sådan situation vil foreligge indenfor en overskuelig fremtid det vil sige inden for nogle ganske få år.

Den tilstand, som skal søges forebygget, er beskrevet i § 70, stk. 1. Der kan ikke opstilles nogen almindelig, udtømmende regel for hvilke forhold, der klart vil indikere, at en overhængende forureningsfare på længere sigt vil foreligge. Det må i hvert enkelt tilfælde bero på tilsynsmyndighedens skøn. Som eksempler på klare indikationer af, at et forebyggende tiltag kan være berettiget, kan dog nævnes nærliggende risiko for gennemtæring af tromler eller andet materiel i forbindelse med opbevaring af farligt affald, utilstrækkelig overdækning af forurenende materialer, fx. aske/støv og manglende efterkontrol og monitering af et lukket deponeringsanlæg.

Ved vurderingen af, om der foreligger en risiko for sundhed og miljø, kan der navnlig tages hensyn til virksomhedens placering i forhold til boligmæssig bebyggelse, institutioner og områdets anvendelse i øvrigt samt grundvandet.

Bestemmelsen finder anvendelse i forbindelse med forurening og risiko herfor, der er skabt såvel før som efter lovens ikrafttrædelsestidspunkt, og alle typer af forurening er omfattet. Da det er en betingelse for at kunne iværksætte forebyggende foranstaltninger, at virksomheden har indstillet driften, vil der typisk være tale om efterladt forurening i form af affald og forurenende stoffer og produkter, herunder råvarer.

b. Nødvendige foranstaltninger

De selvhjælpshandlinger, tilsynsmyndigheden kan iværksætte, må ikke gå udover, hvad der kræves til at forebygge fare for sundhed og forurening, jf. herved at foranstaltningen skal være nødvendig .

Bestemmelsen indarbejder herved den forvaltningsretlige proportionalitetsgrundsætning, som også gælder for selvhjælpshandlinger, der udføres efter § 70, stk. 1.

Hvis de foranstaltninger tilsynsmyndigheden iværksætter efter § 70, stk. 2, tjener til opfyldelse af et lovligt påbud, som den ansvarlige ikke har efterkommet eller udfylder andre - uopfyldte - handleforpligtelser efter loven, må foranstaltningen normalt anses for rimelig og proportional.

Det er dog tilsynsmyndighedens opgave at skønne, hvad der i de konkrete tilfælde må anses for at være en nødvendig foranstaltning for at undgå fare for sundhed og væsentlig forurening.

c. Den ansvarlige

Den foreslåede bestemmelse fastslår i lighed med foranstaltninger, der iværksættes efter § 69, stk. 1, nr. 3, og § 70 stk. 1, at eventuelle krav skal gøres gældende over for den ansvarlige. Herved sigtes til, at myndighederne i overensstemmelse med forureneren-betaler princippet så vidt muligt skal søge regres for afholdte udgifter over for den ansvarlige med udgangspunkt i dansk rets almindelige erstatningsregler. Såfremt forholdet er omfattet af strengere regler om erstatningsansvar, jf. herved lov nr. 225 af 6. april 1994 om erstatning for miljøskader (miljøerstatningsloven), lægges de strengere regler dog til grund.

Offentligt finansierede foranstaltninger efter § 70, stk. 2, der har baggrund i, at en virksomhed eller person ikke har opfyldt offentligretlige handleforpligtelser, vil kunne gøres gældende som et pengekrav i et konkursbo eller et dødsbo.

Tilsynsmyndigheden skal efter almindelige forvaltningsretlige regler varsle de påtænkte foranstaltninger efter § 70, stk. 2, over for den ansvarlige eller boet efter denne. Dette vil bl.a. give den ansvarlige lejlighed til at udtale sig om berettigelsen af tilsynsmyndighedens påtænkte foranstaltninger, og dermed også det pengekrav myndigheden efterfølgende forventes at gøre gældende.

Hvorvidt en solvent person eller et selskab, der har haft finansielle relationer til den ansvarlige forurener, i bestemte situationer vil kunne identificeres med den ansvarlige, og på den baggrund indtræder i dennes betalingsforpligtelse over for det offentlige, er ikke nærmere reguleret i miljøbeskyttelsesloven. Sager herom må afgøres med udgangspunkt i den retspraksis, der foreligger på området.

d. Forholdet til lovens håndhævelses- og påbudsbestemmelser

Det bestemmes i § 70, stk. 2, at forebyggende foranstaltninger ikke kan iværksættes, hvis virksomheden er i drift på den pågældende ejendom. I disse tilfælde er tilsynsmyndigheden henvist til at søge de forebyggende foranstaltninger gennemført ved anvendelse af de gældende håndhævelsesbestemmelser, jf. lovens § 69, stk. 1 om lovliggørelsesskridt, og såfremt der ikke foreligger et ulovligt forhold ved, at der meddeles påbud om forureningsforebyggende foranstaltninger, jf. navnlig lovens § 30, § 41 og § 42. Hvis der ikke efter disse bestemmelser er grundlag for at gennemtvinge de forebyggende foranstaltninger over for den idriftværende virksomhed, ved påbud eller selvhjælpshandlinger, kan tilsynsmyndigheden ikke beslutte at iværksætte forebyggende foranstaltninger efter § 70, stk. 2.

Hvis virksomheden senere indstiller driften, fordi selskabet bag opløses, går konkurs eller fraflytter ejendommen, vil der dog kunne iværksættes foranstaltninger med hjemmel i § 70, stk. 2, hvis betingelserne herfor i øvrigt er opfyldt.

Det fremgår videre af forslaget, at foranstaltninger efter § 70, stk. 2, i lighed med § 70, stk. 1, skal kunne iværksættes uden påbud. Baggrunden er, at det i de sager der er omfattet af § 70, stk. 2, ikke er muligt at meddele eller gennemtvinge påbud efter lovens bestemmelser. Tilsynsmyndigheden skal følgelig ikke, hvor de sædvanlige håndhævelsesmuligheder således ikke foreligger, vente at iværksætte forebyggende foranstaltninger til efter udløbet af eventuelt meddelte påbudsfrister i henhold til lovens § 69, stk. 1, eller øvrige bestemmelser i loven, jf. bl.a. § 41 og § 42

§ 70, stk. 2, er ikke til hinder for, at tilsynsmyndigheden eventuelt aftaler med den ansvarlige, at denne med grundejerens samtykke selv iværksætter de nødvendige forebyggende foranstaltninger. Herved kan uenighed om omfanget af de forebyggende foranstaltninger og udgifterne hertil begrænses eller måske helt undgås.

Begrebet virksomhed skal i overensstemmelse med administrativ tilsynspraksis forstås bredt. Under virksomhedsbegrebet falder ikke blot virksomheder, som er godkendelsespligtige efter lovens kapitel 5, men også anlæg og indretninger samt enhver aktivitet, der kan medføre forurening. Aktiviteter, der udføres af enkeltpersoner, der medfører eller kan medføre forurening, er således også omfattet.

Foranstaltninger efter § 70, stk. 2, kan iværksættes af rette tilsynsmyndighed. Der henvises til lovens § 65 og § 66 om opgavefordelingen mellem kommuner og amter samt § 67 og § 82 vedrørende øvrige myndigheder, som efter miljø- og energiministerens bestemmelse fører tilsyn.

Til nr. 2

Det foreslås, at lovens bestemmelse om udpantningsret for tilsynsmyndighedens selvhjælpshandlinger efter § 70, stk. 1, og § 69, stk. 1, nr. 3, finder tilsvarende anvendelse i sager om offentligt finansierede foranstaltninger efter forslagets § 70, stk. 2.

Til nr. 3

Tilsynsmyndighedens beslutninger efter den foreslåede § 70, stk. 2, vil som beslutninger om selvhjælp efter § 70, stk. 1, have karakter af en faktisk handling. Sådanne beslutninger er efter Miljøstyrelsens praksis ikke omfattet af lovens afgørelsesbegreb og dermed den almindelige adgang til at påklage afgørelser truffet af første instansen, som fremgår af lovens § 91. Som følge heraf har tilsynsmyndighedens afgørelser efter § 70, stk. 1, efter fast administrativ praksis ikke kunnet påklages til Miljøstyrelsen. Det forudsættes, at denne praksis videreføres også for så vidt angår beslutninger om forebyggende foranstaltninger efter § 70, stk. 2.

Tilsynsmyndighedens beslutning om at iværksætte selvhjælpshandlinger overfor en virksomhed i drift, jf. § 69, stk. 1, nr. 3, kan heller ikke påklages til anden administrativ myndighed. Dette er, for at undgå tvivl om klagereglerne, slået fast i § 69, stk. 3, ved indsættelse af en endelighedsbestemmelse.

For at undgå enhver tvivl om klagereglerne med hensyn til tilsynsmyndighedernes beslutninger efter § 70, foreslås det, at det præciseres i loven, at afgørelser efter § 70, stk. 1, om selvhjælpshandlinger i forbindelse med overhængende fare m.v. og forebyggende foranstaltninger efter den foreslåede § 70, stk. 2, ikke kan påklages til anden administrativ myndighed.

Til nr. 4

Der henvises til omtalen under forslagets almindelige bemærkninger.

§ 2

Det foreslås, at loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.

Skriftlig fremsættelse (16. april 1998)

Miljø- og energiministeren (Svend Auken):

Jeg skal herved tillade mig at fremsætte:

Forslag til ændring af lov om miljøbeskyttelse. (Forebyggende foranstaltninger og rettighedsfrakendelse).

(Lovforslag nr. L 64).

I forbindelse med oprydningen af det farlige affald, der er ophobet på den konkursramte kemikalievirksomhed H&C Prom Kemi Aps, har Storstrøms Amt som ansvarlig myndighed rejst spørgsmålet om, hvorvidt de gældende regler i miljøbeskyttelsesloven rummer hjemmel til at iværksætte en samlet oprydning.

Efter de gældende regler har tilsynsmyndigheden i den foreliggende sag formentlig kun ret til at iværksætte en sådan samlet forebyggende oprydning på det tidspunkt, hvor der indtræder en forpligtelse for tilsynsmyndigheden til at iværksætte afværgeforanstaltninger på den ansvarliges regning, d.v.s. når forureningstruslen er akut.

Det har blandt andet den konsekvens, at tilsynsmyndigheden i større forureningssager, hvor den ansvarlige virksomhed er gået konkurs, kun kan fjerne oplagret affald i mindre mængder i takt med, at affaldet efterhånden er blevet en trussel for sundheden og miljøet. Dette er ikke blot miljø- og arbejdsmiljømæssigt en uhensigtsmæssig løsning, men betyder også, at den samlede udgift for samfundet til oprydning kan blive væsentligt forøget.

Regeringen er enig i, at der kan være tvivl om, hvorvidt de gældende bestemmelser i miljøbeskyttelsesloven i den konkrete sag også hjemler foranstaltninger, der skal forebygge, at der senere opstår akut forureningsfare. Denne tvivl vil regeringen med lovforslaget fjerne.

Lovforslaget betyder således, at tilsynsmyndighederne sikres adgang til, på et tidligere tidspunkt end tilfældet er i dag, at iværksætte foranstaltninger på den ansvarliges regning for at afværge overhængende fare for sundheden eller akut forureningsfare.

Lovforslaget vil således gøre det muligt, at der hurtigt kan iværksættes en samlet bortskaffelse af affald i sager som eksempelvis sagen om H&C Prom Kemi ApS, der efter sin konkurs i foråret 1997 har efterladt store mængder af farligt affald.

De forebyggende foranstaltninger skal efter forslaget kun kunne iværksættes i situationer, hvor den ansvarlige virksomhed ikke længere er i drift, fx fordi virksomheden er gået konkurs, og hvor lovens almindelige håndhævelsesmidler derfor ikke kan anvendes.

Det offentliges udgifter til forebyggende foranstaltninger skal efter forslaget afholdes på »den ansvarliges regning«, og regeringen understreger hermed, at forureneren-betaler princippet også i denne sammenhæng er fastholdt. Forslaget skal dog samtidig gøre det muligt for tilsynsmyndigheden at foretage de tiltag, der er nødvendige for at undgå en fremtidig miljøtrussel, uanset om det efterfølgende vil være muligt at få dækket det offentliges krav hos den »ansvarlige« forurener, der ofte ikke vil være solvent.

Lovforslaget indeholder endvidere forslag til ændring af miljøbeskyttelseslovens § 110 b om rettighedsfrakendelse, der blev indsat i loven i 1997 som led i regeringens lov- og ordenpakke på miljøområdet. Hermed ønsker regeringen at udvide bestemmelsen til at omfatte den senere vedtagne § 196 i straffeloven om grov miljøkriminalitet, og til at omfatte tilsidesættelse af vilkår knyttet til en tilladelse, dispensation eller en godkendelse efter loven eller i forskrifter udstedt i medfør af loven.

Idet jeg i øvrigt henviser til lovforslaget med bemærkninger og med henblik på hurtigt at sikre Storstrøms Amt de fornødne hjemler til gennemførelse af amtets oprydningsplan for H&C Prom Kemi ApS anbefaler jeg lovforslaget til Folketingets velvillige behandling.

Officielle noter

Ingen