Oversigt (indholdsfortegnelse)

Nr LSF 177

Forslag til Lov om Danmarks tiltrædelse af Edinburgh-Afgørelsen og Maastricht-Traktaten

Fremsat af udenrigsministeren (Niels Helveg Petersen)

den 9. februar 1993

Vedtaget ved tredjebehandling den 30. marts 1993

Lov nr. 355 af 09/06/1993

Den fulde tekst

§ 1. Edinburgh-Afgørelsen af 12. december 1992 med de erklæringer,

som er knyttet til denne Afgørelse, godkendes.

Stk. 2. Danmark kan herefter ratificere Maastricht-Traktaten af 7. februar 1992 om Den Europæiske Union med de protokoller og erklæringer, som er knyttet til denne Traktat.

§ 2. Maastricht-Traktaten har kun betydning for Danmark i det omfang, det følger af denne Traktat med tilhørende protokoller og erklæringer samt af Edinburgh-Afgørelsen med tilhørende erklæringer.

§ 3. Loven træder i kraft ved bekendtgørelsen i Lovtidende.

Oprindeligt fremsat forslag

§ 1. Edinburgh-Afgørelsen af 12. december 1992 med de erklæringer,

som er knyttet til denne Afgørelse, godkendes.

Stk. 2. Danmark kan herefter ratificere Maastricht-Traktaten af 7. februar 1992 om Den Europæiske Union med de protokoller og erklæringer, som er knyttet til denne Traktat.

§ 2. Maastricht-Traktaten har kun betydning for Danmark i det omfang det følger af denne Traktat med tilhørende protokoller og erklæringer samt af Edinburgh-Afgørelsen, med tilhørende erklæringer.

§ 3. Loven træder i kraft ved bekendtgørelsen i Lovtidende.

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

I. Indledning

1. Den foreslåede lov gør det muligt for Danmark at ratificere Maastricht-Traktaten om Den Europæiske Union, idet Edinburgh-Afgørelsen om visse problemer, som Danmark har rejst vedrørende Traktaten om Den Europæiske Union, samtidig godkendes.

Lovforslaget fremsættes samtidig med to yderligere lovforslag. Det andet lovforslag vedrører ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber. Dette lovforslag indeholder bestemmelser om overladelse af beføjelser fra danske myndigheder til EF's institutioner. Det tredje lovforslag vedrører afholdelse af folkeafstemning om nærværende lovforslag.

Det samlede kompleks om Danmarks tilslutning til Edinburgh-Afgørelsen og Maastricht-Traktaten består således af tre lovforslag. De tre lovforslag har været drøftet med 7 af Folketingets partier. Det er forventningen, at de tre lovforslag behandles parallelt, idet ikrafttrædelsen af lovforslaget om ratifikation og af lovforslaget om overladelse af beføjelser afhænger af resultatet af folkeafstemningen, der afholdes i henhold til det tredje lovforslag.

På baggrund af drøftelserne mellem de politiske partier i Folketinget må det ventes, at det andet lovforslag vil blive vedtaget i Folketinget med et meget betydeligt flertal.

Hvis et lovforslag, der er omfattet af grundlovens § 20, vedtages af 5/6 af Folketingets medlemmer, er det antaget, at der efter grundlovens ordning ikke er mulighed for at afholde en bindende folkeafstemning om det. Lovforslaget er endeligt vedtaget.

For at sikre, at dansk tilslutning til Maastricht-Traktaten ikke sker, uden at der har været afholdt en bindende folkeafstemning herom, har regeringen bl.a. på baggrund af drøftelserne i Folketinget ved Danmarks tiltrædelse til EF i 1972, jfr. Folketingstidende 1971-72, tillæg B, sp. 3054, valgt den fremgangsmåde at dele tiltrædelsesspørgsmålet op i tre samtidig fremsatte lovforslag.

Det foreliggende lovforslag indebærer, at Maastricht-Traktaten i overensstemmelse med reglerne i grundlovens § 19 kan ratificeres på Danmarks vegne, og at Edinburgh-Afgørelsen godkendes.

Det andet lovforslag angår ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber. Lovforslaget indebærer, at Maastricht-Traktaten og Edinburgh-Afgørelsen indføjes i § 4 i tiltrædelsesloven. Efter denne lovs § 2 kan beføjelser, som efter grundloven tilkommer Rigets myndigheder, udøves af De Europæiske Fællesskabers institutioner i det omfang det er fastsat i de i lovens § 4 nævnte traktater m.v. Efter lovens § 3, stk. 1 sættes bestemmelserne i de i lovens § 4 nævnte traktater m.v. i kraft i Danmark i det omfang, de efter fællesskabsretten er umiddelbart anvendelige i Danmark.

Efter grundlovens § 42, stk. 6, kan et ratifikationssamtykke efter grundlovens § 19 undergives en bindende folkeafstemning, hvis samtykket gives ved lov, og hvis det ved særlig lov bestemmes, at en folkeafstemning skal finde sted. Formålet med det tredje lovforslag er derfor at skabe det retlige grundlag for, at der kan afholdes en bindende folkeafstemning om ratifikationslovforslaget.

2. I lyset af resultatet af folkeafstemningen i Danmark den 2. juni 1992 indkaldte det portugisiske EF-formandskab til et ekstraordinært udenrigsministermøde den 4. juni 1992 i Oslo. Drøftelsen af situationen efter den danske folkeafstemning resulterede i vedtagelse af den såkaldte Oslo-erklæring. I denne erklæring tilkendegives det, at ratifikationsprocessen fortsætter som planlagt i de 11 øvrige medlemslande, at genforhandling af Maastricht-Traktaten er udelukket, og at alle muligheder for Danmarks deltagelse i et samarbejde holdes åbne.

I konklusionerne fra mødet i Det Europæiske Råd i Lissabon den 26.-27. juni 1992 bekræftes Oslo-erklæringens indhold.

I lyset af resultatet af folkeafstemningen i Frankrig den 20. september 1992 indkaldte det britiske formandskab til ekstraordinært udenrigsministermøde i New York den 21. september 1992. Drøftelsen af situationen efter den franske folkeafstemning resulterede i vedtagelse af den såkaldte New York-erklæring. Indholdet af New York-erklæringen fulgte samme linie som de to forudgående vedtagelser. Samtidig blev det dog besluttet at afholde et ekstraordinært møde i Det Europæiske Råd med henblik på at drøfte reaktionerne på den offentlige debat i medlemslandene om Maastricht-Traktaten. Dette har ført til konklusioner vedtaget af Det Europæiske Råd om indarbejdelse af åbenhed og nærhed i Fællesskabet.

Den 9. oktober 1992 fremlagde regeringen Hvidbogen om »Danmark og Maastricht-Traktaten«. Den 30. oktober 1992 opnåedes der enighed imellem 7 af Folketingets partier om Memorandum'et »Danmark i Europa«. Dette memorandum er optaget i bemærkningerne til dette lovforslag.

Den 16. oktober 1992 blev det ekstraordinære møde i Det Europæiske Råd afholdt i Birmingham. På dette møde vedtog medlemslandene den såkaldte Birmingham-erklæring. Denne erklæring indeholdt en række retningslinier for de videre forhandlinger blandt medlemslandene om åbenhed, nærhed og demokrati.

Memorandum'et »Danmark i Europa« blev præsenteret af udenrigsministeren over for de øvrige medlemslande ved en rundrejse til samtlige medlemslandes hovedstæder i løbet af november 1992. En første drøftelse blandt samtlige medlemslande fandt sted ved et møde mellem udenrigsministre den 27. november 1992. Forhandlingerne blev videreført ved endnu et møde mellem udenrigsministre den 8. december 1992.

På dette grundlag opnåedes der ved Det Europæiske Råds møde i Edinburgh den 11.-12. december 1992 enighed imellem de 12 medlemslande om en løsning på Danmarks forhold til Maastricht-Traktaten (Edinburgh-Afgørelsen med tilhørende erklæringer) samt om beslutninger vedrørende større åbenhed og nærhed i EF. Det samlede kompleks betegnes Edinburgh-aftalen. En redegørelse herfor følger nedenfor under pkt. II.

3. I tilknytning til lovkomplekset har 7 af Folketingets partier indgået en politisk aftale. Denne aftale indebærer enighed om, at Danmarks holdning til fire hovedelementer i Maastricht-Traktaten:

- Borgerskab,

- Den Økonomiske og Monetære Union,

- Fælles forsvarspolitik og fælles forsvar,

- Retlige og indre anliggender

fastlægges ved folkeafstemningen den 18. maj 1993 og de 7 partier er enige om, at den kun kan ændres gennem en ny folkeafstemning.

4. I tilknytning til lovkomplekset er 7 af folketingets partier enige om, at Danmarks tilslutning til Edinburgh-Afgørelsen og Maastricht-Traktaten bør medføre konsekvenser for folketingets arbejdsformer for at sikre større åbenhed.

II. Redegørelse for Edinburgh-Aftalen og Maastricht-Traktaten

Det europæiske samarbejde har udviklet sig siden afslutningen af den 2. verdenskrig i 1945. Det har ført til en lang række traktater, hvoraf Maastricht-Traktaten er den seneste.

EF startede i virkeligheden i 1950. Det blev med forslaget til Kul- og Stålfællesskabet i 1952 nedfældet i den såkaldte Paris-Traktat. Den 1. januar 1958 blev dette samarbejde udbygget i form af Rom-Traktaten. Begge traktater tilsigtede at skabe et snævert internationalt samarbejde baseret på traktater. Disse traktater fastlagde nøje samtlige deltagende landes rettigheder og pligter. Den grundlæggende tanke var at sammenlægge en del af medlemslandenes selvbestemmelse for at træffe beslutninger i fællesskab og ikke enkeltvis. Hermed var der sikkerhed for, at beslutninger taget af et enkelt land ikke kom andre medlemslande til skade. Ideen var, at beslutninger i fællesskab ville gavne samtlige deltagende lande. Denne sammenlægning af selvbestemmelse er efterhånden blevet betegnet overstatslig. Det skyldes, at det bærende princip netop går ud på at overdrage evnen til at træffe beslutninger til en international institution som for eksempel EF.

Den 7. februar 1992 blev Maastricht-Traktaten undertegnet. Traktaten er blevet suppleret med Edinburgh-aftalen indgået den 12. december 1992 af EF's stats- og regeringschefer forsamlet i Det Europæiske Råd. Tilsammen udgør Maastricht-Traktaten og Edinburgh-aftalen en præcisering af Danmarks stilling overfor det samarbejde, som har udviklet sig siden 1952 med Rom-Traktaten som det bærende element. Edinburgh-aftalen udgør en løsning på den situation, der forelå efter folkeafstemningen den 2. juni 1992. Dette kommer direkte til udtryk i Edinburgh-aftalen ved en henvisning til folkeafstemningen.

Maastricht-Traktaten er i flere henseender udtryk for nytænkning i forhold til de tidligere indgåede traktater herunder Rom-Traktaten. Det kommer navnlig til udtryk ved at EF-landene har udarbejdet en traktat, der omfatter alle de områder, der samarbejdes om.

En del af de vedtagne ændringer bygger på samme grundprincip, som opstod, da Kul- og Stålfællesskabet blev oprettet i 1952 og da Rom-Traktaten trådte i kraft i 1958. Det drejer sig om det overstatslige princip, d.v.s. medlemslandene sammenlægger en del af deres selvbestemmelse for at handle i fællesskab og ikke hver for sig. Dette er tilfældet for de afsnit af Rom-Traktaten, som ændres. Det gælder også for afsnittet om Den Økonomiske og Monetære Union.

Derimod er Maastricht-Traktatens afsnit om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og om retlige og indre anliggender af mellemstatslig karakter, altså et mere traditionelt internationalt samarbejde uden overstatslige institutioner. Der er dog for så vidt angår afsnittet om retlige og indre anliggender tilvejebragt mulighed for at overføre samarbejdsområder fra det mellemstatslige samarbejde til samarbejdet omfattet af Rom-Traktatens principper. En sådan overførsel skal ske med enstemmighed i Rådet og skal i givet fald efterfølgende vedtages af medlemslandene i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser.

Maastricht-Traktaten indebærer kun i beskedent omfang bestemmelser med virkning for medlemslandene straks efter Traktatens ikrafttræden. Traktaten kan siges at være bygget op omkring tre elementer.

For det første en række principper, der indbygges i den nye Traktat. Der er tale om principper, som ikke eller kun delvist var indbygget i Rom-Traktaten.

For det andet beslutninger, som straks træder i kraft.

For det tredje generelle beslutninger, der træder i kraft på et senere tidspunkt. Ikrafttræden sker som hovedregel efter vedtagelse med enstemmighed.

Edinburgh-aftalen er indgået mellem EF's tolv stats- og regeringschefer i Det Europæiske Råd. De tolv medlemslande har hermed fastlagt Danmarks status over for Maastricht-Traktaten på de i Edinburgh-aftalen indeholdte punkter.

Edinburgh-aftalens centrale elementer er indeholdt i en folkeretligt bindende aftale, nemlig en afgørelse truffet af stats- og regeringscheferne forsamlet i Det Europæiske Råd. Denne afgørelse er retligt bindende som en traktat indgået af suveræne stater. Den er derfor ikke blot en EF-retsakt og kan derfor ikke på samme måde som retsakter udstedt af EF's institutioner efterprøves ved EF-domstolen. Skulle der derimod opstå en konkret sag, som gør det relevant, skal Edinburgh-Afgørelsen i givet fald indgå i vurderingen, når Maastricht-Traktaten fortolkes og anvendes. Dette gælder EF-institutionerne, også EF-Domstolen.

Da der er tale om en folkeretligt bindende aftale foreligger den mulighed, at en eventuel uenighed om Afgørelsens fortolkning mellem de regeringer, som har indgået den vil kunne forelægges den internationale domstol i Haag.

Det ligger til grund for den danske ratifikation af Maastricht-Traktaten, at Edinburgh-Afgørelsen er retligt bindende.

Edinburgh-aftalen slår fast, at EF-samarbejdet består af uafhængige og suveræne stater, som frit har besluttet, at de i overensstemmelse med de eksisterende Traktater i fællesskab vil udøve visse af deres beføjelser.

Det fremgår endvidere, at Edinburgh-aftalen har til formål at løse særlige problemer, som Danmark har rejst i sit memorandum af 30. oktober 1992. Denne formulering viser, at alle tolv medlemslandes stats- og regeringschefer har haft kendskab til det danske memorandum af 30. oktober 1992, og at dette memorandum var grundlaget for forhandlingerne.

Det danske memorandum, som er udtryk for en ny og langsigtet dansk EF-politik, har følgende indhold:

»Danmark i Europa

A. Indledende bemærkninger.

Det danske nej til EF-unionen den 2. juni 1992 var udtryk for, at et flertal af danskere ikke ønsker Europas forenede Stater. Det var derimod ikke et nej til EF-medlemskabet eller til europæisk samarbejde.

Med afstemningsresultatet 50,7% nej-stemmer og 49,3% ja-stemmer stilles der krav til de politiske partier om at formulere et nationalt kompromis, der kan forene befolkningen om Danmarks deltagelse i det fortsatte EF-samarbejde.

Europa har brug for et forpligtende samarbejde. Det er forudsætningen for en europæisk fremgang, hvor fred, beskæftigelse og miljø skal sættes i højsædet.

EF er den naturlige ramme for dette samarbejde. Målet er, at EF skal omfatte alle de europæiske demokratier.

Danmark skal ikke isoleres, men spille en aktiv rolle i Europas fortsatte udvikling.

Et nationalt kompromis danner samtidig udgangspunkt for en ny diskussion i befolkningen om en mere fremadrettet Europapolitik.

I denne sammenhæng er følgende målsætninger vigtige:

- EF skal demokratiseres, bl.a. så der bliver større åbenhed og gennemskuelighed i EF's beslutningsproces. Samtidig skal den danske EF-beslutningsproces ændres så Folketingets medlemmer og befolkningen i højere grad inddrages.

- Det europæiske samarbejde skal være mere åbent og fleksibelt, således at EFTA-landene samt de central- og østeuropæiske lande i højere grad inddrages i samarbejdet.

Der vil i Danmark blive afsat midler til et permanent bredt anlagt oplysningsarbejde om Europa. Folkelige organisationer og bevægelser må inddrages i dette arbejde.

B. Dansk udspil overfor de øvrige medlemslande.

1. Spørgsmål af fælles interesse.

Det europæiske samarbejde må være i overensstemmelse med folkenes velbegrundede ønske om at kunne følge med i og aktivt deltage i de demokratiske beslutninger. Derfor må de enkelte landes argumenter og afstemninger i Ministerrådet være offentlige. Dette må også gælde kommende regeringskonferencer.

Der må arbejdes på at skabe offentlighed i forvaltningen, ligesom EF-forslag må foreligge på samtlige sprog før de gøres til genstand for substansbehandling.

De nationale parlamenter bør inddrages stærkere i samarbejdet med EF-institutionerne, og deres indbyrdes samarbejde må udbygges.

Europa-Parlamentets mulighed for at udøve effektiv kontrol med EF-institutionernes administration og forvaltning må forstærkes.

Der må være en klarere arbejdsdeling mellem EF og medlemslandene. Det må defineres hvilke politiske områder, der skal forblive nationale anliggender. Det gælder f.eks. sundhedspolitik, national kulturpolitik samt uddannelsernes indhold og opbygning. EF skal ikke bevæge sig ind på områder, der bedre eller lige så godt varetages af det enkelte land.

Der er ikke brug for de EF-regler, der lægger op til en bureaukratisk og alt for detaljeret styring.

Det må sikres, at EF's reguleringer så vidt muligt har rammekarakter, således at medlemslandene kan fylde dem ud med konkrete regler, der stemmer overens med de særlige nationale forudsætninger. Det indebærer tillige at brugen af forordninger begrænses.

For Danmarks vedkommende har det afgørende betydning at bevare aftalesystemets styrke på det danske arbejdsmarked.

EF's retsregler på arbejdsmarkedsområdet (den sociale dimension) må have karakter af mindstekrav til sikring af lønmodtagernes rettigheder.

Nærhedsprincippet bør her anvendes til at klargøre og justere EF-reglerne, således at der i højere grad tages hensyn til de forskellige traditioner og organisationsformer i de enkelte medlemslande.

Som retsprincip og som politisk rettesnor vil nærhedsprincippet spille en vigtig rolle for Fællesskabets fremtidige udformning. Det lægger op til en hensigtsmæssig afgrænsning af Fællesskabets og medlemsstaternes opgaver og skal derfor respekteres af fællesskabsorganerne på alle Fællesskabets aktivitetsområder.

Det må samtidig sikres, at klart grænseoverskridende problemer som f.eks. miljø fastholdes på fællesskabsplan.

Miljøpolitikken må bygge på bindende mindstekrav til miljøbeskyttelse på et stadigt stigende niveau. Der må udarbejdes en handlingsplan (hvidbog) om EF's arbejde for at styrke miljøindsatsen.

Danmark vil arbejde for at flest mulige afgørelser vedrørende minimumsbestemmelser i miljøpolitikken tages ved kvalificeret flertal.

Danmark vil endvidere i den konkrete udformning af retsakter arbejde for, at medlemslandene ikke kan tvinges til at gennemføre bestemmelser, der fører til lavere miljøbeskyttelseskrav.

Det indre marked må fastholdes og forbedres. Sker det ikke, er der betydelig risiko for tilbagefald til protektionisme og egoistisk økonomisk politik. Begge dele vil ødelægge mulighederne for bedre beskæftigelse og økonomisk fremgang.

Skal mulighederne i EF-landenes økonomiske samarbejde udnyttes tilfredsstillende, må EF i praksis gøre bekæmpelse af arbejdsløsheden til et afgørende mål for fællesskaberne. Der må tages initiativ til en forstærket, samordnet indsats for at øge beskæftigelsen i Europa.

Det må udtrykkelig fastslås, at Danmark selv bestemmer sin sociale standard og sin fordelingspolitik.

2. Spørgsmål af særlig interesse for en aftale for Danmark.

I konsekvens af resultatet af folkeafstemningen 2. juni bortfaldt lovforslaget om Danmarks tiltrædelse af Maastricht-Traktaten.

Danmark og de øvrige 11 lande, der har underskrevet denne traktat, står herefter overfor et reelt problem, der kun kan løses af alle 12 lande i fællesskab.

En aftale for Danmark skal respektere udfaldet af folkeafstemningen.

Aftalen skal være udtryk for reelle indholdsmæssige ændringer i forhold til det grundlag, der blev forkastet 2. juni.

Danmark må derfor i forhold til unionsmålsætningen - som den fremgår af Fælles Bestemmelser - præcisere, at EF-samarbejdet består af stater, som i henhold til de grundlæggende traktater frit har besluttet i fællesskab at udøve visse af deres kompetencer.

Den fælles udøvelse af kompetence har som sin selvfølgelige forudsætning, at Danmark er en uafhængig stat, således som denne status er defineret i den danske grundlov, og således som den udøves gennem de institutioner, folketing, regering, domstole og kongehus, der er forankrede i grundloven.

I sammenhæng med denne præcisering af målsætningen for Danmarks deltagelse i samarbejdet må en aftale indebære:

- Danmark holder sig udenfor den såkaldte forsvarspolitiske dimension, der indebærer medlemskab af Vestunionen samt fælles forsvarspolitik eller fælles forsvar.

- Danmark holder sig udenfor den fælles mønt og de krav til den økonomiske politik, der er knyttet til 3. fase af Den Økonomiske-Monetære Union. Men Danmark tillægger det stor betydning at deltage i valutasamarbejdet, som det er udformet i EMS'en, og således som det videreføres i 2. fase. Danmark må - også når andre EF-lande eventuelt går over i 3. fase - deltage i et nært valutasamarbejde i EF. Danmark skal således bevare sine nationale beføjelser i finans- og pengepolitikken - herunder lovgivningen om Danmarks Nationalbank.

- Danmark skal ikke være forpligtet i forhold til unionsborgerskabet. Men Danmark vil for herboende EF-borgere opretholde valgret og valgbarhed til kommunalvalgene og indføre begge dele til Europaparlamentsvalg.

- Danmark kan ikke godtage suverænitetsafgivelse på det retlige- og politimæssige område, men kan deltage på det hidtidige mellemstatslige grundlag. Det betyder, at Danmark for sit vedkommende ikke kan støtte, at dele af søjle 3 overføres til det overnationale samarbejde i søjle 1.

- I konsekvens heraf får unionsmålsætningen, som den fremgår af Fælles Bestemmelser i Maastricht-Traktaten ikke virkning for Danmark på de ovenstående punkter.

Den danske aftale må være retlig bindende for alle 12 EF-lande og være uden tidsbegrænsning. Til gengæld vil Danmark ikke modsætte sig, at andre medlemslande på et eller flere af ovenstående områder går videre i samarbejdet.

Aftalens nærmere juridiske form fastlægges i de kommende forhandlinger.

Danmark ønsker i forbindelse med en dansk aftale at gøre det klart, at Danmark i øvrigt deltager fuldt ud i EF-samarbejdet.

Ny folkeafstemning afholdes, når der foreligger et resultat, som Folketinget kan anbefale.

Det under punkt B anførte udgør Danmarks udspil til en løsning af spørgsmålene om Maastricht-Traktaten og Danmarks situation.

C. Danske holdninger ved drøftelserne på Det Europæiske Råds møder om udvidelse.

Det er vigtigt, at forhandlingerne om optagelse af nye medlemslande fra EFTA-landekredsen fremskyndes mest muligt.

Den nuværende traktat indeholder en balance mellem de store og små medlemslandes indflydelse (stemmevægt m.v.). Denne balance bør fastholdes. Det gælder også når Fællesskabet udvides med en række EFTA-lande.

Danmark vil fuldt ud leve op til sine finansielle forpligtelser i Fællesskabet. Det gælder også forpligtelser, der sigter på at styrke den økonomiske aktivitet og miljøindsatsen i de dårligst stillede egne af Fællesskabet.

Ligeledes bør Danmark opfordre til, at man allerede nu forstærker den løbende kontakt med Polen, Tjekkoslovakiet og Ungarn for at bane vej for medlemskab.

Det danske nej har sat en positiv proces igang: Der er sket et gennembrud i regeringernes og EF-institutionernes forståelse for det folkelige krav om demokrati, åbenhed, nærhed og respekt for det enkelte lands særpræg.

Birmingham-erklæringens princip om, at EF må respektere de enkelte nationers historie, kultur og traditioner må også gælde for de nye ansøgerlande og komme til udtryk i vilkårene for deres medlemskab.

Variationerne i alle 12 medlemslandes ratifikationsgrundlag er udtryk for den fleksibilitet, som naturligt må komme ansøgerlandene til gode i deres bestræbelser for at få imødekommet nationale ønsker under optagelseforhandlingerne.

Det er et afgørende perspektiv for Danmark at fremme en udvikling af det nordiske samarbejde også i en bredere europæisk ramme.

Skal dette lykkes, må der for det første opnås en aftale om Danmarks fortsatte deltagelse i EF-samarbejdet. Dernæst må de nordiske lande i forlængelse heraf opnå aftaler om medlemskab, som viser det fornødne hensyn til deres særlige forudsætninger.

Danmark må arbejde aktivt for, at dette samlede perspektiv for Norden i Europa kan blive virkelighed.

Under det danske formandskab bør der tages initiativ til en bredt anlagt konference om udviklingsperspektiverne i det europæiske samarbejde.«

Edinburgh-aftalen koncentrerer sig om de spørgsmål, som Danmark har rejst i pkt. B i sit memorandum ovenfor.

For det første præciseres det, at unionsborgerskab i Maastricht-Traktaten giver statsborgere i medlemslandene yderligere rettigheder og yderligere beskyttelse. Der er derimod ikke tale om, at unionsborgerskab træder i stedet for nationalt statsborgerskab. De to ting har intet med hinanden at gøre. Danmark er ikke forpligtet af Maastricht-Traktatens bestemmelser til at indrømme andre landes statsborgere rettigheder, som falder under begrebet nationalt statsborgerskab.

For det andet venter Danmark ikke til 1996 med at tage stilling til spørgsmålet om Danmarks deltagelse i Den Økonomiske og Monetære Unions tredje fase (fælles mønt). Danmark meddeler allerede ved Maastricht-Traktatens ikrafttrædelse, at Danmark ikke vil deltage i Den Økonomiske og Monetære Unions tredje fase.

For det tredje deltager Danmark ikke i udarbejdelse og gennemførelse af afgørelser og aktioner inden for unionen, som har indvirkning på forsvarsområdet; men Danmark vil ikke hindre at der udvikles et snævrere samarbejde mellem medlemsstater på dette område.

For det fjerde deltager Danmark i det retlige samarbejde på det grundlag (d.v.s. mellemstatsligt samarbejde), der findes i Maastricht-Traktaten.

For det femte siges endeligt i en dansk sluterklæring, som de øvrige medlemslande tager til efterretning, at Edinburgh-aftalen er resultatet af den danske folkeafstemning den 2. juni 1992. For Danmarks vedkommende skal Maastricht-Traktatens målsætninger på de fire ovennævnte områder forstås på baggrund af Edinburgh-aftalen. Det betyder, at Danmark ikke deltager i den udbygning og styrkelse, der vil kunne følge af Unionsmålsætningen (artikel B) på de 4 områder, der er nævnt i Edinburgh-Afgørelsens afsnit A-D. Det tilføjes, at Edinburgh-aftalen er forenelig med Maastricht-Traktaten og ikke sætter spørgsmålstegn ved dens målsætning. Disse formuleringer gør det klart, at Edinburgh-aftalen ikke strider mod hverken Maastricht-Traktaten eller andre EF-traktater herunder Rom-Traktaten, men fastlægger Danmarks status overfor udvalgte dele af Maastricht-Traktaten.

For at tydeliggøre forpligtelser og navnlig hvilke forpligtelser, der ikke følger af Maastricht-Traktaten, siges det udtrykkeligt, at det enkelte medlemsland kan føre sin egen fordelingspolitik samt opretholde eller forbedre sin sociale standard. Det slås også fast, at medlemslandene kan opretholde eller indføre strengere beskyttelsesregler, som er forenelige med EF-Traktaten, på bl.a. miljøområdet og arbejdsmiljøområdet.

Edinburgh-aftalen er knyttet til Maastricht-Traktaten. Det forklarer, at dens varighed svarer til Maastricht-Traktatens varighed. I henhold til artikel Q gælder Maastricht-Traktaten for ubegrænset tid. Der forudses en regeringskonference indkaldt til 1996 for at drøfte en ændring eller tilføjelse af Maastricht-Traktaten. Fører disse drøftelser til en ændret traktat vil dette kræve dansk tilslutning og efterfølgende behandling i Folketinget i henhold til grundlovens bestemmelser. Fører de derimod ikke til ændringer opretholdes Maastricht-Traktaten og dermed tillige Edinburgh-aftalen i deres foreliggende udgave. Hverken Maastricht-Traktaten eller Edinburgh-aftalen kan ændres uden dansk tilslutning. Proceduren i Danmark herunder behandling i Folketinget og spørgsmålet om en ny folkeafstemning fastlægges af Danmark selv i overensstemmelse med grundlovens bestemmelser.

Endelig indeholder Edinburgh-aftalen en henvisning til spørgsmålene om åbenhed og nærhed, som Danmark i løbet af andet halvår 1992 tillagde stor betydning under drøftelser forud for mødet den 11.-12. december 1992 i Edinburgh. Disse emner blev allerede behandlet på mødet den 16. oktober 1992 i Det Europæiske Råd i Birmingham, som lagde op til beslutningerne på mødet i Edinburgh.

I forhold til åbenhed indebærer Edinburgh-aftalen tre hovedtyper af initiativer: adgang til Rådets arbejde, oplysninger om Rådets rolle og forenkling af EF-lovgivning. Med hensyn til adgangen til Rådets arbejde bestemmes, at der skal afholdes åbne orienterende debatter om relevante arbejdsprogrammer for formandskabet eller Kommissionen både i Rådet (udenrigsministre) og i Rådet (økonomi og finans).

Enhver medlemsstat eller Kommissionen kan stille forslag om åbne debatter om væsentlige EF-spørgsmål, og sådanne debatter bør afholdes regelmæssigt. Det samme gælder i forhold til EF-lovgivning, hvor nye betydningsfulde forslag kan gøres til genstand for en åben indledende debat. Rådet træffer i hvert konkret tilfælde afgørelse herom med enstemmighed.

Når der finder formelle afstemninger sted i Rådet skal afstemningsresultatet og eventuelle stemmeforklaringer offentliggøres.

Det er understreget i Edinburgh-aftalen, at processen med at åbne Rådets arbejde fortsætter. Beslutningerne om adgang til Rådets arbejde vil blive taget op til genovervejelser i 1994.

Hvad angår oplysninger om Rådets rolle, lægges der i Edinburgh-aftalen navnlig vægt på gennem en række konkrete initiativer at forbedre pressens adgang til oplysninger om de spørgsmål, Rådet behandler og at forbedre Rådets informationsvirksomhed.

I forhold til forenkling af EF-lovgivningen fremhæves nødvendigheden af at gøre EF-regler mere let forståelige og let tilgængelige.

Med hensyn til nærhed indebærer Edinburgh-aftalen, at der fastlægges en række grundlæggende principper, retningslinier og procedurer for gennemførelsen af nærhedsprincippet.

De grundlæggende principper har karakter af en analyse af Maastricht-Traktatens bestemmelser om nærhed. Det slås her fast, at Fællesskabet kun handler på de områder, hvor det er tillagt beføjelser, at Fællesskabet kun handler på de områder, hvor et mål bedre kan opfyldes af EF end af den enkelte medlemsstat, og at de midler, Fællesskabet anvender, skal stå i et rimeligt forhold til målet.

Der fastlægges endvidere de retningslinier, der skal følges, når det undersøges, om et konkret forslag er i overensstemmelse med nærhedsprincippet. Disse retningslinier skal bruges til at belyse og underbygge, at der er tale om fordele ved at Fællesskabet handler. Endvidere omfatter retningslinierne en række krav til den form for EF-regler, der benyttes.

Endelig indebærer Edinburgh-aftalen procedurer for nærhedsprincippets anvendelse.

For Rådets vedkommende vil nærhedsprincippet være en del af behandlingen af alle konkrete sager. Enhver medlemsstat kan forlange spørgsmålet om nærhedsprincippets overholdelse drøftet i Rådet.

Kommissionen vil konsultere medlemslandene i videre omfang end hidtil, før den stiller forslag. Kommissionen vil endvidere begrunde konkrete initiativers betydning i forhold til nærhedsprincippet. Endelig vil Kommissionen hvert år forelægge Rådet, Europa-Parlamentet og Det Europæiske Råd en rapport om nærhedsprincippets anvendelse.

Hvad angår Europa-Parlamentet vil der ifølge Edinburgh-aftalen snarest blive indledt forhandlinger om en aftale mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen om alle tre institutioners anvendelse i praksis af nærhedsprincippet, en såkaldt interinstitutionel aftale.

Edinburgh-aftalens enkelte elementer vil blive yderligere belyst nedenfor i forbindelse med beskrivelsen af Maastricht-Traktatens indhold.

Principper

Nedenfor følger en kort gennemgang af de centrale principper i Maastricht-Traktaten. Fremstillingen koncentrerer sig om de principper, der enten udgør en nydannelse eller er blevet styrket.

Nærhedsprincippet (subsidiaritetsprincippet)

Nærhedsprincippet beskrives klarest i den del af Maastricht-Traktaten, der vedrører ændring af Rom-Traktaten. Det sker med følgende ordlyd:

»På de områder, som ikke hører ind under dets enekompetence, handler Fællesskabet, i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet, kun hvis og i det omfang målene for den pågældende handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af Medlemsstaterne og derfor, på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger, bedre kan varetages på fællesskabsplan«.

»Fællesskabet handler kun i det omfang, det er nødvendigt for at nå denne Traktats mål.«

Dette princip udstrækkes til den samlede Traktat, idet det i slutningen af art. B, som gælder for Maastricht-Traktaten som helhed, siges:

»Unionens mål skal gennemføres som foreskrevet i denne Traktat .... under iagttagelse af subsidiaritetsprincippet som defineret i art. 3 B i Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab.«

Betegnelsen nærhedsprincippet fremgår af Traktatens første artikel, hvori det som en retningspil for den langsigtede tendens i samarbejdets udvikling siges, at:

»Denne Traktat udgør en ny fase i processen hen imod en stadig snævrere union mellem de europæiske folk, i hvilken beslutningerne træffes så nært på borgerne som muligt.«

Som andre principper vil nærhedsprincippet skulle udvikle sig i praksis. Det er dog muligt at tegne et billede af det nye princips betydning, herunder hvad det må antages at betyde for de enkelte institutioner og dermed for virksomheder og borgere i Fællesskabet.

Nærhedsprincippet begrænser EF-institutionernes virkefelt. Det fremgår klart af teksten, at der kun skal laves EF-regler, hvis det ikke er tilstrækkeligt at basere sig på nationale (eller regionale) løsninger.

Nærhedsprincippet indebærer en ny pligt for alle institutioner, især de institutioner, som er inddraget i lovgivningsprocessen. Det betyder, at disse institutioner og hver enkelt medlem af institutionerne (ministre, medlemmer af Kommissionen, medlemmer af Parlamentet, medlemmer af Regionsudvalget og medlemmer af Det Økonomiske og Sociale Udvalg) i hvert enkelt tilfælde vil have pligt til at overveje, om der er behov for en EF-retsakt for at opfylde det ønskede formål.

Der skal foretages en vurdering af, om en EF-bestemmelse er »bedre« end en national regulering for at opfylde formålet. Der er i virkeligheden tale om, at det princip, som blev indført med Fællesakten i 1986 for miljøområdet (EØF-Traktatens art. 130 R, stk. 4) udstrækkes til at finde generel anvendelse på hele Traktatens område. Denne udvidelse til at omfatte hele Traktatens anvendelsesområde ledsages af en uddybning for dermed at give nærhedsprincippet større betydning. Der kan nævnes to punkter, hvor princippet er blevet gjort klarere i forhold til den tidligere formulering.

EF skal kun udstede retsakter, når målsætningen for den pågældende handling »ikke i tilstrækkelig grad« kan opfyldes på nationalt plan, og derfor »bedre« kan gennemføres på fællesskabsplan. Der er ikke brugt mere vidtgående formuleringer, f.eks. at formålet »ikke kan opfyldes« eller »ikke fuldt ud kan opfyldes« på nationalt plan. Heri ligger en tydeliggørelse af nærhedsprincippet: Regulering på nationalt (eller regionalt) plan er »godt nok«, selv om målet ikke fuldt og helt kan opnås på denne måde.

Det andet punkt findes i formuleringen, at Fællesskabet kun handler, »hvis og i det omfang« formålet ikke i tilstrækkeligt omfang kan nås med nationale skridt. Det betyder, at det ikke er nok at vurdere, om et område eller et emne »bedre« kan løses på fællesskabsplan. Det skal yderligere vurderes, om den pågældende EF-retsakts bredde og detailgrad er retfærdiggjort efter nærhedsprincippet. Nærhedsprincippet har således med tilføjelsen af ordene »i det omfang« fået en præcisering, som viser, at der også i enkelthederne skal foretages en vurdering (en slags proportionalitetsbetragtning).

I første omgang skal de institutioner, som er involveret i udarbejdelse af retsakter respektere nærhedsprincippet. Kommissionen fremsætter forslag til EF-retsakter. I første omgang er det derfor Kommissionen, der skal vurdere, om en EF-retsakt er »bedre«, og om den er bedre »i det omfang«. Herefter er det op til Rådet som den institution, der træffer beslutninger i den konkrete sag, at vurdere, om en EF-retsakt er »bedre« og bedre »i det omfang«. Anfægtes det udøvede skøn, må institutionerne være indstillet på at forsvare den valgte fremgangsmåde ved Domstolen, hvis der anlægges sag af en medlemsstat, en virksomhed eller en borger.

I forbindelse med Rådets beslutninger tages der stilling til, om nærhedsprincippets betingelser for forslagets vedtagelse er opfyldt. Rådet tager stilling efter de regler, som iøvrigt gælder på det pågældende område; i mange tilfælde med kvalificeret flertal. Det betyder, at medlemslandenes vurderinger i den konkrete sag sammenvejes efter de kendte afstemningsregler.

Domstolen kan kun komme ind som den sidste instans. I overensstemmelse med Domstolens almindelige rolle i samarbejdet er det principielt denne institution, som skal tage stilling til, om de øvrige institutioner ved udformning af retsakter anlægger for vidtgående vurderinger af, hvad der er »bedre« at regulere på fællesskabsplan.

Nærhedsprincippet gælder på alle områder, som ikke hører ind under EF's enekompetence (områder, hvor Fællesskabet alene har myndighed). Princippet gælder f.eks. ikke på de områder, hvor kun EF kan indgå aftaler med tredjelande (typisk handelspolitiske spørgsmål). Princippet kan heller ikke finde anvendelse i spørgsmål, som vedrører Fællesskabet selv, f.eks. EF's budget.

Princippet er derimod anvendeligt på alle områder, hvor det giver mening at afgøre, om en national regulering er bedre, og hvor gennemførelse skal ske ved nationale regler. Princippet vil således finde anvendelse på langt de fleste områder, landbrug, fiskeri, økonomisk politik, industripolitik, arbejdsmarkedsforhold, miljøpolitik, uddannelse, sundhed og kultur, forskning og udvikling etc. Hertil kommer, at princippet også gælder for samarbejdet inden for udenrigs- og sikkerhedspolitik samt retlige og indre anliggender.

Inden for samarbejdet om arbejdsmarkedsforhold kommer nærhedsprincippet også til udtryk på den måde, at et medlemsland kan vælge at overlade til arbejdsmarkedets parter at gennemføre EF-direktiver på nationalt plan.

Netop fordi institutionerne kun kan handle inden for de i Traktaten givne rammer, består der en begrundelsespligt for institutionerne også med hensyn til anvendelse af nærhedsprincippet.

Ansvaret for skønnet ligger hos de EF-institutioner, der udarbejder retsakter. Spørgsmål om den korrekte anvendelse af princippet kan rejses i alle for den enkelte sag relevante fora: Kommissionen, Rådet, Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget. Hvis en konkret sag giver anledning til prøvelse ved Domstolen, kan bl.a. medlemslandene afgive indlæg.

Formandskabets konklusioner fra mødet i Edinburgh i Det Europæiske Råd lægger op til en fortsat proces om indbygning af nærhedsprincippet i EF's arbejde. Denne proces begynder allerede i første halvår 1993, d.v.s. før Maastricht-Traktatens ikrafttrædelse. Princippets fulde gennemførelse forudsætter ikrafttrædelse af Maastricht-Traktaten.

Konklusionerne fra mødet i Edinburgh indeholder tre hovedelementer: For det første nogle principper for nærhed. Dernæst nogle retningslinier for, hvornår nærhed skal have indflydelse på EF's lovgivningsproces. For det tredje procedurer fortrinsvis i Rådet, men også omfattende Kommissionen, for at sikre nærhedsprincippets indarbejdelse i EF's retsakter.

Legalitetsprincippet

Legalitetsprincippet kommer til udtryk i EØF-Traktaten ved formuleringen »Hver institution handler inden for rammerne af de beføjelser, som er tillagt den ved denne Traktat.« Denne formulering fastholdes i Maastricht-Traktaten.

Legalitetsprincippet er gentaget i det første afsnit af bestemmelsen vedrørende nærhedsprincippet. Der er to nydannelser. For det første er det Fællesskabet som helhed, og ikke kun dets institutioner, der skal respektere princippet. For det andet skal Fællesskabet holde sig såvel til de beføjelser som til de mål, det tillægges ved Traktaten. Nydannelserne tjener til præcisering af princippet.

Legalitetsprincippet har to sider. For det første kan institutionerne kun træffe beslutning, når der er positivt retsgrundlag i Traktaten. For det andet må de ikke træffe beslutning i strid med Traktaten.

Legalitetsprincippets første del betyder, at EF har en begrænset kompetence. Der kan kun træffes retligt bindende beslutninger, såfremt der er en bestemmelse i Traktaten, der giver mulighed herfor.

Princippets anden del betyder, at retsakter ikke må stride mod Traktaten - herunder de indholdsmæssige og formelle grænser, som er nedlagt i de enkelte kapitler - eller de generelle retsprincipper, som er givet i Traktaten eller udviklet i Domstolens praksis.

Proportionalitetsprincippet

Proportionalitetsprincippet er et retsprincip, som Domstolen har indfortolket i EF-retten. I Maastricht-Traktaten traktatfæstes dette princip i det sidste afsnit af bestemmelsen vedrørende nærhedsprincippet med følgende formulering:

»Fællesskabet handler kun i det omfang, det er nødvendigt for at nå denne Traktats mål.«

Princippet har to sider. For det første skal den mindst indgribende løsning vælges blandt flere mulige, f.eks. et direktiv fremfor en forordning. For det andet skal der være et rimeligt forhold mellem mål og midler, forstået på den måde, at forpligtelserne for borgerne i en retsakt ikke må gå videre end strengt nødvendigt for at nå retsaktens formål.

Dette princip er nærmere præciseret i Edinburgh-aftalen.

Miljøhensynsprincippet

Med Den Europæiske Fælles Akt indsattes et selvstændigt miljøkapitel i EØF-Traktaten. Ifølge den indledende bestemmelse i kapitlet har Fællesskabets virke på miljøområdet til formål »at bevare, beskytte og forbedre kvaliteten af miljøet, at bidrage til beskyttelse af menneskers sundhed og at sikre, at naturens ressourcer udnyttes forsigtigt og fornuftigt.«

De tre grundlæggende bestemmelser for fællesskabsskridt på miljøområdet er i følge Fællesakten principperne om forebyggende indgreb, om udbedring af miljøskader fortrinsvis ved kilden, og om at forureneren betaler.

Maastricht-Traktaten styrker det hidtidige miljøkapitel, se herom nedenfor, men indfører herudover et generelt miljøhensynsprincip med den samme retlige betydning, som er tillagt andre principper.

Miljøhensynsprincippet formuleres for det første udtrykkeligt i målsætningsartiklen i ændringen af Rom-Traktaten som et af de hensyn, der gælder generelt for hele samarbejdet i Fællesskabet. Miljøafsnittet indeholder herudover en ubetinget regel om, at kravene med hensyn til miljøbeskyttelse skal integreres i udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets politikker på andre områder end miljøbeskyttelse. Hermed menes, at Fællesskabets institutioner, når de behandler et forslag til en retsakt, skal tage stilling til, om denne vil få miljømæssige konsekvenser, og i bekræftende fald tage disse konsekvenser i betragtning i forbindelse med retsaktens vedtagelse. Dette er en skærpelse i forhold til reglen i Fællesakten om, at kravene med hensyn til miljøbeskyttelse er en vigtig bestanddel af Fællesskabets politik på andre områder.

Princippet om samhørighed

Med Fællesakten indførtes et kapitel om økonomisk og social samhørighed i EØF-Traktaten. Formålet var at »formindske ulighederne mellem de forskellige områder og forbedre de mindst begunstigede områders stilling«. Midlerne hertil var navnlig en rationalisering og effektivisering af de eksisterende strukturfonde.

Maastricht-Traktaten styrker det hidtidige samhørighedskapitel. Herudover indføres et generelt samhørigheds- eller solidaritetsprincip på linie med de øvrige principper. Det sker ved, at det i målsætningsbestemmelsen i ændringen af Rom-Traktaten nævnes, at en harmonisk og afbalanceret udvikling af den økonomiske virksomhed i Fællesskabet som helhed, økonomisk og social samhørighed samt solidaritet mellem medlemslandene er blandt de hensyn, som gælder for hele samarbejdet i Fællesskabet.

Princippet om respekt for grundrettighederne

»Grundrettigheder« er en fællesbetegnelse for de grundlæggende rettigheder for borgere i medlemslandene, der fremgår af staternes forfatninger og af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention samt tilsvarende traktater.

EF-Domstolen har i sin praksis fastslået, at grundrettighederne er en del af fællesskabsretten. Når EF-Domstolen skal vurdere, om en konkret EF-retsakt strider mod fællesskabsretten, overvejer den derfor, om retsakten krænker rettigheder, der er fastlagt i f.eks. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention eller i medlemslandenes forfatninger. Er det tilfældet, vil Domstolen tilsidesætte retsakten.

Dette domstolsskabte princip indgår nu i Maastricht-Traktaten. Det sker med formuleringen, at »Unionen respekterer de grundlæggende rettigheder, således som de garanteres ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, og således som de følger af Medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner, som generelle principper for fællesskabsretten.«

Endvidere bekræftes det generelt, at »Unionen respekterer Medlemsstaternes nationale identitet og deres styreformer.«

Regler, som får virkning straks fra ikrafttrædelsen

De nydannelser, der får virkning for medlemslandene straks efter Traktatens ikrafttræden, falder i tre hovedgrupper:

A. Eksisterende samarbejdsområder (emner omfattet af Rom-Traktaten)

På en række samarbejdsområder, som hidtil har været udtrykkelig omtalt i Traktaten, styrkes og/eller udbygges Traktatens tekst. Det sker bl.a. ved en udvidet adgang til at træffe beslutninger med kvalificeret flertal i stedet for enstemmighed.

1) Under forhandlingerne om Maastricht-Traktaten var den danske interesse navnlig knyttet til afsnittet om miljøpolitik, jfr. Folketingets dagsordener af 29. maj 1991 og 5. december 1991.

Miljøhensyn er nu optaget i Traktatens art. 2, hvor der tales om en bæredygtig og ikke-inflationær vækst, som respekterer miljøet. EF's miljøpolitik tager sigte på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til de forskelligartede forhold, der gør sig gældende i de forskellige områder i Fællesskabet. Den bygger på forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats, princippet om indgreb over for miljøskader fortrinsvis ved kilden og princippet om, at forureneren betaler. Kravene med hensyn til miljøbeskyttelse skal integreres i udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets aktiviteter på andre områder. Det siges samtidig, at de skridt, der tages for at opfylde disse krav i de relevante tilfælde, skal omfatte en beskyttelsesklausul. Den giver medlemslandene bemyndigelse til af ikke-økonomiske miljøhensyn at træffe foreløbige foranstaltninger, der underkastes en kontrolprocedure på fællesskabsplan.

Med hensyn til vedtagelse af de pågældende retsakter indføres afstemning med kvalificeret flertal som hovedregel. Der er tre undtagelser herfra, som kræver enstemmighed. For det første bestemmelser af hovedsagelig fiskal karakter; for det andet foranstaltninger vedrørende fysisk planlægning, arealanvendelse (bortset fra affalds-håndtering og foranstaltninger af generel karakter) samt forvaltning af vandressourcerne; for det tredje foranstaltninger, der i væsentlig grad berører et medlemslands valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af dens energiforsyning. For så vidt angår disse undtagelser kan Rådet med enstemmighed fastlægge spørgsmål, som kan underkastes afgørelse med kvalificeret flertal.

De forbedrede muligheder for en mere effektiv miljøpolitik på fællesskabsplan består navnlig i:

- at den internationale dimension (»fremme på internationalt plan af foranstaltninger til løsning af de regionale og globale miljøproblemer«) angives som en målsætning for Fællesskabets miljøpolitik, sidestillet med ovennævnte tre målsætninger,

- at der opstilles retningslinier for Fællesskabets miljøpolitik: princippet om et højt miljøbeskyttelsesniveau, hensynet til regionale forskelligheder og forsigtighedsprincippet. Sidstnævnte kan beskrives som et princip om, at enhver rimelig tvivl skal komme miljøet til gode,

- at skridt til ensartede regler, der iværksættes for at opfylde miljøbeskyttelseskrav, i de relevante tilfælde skal indeholde en beskyttelsesklausul, der tillader medlemslandene foreløbigt at træffe videregående nationale foranstaltninger af hensyn til miljøet, samt

- at enstemmighed og høring af Europa-Parlamentet som hovedregel erstattes af kvalificeret flertal og samarbejdsprocedure med Europa-Parlamentet. For de konkrete undtagelser hertil gælder, at Rådet senere kan beslutte, at der fremover skal træffes afgørelse med kvalificeret flertal.

I Edinburgh-aftalen understreges denne grundlæggende tankegang med en erklæring fra Det Europæiske Råd, hvori det siges, at Maastricht-Traktaten ikke er til hinder for, at de enkelte medlemslande opretholder eller indfører strengere beskyttelsesforanstaltninger, som er forenelige med Rom-Traktaten for at forfølge målsætninger om miljøbeskyttelse (jfr. artikel 130T i Maastricht-Traktaten).

2) På grundlag af Rom-Traktaten har EF altid haft bestemmelser, der sikrer arbejdstagere fra et medlemsland med arbejde i et andet, social tryghed. Tilsvarende regler blev i 1981 indført for selvstændige erhvervsdrivende. Disse regler sikrer, at Traktatens regler om arbejdskraftens frie bevægelighed og om fri etableringsret ikke gøres illusoriske, f.eks. ved at et medlemsland gør det umuligt for en arbejdstager fra et andet medlemsland at modtage sociale ydelser under sygdom, hvis sådanne i øvrigt gives landes egne borgere.

Ud over disse koordinationsregler, som tager sigte på at hindre, at vandrende arbejdstagere eller selvstændige falder imellem de nationale socialsikringsordninger, indebærer Rom-Traktaten mulighed for at vedtage lovgivning på områderne beskyttelse af arbejdsmiljøet og ligeløn.

Den eksisterende Traktat forudser således ikke, at EF overtager lovgivning, som man normalt forstår ved socialpolitik, nemlig folkepension og andre pensionsformer, kontanthjælp og andre bistandsydelser, dagpleje, hjemmehjælp o.s.v.

Det er ikke muligt med den gældende Traktat at træffe beslutninger, der indebærer ensartede socialpolitiske ydelser i medlemslandene eller forringer et medlemslands standard på det socialpolitiske område. Maastricht-Traktaten ændrer intet herved.

I Edinburgh-aftalen slås dette fast i en erklæring fra Det Europæiske Råd. Det sker med ordene at »den enkelte medlemsstat har mulighed for at opretholde eller forbedre sin sociale standard«.

I medfør af Rom-Traktaten er der gennemført regler, som giver borgere fra et medlemsland ret til at tage ophold i et andet medlemsland, også selv om de pågældende ikke tilsigter at træde ind på arbejdsmarkedet. Denne ret til ophold er begrænset af visse forudsætninger. En af disse forudsætninger drejer sig om de pågældendes mulighed for at forsørge sig selv, således at de ikke gennem ophold i et andet medlemsland belaster dettes sociale system. Maastricht-Traktaten indeholder ikke bestemmelser, som griber ind i eller ændrer disse allerede fastlagte regler. I tilfælde, hvor en borger fra et medlemsland tager ophold i et andet medlemsland med ret til udbetaling af sociale ydelser, finansieres disse af hjemlandet og ikke opholdslandet.

I Edinburgh-aftalen siges udtrykkeligt: »Intet i Traktaten om Den europæiske Union medfører umiddelbart eller på længere sigt nogen forpligtelse til at skabe et unionsborgerskab, der ligger på linie med statsborgerskab i en nationalstat. Spørgsmålet om Danmarks deltagelse i en sådan udvikling opstår derfor ikke«. Hermed præciseres ganske klart, hvad unionsborgerskab ikke er og ikke kan blive. Hermed står det også klart, at Danmark ikke gennem Maastricht-Traktatens afsnit om unionsborgerskab er eller kan blive forpligtet til at indrømme statsborgere fra andre lande samme status som danske statsborgere.

EF's sociale dimension drejer sig ikke om socialpolitik - som den på grund af ordvalget kan opfattes. Den drejer sig derimod om en udbyggelse og styrkelse af en række bestemmelser, der sigter på at forbedre forholdene på arbejdsmarkedet og i tilknytning til dette.

Maastricht-Traktaten ændrer ikke ved den ovenfor beskrevne situation, men indebærer som noget nyt princippet om vedtagelse af minimumsregler, der vedtages af Rådet med kvalificeret flertal. Det drejer sig om følgende områder:

- forbedring af især arbejdsmiljøet for at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed,

- arbejdsvilkårene,

- information og høring af arbejdstagerne,

- lige muligheder for mænd og kvinder på arbejdsmarkedet og ligebehandling i arbejdet,

- erhvervsmæssig integration af personer, der er udstødt fra arbejdsmarkedet.

For en række andre områder gælder reglen om enstemmighed fortsat. Det drejer sig om følgende områder:

- arbejdstagernes sociale sikring og sociale beskyttelse,

- beskyttelse af arbejdstagere ved ophævelse af en arbejdskontrakt,

- repræsentation af og kollektivt forsvar for arbejdstagernes og arbejdsgivernes interesser (herunder medbestemmelse),

- beskæftigelsesvilkår for tredjelandsstatsborgere, der lovligt opholder sig på Fællesskabets område,

- finansielle bidrag til beskæftigelsesfremme og jobskabelse, uden at dette dog griber ind i bestemmelserne vedrørende Socialfonden.

Det siges udtrykkelig i den pågældende bestemmelse i Traktaten om den såkaldte sociale dimension, at den ikke gælder for lønforhold, organisationsret, strejkeret eller retten til lockout.

Det siges også - som en udmøntning af nærhedsprincippet - at en medlemsstat kan overlade det til arbejdsmarkedets parter at gennemføre direktiver vedtaget af EF på de pågældende områder. Medlemsstaten har dog ansvaret for, at retstilstanden i henhold til direktivet gælder fuldt ud.

Storbritannien ønskede ikke at deltage i styrkelsen af samarbejdet vedrørende den sociale dimension. Dette problem bliver i Maastricht-Traktaten løst gennem en særlig protokol mellem alle tolv medlemslande, hvori det fastlægges, at de elleve (alle bortset fra Storbritannien) kan gennemføre de pågældende nydannelser i samarbejdet gennem brug af Fællesskabets institutioner. Storbritannien har således accepteret, at de øvrige medlemslande benytter sig af Fællesskabets beslutningsregler og Fællesskabets institutioner uden britisk deltagelse på det pågældende område. De øvrige elleve medlemslande har til gengæld accepteret, at retsakter udstedt efter disse nye regler ikke omfatter Storbritannien.

I Edinburgh-aftalen fastslås, at Maastricht-Traktaten ikke er til hinder for, at de enkelte medlemsstater opretholder eller indfører strengere beskyttelsesforanstaltninger, som er forenelige med EF-traktaten med hensyn til arbejdsvilkår og socialpolitik (artikel 118A, stk. 3 i Rom-Traktaten og artikel 2, stk. 5, i aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken indgået mellem Det europæiske Fællesskabs medlemsstater med undtagelse af Det Forenede Kongerige).

3) Målsætningen om udjævning af forskellene i levestandarden mellem EF's bedst stillede og dårligst stillede regioner blev indsat i Rom-Traktaten og fik i det oprindelige EF bestående af seks medlemslande i praksis alene betydning for Syditalien.

Efter udvidelsen af EF med Irland (1973), Grækenland (1981) samt Spanien (1986) og Portugal (1986) har dette princip fået videre betydning for sammenholdet i Fællesskabet. Det forhold, at det oprindelige EF var baseret på den fælles landbrugspolitik og toldunionen for industrivarer, indebar, at det ikke tog højde for de væsentlige strukturelle og til dels fattigdomsmæssige problemer, der gør sig gældende i betydelige dele af Sydeuropa samt Irland og vel også dele af Storbritannien.

Disse betragtninger førte i 1970'erne til opbygning af en regionalfond som supplement til den allerede eksisterende socialfond. Ved EF's finansieringsreform i 1988 blev der truffet beslutning om inden 1994 at opnå en fordobling af EF's finansielle aktioner til udjævning af de økonomiske forskelle mellem de forskellige områder i Fællesskabet. Størsteparten af disse aktiviteter skulle foregå inden for rammerne af Socialfonden og Regionalfonden. Tillige med Den europæiske Fælles Akt fra 1986 indebar finansieringsreformen fra 1988, at Fællesskabet i sin målsætning fik tilføjet et nyt element, som kom til at gå under overskriften den økonomiske og sociale samhørighed.

Maastricht-Traktaten indebærer på dette punkt en videreførelse af de ovenfor beskrevne aktiviteter, og kun få væsentlige nydannelser. Videreførelsen sigter på at gennemgå de eksisterende fondes opgaver, målsætning og indretning. Hertil kommer beslutning om inden udgangen af 1993 at oprette en samhørighedsfond. Formålet hermed er at støtte projekter til beskyttelse af miljø og projekter vedrørende infrastruktur på transportområdet (transeuropæiske net). Ideen om transeuropæiske net sigter på at sammenknytte medlemslandene med hensyn til transport, telekommunikation og energi. I henhold til konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Edinburgh skal dette instrument på foreløbigt grundlag allerede være på plads fra den 1. april 1993.

4) Herudover gennemføres der ændringer af begrænset rækkevidde vedrørende Rom-Traktatens afsnit om konkurrence- og statsstøtteområdet, den fælles handelspolitik samt forskning og teknologi.

B. »Nye« samarbejdsområder (emner omfattet af Rom-Traktaten)

På en række samarbejdsområder, der ikke hidtil har været udtrykkelig omtalt i Traktaten, indsættes bestemmelser, som er nye i forhold til den oprindelige Rom-Traktat. For størsteparten af disse har EF tidligere udstedt retsakter, men uden at der for det pågældende samarbejdsområde fandtes et egentligt selvstændigt afsnit i Traktaten. Det gælder også de nye bestemmelser om unionsborgerskab, som er behandlet nedenfor.

Baggrunden for indarbejdelsen af disse nye afsnit er et ønske om at definere, hvad Fællesskabet kan gøre og på konkret vis afgrænse rammerne for de fælles aktiviteter. Det er ikke mindst nærhedsprincippet og dets udmøntning i praksis, der har gjort det både ønskeligt og nødvendigt at indpasse nye og specifikke afsnit i Traktaten. Nærhedsprincippet har iøvrigt fundet særligt udtryk i de enkelte »nye« samarbejdsområder.

1) Uddannelse indgår i Maastricht-Traktaten. Målsætningen er ikke en ensartetgørelse (harmonisering). Der tales tværtimod om respekt for den kulturelle og sproglige mangfoldighed hos medlemslandene. Nærhedsprincippet fremgår direkte af den pågældende tekst. Fællesskabet skal ikke overtage ansvaret for dette område, men skal støtte og supplere de bestræbelser, som føres ud i livet af medlemslandene, bl.a. ved at fremme samarbejdet mellem uddannelsesinstitutioner og studerendes og læreres mobilitet. Det understreges, at Fællesskabets indsats skal ske med fuld respekt for medlemsstaternes ansvar for undervisningsindholdet og opbygningen af uddannelsessystemerne.

2) Afsnittet om kultur følger i store træk den linie, der lægges med hensyn til uddannelse. Fællesskabet skal støtte medlemslandenes indsats. Fællesskabets indsats skal respektere den regionale og nationale mangfoldighed.

3) Afsnittet om sundhed har som formål, at Fællesskabet skal kunne bidrage til et højt beskyttelsesniveau på sundhedsområdet ved at fremme samarbejdet mellem medlemslandene og om nødvendigt støtte medlemslandenes indsats.

Det europæiske Råd understregede i sine konklusioner fra Edinburgh-topmødet, at harmonisering af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser på de ovenfor nævnte områder 1-3 (artikel 126-129) eksplicit skal være udelukket. Yderligere mente Rådet, at anvendelse af artikel 235 med henblik på harmoniseringsforanstaltninger til fremme af artikel 126-129's specifikke mål er udelukket.

4) Forbrugerbeskyttelse optages ligeledes i den nye Traktat med et eget afsnit, hvor formålet er at give Fællesskabet bedre mulighed for at bidrage til et højt kvalitativt niveau på forbrugerområdet.

Edinburgh-aftalen siges, at »der intet er til hinder for, at de enkelte medlemsstater opretholder eller indfører strengere beskyttelsesforanstaltninger, som er forenelige med Rom-Traktaten for at opnå et højt forbrugerbeskytelsesniveau« (artikel 129A, stk. 3 i Rom-Traktaten)

5) Lige siden Rom-Traktatens underskrivelse har Fællesskabet søgt at opbygge en holdning over for udviklingslandene. Det har bl.a. givet sig udslag i de såkaldte Lome-konventioner med en række lande i Afrika, Vestindien og Stillehavet. Disse konventioner har indeholdt udviklingsbistand af forskellig karakter og givet de pågældende lande fordele ved salg af deres produkter i EF-landene. Med Maastricht-Traktaten indføjes et egentligt afsnit om udviklingssamarbejdet. Det pågældende afsnit skal udgøre retsgrundlaget for en udviklingspolitik fra Fællesskabets side, der supplerer medlemslandenes udviklingspolitik. Det siges udtrykkeligt i formålsbestemmelsen, at der sigtes på en bæredygtig økonomisk og social udvikling i udviklingslandene samt en bekæmpelse af fattigdommen. Det fastlægges endvidere, at Fællesskabet skal bidrage til udvikling og befæstelse af demokratiet samt til respekt for menneskerettighederne.

6) Der indsættes endvidere nye afsnit vedrørende industripolitik samt transeuropæiske netværk (etablering af forbindelser mellem samtlige området i Fællesskabet inden for sektorerne transport, telekommunikation og energi).

7) Det eneste af de nye områder, som kan siges at udgøre en egentlig nydannelse forstået på den måde, at Fællesskabet ikke tidligere har været inde på det pågældende område, er visumpolitik. I henhold til Maastricht-Traktaten bliver det en opgave for Rådet at udvælge de ikke-medlemslande, for hvilke der kræves visum ved indrejse til EF. Beslutninger herom skal indtil den 1. januar 1996 træffes ved enstemmighed. Herefter træffes beslutning med kvalificeret flertal.

C. Institutioner

Maastricht-Traktaten fastholder den institutionelle struktur, som blev fastlagt i Rom-Traktaten og opretholdt ved udarbejdelsen af Den europæiske Fælles Akt. Beslutningsproceduren for spørgsmål omfattet af den hidtidige Traktats kompetence underkastes ikke fundamentale ændringer. På flere områder sker der inden for den givne ramme tilpasninger og nydannelser.

1) I forbindelse med Den europæiske Fælles Akt fra 1986 blev der indført en samarbejdsprocedure, som i hovedtræk kom til at gælde for emneområdet det indre marked, hvor der samtidig indførtes mulighed for at træffe afgørelse med kvalificeret flertal i Rådet. Denne procedures kerne er en høring af Parlamentet i to etaper mod den oprindelige høringsprocedure i een etape. Hvis Parlamentet udtrykkeligt forkaster det foreliggende forslag, kan Rådet alene træffe beslutning med enstemmighed. Med Maastricht-Traktaten udvides denne samarbejdsprocedure til også at omfatte transportpolitik, statsstøtte, gennemførelsesbestemmelser for Socialfonden og Regionalfonden, politikken vedrørende udviklingsbistand og størsteparten af retsakter vedrørende miljøbeskyttelse.

2) Der indføres ved Maastricht-Traktaten en procedure for fælles beslutning mellem Rådet og Parlamentet (co-decision). Med denne nye procedure får Parlamentet gennem stillingtagen i plenum mulighed for at blokere vedtagelse af et forslag, uanset at der i Rådet er tilslutning til dets vedtagelse. Dette kræver, at der under en behandling i Parlamentet konstateres mindst 260 stemmer af Parlamentets samlede stemmetal på 518 imod forslaget. Det ligger i den fastlagte procedure for fælles beslutning, som er kompliceret, at det egentlige formål er at give Parlamentet mulighed for større indflydelse på retsaktens endelige udseende. Muligheden for blokering af forslaget er sidste led i en længere procedure. Vurderet på grundlag af erfaringerne med samarbejdsproceduren må det påregnes, at en sådan blokering sjældent vil blive bragt i anvendelse. Proceduren vedrørende fælles beslutning vil blive anvendt på en række områder af Traktaten, herunder det indre marked, etableringsret og arbejdskraftens fri bevægelighed. Også størsteparten af de ovenfor nævnte nye samarbejdsområder falder ind under fælles beslutning.

3) I henhold til Rom-Traktaten har alene Kommissionen beføjelse til at fremlægge forslag for Rådet. Denne arbejdsfordeling blev fastholdt med Den europæiske Fælles Akt og opretholdes i Maastricht-Traktaten. Sidstnævnte Traktat giver Europa-Parlamentet en vis, omend begrænset rolle med hensyn til fremlæggelse af forslag for Rådet. Det sker ved at traktatfæste en ret for Europa-Parlamentet til at opfordre Kommissionen til at fremlægge forslag.

4) Europa-Parlamentet får styrket sine kontrolbeføjelser over for Kommissionen. Dels ved, at Parlamentet skal høres, inden den nye formand for Kommissionen udnævnes, og den samlede Kommission skal godkendes af Parlamentet. Dels ved en yderligere adgang for Europa-Parlamentet til at nedsætte særlige undersøgelsesudvalg.

5) Under forhandlingerne om Maastricht-Traktaten blev emnet større åbenhed bragt op bl.a. fra dansk side. Som et resultat heraf var der bl.a. enighed om, at Kommissionen senest i 1993 skal forelægge Rådet en rapport med anbefalinger om øget adgang for offentligheden til oplysninger, som institutionerne råder over.

Formandskabets konklusioner fra mødet i Edinburgh i Det Europæiske råd åbner mulighed for at gøre EF-rådsmøder åbne. I første omgang er der tale om regler, der kan skitseres på følgende måde. EF's formandskab kan beslutte at en debat i Rådet om arbejdsprogrammer skal ske i åbenhed. For konkrete forslag kræver åbenhed enstemmighed i Rådet.

Iøvrigt er der allerede igangsat et arbejde med henblik på større gennemsigtighed i EF's beslutningsproces, bl.a. gennem lettere tilgængelige oplysninger om EF-retsakter samt bedre orientering af massemedierne.

På mødet i Birmingham den 16. oktober 1992 i Det Europæiske råd blev det besluttet at Kommissionen i begyndelsen af 1993 skal fremlægge en redegørelse for større åbenhed i EF-forvaltningen.

6) Som egentlig nydannelse indføres en ombudsmandsinstitution svarende til den danske model. Den skal kunne behandle klager over fejl og forsømmelser, som måtte være foretaget af Fællesskabets institutioner.

7) Der oprettes et Regionsudvalg med i alt 189 medlemmer for regionale og lokale myndigheder. Der forudses ni danske medlemmer. Regionsudvalget skal på en række fastlagte områder høres af Rådet eller Kommissionen, forinden der træffes beslutning. Udvalget kan også udtale sig på eget initiativ.

8) Maastricht-Traktaten indfører begrebet unionsborger. Det giver borgere i medlemslandene visse rettigheder. De vigtigste er valgret og valgbarhed til kommunalvalg og Europa-Parlamentet.

Rådet skal med enstemmighed træffe afgørelse om de nærmere bestemmelser for valgret og valgbarhed ved kommunale valg samt valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet. I Danmark findes allerede regler om valgret og valgbarhed for udlændinge ved kommunale valg.

Traktatens afsnit om unionsborgerskab indeholder ikke yderligere rettigheder vedrørende opholdsret og adgang til sociale ordninger, end hvad der følger af allerede foreliggende EF-ret.

Med hensyn til rettigheder om frit ophold i medlemslandenes områder siges det, at det sker med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i Traktaten og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.

De nye regler om unionsborgerskab indebærer ingen rettigheder af social karakter.

I Edinburgh-aftalen findes dels et særskilt afsnit dels en dansk erklæring som de øvrige elleve medlemslande tager til efterretning om forholdet mellem unionsborgerskab og statsborgerskab. Det fremgår heraf, at der er tale om to helt forskellige ting som intet har med hinanden at gøre. Danmark er således ikke af Maastricht-Traktatens bestemmelser om unionsborgerskab forpligtet til at indrømme andre landes statsborgere, herunder statsborgere fra andre EF-lande rettigheder, som tilkommer danske statsborgere i kraft af statsborgerskabet.

Med hensyn til eventuel senere tilføjelse af yderligere rettigheder til unionsborgere, har de øvrige medlemslande i Edinburgh-aftalen taget til efterretning, at det i Danmark kan kræve vedtagelse af et lovforslag med 5/6 dels flertal eller en folkeafstemning.

Regler, som får virkning senere

De generelle beslutninger, der får virkning på et senere tidspunkt, og som alt- overvejende hovedregel kræver vedtagelse med enstemmighed af medlemslandene, drejer sig om Den Økonomiske og Monetære Unions tredje fase, de forvarspolitiske afsnit af udenrigs- og sikkerhedspolitik samt udmøntning i konkrete beslutninger på området vedrørende retlige og indre anliggender.

A. Den Økonomiske og Monetære Union

Den Økonomiske og Monetære Union forudses gennemført i løbet af tre faser. Første fase pågår på indeværende tidspunkt. Den skal resultere i det indre markeds gennemførelse, frie kapitalbevægelser og alle medlemslandenes deltagelse i samarbejdet om valutakurser. Den udløber ved udgangen af 1993.

Fra Maastricht-Traktatens ikrafttræden fastfryses sammensætningen af regningsenheden for det europæiske monetære samarbejde (ECU). ECU'en er sammensat af fastlagte mængder af hvert medlemslands valuta. Disse mængder er hidtil blevet ændret fra tid til anden. Efter Maastricht-Traktatens ikrafttræden vil dette ikke længere være tilfældet.

Anden fase påbegyndes 1. januar 1994. I anden fase får de nuværende kapitalbestemmelser som hovedregel traktatstatus og direkte virkning, ligesom der indføres tre helt overordnede regler. Det drejer sig dels om forbud mod monetær finansiering (det vil sige finansiering af offentlige budgetunderskud ved seddeludstedelse m.v.) dels en regel om, at medlemslandene ikke kan hæfte for hinandens gæld. Desuden skal medlemslandene søge at undgå uforholdsmæssigt store budgetunderskud. De nævnte bestemmelser svarer til gældende praksis i Danmark, hvorefter Danmark bevarer sine nationale beføjelser i finans- og pengepolitikken - herunder lovgivningen om Danmarks Nationalbank, således at grundlaget for den økonomiske politik ikke ændres.

Ved begyndelsen af anden fase af Den Økonomiske og Monetære Union oprettes et europæisk monetært institut (EMI). EMI bliver anden fases monetære samarbejdsorganisation. Den nuværende centralbankchefkomite opløses ved indledningen af anden fase, ligesom Den Europæiske Fond for monetært samarbejde (EFMS) opløses. EMI overtager centralbankchefskomiteens arbejdsopgaver vedrørende Det Europæiske Monetære System (EMS) og får samtidig tillagt nogle nye arbejdsopgaver i relation til forberedelsen af tredje fase. EMI får ikke konkrete beføjelser over for medlemslandene.

Danmark holder sig udenfor den fælles mønt og de krav til den økonomiske politik, der er knyttet til 3. fase af Den Økonomiske-Monetære Union. Men Danmark tillægger det stor betydning at deltage i valutasamarbejdet, som det er udformet i EMS'en, og således om det videreføres i 2. fase. Danmark må - også når andre EF-lande eventuelt går over i 3. fase - deltage i et nært valutasamarbejde i EF.

De bestemmelser i Maastricht-Traktaten, som vedrører den økonomiske og monetære politik og som finder anvendelse indtil begyndelsen af tredje fase, indebærer ikke overladelse af suverænitet på nye områder i grundlovens § 20's forstand.

Tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union forberedes ved udgangen af 1996. På det tidspunkt skal Rådet vurdere medlemslandenes økonomiske situation. Formålet er at fastslå, hvilke medlemslande der er i stand til at indgå i Den Økonomiske og Monetære Unions tredje fase. Ved denne vurdering skal der tages hensyn til prisstabilitet, om der foreligger et uforholdsmæssigt underskud på de offentlige budgetter samt den offentlige gæld, stabilitet med hensyn til valutakursen samt udvikling i medlemslandenes rentesatser.

Starttidspunktet for tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union fastsættes inden udgangen af 1996, hvis der er et flertal af medlemslande, der opfylder de opregnede mål og efter en beslutning i Rådet. Træffes denne beslutning om ikrafttræden ikke senest inden udgangen af 1997, sættes tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union i kraft 1. januar 1999 for de lande, der opfylder betingelserne.

To medlemslande har i henhold til Maastricht-Traktaten forbeholdt sig en særlig procedure. Det gælder Storbritannien og Danmark. I en særlig protokol har den danske regering under henvisning til grundloven klart præciseret og fået de øvrige medlemslandes tilslutning til, at Danmark står frit over for deltagelse i tredje fase. En beslutning om overgang til Den Økonomiske og Monetære Unions tredje fase omfatter således kun Danmark, hvis den danske regering forudgående har meddelt Rådet Danmarks tilslutning til deltagelse i denne fase.

I henhold til Edinburgh-aftalen deltager Danmark ikke i tredje fase (herunder fælles mønt) af den økonomiske og monetære union. Følgende beskrivelse af indholdet af denne tredje fase er derfor uden betydning for Danmark.

Indholdet af denne tredje fase kan skitseres på følgende måde:

Der oprettes et system af europæiske centralbanker. Dette får en uafhængig status. Det fastlægger pengepolitik og den daglige valutapolitik.

Den primære målsætning for systemet af europæiske centralbanker er at fastholde prisstabilitet. Den samlede ramme for den økonomiske politik, hvori indgår hensynet til beskæftigelse, fastlægges i Rådet af økonomi- og finansministre.

For at undgå påvirkninger på de øvrige medlemslande af uforholdsmæssigt store offentlige budgetunderskud fastlægges regler herfor. Rådet kan iværksætte visse skridt over for medlemslande, som vedholdende har sådanne uforholdsmæssigt store offentlige underskud. De pågældende skridt kan gå ud på, at de pågældende medlemslande skal offentliggøre yderligere oplysninger, før de udsteder obligationer og andre værdipapirer, at Den europæiske Investeringsbank genovervejer sin udlånspolitik til de pågældende medlemslande, at der hos Fællesskabet deponeres et ikke-rentebærende beløb, eller at der pålægges bod af en passende størrelse.

Med virkning fra tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union fastlåses de i tredje fase deltagende medlemslandes valutaer over for ECU'en og dermed overfor hinanden. Virkningen heraf er, at de daglige udsving, som maksimalt kan andrage72,25 pct., forsvinder, samt at devaluering/revaluering ikke længere benyttes i de deltagende medlemslandes økonomiske politik. Hermed indføres en selvstændig valuta for de deltagende lande. Den benævnes ECU. Der er ikke truffet beslutning om, hvornår dette skridt skal ledsages af en enhedsvaluta for de deltagende lande, eller om disse fortsat kan udstede egne sedler. Beslutning herom kan i henhold til Traktatens regler træffes af Rådet med enstemmighed.

Der findes en samlet redegørelse for den Økonomiske og Monetære Union i Hvidbog af oktober 1992 om Danmark og Maastricht-Traktaten.

Det er i Edinburgh-aftalen udtrykkeligt slået fast, at Danmark ikke deltager i ordningen med en fælles valuta og ikke vil være bundet af de regler vedrørende økonomisk politik, som kun gælder for medlemslande, der deltager i tredje fase. Det er endvidere udtrykkeligt fastslået, at Danmark vil bevare sine nuværende beføjelser med hensyn til pengepolitik, herunder de beføjelser, som Nationalbanken har i henhold til dansk lovgivning.

Med hensyn til Danmarks deltagelse i valutasamarbejdet, som det kendes i dag, slår Edinburgh-aftalen fast, at Danmark fortsat vil deltage i valutasamarbejdet inden for EMS. Den bestemmelse gælder også selv om andre medlemslande går ind i den tredje fase.

Det er den danske holdning at tillægge beskæftigelseshensyn den allerstørste vægt, idet det af »Danmark i Europa« fremgår, at EF i praksis må gøre bekæmpelse af arbejdsløsheden til et afgørende mål for Fællesskaberne og der skal ske en forstærket, samordnet indsats for at øge beskæftigelsen.

B. Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik

Med Den europæiske Fælles Akt traktatfæstede EF's tolv medlemslande samarbejdet om udenrigs- og sikkerhedspolitik. De hidtidige traktatbestemmelser (art. 30 i Fællesakten) ophæves og erstattes af Maastricht-Traktatens bestemmelser om fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Den institutionelle og beslutningsmæssige skillelinie over for samarbejdet omfattet af Det europæiske Fællesskab opretholdes. Det overstatslige princip finder ikke anvendelse. Det udenrigs- og sikkerhedspolitiske samarbejde er mellemstatsligt samarbejde. Rådet anvendes som forum for beslutninger. Princippet om enstemmighed opretholdes med den tilføjelse, at Rådet med enstemmighed kan beslutte, hvilke spørgsmål, som kan afgøres med flertal.

Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik har følgende mål:

- beskyttelse af Unionens fælles værdier, grundlæggende interesser og uafhængighed,

- styrkelse af Unionens og dens medlemslandes sikkerhed i alle henseender,

- bevarelse af freden og styrkelse af den internationale sikkerhed i overensstemmelse med principperne i De Forenede Nationers Pagt samt principperne i Helsingfors-slutakten og målene i Parischarteret,

- fremme af det internationale samarbejde,

- udvikling og befæstelse af demokratiet og retsstatsprincippet samt respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder.

Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, som vil blive udformet i Rådet med enstemmighed, vil kunne formuleres som »fælles holdninger« eller »fælles aktioner«. Fælles holdninger er kendt fra det hidtidige EPS-samarbejde, der blev traktatfæstet i 1986 med Fællesakten. Er der med enstemmighed formuleret en fælles holdning om et udenrigspolitisk spørgsmål, skal medlemslandene drage omsorg for, at deres nationale politik er i overensstemmelse hermed.

Som noget nyt indføres begrebet »fælles aktion« for at markere, at EF's udenrigspolitik også kan indebære specifikke handlinger. En fælles aktion besluttes i Rådet med enstemmighed, og vil typisk være mere forpligtende for medlemslandene end en fælles holdning. En fælles aktion forpligter medlemslandene i deres stillingtagen og handlinger. Samtidig med at der vedtages en fælles aktion eller på et senere tidspunkt, kan Rådet med enstemmighed bestemme, om der er spørgsmål inden for rammerne af den fælles aktion, som i fremtiden ville kunne afgøres med kvalificeret flertal.

I løbet af efteråret 1991 pegede EF-landenes udenrigsministre på følgende fire områder som egnede for fælles aktioner: CSCE-processen, nedrustningsprocessen i Europa, ikke-spredning af kernevåben samt de økonomiske aspekter af sikkerhed, især kontrol med overførsel af militær teknologi til tredjelande og med våbeneksport.

Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik omfatter alle spørgsmål, herunder udformning på langt sigt af en fælles forsvarspolitik, som med tiden vil kunne føre til et fælles forsvar. Dette indebærer, at der i drøftelserne af sikkerhedspolitiske emner kan inddrages forsvarspolitiske aspekter.

I Edinburgh-aftalen præciseres det, at Danmark holder sig uden for den såkaldte forsvarspolitiske dimension, der indebærer medlemskab af Vestunionen (WEU) samt fælles forsvarspolitik eller fælles forsvar. Følgende beskrivelse af udformningen på langt sigt af en fælles forsvarspolitik som med tiden vil kunne føre til et fælles forsvar er derfor uden betydning for Danmark, som klart har meddelt at ville stå uden for.

Den bestemmelse, som handler om sikkerhed, og som omtaler udformningen på langt sigt af en fælles forsvarspolitik, som med tiden vil kunne føre til et fælles forsvar, er udtryk for et kompromis, som afspejler de forskellige holdninger, medlemslandene indtog under regeringskonferencen. Hvor det hidtil har været sådan, at den fælles udenrigspolitik kunne styrke samordningen af holdninger vedrørende politiske og økonomiske aspekter af sikkerhedspolitikken, er der nu i den forhandlede tekst enighed om, at ministrene også kan drøfte de forsvarspolitiske aspekter. Der vil således, hvis enstemmighed etableres, kunne vedtages fælles holdninger om et udenrigs- og sikkerhedspolitisk spørgsmål, som vedrører ikke alene de politiske og økonomiske aspekter af sikkerheden, men også de forsvarspolitiske aspekter.

Der var imidlertid ikke tilslutning til, at forsvarspolitiske spørgsmål skulle kunne gøres til genstand for fælles aktioner. Det er derfor fastslået, at spørgsmål, der har indvirkning på forsvarsområdet, ikke kan være genstand for en fælles aktion - heller ikke i forhold til omverdenen.

De nye formuleringer indebærer således, at Den Europæiske Union ikke kan bestemme, hvorledes medlemslandenes forsvar indrettes, kommandoforhold, konkrete militære operationer etc. Disse spørgsmål behandles i WEU og NATO.

Den Vesteuropæiske Union (WEU) udgør i henhold til Traktaten en integrerende del af udviklingen af Den Europæiske Union. Denne kan anmode WEU om at udarbejde og iværksætte afgørelser og aktioner med indvirkning på forsvarsområdet. Dette afspejler, at Den Europæiske Union ikke selv har mulighed for at iværksætte sådanne afgørelser og aktioner, men denne opgave kan overdrages WEU og hermed de lande, som er medlemmer af denne organisation. Denne fremgangsmåde er fastlagt, efter at spørgsmålet om WEU's forbindelse til såvel Den Europæiske Union som NATO har været drøftet ved flere lejligheder, herunder på NATO-topmødet den 7.-8. november 1991. Konklusionen af disse drøftelser blev, at WEU fik tildelt en dobbelt rolle. Den ene går ud på at påtage sig en rolle over for Den Europæiske Union. Den anden indebærer, at WEU påtager sig opgaven som den europæiske søjle i NATO.

I en særlig erklæring tilknyttet Traktaten opfordrer medlemmerne af Den Vesteuropæiske Union de øvrige medlemmer af Den Europæiske Union til at indtræde i WEU eller til at få status som observatører. Samtidig opfordres andre europæiske medlemslande af NATO til at blive associerede medlemmer af WEU. Det fremgår af erklæringen, at de europæiske ikke-medlemmer af WEU, som denne tekst er rettet til, forventes at afgive svar inden udgangen af 1992.

I konsekvens af sin holdning til spørgsmålet om udformningen af en fælles forsvarspolitik som med tiden vil kunne føre til et fælles forsvar meddelte Danmark i efteråret 1992 WEU-landene, at Danmark ikke ønskede medlemskab af denne organisation. Danmark har herefter status som observatør ved WEU. Samme status har Irland. Tyrkiet, Norge og Island er associerede medlemmer. Som en konsekvens af, at Danmark med Edinburgh-aftalen har opnået den ønskede klarhed på forsvarsområdet, nemlig at Danmark ikke deltager i en fælles forsvarspolitik eller et fælles forsvar, indeholder Edinburgh-aftalen en erklæring, hvor det noteres, at Danmark vil afstå fra sin ret til at varetage formandskabet for Unionen i alle tilfælde, hvor der er tale om at udarbejde og iværksætte afgørelser og aktioner under Unionen, der har indvirkning på forsvarsområdet.

C. Retlige og indre anliggender

Afsnittet i Maastricht-Traktaten om retlige og indre anliggender er på samme måde som afsnittet om udenrigs- og sikkerhedspolitik af mellemstatslig karakter. Beslutninger træffes af Rådet med enstemmighed. Det overstatslige princip finder ikke anvendelse.

Formålet med dette afsnit er at forøge samarbejdet mellem medlemslandene om følgende spørgsmål:

- asylpolitik,

- regler for personers passage af medlemslandenes ydre grænser og udøvelse af kontrol heraf,

- indvandringspolitik,

- bekæmpelse af narkotikamisbrug,

- bekæmpelse af svig på internationalt plan,

- civilretligt samarbejde,

- strafferetligt samarbejde,

- toldsamarbejde,

- politisamarbejde med henblik på forebyggelse og bekæmpelse af terrorisme, ulovlig narkotikahandel og andre former for grov international kriminalitet, herunder om nødvendigt visse aspekter af toldsamarbejde, i forbindelse med tilrettelæggelse på unionsplan af et system for udveksling af oplysninger inden for en europæisk politienhed (Europol).

Disse emner har i betydeligt omfang allerede igennem mange år været genstand for samarbejde mellem medlemslandene. Det er sket uden et egentligt traktatgrundlag. Dette grundlag tilvejebringes med Maastricht-Traktaten, men samarbejdet skal fortsat ske i form af et traditionelt mellemstatsligt samarbejde.

Der er efter Traktaten ganske vist mulighed for at overføre visse emner omfattet af dette samarbejde til den del af Traktaten, der er baseret på det overstatslige princip. Dette gælder dog ikke det strafferetlige samarbejde, toldsamarbejdet og politisamarbejdet. En sådan overførsel kræver enstemmighed i Rådet og vedtagelse i medlemslandene i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser, d.v.s. for Danmarks vedkommende grundloven.

Spørgsmålet om asylpolitik skal i løbet af 1993 overvejes mellem medlemslandene for at tage stilling til overflyttelse fra det mellemstatslige samarbejde til samarbejdet baseret på det overstatslige princip. Det må formodes, at der i så fald bliver tale om overførsel af suverænitet i henhold til grundlovens § 20. Da der ikke tages stilling til en sådan suverænitetsafgivelse ved nærværende lovforslag, vil dette i givet fald kræve vedtagelse af et nyt lovforslag, som til vedtagelse vil kræve enten 5/6 flertal i Folketinget eller almindeligt flertal efterfulgt af en bindende folkeafstemning.

Det samme gælder andre områders eventuelle overflyttelse til det overstatslige samarbejde. De øvrige medlemslande har i Edinburgh-aftalen taget til efterretning, at sådanne eventuelle overflyttelser i Danmark kan kræve behandling efter den ovennævnte procedure.

Det er endelig i Edinburgh-aftalen slået fast, at Danmark vil deltage fuldt ud i det mellemstatslige samarbejde.

Fælles bestemmelser

Maastricht-Traktaten er baseret på tre søjler.

Den første søjle drejer sig om ajourføring og udbygning af Rom-Traktaten inklusive ændringerne heri gennemført med Den europæiske Fælles Akt fra 1986. I denne del af Traktaten findes afsnittet om Den Økonomiske og Monetære Union. Der finder det overstatslige princip anvendelse. Fællesskabets institutioner og beslutningsprocedurer gælder fuldt ud.

Den anden søjle drejer sig om udenrigs- og sikkerhedspolitik. Det er et mellemstatsligt samarbejde. Det foregår i Rådet. Det sker uden brug af det overstatslige princip og uden brug af Fællesskabets beslutningsprocedurer.

Den tredje søjle drejer sig om retlige og indre anliggender. Det er et mellemstatsligt samarbejde. Det foregår i Rådet. Det sker uden brug af det overstatslige princip og uden brug af Fællesskabets beslutningsprocedurer.

Traktaten bygger på disse tre søjler og indeholder også visse fælles bestemmelser. De vigtigste drejer sig for det første om adgang for andre lande til at blive medlemmer af Den Europæiske Union og for det andet en senere regeringskonference i 1996 for at gennemgå visse bestemmelser i den foreliggende Traktat.

Der forudses en regeringskonference til gennemgang af visse bestemmelser i Maastricht-Traktaten indkaldt i 1996. Traktaten nævner flere områder, som kan blive genstand for drøftelse på en sådan regeringskonference. Der kan navnlig peges på to områder. Det ene er reglerne for Europa-Parlamentets indflydelse på vedtagelse af EF's retsakter. Det andet er forholdet mellem Den Europæiske Union og Den Vesteuropæiske Union (WEU), hvilket skal ses på baggrund af, at WEU-Traktaten fra 1998 kan opsiges med et års varsel.

Danmark deltager i forhandlingerne på en sådan regeringskonference. Opnås et resultat, som Danmark kan tilslutte sig, indeholder grundloven statsretlige regler for dansk ratifikation. I tilfælde af suverænitetsafgivelse som defineret i grundloven kræves enten 5/6 flertal eller almindeligt flertal ledsaget af en bindende folkeafstemning.

Edinburgh-aftalen er knyttet til Maastricht-Traktaten. Denne Traktat kan kun ændres ved enighed mellem alle 12 medlemslande. De øvrige medlemslande kan ikke opsige Edinburgh-aftalen. Edinburgh-aftalen kan ændres eller eventuelt helt falde bort i forbindelse med en ændring af Maastricht-Traktaten, for hvilken de gældende statsretlige regler i grundloven skal følges. Danmark har juridisk ret til ensidigt at opsige Edinburgh-aftalen helt eller delvist. En sådan fremgangsmåde er ikke ukendt i retligt bindende internationale aftaler af denne karakter. Som det fremgår af de almindelige bemærkninger ovenfor, pkt. I, 3, er 7 af Folketingets partier enige om, at dette kun kan ske efter en ny folkeafstemning.

For så vidt angår adgang til at blive medlem af Den Europæiske Union siges, at enhver europæisk stat kan ansøge om at blive medlem. Optagelsesvilkårene forhandles i regeringskonferencer mellem ansøgerlande og de eksisterende medlemmer af Den Europæiske Union.

Birmingham-erklæringens princip om, at EF må respektere de enkelte nationers historie, kultur og traditioner må også gælde for de nye ansøgerlande og komme til udtryk i vilkårene for deres medlemskab.

Variationerne i alle 12 medlemslandes ratifikationsgrundlag er udtryk for den fleksibilitet, som naturligt må komme ansøgerlandene til gode i deres bestræbelser for at få imødekommet nationale ønsker under optagelseforhandlingerne.

På mødet i Edinburgh den 11.-12. december 1992 blev det besluttet at påbegynde forhandlinger om optagelse af Sverige, Finland og Østrig. Åbningerne af forhandlingerne skete den 1. februar 1993. Forhandlinger om optagelse af Norge ventes påbegyndt 1 a 2 måneder senere. Denne forsinkelse skyldes, at den norske ansøgning først forelå i slutningen af november 1992. Der har således været kortere tid til rådighed for at forberede de norske forhandlinger.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

De rettigheder og pligter, som følger af Maastricht-Traktaten, er præciseret i Edinburgh-Afgørelsen, og Maastricht-Traktatens betydning for Danmark følger af denne Traktat med tilhørende protokoller og erklæringer samt af Edinburgh-Afgørelsen med tilhørende erklæringer, jfr. lovforslagets § 2. Det er med dette sigte, at det foreslås, at Edinburgh-Afgørelsen med tilhørende erklæringer godkendes.

På baggrund af godkendelsen af Edinburgh-Afgørelsen sker Danmarks tiltrædelse af Den Europæiske Union ved ratifikation af Maastricht-Traktaten. Det er i henhold til grundlovens § 19 en forudsætning for ratifikation af Maastricht-Traktaten at samtykke hertil gives af Folketinget. Det foreliggende lovforslag, som samtidig foreslås undergivet en bindende folkeafstemning, tager sigte herpå.

Maastricht-Traktaten og Edinburgh-Afgørelsen er optaget som bilag til det samtidigt fremsatte lovforslag om ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber m.v.

Der henvises til de almindelige bemærkninger til lovforslaget, der indeholder en redegørelse for indholdet af Edinburgh-Afgørelsen og Maastricht-Traktaten, jfr. ovenfor pkt. II.

Til § 2

Formålet med bestemmelsen er at fremhæve, at grundlaget for Danmarks tiltrædelse af Maastricht-Traktaten er et andet end det, der dannede grundlag for folkeafstemningen den 2. juni 1992, nemlig ikke kun Maastricht-Traktaten, men også Edinburgh-Afgørelsen. Det udtales således i bestemmelsen, at Traktaten kun har betydning for Danmark i det omfang, det følger af Maastricht-Traktaten med tilhørende protokoller og erklæringer og af Edinburgh-Afgørelsen af 12. december 1992 med tilhørende erklæringer.

Gennemførelsen i Danmark af Traktaten og Afgørelsen er reguleret i det samtidigt fremsatte forslag til lov om ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber.

Til § 3

Da det ved samtidigt lovforslag er foreslået, at dette lovforslag undergives bindende folkeafstemning, vil stadfæstelse og bekendtgørelse i Lovtidende kun kunne ske, såfremt lovforslaget - foruden vedtagelse i Folketinget - ikke forkastes ved folkeafstemningen. I givet fald foreslås det, at loven træder i kraft ved bekendtgørelsen i Lovtidende. Der henvises til de almindelige bemærkninger til lovforslaget ovenfor.

Officielle noter

Ingen