Oversigt (indholdsfortegnelse)

Nr LSF 6

Forslag til Lov om ændring af borgerlig straffelov (Tavshedspligt)

Fremsat af justitsministeren

den 2. oktober 1985

Den fulde tekst

§ 1

I borgerlig straffelov, jfr. lovbekendtgørelse nr. 527 af 1. november

1981, som ændret senest ved lov nr. 229 af 6. juni 1985, foretages

følgende ændringer:

1. Overskriften til 16. kapitel affattes således:

»16. kapitel

Forbrydelser i offentlig tjeneste eller hverv m.v.«

2. § 152 ophæves, og i stedet indsættes:

Ȥ 152. Den, som virker eller har virket i offentlig tjeneste eller

hverv, og som uberettiget videregiver eller udnytter fortrolige

oplysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse har fået

kendskab, straffes med bøde, hæfte eller fængsel indtil 6 måneder.

Stk. 2. Straffen kan stige til fængsel indtil 2 år, hvis forholdet er

begået med forsæt til at skaffe sig eller andre uberettiget

vinding eller der i øvrigt foreligger særlig skærpende

omstændigheder.

Stk. 3. En oplysning er fortrolig, når den ved lov eller anden gyldig

bestemmelse er betegnet som sådan, eller når det i øvrigt er

nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn

til offentlige eller private interesser.

§ 152a. Bestemmelsen i § 152 finder tilsvarende anvendelse på den,

som i øvrigt er eller har været beskæftiget med opgaver, der

udføres efter aftale med en offentlig myndighed. Det samme gælder

den, som virker eller har virket ved telefonanlæg, der er

anerkendt af det offentlige.

§ 152b. Med samme straf som efter § 152 straffes den, som udøver

eller har udøvet en virksomhed eller et erhverv i medfør af

offentlig beskikkelse eller anerkendelse, og som uberettiget

videregiver eller udnytter oplysninger, som er fortrolige af

hensyn til private interesser, og hvortil den pågældende i den

forbindelse har fået kendskab.

§ 152c. Bestemmelserne i §§ 152-152b gælder også for de pågældende

personers medhjælpere.

§ 152d. Bestemmelserne i §§ 152-152c finder tilsvarende anvendelse på

den, som uden at have medvirket til gerningen uberettiget skaffer

sig, videregiver eller udnytter oplysninger, der er fremkommet ved

en sådan overtrædelse.

152 e. Bestemmelserne i §§ 152-152d omfatter ikke tilfælde, hvor den

pågældende:

1) er forpligtet til at videregive oplysningen eller

2) handler i berettiget varetagelse af åbenbar almeninteresse eller

af eget eller andres tarv.

§ 152f. Overtrædelse af §§ 152-152d, hvorved der alene er krænket

private interesser, er undergivet privat påtale.

Stk. 2. Offentlig påtale kan dog ske, når den forurettede anmoder

herom.«

3. § 264b ophæves.

4. I § 264c, ændres »§§ 263, 264, 264a og 264b« til: »§§ 263-264a«.

§ 2

Loven træder i kraft den 1. januar 1987.

§ 3

Loven gælder ikke for Færøerne, men kan ved kongelig anordning helt

eller delvis sættes i kraft for øerne med de afvigelser, som de

særlige færøske forhold tilsiger.

Oprindeligt fremsat lovforslag

Blad nr 11

§ 1

I borgerlig straffelov, jfr. lovbekendtgørelse nr. 527 af 1. november

1981, som ændret senest ved lov nr. 229 af 6. juni 1985, foretages

følgende ændringer:

1. Overskriften til 16. kapitel affattes således:

»16. kapitel.

Forbrydelser i offentlig tjeneste eller hverv m.v.«

2. § 152 ophæves, og i stedet indsættes:

Ȥ 152. Den, som virker eller har virket i offentlig tjeneste eller

hverv, og som uberettiget videregiver eller udnytter fortrolige

oplysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse har fået

kendskab, straffes med bøde, hæfte eller fængsel indtil 6 måneder.

Stk. 2. Straffen kan stige til fængsel indtil 2 år, hvis forholdet er

begået med forsæt til at skaffe sig eller andre uberettiget

vinding, eller der i øvrigt foreligger særligt skærpende

omstændigheder.

Stk. 3. En oplysning er fortrolig, når den ved lov eller anden gyldig

bestemmelse er betegnet som sådan, eller når det i øvrigt er

nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn

til offentlige eller private interesser.

§ 152a. Bestemmelsen i § 152finder tilsvarende anvendelse på den, som

i øvrigt er eller har været beskæftiget med opgaver, der udføres

efter aftale med en offentlig myndighed. Det samme gælder den, som

virker eller har virket ved telefonanlæg, der er anerkendt af det

offentlige.

§ 152b. Med samme straf som efter § 152 straffes den, som udøver

eller har udøvet en virksomhed eller et erhverv i medfør af

offentlig beskikkelse eller anerkendelse, og som uberettiget

videregiver eller udnytter oplysninger, som er fortrolige af

hensyn til private interesser, og hvortil den pågældende i den

forbindelse har fået kendskab.

§ 152c. Bestemmelserne i §§ 152-152b gælder også for de pågældende

personers medhjælpere.

§ 152d. Bestemmelserne i §§ 152-152c finder tilsvarende anvendelse på

den, som uden at have medvirket til gerningen uberettiget skaffer

sig, videregiver eller udnytter oplysninger, der er fremkommet ved

en sådan overtrædelse.

152e. Bestemmelserne i §§ 152-152d omfatter ikke tilfælde, hvor den

pågældende:

1) er forpligtet til at videregive oplysningen, eller

2) handler i berettiget varetagelse af åbenbar almeninteresse eller

af eget eller andres tarv.

§ 152f. Overtrædelse af §§ 152-152d, hvorved der alene er krænket

private interesser, er undergivet privat påtale.

Stk. 2. Offentlig påtale kan dog ske, når den forurettede anmoder

herom.«

3. § 264b ophæves.

4. I § 264c, ændres »§§ 263, 264, 264a og 264b« til: »§§ 263-264a«.

§ 2

Loven træder i kraft den 1. januar 1987.

§ 3

Loven gælder ikke for Færøerne, men kan ved kongelig anordning helt

eller delvis sættes i kraft for øerne med de afvigelser, som de

særlige færøske forhold tilsiger.

BEMÆRKNINGER TIL LOVFORSLAGET

Almindelige bemærkninger

1. Lovforslaget indebærer en omformulering og delvis ændring af

straffelovens bestemmelser om tavshedspligt. Formålet med

lovforslaget er at afklare visse tvivlsspørgsmål ved fortolkningen

af de gældende bestemmelser om tavshedspligt i straffelovens § 152

og § 264b og på forskellige punkter at forenkle og tydeliggøre

bestemmelsernes indhold.

Lovforslaget indeholder lige som den gældende straffelov bestemmelser

om tavshedspligt for såvel personer, der virker eller har virket i

offentlig tjeneste eller hverv, som personer der udøver eller har

udøvet en virksomhed eller et erhverv i medfør af offentlig

beskikkelse. Derimod foreslås den specielle regel om tavshedspligt

for personer, som arbejder for en virksomhed, der maskinelt

behandler eller opbevarer oplysninger for det offentlige, ophævet

og erstattet af en generel bestemmelse om tavshedspligt for

personer, som er eller har været beskæftiget med opgaver, som

udføres efter aftale med en offentlig myndighed. Den specielle

bestemmelse om tavshedspligt for personer, der virker eller har

virket ved telefonanlæg, der er anerkendt af det offentlige,

foreslås opretholdt.

Bestemmelserne om tavshedspligt, der nu findes dels i straffelovens

kapitel 16 om forbrydelser i offentlig tjeneste eller hverv, dels

i kapitel 27 om freds- og æreskrænkelser, samles efter

lovforslaget i kapitel 16 under kapiteloverskriften »forbrydelser

i offentlig tjeneste eller hverv m.v.«

Der foreslås ikke herudover ændringer i de grundlæggende synspunkter,

som de nugældende regler om tavshedspligt bygger på.

Strafferammen for krænkelse af tavshedspligten i offentlig tjeneste

eller hverv m.v. foreslås ændret fra at være bøde, hæfte eller

under skærpende omstændigheder fængsel indtil 1 år, til at være

bøde, hæfte eller fængsel indtil 6 måneder. Der er ikke herved

tilsigtet en almindelig ændring af strafniveauet. Muligheden for

at skærpe straffen, når krænkelsen af tavshedspligten sker for at

skaffe den pågældende eller andre uberettiget vinding, foreslås

opretholdt med den ændring, at straffen også kan skærpes, når der

i øvrigt foreligger skærpende opstændigheder. Straffens maksimum

ændres samtidig fra fængsel indtil 3 år til fængsel indtil 2 år.

Overtrædelse af tavshedspligten foreslås som hovedregel undergivet

offentlig påtale. Hvis der ved overtrædelsen alene er krænket

private interesser, foreslås overtrædelsen dog undergivet privat

påtale, subsidiært betinget offentlig påtale.

2. Lovforslaget bygger på betænkning nr. 998/1984 om tavshedspligt

afgivet af det af justitsministeriet den 18. juli 1979 nedsatte

udvalg og på straffelovrådets udtalelse af 13. maj 1985 om

straffelovens regler om krænkelse af tavshedspligt. Udtalelsen er

optrykt som bilag 1 til dette lovforslag. Udtalelsen er afgivet på

baggrund af et lovudkast, som justitsministeriet havde udarbejdet

med udgangspunkt i det lovudkast, der findes i

tavshedspligtsudvalgets betænkning.

Betænkningen indeholder side 30-39 en udførlig redegørelse for

tilblivelsen af de gældende regler om tavshedspligt i

straffelovens § 152 og §§ 264b og 264c. Den nuværende udformning

af bestemmelserne er et resultat af den revision, der bl.a. på

baggrund af straffelovrådets betænkning nr. 601/1971 om

privatlivets fred gennemførtes ved lov nr. 89 af 29. marts 1972.

Der henvises til Folketingstidende 1971/72, forhandlingerne sp.

723, 1989 ff, 3893 f og 4187 f, tillæg A, sp. 545, tillæg B, sp.

631.

3. Efter den gældende bestemmelse i straffelovens § 152 straffes den,

som virker i offentlig tjeneste eller hverv, med bøde, hæfte eller

under skærpende omstændigheder med fængsel indtil 1 år, hvis han

røber eller uberettiget udnytter, hvad han i tjenestens eller

hvervets medfør har erfaret som hemmelighed, eller hvad der ved

lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som sådan. Sker det

for at skaffe sig eller andre uberettiget vinding, kan straffen

stige til fængsel i 3 år.

Bestemmelsen i stk. 1 finder også anvendelse efter, at stillingen er

fratrådt, jfr. § 152, stk. 2. Reglerne i § 152, stk. 1 og 2,

finder tilsvarende anvendelse på den, som virker ved telegraf-

eller telefonanlæg, der er anerkendt af det offentlige, jfr. §

152, stk. 3. Med samme straf som nævnt i stk. 1 straffes efter §

152, stk. 4, i den gældende straffelov, den, der uden tilladelse

fra vedkommende offentlige myndighed videregiver eller uberettiget

udnytter oplysninger hidrørende fra det offentlige, som han har

fået eller skaffet sig under arbejde for en virksomhed, der

maskinelt behandler eller opbevarer oplysninger for det

offentlige.

Den, der uden at have medvirket til gerningen, skaffer sig eller

uberettiget udnytter oplysninger, der er fremkommet ved

overtrædelse af bestemmelserne i stk. 1-4, straffes efter den

gældende bestemmelse i § 152, stk. 5, med bøde, hæfte eller under

skærpende omstændigheder med fængsel i indtil 1 år. Sker det for

at skaffe sig eller andre uberettiget vinding, kan straffen stige

til fængsel i 3 år.

Efter den gældende bestemmelse i straffelovens § 264b straffes

personer, som virker eller har virket i offentlig tjeneste eller

hverv, eller som i medfør af offentlig beskikkelse eller

anerkendelse udøver eller har udøvet et erhverv, såvel som sådanne

personers medhjælpere, med bøde, hæfte eller fængsel indtil 6

måneder, når de røber privatlivet tilhørende hemmeligheder, der er

kommet til deres kundskab ved udøvelsen af deres virksomhed,

medmindre de har været forpligtede til at udtale sig eller har

handlet i berettiget varetagelse af åbenbar almeninteresse eller

af eget eller andres tarv. Det samme gælder, hvis de uberettiget

udnytter sådan kendskab. Bestemmelsen finder tilsvarende

anvendelse på den, der uden at have medvirket til gerningen,

skaffer sig eller uberettiget udnytter oplysninger, som er

fremkommet ved overtrædelsen.

4. Tavshedspligtsudvalgets flertal (hele udvalget bortset fra et

medlem) har - jfr. redegørelsen for udvalgets overvejelser i

betænkning 998/1984 om tavshedspligt, side 146-160 - ved en

gennemgang af de gældende regler om tavshedspligt for personer i

offentlig tjeneste eller hverv ikke fundet, at der kan påvises

mangler ved reglerne, som begrunder en ændret vurdering af de

grundsynspunkter, den nuværende retstilstand hviler på. Derimod

har gennemgangen givet anledning til at foreslå reglerne ændret og

præciseret på visse områder.

a. Tavshedspligten påhviler efter bestemmelserne i straffelovens §

152 og § 264b personer, som »virker i offentlig tjeneste eller

hverv«. Den nærmere afgrænsning af dette begreb har i praksis i

visse tilfælde givet anledning til tvivl, og der har på en del

områder vist sig at være behov for at udvide tavshedspligten til

at omfatte personer, som ikke efter den gældende formulering er

omfattet af bestemmelserne. Dette har medført, at der i tidens løb

er fastsat en lang række tavshedsforskrifter, som alene eller i

hvert fald i første række har haft til formål at præcisere eller

udvide kredsen af personer, der er undergivet tavshedspligt.

Det vil efter udvalgsflertallets opfattelse være hensigtsmæssigt at

ændre beskrivelsen af den personkreds, der er omfattet af

tavshedspligten, på en måde, der bidrager til en afklaring af

disse tvivlsspørgsmål og eventuelt samtidig overflødiggør nogle af

de særlige præciserende og udvidende bestemmelser om

tavshedspligt, der nu findes i særlovgivningen.

Efter flertallets opfattelse opnår man den klareste afgrænsning af

reglerne om tavshedspligt ved fremfor at lægge vægt på bestemte

offentligretlige funktioner - som hidtil at beskrive de bestemte

offentlige organer eller bestemte typer af offentlige organer,

hvis personale m.v. er undergivet tavshedspligt. En sådan

afgrænsning indebærer på den ene side, at det pågældende

offentlige organs personale vil være omfattet af reglerne, selv om

de funktioner, det udøver, ikke har særlig offentligretlig

karakter, og på den anden side, at private, der udøver

offentligretlige funktioner, falder uden for. Den førstnævnte

konsekvens vil efter udvalgsflertallets opfattelse ikke kunne give

anledning til særlige problemer, når henses til, at

tavshedspligten for de personer, den omfatter, normalt kun

vedrører, hvad der kan betegnes som fortrolige oplysninger.

Derimod vil der ofte kunne være behov for at udvide

tavshedspligten til personer, der udøver offentligretlige

funktioner uden at have en sådan tilknytning til et offentligt

organ, at de med sikkerhed uden videre er omfattet af

tavshedspligten for personer i »offentlig tjeneste eller hverv«.

Udvalget tænker her bl.a. på personer med tilknytning til de

såkaldte særlige forvaltningsenheder og private, der udfører

specielle opgaver for det offentlige.

Udvalgets flertal finder på denne baggrund, at det for det første bør

sikres, at tavshedspligt for personer i offentlig tjeneste eller

hverv omfatter alle, der virker i den offentlige forvaltning,

herunder også offentligt ansatte forskere, samt personer, der er

knyttet til de såkaldte særlige forvaltningsenheder eller som

efter aftale udfører opgaver for det offentlige. Dernæst bør

tavshedspligten udstrækkes eller kunne udstrækkes til forskellige

grupper af personer, som uden formelt at virke i offentlig

tjeneste eller hverv udfører opgaver, der materielt kan betegnes

som forvaltningsvirksomhed. Dette gælder således personer, som er

knyttet til private selskaber, institutioner eller foreninger

m.v., der enten overvejende får deres udgifter dækket af

offentlige midler, eller som ved eller i henhold til lov har fået

tillagt beføjelse til at træffe afgørelser på det offentliges

vegne. Endelig finder flertallet, at myndighederne i konkrete

tilfælde bør kunne pålægge personer, der får udleveret fortrolige

oplysninger, de ikke har krav på, tavshedspligt.

Straffelovrådet er enig med tavshedspligtsudvalgets flertal i, at det

ikke vil være muligt at afgrænse reglerne om tavshedspligt på helt

samme måde som reglerne i offentlighedsloven, loven om offentlige

myndigheders registre og en generel forvaltningslov, idet reglerne

om tavshedspligt ikke alene skal gælde for personer i »den

offentlige forvaltning«, men også for personer knyttet til f.eks.

folketinget og domstolene.

Straffelovrådet kan endvidere tilslutte sig forslaget om, at der ikke

i straffeloven fastsættes regler, som væsentligt udvider den

personkreds, der i dag er omfattet af bestemmelserne i § 152 og §§

264b og 264c, men at supplerende bestemmelser optages i en generel

forvaltningslov. Det vil dels dreje sig om en bestemmelse, der

bemyndiger vedkommende minister til ved bekendtgørelse at udvide

anvendelsesområdet for reglerne om tavshedspligt til nærmere

angivne selskaber, institutioner og foreninger m.v., dels om en

bestemmelse, som giver hjemmel til ved en forvaltningsakt at

pålægge personer uden for en offentlig myndighed tavshedspligt i

forbindelse med, at de pågældende modtager tavshedsbelagte

oplysninger. Justitsministeriet deler straffelovrådets opfattelse.

Straffelovrådet har herudover kun enkelte bemærkninger til

spørgsmålet om den personkreds, som skal omfattes af straffelovens

bestemmelser om tavshedspligt.

Efter den gældende bestemmelse i straffelovens § 152, stk. 3, finder

bestemmelserne om tavshedspligt tilsvarende anvendelse på den, som

virker ved telegraf- eller telefonanlæg, der er anerkendt af det

ofentlige. En tilsvarende bestemmelse er ikke medtaget i

tavshedspligtsudvalgets lovudkast. I tavshedspligtsbetænkningen

side 183 anføres det således, at det eventuelt kan være nødvendigt

at pålægge personer, der er knyttet til koncessionerede selskaber,

en strafsanktioneret tavshedspligt ved at indsætte en hjemmel

herfor i den lovgivning, der regulerer det pågældende område.

Efter straffelovrådets opfattelse er tavshedspligten for personer,

der virker eller har virket ved telegraf- eller telefonanlæg, af

så væsentlig betydning, at der bør fastsættes en bestemmelse om

straf for tilsidesættelse af tavshedspligten. Dette kan ske enten

ved at tilføje en bestemmelse i loven om telegrafer og telefoner,

eller, som det er sket i straffelovrådets lovudkast, ved at

indsætte en bestemmelse i § 152a. Telegrafpersonalet er i dag

ansat af det offentlige og er således umiddelbart omfattet af

tavshedspligten for personer i offentlig tjeneste eller hverv. På

den baggrund er justitsministeriet enig med straffelovrådet i, at

der indsættes en særlig bestemmelse i straffeloven om

tavshedspligt for personalet ved de offentligt anerkendte

telefonanlæg.

Efter § 152a i det foreliggende lovforslag skal reglen i § 152finde

tilsvarende anvendelse på den, som i øvrigt er eller har været

beskæftiget med opgaver, som udføres efter aftale med den

offentlige forvaltning. Denne bestemmelse, der i realiteten svarer

til tavshedspligtsudvalgets forslag, opretholder og udvider reglen i den gældende straffelovs § 152, stk. 4, om tavshedspligt for

medarbejdere i EDB-servicebureauer.

I tavshedspligtsbetænkningen anfører flertallet (bet. side 179-180),

at man finder en sådan udvidelse af tavshedspligten påkrævet,

fordi myndighederne i ikke ubetydeligt omfang overlader udførelsen

af bestemte arbejdsopgaver til private virksomheder med den følge,

at personer, som er knyttet til disse virksomheder, undertiden får

kendskab eller adgang til endog meget fortrolige oplysninger. Den

foreslåede udvidelse af § 152 vil også kunne omfatte f.eks.

ansatte i private virksomheder, der tager sig af rengøring og

anden servicevirksomhed på offentlige kontorer, og

udvalgsflertallet finder ikke, at der er forbundet større

retssikkerhedsmæssige betænkeligheder ved en sådan udvidelse af

bestemmelsen i § 152.

Straffelovrådet fremhæver i sin udtalelse, at bestemmelsen i den

gældende straffelovs § 152, stk. 4, inden for det begrænsede

område, hvor den gælder, er ganske vidtgående, idet den ikke blot

omfatter ansatte i den virksomhed, som har fået overladt

oplysningerne, men f.eks. også teknisk personale, der udfører

serviceeftersyn af maskinerne. En tilsvarende regel inden for

andre områder ville betyde, at strafansvaret for

tavshedspligtsbrud også ville omfatte tilfælde, hvor

rengøringsassistenter, vinduespudsere og andre med tilsvarende

funktioner skaffer sig oplysninger fra skriveborde, papirkurve og

lignende i offentlige myndigheders kontorer.

Der har i straffelovrådet været anført forskellige synspunkter om

bedømmelsen af den udvidelse af tavshedspligten, som

tavshedspligtsudvalget foreslår på dette område. Da de nævnte

spørgsmål om udvidelse af personkredsen, som har tavshedspligt,

imidlertid er indgående drøftet i betænkningen om tavshedspligt,

har straffelovrådet afstået fra at foreslå ændringer i

flertallets lovudkast.

Justitsministeriet har fundet at burde følge tavshedspligtsudvalgets

forslag.

Efter lovforslagets § 152b skal der gælde tavshedspligt for personer,

som udøver eller har udøvet en virksomhed eller et erhverv i

medfør af offentlig beskikkelse eller anerkendelse. Dette svarer

til angivelsen i den gældende § 264b, idet også sådanne personers

medhjælpere skal være omfattet af tavshedspligten, jfr. § 152c i

lovforslaget.

Uanset at straffelovens § 264 d indeholder et strafansvar for

uberettiget videregivelse af meddelelser vedrørende en andens

private forhold, kan straffelovrådet tiltræde, at der i

overensstemmelse med gældende ret opretholdes en særlig og

strengere regel for tavshedspligtsbrud begået af f.eks. læger,

advokater, apotekere, sygeplejersker og andre personer, som

udfører deres erhverv i medfør af offentlig beskikkelse eller

anerkendelse. Justitsministeriet er enig heri.

b. De gældende regler i straffeloven angiver i § 152de

tavshedsbelagte oplysninger med ordene: ». . . erfaret som en

hemmelighed, eller hvad der ved lov eller anden gyldig bestemmelse

er betegnet som sådan« (§ 152, stk. 1), og i § 264b med ordene

»privatlivet tilhørende hemmeligheder«. Om oplysninger, som den

pågældende kommer til kundskab om, skal holdes hemmelige, beror

således i væsentlig grad på normer uden for straffeloven. Pligten

til hemmeligholdelse kan følge af tjenestebefaling,

forretningsorden eller pålæg i det enkelte tilfælde, f.eks.

stempling af papirer som fortrolige. Hemmeligholdelsespligten kan

endvidere uden konkrete eller generelle anvisninger fremgå af

oplysningens eller emnets beskaffenhed. De undtagelser fra

adgangen til aktindsigt, som følger af offentlighedsloven, antages

at give en generel afgrænsning af pligten til hemmeligholdelse,

men en krænkelse af tavshedspligt kan også forekomme med hensyn

til forhold, som er genstand for aktindsigt, f.eks. hvor

oplysninger, som kun den pågældende part kan få aktindsigt i,

videregives til offentligheden.

Hemmeligholdelsespligten kan være begrundet af hensyn til offentlige

eller private interesser. Bestemmelsen i § 264b omfatter alene

tilfælde med private hemmeligheder,og afgrænsningen mellem denne

bestemmelse og bestemmelsen i § 152beror derfor på, om der i det

offentliges interesse påhviler tjenestemanden tavshedspligt, jfr.

herved retsplejelovens § 169 om vidneudelukkelse, idet forholdet i

så fald henhører under § 152, såfremt denne bestemmelses øvrige

betingelser er opfyldt. Der henvises om de gældende bestemmelser

til Waaben: Strafferettens specielle del, side 249-250, og Greve

m.fl.: Kommenteret straffelov, speciel del, 3. udg., side 96 ff og

side 299 ff.

Den beskrivelse af de tavshedsbelagte oplysninger, der i dag gives i

straffelovens § 152 og § 264b, kan efter tavshedspligtsudvalgets

opfattelse give anledning til en række tvivlsspørgsmål og bør

derfor ændres.

Flertallet foreslår, at bestemmelserne udbygges, således at de kommer

til at indeholde en mere udførlig beskrivelse af de hensyn, der

kan føre til, at en oplysning må anses for fortrolig, end den

nuværende henvisning til, hvad der er »erfaret som hemmelighed«,

»privatlivet tilhørende hemmeligheder« og forholdets natur.

Således har man bl.a. på baggrund af reglerne i

offentlighedslovens § 2 søgt at udarbejde en oversigt over de

hensyn, der kan begrunde, at oplysninger må anses for fortrolige.

Man har heri særligt fremhævet to hovedgrupper af

beskyttelsesværdige hensyn til private, nemlig:

Hensynet til enkeltpersoners og private selskabers eller foreningers

personlige eller interne, herunder økonomiske, forhold samt

hensynet til enkeltpersoners eller private selskabers eller

foreningers økonomiske interesse i at beskytte oplysninger om

tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller

forretningsforhold.

For så vidt angår offentlige interesser, har man fremhævet følgende

hovedgrupper:

Hensynet til statens sikkerhed eller rigets forsvar, til rigets

udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder

forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner,

hensynet til forebyggelse, opklaring og forfølgning af

lovovertrædelser samt straffuldbyrdelse, og beskyttelse af

sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller

disciplinær forfølgning, hensynet til gennemførelse af offentlig

kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af

påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og

afgiftslovgivningen samt hensynet til det offentliges økonomiske

interesser, herunder udførelsen af det offentliges

forretningsvirksomhed, og til offentlige myndigheders interne

beslutningsproces.

Den nævnte opregning af hensyn bør efter flertallets opfattelse

normalt alene være afgørende for, om en given oplysning er

undergivet tavshedspligt. Udvalgsflertallet fremhæver dog, at

opregningen ikke er udtømmende.

Udvalget finder, at den adgang, der muligvis nu er til at pålægge en

strafsanktioneret tavshedspligt ved tjenestebefaling eller på

anden lignende måde ud fra andre saglige hensyn end de, der er

nævnt i straffeloven, bør bortfalde. Udvalget foreslår derfor, at

lovens henvisning til »hvad der ved lov eller anden gyldig

bestemmelse er betegnet som hemmelighed« udgår med den følge, at

tjenestebefalinger m.v., som har til formål at beskrive, hvilke

oplysninger der er tavshedsbelagte, herefter alene vil kunne

præcisere, hvad der allerede følger af straffeloven.

Straffelovrådet giver udtryk for betænkeligheder ved den foreslåede

ordning.

Straffelovrådet fremhæver i den forbindelse, at den foreslåede

opregning af hensyn, som begrunder en pligt til hemmeligholdelse,

i realiteten ikke rummer nogen afgrænsning af væsentlig værdi. På

den ene side vil de opregnede hensyn efter rådets opfattelse ikke

i alle tilfælde tale afgørende for en tavshedspligt. Det vil de

ganske vist ofte gøre, og de opregnede hensyn vil da som regel

have en så selvfølgelig karakter, at det ikke er af nogen

selvstændig betydning at se dem nævnt i loven. Men i andre

tilfælde vil det være nødvendigt at anlægge et konkret skøn over,

om de anførte hensyn med fornøden styrke taler for nødvendigheden

af at hemmeligholde oplysninger. På den anden side omfatter den

foreslåede ordning ganske generelt andre offentlige og private

interesser end de i øvrigt opregnede og sætter derfor ingen

grænser for, hvilke hensyn der kan lægges vægt på (forudsat at

hensynene findes at være væsentlige).

Det er efter straffelovrådets opfattelse af stor betydning, at den

enkelte person, der er ansat i offentlig tjeneste eller hverv

eller handler i medfør af kontrakt med eller beskikkelse fra det

offentlige, har mulighed for at kende omfanget af den

tavshedspligt, som gælder på vedkommende arbejdsområde. Efter

straffelovrådets opfattelse må man være varsom med at efterlade

det indtryk, at tavshedspligt kan afgrænses i formler, der er

fælles for alle de i udkastet nævnte persongrupper. Selv inden for

hovedgruppen - de i § 152 nævnte ansættelser i offentlig tjeneste

eller hverv - kan afgrænsningen af tavshedspligten bero på mange

forskellige forhold, herunder oplysningens karakter, arten og

graden af den over- eller underordnede stilling, som den offentlig

ansatte beklæder, og den situation, i hvilken spørgsmålet om at

videregive oplysninger bliver aktuel. Det er efter

straffelovrådets opfattelse først og fremmest et anliggende for

den ikke-strafferetlige lovgivning (herunder en forvaltningslov)

og for de administrative myndigheder at klargøre de generelle og

specielle retningslinier for afgrænsningen af tavshedspligten.

Denne afgrænsning kan få betydning i situationer, hvor der ikke

primært er spørgsmål om ansvar efter straffeloven, men f.eks. om

disciplinært ansvar.

Efter straffelovrådets opfattelse bør der formentlig fortsat være

mulighed for en specifikation af tavshedspligt gennem

tjenestebefalinger o.l.

Justitsministeriet er på baggrund af de hensyn, som er fremhævet af

straffelovrådet, enig med rådet i, at der ikke i straffeloven bør

foretages en opregning af hensyn, der kan begrunde, at en

oplysning anses som fortrolig.

På baggrund af de synspunkter straffelovrådet anfører imod, at

adgangen til ved tjenestebefaling at pålægge tavshedspligt

ophæves, finder justitsministeriet, at denne adgang bør bevares.

Justitsministeriet har ved vurderingen heraf tillagt det væsentlig

betydning, at det må antages, at der efter de gældende regler

ikke gyldigt ved tjenestebefalinger kan pålægges tavshedspligt med

hensyn til bestemte oplysninger, når der ikke foreligger saglige

offentlige eller private interesser, der gør, at oplysningerne bør

være fortrolige. Den foreslåede formulering af bestemmelsen i

lovforslagets § 152, stk. 3, vil således udelukke, at en myndighed

af f.eks. ordensmæssige grunde kan pålægge sine ansatte

tavshedspligt med hensyn til oplysninger, der ikke er særligt

følsomme, og som derfor ikke af hensyn til væsentlige offentlige

eller private interesser bør behandles fortroligt. Dette vil blive

præciseret i det forslag til forvaltningslov, der fremsættes

samtidig hermed.

c. Det strafbare forhold består efter den gældende bestemmelse i §

152, stk. 1, i at røbe hemmeligheder eller i uberettiget at

udnytte sådan kundskab. I § 264b anvendes en helt tilsvarende

formulering. I den forbindelse anses det i almindelighed ikke for

uberettiget at videregive oplysninger til andre offentlige

myndigheder, jfr. tavshedspligtsudvalgets betænkning, side 96 ff.

og 126 ff. At den ansatte ikke uberettiget må udnytte sin kundskab

om hemmeligheden, får selvstændig betydning, hvor oplysningen uden

at blive videregivet til andre anvendes til den pågældendes egen

fordel, idet den ansatte f.eks. på baggrund af sin kundskab om

hemmeligheden indgår en handel og derved skaffer sig økonomisk

gevinst.

Tavshedspligtsudvalgets flertal finder den gældende beskrivelse af

tavshedspligtens indhold tilfredsstillende, og foreslår derfor kun

den sproglige præcisering, der kan ske ved at udskifte ordet

»røber« med udtrykket »uberettiget videregiver«. Flertallet

understreger i den forbindelse særligt, at man ikke herved har

ønsket at begrænse den adgang, som f.eks. tillidsrepræsentanter og

medlemmer af råd og nævn antages at have til under fortrolige

former i et vist omfang at drøfte tavshedsbelagte oplysninger med

deres foresatte og begrænsede kredse i deres organisationer.

Samtidig finder udvalgsflertallet, at man - både når det drejer

sig om tavshedspligt af hensyn til offentlige interesser, og når

tavshedspligt er foreskrevet af hensyn til vedkommende private i

lovteksten bør angive nogle tilfælde, hvor videregivelse af

oplysningerne ikke kan anses for uberettiget, nemlig hvor den

pågældende har været forpligtet til at udtale sig, eller hvor

vedkommende har handlet i berettiget varetagelse af åbenbar

almeninteresse eller af eget eller andres tarv. Dette svarer til,

hvad der allerede i dag er nævnt i straffelovens § 264b.

Spørgsmålet om videregivelse af oplysninger mellem offentlige

myndigheder drøftes indgående af udvalget (betænkningen, side 126

ff. og 160 ff.). Udvalgsflertallet finder den ovenfor omtalte

retstilstand tilfredsstillende og foreslår i den forbindelse, at

der i straffeloven medtages en udtrykkelig bestemmelse om, at det

ikke anses som uberettiget videregivelse, når videregivelse sker

til en offentlig myndighed eller en offentligt beskikket eller

anerkendt person, såfremt oplysningerne er af betydning for den

pågældende myndigheds eller persons virksomhed eller for en

afgørelse, som myndigheden skal træffe. Samtidig foreslås der

indsat bestemmelser i en generel forvaltningslov om, at fortrolige

oplysninger ikke må udleveres til en anden offentlig myndighed,

hvis sådan udlevering vil stride mod afgørende hensyn til private

eller offentlige interesser.

Straffelovrådet kan anbefale, at man i et vist omfang specificerer

tilfælde, hvor videregivelse af tavshedsbelagte oplysninger må

anses for berettiget. En sådan fremgangsmåde svarer til den

nuværende udformning af straffelovens § 264b.

Straffelovrådet fremhæver dog i den forbindelse, at det ikke vil

være muligt i en lovtekst fuldstændigt at angive, hvilke forhold

som kan gøre en videregivelse berettiget. Det vil således ved

siden af en udtrykkelig angivelse af nogle tilfældegrupper, hvor

videregivelse ikke er uberettiget, også i fremtiden være

nødvendigt i beskrivelsen af den strafbare handling at anvende

udtrykket »uberettiget«, jfr. om dette forbehold straffelovrådets

betænkning om privatlivets fred (nr. 601/1971), side 58.

Med hensyn til spørgsmålet om, i hvilket omfang en offentlig

myndighed kan videregive oplysninger til en anden myndighed, kan

straffelovrådet tiltræde, at den nærmere regulering heraf bør ske

i en eventuel forvaltningslov, og at spørgsmålet i relation til

straffeloven således alene bliver, i hvilke tilfælde en

videregivelse af oplysninger i strid med de forvaltningsretlige

regler bør medføre et strafferetligt ansvar.

Straffelovrådet har navnlig drøftet spørgsmålet om

hensigtsmæssigheden af at indsætte en udtrykkelig bestemmelse om

videregivelse af oplysninger mellem offentlige myndigheder i

straffeloven og om, hvorledes den i givet fald bør udformes.

Det kan efter straffelovrådets opfattelse på den ene side anføres, at

der i almindelighed ikke er behov for at strafsanktionere

udlevering af fortrolige oplysninger til en anden myndighed, som

jo selv er undergivet tavshedspligt. Hvis videregivelsen i det

konkrete tilfælde er uberettiget efter forvaltningsretlige regler,

og således må anses som en tjenesteforseelse, bør det normalt kun

få disciplinære konsekvenser for den pågældende. Et behov for

(også) at anvende strafferetlige sanktioner foreligger formentlig

kun i meget grove tilfælde, og her vil videregivelsen kunne være

omfattet af straffelovens § 157 om grov eller oftere gentagen

forsømmelse eller skødesløshed i tjenestens eller hvervets

udførelse.

Heroverfor kan det efter straffelovrådets opfattelse anføres, at der

er betænkeligheder ved generelt at holde udlevering af ellers

tavshedsbelagte oplysninger mellem to offentlige myndigheder uden

for det strafbare område. Et forslag, der bygger på det synspunkt,

at en offentlig myndigheds tavshedspligt som hovedregel gælder

også i forhold til andre offentlige myndigheder, men at denne

hovedregel fraviges i tilfælde, hvor en oplysning er af betydning

for en anden offentlig myndigheds afgørelse, rejser det spørgsmål,

hvorledes den myndighed, der modtager en anmodning om oplysninger,

er stillet over for denne anmodning. Forholdet kan være det, at

den myndighed, der modtager anmodningen, antages at kunne foretage

en reel prøvelse af oplysningens betydning for den begærende

myndighed. Men det kan også gå således, at en begæring fra en

offentlig myndighed til en anden skaber en stærk og tilstrækkelig

formodning om oplysningens (væsentlige) betydning for den

begærende myndighed.

Straffelovrådet finder det på den baggrund mest hensigtsmæssigt at

undlade at indsætte en særlig bestemmelse om straffrihed i de

nævnte tilfælde. Rådet foreslår, at man i stedet lader spørgsmålet

om straffrihed bero på, om udleveringen af oplysninger har været

»uberettiget«. Denne løsning opfordrer efter rådets opfattelse i

højere grad den myndighed, der modtager en anmodning, til at

anlægge en konkret bedømmelse af den begærende myndigheds

interesse i oplysningen sammenholdt med den anmodede myndigheds

eller andres interesse i, at oplysningen ikke udleveres. Desuden

vil den foreslåede løsning understrege, at grænsen mellem den

berettigede og den uberettigede udlevering af oplysninger til

anden offentlig myndighed først og fremmest må bero på de

forvaltningsretlige regler, der fastlægges på de enkelte områder.

Efter den af straffelovrådet foreslåede regel bliver det således

domstolenes opgave - såvidt muligt på baggrund af gældende

forvaltningsretlige bestemmelser - konkret at afgøre, om der bør

pålægges strafansvar for en uberettiget videregivelse af

oplysninger til en anden myndighed.

Straffelovrådet forudsætter i den forbindelse, at disciplinære

sanktioner også i fremtiden vil være dominerende på dette område,

og at konkrete tvivlstilfælde normalt vil give anledning til at

søge reglerne afklaret gennem regelfastsættelse eller aftaler

mellem de implicerede myndigheder. Justitsministeriet kan tiltræde

straffelovrådets opfattelse.

d. De gældende regler i straffelovens § 152, stk. 5, og § 264c

indeholder bestemmelser om, at straffebestemmelserne vedrørende

krænkelse af tavshedspligt finder tilsvarende anvendelse på den,

der uden at have medvirket til gerningen, skaffer sig eller

uberettiget udnytter oplysninger, der er fremkommet ved en sådan

krænkelse. Efter begge bestemmelser gælder et krav om forsæt,

hvoraf følger, at gerningsmanden skal have handlet med kendskab

til, hvorfra oplysningerne stammer. Tavshedspligtsudvalgets

flertal foreslår, at disse regler opretholdes med enkelte

sproglige ændringer.

Straffelovrådet er enig i, at de gældende regler om kriminalisering

af efterfølgende forhold med hensyn til krænkelse af tavshedspligt

bør videreføres. Det er dog rådets opfattelse, at det formentlig

vil være mest hensigtsmæssigt at lade bestemmelsen om

efterfølgende forhold henvise til de strafferammer, som gælder for

den pågældende overtrædelse af tavshedspligt. Justitsministeriet

er enig heri.

5. Straffen for krænkelse af tavshedspligt er efter den gældende

bestemmelse i straffelovens § 152, stk. 1 - der også finder

anvendelse i de i stk. 2-5 nævnte tilfælde - bøde, hæfte eller

under skærpende omstændigheder fængsel indtil 1 år. Straffen kan

stige til fængsel i 3 år, hvis forholdet er begået for at skaffe

sig eller andre uberettiget vinding. Straffen for røbelse af

private hemmeligheder, jfr. § 264b, er bøde, hæfte eller fængsel

indtil 6 måneder. Denne strafferamme finder også anvendelse på

efterfølgende forhold efter § 264c, jfr. § 264b.

Om mulighederne for at anvende disciplinæransvar, erstatningsansvar

m.v. som sanktion over for tilsidesættelse af tavshedspligt

henvises til betænkning nr. 998/1984 om tavshedspligt, side 115

ff. I betænkningen tages der ikke stilling til spørgsmålet om

strafferammens udformning.

Der findes kun få afgørelser om overtrædelser af straffelovens

bestemmelser om tavshedspligt. De oplysninger om udmålingspraksis,

der foreligger, tyder på, at der kun i meget begrænset omfang

rejses tiltale for overtrædelse af disse bestemmelser, og

baggrunden herfor må formentlig bl.a. søges i, at forholdet i

almindelighed afgøres ved disciplinære sanktioner. I

straffelovrådets udtalelse oplyses, at strafudmålingerne efter det

foreliggende synes at holde sig på bødeplanet.

Justitsministeriet finder ikke, at der er grund til at overveje

afgørende ændringer i strafniveauet, men har dog fundet, at

straffen for krænkelse af tavshedspligt bør være ens, hvad enten

der herved krænkes offentlige eller private interesser, og hvad

enten den, der krænker tavshedspligten, virker i offentlig

tjeneste eller hverv eller i henhold til offentlig beskikkelse

eller anerkendelse. Justitsministeriet foreslår derfor, at

krænkelse af tavshedspligten straffes med bøde, hæfte eller

fængsel indtil 6 måneder. Da det offentlige og offentligt

beskikkede personer i stigende omfang modtager oplysninger om

enkeltpersoners og virksomheders forhold, og da en tilsidesættelse

af den tavshedpligt, der påhviler alle i offentlig tjeneste eller

hverv, udover at kunne medføre en væsentlig krænkelse af

enkeltpersoner også kan få betydelige økonomiske følger, finder

justitsministeriet, at bestemmelsen om en videre strafferamme, når

krænkelsen af tavshedspligten sker for at skaffe sig eller andre

uberettiget vinding, bør bevares og udstrækkes til generelt at

gælde for alle de persongrupper, som er omfattet af straffelovens

tavshedspligtsregler.

Straffelovrådet har i sin udtalelse tilsluttet sig disse ændringer af

strafferammerne.

Rådet finder dog ikke tilstrækkeligt grundlag for at opretholde et

maksimum på 3 års fængsel i denne skærpede ramme. De forhold, der

kan være grund til at ramme med den skærpede strafferamme, svarer

i væsentlig grad til dem, som rådet har beskrevet i betænkningen

om datakriminalitet i forbindelse med rådets forslag til

bestemmelser i §§ 263, stk. 2, og 264, stk. 2. Ligesom ved disse

bestemmelser finder straffelovrådet, at et maksimum på 2 års

fængsel vil være passende. Justitsministeriet er enig heri.

Efter de gældende regler er overtrædelse af straffelovens § 152

undergivet offentlig påtale, uanset om den krænkede interesse er

offentlig eller privat. Overtrædelse af § 264b er undergivet

privat påtale, men offentlig påtale kan ske, når den forurettede

anmoder derom (betinget offentlig påtale), jfr. straffelovens §

275.

Tavshedspligtsudvalget har ikke taget stilling til spørgmålet om

påtaleregler.

Straffelovrådet finder, at overtrædelse af § 152 og § 152a i det

foreliggende lovforslag som udgangspunkt bør være undergivet

offentlig påtale, som er den mest effektive og fra den krænkedes

synspunkt den letteste påtaleform. Denne påtaleordning bør efter

rådets opfattelse gælde i alle tilfælde, hvor en offentlig

interesse er krænket. Efter rådets opfattelse er det derimod

tvivlsomt, om en sådan ordning med offentlig påtale, der er

uafhængig af en privat påtalebegæring, er hensigtsmæssig og

rimelig, når der alene er sket en krænkelse af private interesser.

En regel om offentlig påtale vil i sidstnævnte tilfælde medføre, at

der - eventuelt mod den forurettedes ønske - kan indledes

forfølgning mod gerningsmanden med risiko for en yderligere

blotlæggelse af den forurettedes privatliv i forbindelse med

retssagen. Sålænge der ikke foreligger nogen selvstændig offentlig

interesse i at gennemføre en sådan straffesag, forekommer det ikke

rimeligt mod den forurettedes ønske at rejse sagen. I tilfælde,

hvor krænkelsen af tavshedspligten udelukkende berører private

interesser, bør den forurettede derfor efter straffelovrådets

opfattelse være rådig over sagen, således at offentlig forfølgning

af sagen kræver en anmodning fra den forurettede (betinget

offentlig påtale). Dette synspunkt ligger også bag påtaleordningen

i bestemmelsen i § 275 med hensyn til den gældende regel i

straffelovens § 264b.

Straffelovrådet finder det hensigtsmæssigt, at denne ordning kommer

til at omfatte alle krænkelser af tavshedspligt, hvorved

udelukkende private interesser krænkes. Rådet har overvejet, om

man skulle undtage forhold, som påstås henført under den skærpede

strafferamme fra reglen om privat påtale. Efter rådets opfattelse

er det oplagt, at der under private straffesager - der jo

behandles i den civile retsplejes former - ikke bør kunne idømmes

og i praksis heller ikke vil blive idømt frihedsstraf. Det

bemærkes i den forbindelse, at der efter retsplejelovens § 726,

stk. 2, kan ske privat forfølgning af lovovertrædelser, som i

øvrigt er undergivet betinget offentlig påtale, hvis strafferammen

ikke overstiger hæfte.

Hvis der ved en tavshedspligtskrænkelse både krænkes offentlige og

private interesser, bør påtalen efter straffelovrådets opfattelse

være offentlig. En sådan tavshedspligtskrænkelse kan f.eks.

foreligge, hvis en offentligt ansat i socialforvaltningen

udleverer oplysninger om en klients personlige forhold. Her

krænkes ikke alene den person, hvis personlige forhold blotlægges,

men også det offentliges interesse i at kunne skabe et

tillidsforhold til klienterne. I en sådan situation bør den

pågældende forvaltningsmyndighed kunne anmode politiet om at

indlede en undersøgelse uden at skulle være afhængig af en

anmodning fra den forurettede private part.

Rådet foreslår på den baggrund en påtaleregel, hvorefter alle

overtrædelser af tavshedspligt, hvorved der alene er krænket

private interesser, undergives privat påtale, men således at

offentlig påtale kan ske, såfremt den krænkede anmoder herom.

6. Der er indhentet udtalelse over det lovudkast, som

justitsministeret udarbejdede som grundlag for straffelovrådets

udtalelse, fra præsidenterne for Østre og Vestre landsret,

Københavns byret og retterne i Odense, Ålborg og Århus, fra

ministeriet for offentlige arbejder og fra den Danske

Dommerforening, rigsadvokaten, rigspolitichefen, politidirektøren

i København, Foreningen af politimestre i Danmark,

Dommerfuldmægtigforeningen, Politifuldmægtigforeningen, Dansk

kriminalpolitiforening, Advokatrådet,

tjenestemandsorganisationerne, Landsorganisationen i Danmark, og

Dansk Arbejdsgiverforening.

7. Lovforslaget forventes ikke at medføre administrative eller

økonomiske konsekvenser for det offentlige. Justitsministeriet vil

som foreslået af tavshedspligtsudvalget udarbejde en vejledning om

tavshedspligt for personer, der er knyttet til den offentlige

forvaltning. Vejledningen skal bl.a. indeholde nærmere

retningslinier for, hvem tavshedspligten påhviler, hvilke typer

oplysninger, der er undergivet tavshedspligt, begrænsninger i

tavshedspligten, og hvad tavshedspligten indebærer.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Til nr. 1

Ændringen af kapiteloverskriften skyldes, at der i kapitlet også

medtages regler om tavshedspligt for andre end personer i

offentlig tjeneste eller hverv.

Til nr. 2

Tavshedspligten påhviler efter § 152, stk. 1, enhver som virker eller

har virket i offentlig tjeneste eller hverv. Afgrænsningen svarer

til den gældende straffelovs § 152, stk. 1. Der henvises til

betænkningen om tavshedspligt (nr. 998/1984), side 48 ff, og de

almindelige bemærkningers pkt. 4 a.

Krænkelse af tavshedspligten straffes efter § 152, stk. 1 med bøde,

hæfte eller fængsel indtil 6 måneder. Med hensyn til fastlæggelsen

af strafferammen henvises til de almindelige bemærkninger, pkt. 5.

Efter § 152, stk. 2, kan straffen stige til fængsel indtil 2 år, hvis

forholdet er begået med forsæt til at skaffe sig eller andre

uberettiget vinding, eller der i øvrigt foreligger særligt

skærpende omstændigheder. Der kan foreligge særligt skærpende

omstændigheder såvel med hensyn til oplysningernes karakter, som

med hensyn til den måde videregivelsen eller udnyttelsen er sket

på eller den stilling, den pågældende har indtaget.

En oplysning anses efter § 152, stk. 3, for fortrolig, når den ved

lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som sådan, eller

når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at

varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private

interesser.

De gældende regler i straffeloven angiver i § 152de tavshedsbelagte

oplysninger med ordene: ». . . erfaret som en hemmelighed, eller

hvad der ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som

sådan« (§ 152, stk. 1), og i § 264b med ordene »privatlivet

tilhørende hemmeligheder«. Om oplysninger, som den pågældende

kommer til kundskab om, skal holdes hemmelige, beror i væsentlig

grad på normer uden for straffeloven. Pligten til hemmeligholdelse

kan følge af tjenestebefaling, forretningsorden eller pålæg i det

enkelte tilfælde, f.eks. stempling af papirer som fortrolige.

Hemmeligholdelsespligten kan endvidere uden konkrete eller

generelle anvisninger fremgå af oplysningens eller emnets

beskaffenhed.

Den foreslåede bestemmelse i § 152, stk. 3, svarer med en ændret

sproglig formulering til den gældende afgrænsning af, hvilke

oplysninger der er omfattet af tavshedspligten. Der henvises i

øvrigt til de almindelige bemærkninger pkt. 4 b.

Efter § 152a finder bestemmelsen i § 152 om tavshedspligt for

personer i offentlig tjeneste eller hverv tilsvarende anvendelse

på personer, der i øvrigt er eller har været beskæftiget med

opgaver, som udføres i henhold til aftale med en offentlig

myndighed. Tavshedspligten for denne gruppe af personer

forudsætter, at der mellem den offentlige myndighed og den private

er indgået en egentlig aftale - der dog ikke er en

ansættelsesaftale. Tavshedspligten påhviler ikke automatisk enhver

privat, der i forbindelse med udførelse af opgaver for det

offentlige får kendskab til fortrolige oplysninger. Private

erhvervsdrivende, der kommer i besiddelse af fortrolige

oplysninger i forbindelse med opfyldelsen af deres almindelige

lovbestemte pligt til at indeholde skat og meddele oplysninger til

skattemyndighederne, vil f.eks. ikke have tavshedspligt efter

denne bestemmelse. På tilsvarende måde falder personer, der uden

at være ansat i en offentlig forskningsstilling og uden at have

indgået en egentlig kontrakt om at udføre en bestemt opgave for

det offentlige gennemfører et forskningsprojekt med støtte fra et

af statens forskningsråd, uden for det område, der dækkes af

tavshedspligten. I tilfælde, hvor et samvirke mellem det

offentlige og private virksomheder bygger umiddelbart på

lovbestemmelser, må de eventuelt nødvendige tavshedsforskrifter

for private fastsættes i den lov, der i øvrigt regulerer

forholdet, eller i en bekendtgørelse med fornøden hjemmel i loven.

Herved får lovgivningsmagten også anledning til i hvert enkelt

tilfælde at vurdere, om der er behov for at udvide

anvendelsesområdet for den strafsanktionerede tavshedspligt.

Koncessioner, hvorved det offentlige giver private tilladelse og

eventuelt eneret til at udøve en virksomhed, der ellers kunne

tænkes varetaget direkte af forvaltningen, kan ikke sidestilles

med en »aftale«. Det gælder, selv om koncessionsforholdet vil

kunne indeholde mange kontraktsretlige elementer. Er der behov for

at pålægge personer, der er knyttet til koncessionerede selskaber,

en strafsanktioneret tavshedspligt, må der i almindelighed skabes

hjemmel for det i den lovgivning, der regulerer det pågældende

område.

Da tavshedspligt for personer, der virker eller har virket ved

telefonanlæg, er af væsentlig betydning, og da denne persongruppe

ikke umiddelbart er omfattet af bestemmelserne i forslagets § 152

og § 152a, 1. pkt., er der i § 152a, 2. pkt., medtaget en

bestemmelse, hvorefter den almindelige tavshedspligt for personer

i offentlig tjeneste eller hverv også gælder for personer, som

virker eller har virket ved telefonanlæg, der er anerkendt af det

offentlige.

Der henvises i øvrigt til bemærkningerne til tavshedspligtsudvalgets

lovudkast, betænkningen side 178-184.

Den, som udøver eller har udøvet en virksomhed eller et erhverv i

medfør af offentlig beskikkelse eller anerkendelse, og som

uberettiget videregiver eller udnytter oplysninger, som er

fortrolige af hensyn til private interesser, og hvortil den

pågældende i den forbindelse har fået kendskab, straffes efter §

152b med samme straf som efter § 152, dvs. med bøde, hæfte eller

fængsel indtil 6 måneder. Foreligger der forsæt til at skaffe sig

eller andre uberettiget vinding eller i øvrigt særligt skærpende

omstændigheder, kan straffen stige til fængsel indtil 2 år.

Bestemmelsen svarer for denne persongruppes vedkommende til den

gældende straffelovs § 264b, idet der dog nu er givet hjemmel for

forhøjelse af straffen under særligt skærpende omstændigheder. Der

er ikke ved den nye formulering af bestemmelsen tilsigtet nogen

ændring af omfanget af tavshedspligten for denne gruppe af

personer. Advokater vil være omfattet af § 152 som følge af

bestemmelsen i retsplejelovens § 129.

Efter § 152c gælder bestemmelserne i forslagets §§ 152-152b også for

de pågældende personers medhjælpere. Der henvises til pkt. 4 a i

de almindelige bemærkninger.

§ 152d, træder i stedet for den gældende straffelovs §§ 152, stk. 5,

og 264b. Det præciseres i bestemmelsen, at den strafbare handling

ud over uberettiget fremskaffelse og udnyttelse af fortrolige

oplysninger omfatter uberettiget videregivelse. Dette er dog ikke

udtryk for nogen realitetsændring.

I § 152e, nr. 1, fastslås det, at tavshedspligten viger i det omfang,

der består en pligt til at videregive oplysninger. Dette er i

overensstemmelse med gældende ret, hvor princippet har fundet

direkte udtryk i § 264b. Det må afhænge af udformningen af de

regler, der medfører oplysningspligt, i hvilket omfang

tavshedspligten fortrænges. Efter retsplejelovens §§ 169 og 170

viger vidnepligten således som udgangspunkt for tavshedspligt.

Også i andre tilfælde må det efter gældende ret antages, at en

fortolkning af lovbestemmelserne vil føre til, at tavshedspligten

slår igennem, eventuelt over for bestemte typer af oplysninger.

Denne retstilstand tilsigtes ikke ændret.

Bestemmelsen i § 152e, nr. 2, er et supplement til de almindelige

objektive straffrihedsgrunde, det vil sige nødværge, lovlig

retshåndhævelse, nødret, uanmodet forretningsførelse og samtykke.

Bestemmelsen svarer til undtagelsesbestemmelsen i den gældende

straffelovs § 264b, der antages at finde tilsvarende anvendelse på

forhold, som er tavshedsbelagt efter den gældende straffelovs §

152eller bestemmelser om tavshedspligt, der er fastsat på særlige

områder.

Der henvises i øvrigt til betænkningen side 190-193 og de almindelige

bemærkninger, pkt. 4 c.

Overtrædelse af §§ 152-152d, hvorved der alene er krænket private

interesser, er efter § 152f undergivet privat, subsidiært betinget

offentlig påtale. Bestemmelsen svarer i det væsentlige til

påtalebestemmelsen i den gældende straffelovs § 275. Der henvises

til de almindelige bemærkningers pkt. 5.

Til nr. 3

Den gældende straffelovs § 264b ophæves, idet reglerne overføres til

straffelovens kapitel 16.

Til nr. 4

Ændringen er en konsekvens af ophævelsen af § 264b.

Til § 2

Det foreslås, at ændringen af straffelovens regler om tavshedspligt

træder i kraft samtidig med den foreslåede ikrafttræden af

forvaltningsloven.

Bilag 1

Straffelovrådet

Udtalelse om straffelovens regler om krænkelse af tavshedspligt

Ved skrivelse af 3. oktober 1984 har justitsministeriet anmodet

straffelovrådet om en udtalelse over et udkast til ændring af

straffelovens bestemmelser om tavshedspligt. Lovudkastet er

udarbejdet i justitsministeriet bl.a. på baggrund af betænkning

nr. 998/1984 om tavshedspligt, som er afgivet af et udvalg under

justitsministeriet.

Justitsministeriets lovudkast har følgende ordlyd:

Ȥ 1

I borgerlig straffelov, jfr. lovbekendtgørelse nr. 527 af 1. november

1981, som ændret senest ved lov nr. 239 af 1. juni 1982, foretages

følgende ændringer:

1. Overskriften til 16. kapitel affattes således:

»16. kapitel.

Forbrydelser i offentlig tjeneste eller hverv m.v.«

2. § 152 ophæves, og i stedet indsættes:

Ȥ 152. Den, som virker eller har virket i offentlig tjeneste eller

hverv, og som uberettiget videregiver eller udnytter fortrolige

oplysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse har fået

kendskab, straffes med bøde, hæfte eller fængsel indtil 6 måneder.

Stk. 2. Straffen kan stige til fængsel indtil 3 år, hvis forholdet er

begået med forsæt til at skaffe sig eller andre uberettiget

vinding, eller der i øvrigt foreligger særligt skærpende

omstændigheder.

Stk. 3. En oplysning anses for fortrolig, når det er nødvendigt at

hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til:

1) statens sikkerhed eller rigets forsvar,

2) rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser,

herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige

institutioner,

3) forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser

samt straffuldbyrdelse og beskyttelse af sigtede, vidner eller

andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning,

4) gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller

planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i

henhold til skatte- og afgiftslovgivningen,

5) det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af

det offentliges forretningsvirksomhed,

6) offentlige myndigheders interne beslutningsproces,

7) andre offentlige interesser,

8) enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers

interesse i at beskytte oplysninger om deres personlige eller

interne, herunder økonomiske, forhold,

9) enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers

økonomiske interesse i at beskytte oplysninger om tekniske

indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller

forretningsforhold, eller

10) andre private interesser.

§ 152a. Bestemmelsen i § 152finder tilsvarende anvendelse på den, som

i øvrigt er eller har været beskæftiget med opgaver, som udføres

efter aftale med en offentlig myndighed.

§ 152b. Med samme straf som efter § 152 straffes den, som udøver

eller har udøvet et erhverv i medfør af offentlig beskikkelse

eller anerkendelse, og som uberettiget videregiver eller udnytter

fortrolige oplysninger som nævnt i § 152, stk. 3, nr. 8-10,

hvortil den pågældende i den forbindelse har fået kendskab.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 finder tilsvarende anvendelse på den,

der er eller har været medhjælper hos en af de i stk. 1 nævnte

personer.

§ 152c. Den, som uden at have medvirket til en overtrædelse af §§

152-152b, uberettiget skaffer sig, videregiver eller udnytter

oplysninger, der er fremkommet ved en sådan overtrædelse, straffes

med bøde, hæfte eller fængsel indtil 6 måneder.

§ 152d. Bestemmelserne i §§ 152-152c omfatter ikke tilfælde, hvor den

pågældende:

1) er forpligtet til at videregive oplysningen,

2) videregiver oplysningen til en offentlig myndighed, for hvis

virksomhed eller afgørelser oplysningen er af væsentlig betydning,

eller

3) handler i berettiget varetagelse af åbenbar almeninteresse

eller af eget eller andres tarv.

152e. Overtrædelse af § 152b og § 152c, jfr. 152b er undergivet

privat påtale.

Stk. 2. Offentlig påtale kan dog ske, når den forurettede anmoder

herom.«

3. § 264b ophæves.

§§ 264c-d bliver herefter §§ 264b-c.

4. I § 264c, der bliver § 264b, ændres »§§ 263, 264, 264a og 264b«

til: »§§ 263-264a«.

§ 2

Loven træder i kraft den 1. april 1986.

§ 3

Loven gælder ikke for Færøerne, men kan ved kongelig anordning helt

eller delvis sættes i kraft for øerne med de afvigelser, som de

særlige færøske forhold tilsiger.'

Til brug ved straffelovrådets overvejelser om ændringer i

straffelovens bestemmelser har justitsministeriet samtidig

fremsendt et udkast til ændringsforslag til det forslag til

forvaltningslov, som justitsministeren har fremsat for

folketinget.

Samtidig med høringen af straffelovrådet har justitsministeriet sendt

de pågældende lovudkast til høring hos en række myndigheder og

organisationer. Høringssvarene er senere fremsendt til

straffelovrådet.

Justitsministeriet havde i forbindelse med høringen af rådet

oprindelig anmodet om, at udtalelsen måtte foreligge så vidt

muligt inden den 1. januar 1985, men ministeriet har senere

forlænget denne frist til ca. 15. maj 1985.

Straffelovrådet har behandlet lovudkastet i 9 møder.

Som følge af den måde, hvorpå justitsministeriet har stillet opgaven,

og under hensyn til den anden opgave vedrørende datakriminalitet,

som straffelovrådet har måttet behandle inden for den samme

tidsfrist, finder man grund til at fremhæve, at straffelovrådet

alene har set det som sin opgave at tage stilling til

spørgsmålene, som de er forelagt i betænkningen og i

justitsministeriets lovudkast.

Ved afgivelsen af denne udtalelse har straffelovrådet haft følgende

sammensætning: Professor, dr. jur. Knud Waaben (formand), advokat

Jørgen Bang, kontorchef i justitsministeriet Michael Elmer (der

tillige varetager ledelsen af rådets sekretariat), retspræsident

Kurt Haulrig, direktør for kriminalforsorgen Frits Hellborn,

politimester Jørgen Langkilde samt rigsadvokat Per Lindegaard.

Hvervet som sekretær for rådet er varetaget af fuldmægtig i

justitsministeriet Bent Carlsen. København, den 13. maj 1985.

Jørgen Bang Elmer Kurt Haulrig

Frits Hellborn Jørgen Langkilde Per Lindegaard Knud Waaben / Bent Carlsen (formand) (sekretær)

1. Almindelige bemærkninger

Det fremgår af bemærkningerne til justitsministeriets lovudkast, at

hovedformålet med den påtænkte lovændring er en præcisering af de

gældende bestemmelser. Navnlig tilsigtes der med lovudkastet en

præcisering og udbygning af de hensyn, som kan føre til, at en

oplysning anses for fortrolig.

Lovudkastet er udarbejdet på grundlag af flertalsudkastet i

betænkning nr. 998/1984 om tavshedspligt, som er afgivet af et

udvalg under justitsministeriet. Udvalget skulle efter sit

kommissorium foretage en samlet gennemgang og vurdering af

straffelovens og særlovgivningens regler om tavshedspligt. Særlig

skulle det overvejes, hvilken betydning tavshedspligten bør have

for udveksling af oplysninger mellem offentlige myndigheder, og

det blev også særligt fremhævet i kommissoriet, at udvalget skulle

overveje spørgsmålet om adgangen til at stille tavshedsbelagte

oplysninger til rådighed for forskningen. Endelig blev der peget

på det ønskelige i en lovteknisk mere tilfredsstillende udformning

af reglerne.

Tavshedspligtsudvalget har gennemgået det betydelige antal regler om

tavshedspligt for personer i offentlig tjeneste eller hverv med

hovedvægten på de gældende bestemmelser i straffelovens § 152 og §

264b. Udvalgsflertallet giver på baggrund af denne gennemgang som

sin opfattelse udtryk for, at de gældende regler om tavshedspligt

må anses for at indeholde en i hovedsagen tilfredsstillende

regulering af tavshedspligten, og at der således ikke foreligger

noget behov for at ændre de grundlæggende regler på dette område.

Men flertallet finder behov for at forenkle reguleringen af

tavshedspligten samt for at tydeliggøre og supplere reglerne på

visse punkter.

I forhold til udvalgsflertallets lovudkast er der i

justitsministeriets lovudkast foretaget en yderligere lovteknisk

forenkling, navnlig ved at samle straffelovens regler om

tavshedspligt i straffelovens 16. kapitel om »forbrydelser i

offentlig tjeneste eller hverv m.v.«, således at de hidtidige

regler i straffelovens § 264b kan ophæves. Herudover er der i

lovudkastet foretaget visse andre hovedsagelig redaktionelle

ændringer i forhold til udvalgets lovudkast.

Straffelovrådet kan tiltræde, at de gældende regler i hovedsagen

indeholder en tilfredsstillende regulering, og finder det

rimeligt, at der gøres et forsøg på at tydeliggøre disse regler.

Straffelovrådet kan tiltræde det ønskelige i, at der søges gennemført

en lovteknisk forenkling. Straffelovrådet finder i den

forbindelse, at det frembyder væsentlige fordele at samle

bestemmelserne om tavshedspligt i straffelovens 16. kapitel,

således at reglerne ikke længere skal findes både i 16. kapitel og

i 27. kapitel.

Det bemærkes, at straffelovrådet ikke har drøftet affattelsen af

andre bestemmelser i straffeloven om tavshedspligt.

2. Den personkreds, som har tavshedspligt

Tavshedspligt påhviler efter de gældende regler i straffelovens §

152, stk. 1-2, og § 264b personer, som virker eller har virket i

offentlig tjeneste eller hverv. § 152, stk. 3, foreskriver en

tilsvarende tavshedspligt for personer ved telegraf- eller

telefonanlæg, der er anerkendt af det offentlige. Efter § 152,

stk. 4, straffes også den, der uden tilladelse fra vedkommende

offentlige myndighed videregiver eller uberettiget udnytter

oplysninger hidrørende fra det offentlige, som den pågældende har

fået eller skaffet sig under arbejde for en virksomhed, der

maskinelt behandler eller opbevarer oplysninger for det offentlige

(EDB-servicebureauer). § 264b om videregivelse af privatlivet

tilhørende hemmeligheder omfatter - foruden personer i offentlig

tjeneste eller hverv personer, som i medfør af offentlig

beskikkelse eller anerkendelse udøver eller har udøvet et erhverv,

såvel som sådanne personers medhjælpere.

I særlovgivningen findes i øvrigt en lang række bestemmelser, som

foreskriver tavshedspligt for nærmere angivne persongrupper, og

som henviser til bestemmelserne i straffelovens § 152eller § 264b.

Straffelovrådet har af tidsmæssige grunde ikke foretaget en

gennemgang af disse bestemmelser.

Tavshedspligtsudvalget har i betænkningen, side 147-155, indgående

drøftet denne angivelse af tavshedspligtens subjekt. Udvalget

fremhæver, at fastlæggelsen af området for almindelige regler om

det offentliges virksomhed kan bygge på to forskellige

udgangspunkter: et formelt, der afgrænser reglerne ved at henvise

til bestemte organer eller typer af organer, eller et materielt,

der henviser til bestemte typer af funktioner. Ved valget mellem

disse udgangspunkter finder udvalgsflertallet, at man opnår den

klareste afgrænsning ved som hidtil at tage udgangspunkt i et

formelt kriterium og således angive de offentlige organer m.v.,

hvis personale er undergivet tavshedspligt. I den forbindelse kan

udvalgsflertallet tiltræde den beskrivelse af personkredsen, som i

dag gives gennem udtrykket »personer, som virker eller har virket

i offentlig tjeneste eller hverv«, men der findes at være et behov

for en præcisering og udvidelse af den personkreds, der er

undergivet tavshedspligt.

Udvalgsflertallet finder, at der i en generel forvaltningslov bør

optages bestemmelser, som præciserer, at tavshedspligten omfatter

enhver, der virker inden for den offentlige forvaltning, og som

bemyndiger vedkommende minister til ved bekendtgørelse at udvide

reglernes anvendelsesområde til nærmere angivne selskaber,

institutioner, foreninger m.v. uden for den offentlige

forvaltning, der enten overvejende får deres udgifter dækket af

offentlige midler eller ved eller i henhold til lov er givet

beføjelse til at træffe afgørelse på det offentliges vegne.

Endelig foreslår tavshedspligtsudvalget, at der indsættes en

bestemmelse i en generel forvaltningslov, som giver den pågældende

myndighed adgang til at pålægge personer uden for forvaltningen

tavshedspligt med hensyn til oplysninger, som myndigheden

udleverer uden at at være forpligtet hertil.

Justitsministeriets lovudkast er udformet i overensstemmelse med

flertalsudkastet i tavshedspligtsudvalgets betænkning, men der er

som nævnt foran foretaget forskellige lovtekniske forenklinger i

ministeriets lovudkast. Det skal i den forbindelse også nævnes, at

justitsministeriets lovudkast vedrørende ændringer i forslaget til

forvaltningslov indeholder bestemmelser, der svarer til dem, som

tavshedspligtsudvalget har foreslået.

Efter lovudkastets § 152 omfatter tavshedspligten ligesom i dag først

og fremmest personer, som virker eller har virket i offentlig

tjeneste eller hverv. Dette udtryk omfatter ikke blot den

offentlige forvaltning, men også domstolene, folketinget m.v.

Efter udkastet til forvaltningslov kan vedkommende minister ved

bekendtgørelse udvide anvendelsesområdet til også at omfatte

selskaber m.v. uden for forvaltningen. Endvidere skal der efter

udkastet til ændringsforslag til forslaget til forvaltningslov af

vedkommende myndighed kunne gives konkrete tavshedspålæg til

personer uden for forvaltningen i forbindelse med myndighedens

videregivelse af oplysninger af fortrolig karakter, sålænge

videregivelsen til vedkommende private ikke er pligtmæssig for

myndigheden.

Disse angivelser af tavshedspligtens subjekter giver straffelovrådet

anledning til følgende bemærkninger.

For så vidt angår muligheden for at udstrække strafansvaret for brud

på tavshedspligt udover den i § 152 nævnte personkreds, fremgår

det af § 1, stk. 2, i det fremsatte forslag til forvaltningslov,

at vedkommende minister som ovenfor nævnt under visse nærmere

angivne betingelser kan fastsætte regler om, at denne lov helt

eller delvis skal gælde for nærmere angivne selskaber,

institutioner, foreninger m.v., som ikke kan henregnes til den

offentlige forvaltning. Vedkommende minister kan herunder

fastsætte nærmere regler om opbevaring af dokumenter m.v. Det er

efter bestemmelsen endvidere en forudsætning, at udgifterne ved de

pågældende selskabers virksomhed overvejende dækkes af statslige

eller kommunale midler, eller at de ved eller i henhold til lov

har fået tillagt beføjelse til at træffe afgørelse på statens

eller en kommunes vegne.

I justitsministeriets udkast til ændring af forslaget til

forvaltningslov er vedkommende ministers kompetence til at

fastsætte regler udvidet til også at omfatte regler om

tavshedspligt.

Straffelovrådet opfatter justitsministeriets ændringsforslag således,

at der herved tilsigtes en udvidelse af strafansvaret efter

straffelovudkastets § 152 til også at omfatte personer, der er

ansat i eller på tilsvarende måde knyttet til de pågældende

selskaber m.v., og som videregiver eller udnytter fortrolige

oplysninger. Dette fremgår dog ikke af udkastet, der ikke henviser

til straffelovens regler, ligesom det heller ikke fremgår af

straffelovens § 152 i den foreliggende formulering.

Såfremt man ønsker at gennemføre en regel om en strafsanktioneret

tavshedspligt for personer tilknyttet de nævnte selskaber m.v.,

bør der derfor i kapitel 7 i lovforslaget til forvaltningslov

indsættes en straffebestemmelse som nedenfor angivet.

Det kan endvidere tiltrædes, at muligheden for at give konkrete

tavshedspålæg til private, der modtager oplysninger fra den

offentlige forvaltning, vil kunne mindske det offentliges

betænkeligheder ved at udlevere ellers tavshedsbelagte oplysninger

til forskere m.v., der ikke er offentligt ansatte. Da det ikke

udtrykkeligt fremgår af § 28, stk. 2, i justitsministeriets udkast

til ændring af forvaltningsloven, hvilke straffebestemmelser der

finder anvendelse ved tilsidesættelse af tavshedspligt pålagt

efter denne bestemmelse, foreslår straffelovrådet, at den ovenfor

foreslåede straffebestemmelse i kapitel 7 i forslaget til

forvaltningslov udformes således, at den også omfatter

overtrædelse af sådanne tavshedspålæg. Der foreslås på den

baggrund indsat følgende bestemmelse i kapitel 7 i forslaget til

forvaltningslov:

»Fastsættes der i henhold til denne lov regler om tavshedspligt,

eller pålægges der tavshedspligt efter § 28, stk. 2, finder

straffelovens § 152 og §§ 152c-152f tilsvarende anvendelse på

overtrædelse af sådanne regler eller afgørelser.«

Efter den gældende bestemmelse i straffelovens § 152, stk. 3, finder

bestemmelserne om tavshedspligt tilsvarende anvendelse på den, som

virker ved telegraf- eller telefonanlæg, der er anerkendt af det

offentlige. En tilsvarende bestemmelse er ikke medtaget i

betænkningsflertallets eller justitsministeriets lovudkast. I

tavshedspligtsbetænkningen side 183 anføres det, at det eventuelt

kan være nødvendigt at pålægge personer, der er knyttet til

koncessionerede selskaber, en strafsanktioneret tavshedspligt ved

at indsætte en hjemmel herfor i den lovgivning, der regulerer det

pågældende område. Bemyndigelsen i justitsministeriets udkast til

ændring af forvaltningsloven for vedkommende minister til at

fastsætte regler om tavshedspligt kan næppe anvendes i forhold til

telefonselskaber, da betingelserne herfor, jfr. ovenfor, ikke

synes opfyldt.

Efter straffelovrådets opfattelse er tavshedspligten for personer,

der virker eller har virket ved telegraf- eller telefonanlæg, af

så væsentlig betydning, at der bør fastsættes en bestemmelse om

straf for tilsidesættelse af tavshedspligten. Dette kan ske enten

ved at tilføje en bestemmelse i loven om telegrafer og telefoner,

eller, som det er sket i straffelovrådets lovudkast, ved at

indsætte en bestemmelse i § 152a. Da telegrafvæsenet i dag er

statsligt, og overtrædelser af tavshedspligten for ansatte i

telegrafvæsenet derfor er omfattet af bestemmelsen i § 152, stk.

1, er den foreslåede bestemmelse i § 152a begrænset til personer

tilknyttet telefonanlæg.

Efter § 152a i justitsministeriets lovudkast skal reglen i § 152finde

tilsvarende anvendelse på den, som i øvrigt er eller har været

beskæftiget med opgaver, som udføres efter aftale med den

offentlige forvaltning. Denne bestemmelse, der i realiteten svarer

til flertalsudkastet i betænkningen, opretholder og udvider reglen

i straffelovens § 152, stk. 4, om tavshedspligt for medarbejdere i

EDB-servicebureauer. Efter den foreslåede ændring vil bestemmelsen

også omfatte f.eks. medarbejdere ved private laboratorier, der

udfører analyser for miljømyndighederne (jfr. i dag

miljøbeskyttelseslovens § 85), men derimod ikke f.eks. ansatte i

koncessionerede virksomheder, som ikke kan siges at have indgået

kontrakt med det offentlige om udførelse af en offentlig funktion.

Inden for det begrænsede område, hvor § 152, stk. 4, gælder, er

bestemmelsen ganske vidtgående, idet den ikke blot omfatter

ansatte i den virksomhed, som har fået overladt oplysningerne, men

f.eks. også teknisk personale, der udfører serviceeftersyn af

maskinerne. En tilsvarende regel inden for andre områder ville

betyde, at strafansvaret for tavshedspligtsbrud også ville omfatte

tilfælde, hvor rengøringsassistenter, vinduespudsere og lignende

skaffer sig oplysninger fra skriveborde, papirkurve og lignende i

offentlige myndigheders kontorer.

I tavshedspligtsbetænkningen anfører flertallet (bet. side 179-180),

at man finder den foreslåede udvidelse påkrævet, fordi

myndighederne i ikke ubetydeligt omfang overlader udførelsen af

bestemte arbejdsopgaver til private virksomheder med den følge, at

personer, som er knyttet til disse virksomheder, undertiden får

kendskab eller adgang til endog meget fortrolige oplysninger. Den

foreslåede udvidelse af § 152 vil også kunne omfatte f.eks.

ansatte i private virksomheder, der tager sig af rengøring og

anden servicevirksomhed på offentlige kontorer, og

udvalgsflertallet finder ikke, at der er forbundet større

retssikkerhedsmæssige betænkeligheder ved en sådan udvidelse af

bestemmelsen i § 152.

Der har i straffelovrådet været anført forskellige synspunkter om

bedømmelsen af sådanne tilfælde. Det er på den ene side blevet

anført, at der måske opnås en tilstrækkelig beskyttelse mod disse

forhold gennem den gældende bestemmelse i straffelovens § 264 d om

videregivelse af meddelelser vedrørende en andens private forhold.

Det er på den anden side blevet fremhævet, at bestemmelsen i

straffelovens § 264 d kan være for snæver, og at der derfor kan

være behov for en bestemmelse om tavshedspligt, som er mere

vidtgående. Det må dog samtidig erkendes, at det kan volde

vanskeligheder at udforme en sådan tavshedspligtsbestemmelse,

således at personkredsen afgrænses på en hensigtsmæssig måde.

Da de nævnte spørgsmål om udvidelse af personkredsen, som har

tavshedspligt, imidlertid er indgående drøftet i betænkningen om

tavshedspligt, vil straffelovrådet afstå fra at foreslå ændringer

i flertallets lovudkast.

Efter § 152b i justitsministeriets lovudkast skal der endelig gælde

tavshedspligt for personer, som udøver eller har udøvet et erhverv

i medfør af offentlig beskikkelse eller anerkendelse. Dette svarer

til angivelsen i den gældende § 264b, idet også sådanne personers

medhjælpere skal være omfattet af tavshedspligten, jfr. § 152b,

stk. 2, i lovudkastet.

Uanset at straffelovens § 264 d indeholder et strafansvar for

uberettiget videregivelse af meddelelser vedrørende en andens

private forhold, kan straffelovrådet tiltræde, at der i

overensstemmelse med gældende ret opretholdes en særlig og

strengere regel for tavshedspligtsbrud begået af f.eks. læger,

advokater, apotekere, sygeplejersker og andre personer, som

udfører deres hverv i medfør af offentlig beskikkelse eller

anerkendelse.

Rådet har ikke fundet tilstrækkelig anledning til at foreslå

realitetsændringer af udtrykket »hverv, der udføres i medfør af

offentlig beskikkelse eller anerkendelse«. Man bør dog formentlig

foretrække formuleringen: »den, som udøver eller har udøvet en

virksomhed eller et erhverv i medfør af offentlig beskikkelse

eller anerkendelse«.

§ 152b i justitsministeriets lovudkast indeholder i stk. 2 en

bestemmelse om, at reglen i stk. 1 finder tilsvarende anvendelse

på den, der er eller har været medhjælper hos en af de i stk. 1

nævnte personer. Medhjælpere til personer, der udøver erhverv i

medfør af offentlig beskikkelse m.v. har således også

tavshedspligt.

En tilsvarende straffehjemmel for medhjælpere findes derimod ikke i

justitsministeriets lovudkast, når det drejer sig om de personer,

der nævnes i § 152 (personer i offentlig tjeneste eller hverv) og

§ 152a (personer, som udfører opgaver efter aftale med offentlig

myndighed).

Spørgsmålet vil i praksis navnlig få betydning for medhjælpere til

den i § 152a nævnte personkreds, f.eks. for ansatte hos

entreprenører, der udfører offentlige forsvarsanlæg.

Straffelovrådet finder, at der efter § 152b bør indsættes en ny

bestemmelse, hvorefter §§ 152-152b også gælder for de pågældende

personers medhjælpere.

3. Afgrænsningen af de tavshedsbelagte oplysninger

De gældende regler i straffeloven angiver i § 152de tavshedsbelagte

oplysninger med ordene: ». . . erfaret som en hemmelighed, eller

hvad der ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som

sådan« (§ 152, stk. 1), og i § 264b med ordene »privatlivet

tilhørende hemmeligheder«. Om oplysninger, som den pågældende

kommer til kundskab om, skal holdes hemmelige, beror i væsentlig

grad på normer uden for straffeloven. Pligten til hemmeligholdelse

kan følge af tjenestebefaling, forretningsorden eller pålæg i det

enkelte tilfælde, f.eks. stempling af papirer som fortrolige.

Hemmeligholdelsespligten kan endvidere uden konkrete eller

generelle anvisninger fremgå af oplysningens eller emnets

beskaffenhed. De undtagelser fra adgangen til aktindsigt, som

følger af offentlighedsloven, antages at give en generel

afgrænsning af pligten til hemmeligholdelse, men en krænkelse af

tavshedspligt kan også forekomme med hensyn til forhold, som er

genstand for aktindsigt, f.eks. hvor oplysninger, som kun den

pågældende part kan få aktindsigt i, videregives til

offentligheden.

Hemmeligholdelsespligten kan være begrundet af hensyn til offentlige

eller private interesser. § 264b omfatter alene tilfælde med

private hemmeligheder, og afgrænsningen mellem denne bestemmelse

og § 152beror derfor på, om der i det offentliges interesse

påhviler tjenestemanden tavshedspligt, jfr. herved retsplejelovens

§ 169 om vidneudelukkelse, idet forholdet i så fald henhører under

§ 152, såfremt denne bestemmelses øvrige betingelser er opfyldt.

Der henvises om de gældende bestemmelser til Waaben:

Strafferettens specielle del, side 249-250, og Greve m.fl.:

Kommenteret straffelov, speciel del, 2. udg., side 96 ff.

Tavshedspligtsudvalget foreslår i betænkningen, side 152-155, at der

gennemføres en ændring af denne retstilstand. Efter udvalgets

forslag skal der i § 152 indsættes en bestemmelse, der angiver de

tavshedsbelagte oplysninger som oplysninger, det er nødvendigt at

hemmeligholde for at varetage væsentlige hensyn til private eller

offentlige interesser, og det foreslås samtidig, at der i

bestemmelsen indsættes en omfattende opregning af hensyn, som

»navnlig« kan gøre hemmeligholdelse påkrævet.

Justitsministeriets lovudkast svarer i princippet til

udvalgsflertallets forslag. Der er dog sket den ændring, at »andre

offentlige interesser« og »andre private interesser« er medtaget i

opregningen af relevante hensyn i ministeriets udkast, men disse

interesser er også omfattet af indledningen til udvalgsudkastets §

152, stk. 2, hvor ordet »navnlig« viser, at den følgende opregning

kun er en eksemplifikation.

Fælles for de to udkast er en forudsætning om, at en tjenestebefaling

eller generelle eller konkrete forskrifter om hemmeligholdelse

alene kan have en præciserende karakter, men ikke selvstændigt kan

foreskrive tavshedspligt, hvis dette ikke følger af den ganske

vist meget vide opregning af hensyn, der foreslås indsat i

straffelovens § 152.

Straffelovrådet må nære stærke betænkeligheder ved den foreslåede

ordning.

Det skal først fremhæves, at den foreslåede opregning af hensyn, som

begrunder en pligt til hemmeligholdelse, i realiteten ikke rummer

nogen afgrænsning af væsentlig værdi. På den ene side vil de

opregnede hensyn ikke i alle tilfælde tale afgørende for en

tavshedspligt. Det vil de ganske vist ofte gøre, og de opregnede

hensyn vil da som regel have en så selvfølgelig karakter, at det

ikke er af nogen selvstændig betydning at se dem nævnt i loven.

Men i andre tilfælde vil det være nødvendigt at anlægge et konkret

skøn over, om de anførte hensyn med fornøden styrke taler for

nødvendigheden af at hemmeligholde oplysninger. På den anden side

omfatter begge udkastene - i forskellig udformning - ganske

generelt andre offentlige og private interesser end de iøvrigt

opregnede og sætter derfor ingen grænser for, hvilke hensyn der

kan lægges vægt på (forudsat at hensynene findes at være

væsentlige). Hvis udkastenes bestemmelser er dikteret af de

retssikkerhedsmæssige grunde, som i almindelighed taler for at

tilstræbe tydelighed i affattelsen af straffebestemmelser, må det

hertil siges, at den foreslåede lange opregning er egnet til at

skabe en illusion om præcision.

Lige så væsentligt er det imidlertid, at de foreliggende udkast synes

at underkende vægten af det synspunkt, at den nærmere regulering

af tavshedspligten først og fremmest må bero på

forvaltningsretlige og andre ikke umiddelbart strafferetlige

normer. Det er af stor betydning, at den enkelte person, der er

ansat i offentlig tjeneste eller hverv eller handler i medfør af

kontrakt med eller beskikkelse fra det offentlige, har mulighed

for at kende omfanget af den tavshedspligt, som gælder på

vedkommende arbejdsområde. Efter straffelovrådets opfattelse må

man være varsom med at efterlade det indtryk, at tavshedspligt kan

afgrænses i formler, der er fælles for alle de i udkastene nævnte

persongrupper. Selv inden for hovedgruppen - de i § 152 nævnte

ansættelser i offentlig tjeneste eller hverv - kan afgrænsningen

af tavshedspligten bero på mange forskellige forhold, herunder

oplysningens karakter, arten og graden af den over- eller

underordnede stilling, som den offentlig ansatte beklæder, og den

situation, i hvilken spørgsmålet om at videregive oplysninger

bliver aktuel. Det er efter straffelovrådets opfattelse først og

fremmest et anliggende for den ikke-strafferetlige lovgivning

(herunder en forvaltningslov) og for de administrative myndigheder

at klargøre de generelle og specielle retningslinier for

afgrænsningen af tavshedspligten. Denne afgrænsning kan få

betydning i situationer, hvor der ikke primært er spørgsmål om

ansvar efter straffeloven, men f.eks. om disciplinært ansvar.

I forbindelse med det her anførte skal tilføjes, at der formentlig -

i modsætning til den i udkastene foreslåede ordning - fortsat bør

være mulighed for en specifikation af tavshedspligt gennem

tjenestebefalinger o.l.

Straffelovrådet vil i øvrigt pege på, at de foreslåede regler i

straffeloven rummer en risiko for en ubegrundet skærpelse af

bedømmelsen af den person, som har videregivet en oplysning i den

urigtige opfattelse, at forholdet ikke var omfattet af hans

tavshedspligt. I denne situation bør som hovedregel gælde det

princip, at en vildfarelse om tjenstlige pligters udstrækning

betragtes som en såkaldt uegentlig retsvildfarelse, der udelukker

forsæt til en tjenesteforseelse. Den i udkastene foreslåede

ordning kan imidlertid bevirke en tendens til, at en fejltagelse

med hensyn til tavshedspligtens udstrækning anses som en egentlig

(strafferetlig) retsvildfarelse, fordi afgrænsningen af

tavshedspligten er henlagt til straffeloven. Virkningen heraf kan

blive, at bedømmelsen af en vildfarelse skærpes i den retning, at

vildfarelsen ikke udelukker forsæt, men kun efter omstændighederne

kan bevirke strafnedsættelse eller strafbortfald efter

straffelovens § 84, stk. 1, nr. 3, og stk. 2. Straffelovrådet er

klar over, at bedømmelsen af vildfarelser både efter den gældende

og den foreslåede bestemmelse i § 152 kunne give anledning til en

mere indgående drøftelse. Man har imidlertid fundet det

tilstrækkeligt at pege på den nævnte risiko for en ubegrundet

skærpet bedømmelse. Når problemet overhovedet kan opstå, har det

sammenhæng med den ovenfor omtalte svaghed ved udkastene: at disse

udkast vælger at gøre tavshedspligtens afgrænsning til et

strafferetligt anliggende og ikke tager hensyn til, at regler om

tavshedspligt primært henhører under den lovgivning og de

administrative myndigheder, der bestemmer indholdet af et

ansættelsesforhold under det offentlige.

På denne baggrund foreslår straffelovrådet, at den foreslåede

bestemmelse i § 152, stk. 3, formuleres således:

»Stk. 3. En oplysning anses for fortrolig, når den ved lov eller

anden gyldig bestemmelse er betegnet som sådan, eller når det i

øvrigt må anses påkrævet at hemmeligholde den for at varetage

hensyn til offentlige eller private interesser.«

Efter rådets opfattelse bør det i stedet overvejes at indsætte en

opregning af interesser, som kan begrunde, at der foreskrives

eller gælder tavshedspligt, i en generel forvaltningslov. Man er i

den forbindelse opmærksom på, at der er offentlige myndigheder,

som er omfattet af straffelovens regler om tavshedspligt, men som

ikke er forvaltningsorganer. I disse tilfælde vil en opregning i

en forvaltningslov af de nævnte interesser, suppleret med

bemærkninger til et lovforslag om ændring af straffeloven om

interesseopregningens vejledende betydning dog kunne være af stor

værdi ved fastlæggelsen af tavshedspligtens nærmere indhold for

personer i disse myndigheder.

4. Tavshedspligtens indhold

Det strafbare forhold består efter den gældende bestemmelse i § 152,

stk. 1, i at røbe hemmeligheder eller uberettiget at udnytte sådan

kundskab. I § 264b anvendes en helt tilsvarende formulering.

Oplysningerne må således ikke uberettiget videregives til

uvedkommende, og i den forbindelse anses det i almindelighed ikke

for uberettiget at videregive oplysninger til andre offentlige

myndigheder, jfr. nærmere betænkning nr. 998, side 96 ff. og 126

ff. At den ansatte ikke uberettiget må udnytte sin kundskab om

hemmeligheden, får selvstændig betydning, hvor oplysningen uden at

blive videregivet til andre anvendes til den pågældendes egen

fordel, idet den ansatte f.eks. på baggrund af sin kundskab om

hemmeligheden indgår en handel og derved skaffer sig økonomisk

gevinst.

Tavshedspligtsudvalgets flertal finder denne afgrænsning af

tavshedspligtens indhold tilfredsstillende og foreslår alene en

modernisering og præcisering af sprogbrugen ved i stedet for

udtrykket »røber« at anvende udtrykket »uberettiget videregiver«.

Udvalget bemærker i den forbindelse, at man ikke herved tilsigter

at begrænse den adgang, som f.eks. tillidsrepræsentanter og

medlemmer af råd og nævn har til under fortrolige former i et vist

omfang at drøfte tavshedsbelagte oplysninger med deres foresatte

og med begrænsede kredse i deres organisationer.

Samtidig finder udvalgsflertallet, at man - både når det drejer sig

om tavshedspligt af hensyn til offentlige interesser, og når

tavshedspligt er foreskrevet af hensyn til vedkommende private - i

lovteksten bør angive nogle tilfælde, hvor videregivelse af

oplysningerne ikke kan anses for uberettiget, nemlig hvor den

pågældende har været forpligtet til at udtale sig, eller hvor

vedkommende har handlet i berettiget varetagelse af åbenbar

almeninteresse eller af eget eller andres tarv. Dette svarer til,

hvad der allerede i dag er nævnt i straffelovens § 264b.

Spørgsmålet om videregivelse af oplysninger mellem offentlige

myndigheder drøftes indgående af udvalget (betænkningen, side 125

ff. og 160 ff.). Udvalgsflertallet finder den ovenfor omtalte

retstilstand tilfredsstillende og foreslår i den forbindelse, at

der i straffeloven medtages en udtrykkelig bestemmelse om, at det

ikke anses som uberettiget videregivelse, når videregivelse sker

til en offentlig myndighed eller en offentligt beskikket eller

anerkendt person, såfremt oplysningerne er af betydning for den

pågældende myndigheds eller persons virksomhed eller for en

afgørelse, som myndigheden skal træffe. Samtidig foreslås der

indsat bestemmelser i en generel forvaltningslov om, at fortrolige

oplysninger ikke må udleveres til en anden offentlig myndighed,

hvis sådan udlevering vil stride mod afgørende hensyn til private

eller offentlige interesser.

I justitsministeriets lovudkast (§ 152d) har man i det væsentlige

fulgt udvalgsflertallets synspunkter. Men lovudkastet adskiller

sig med hensyn til spørgsmålet om videregivelse af oplysninger til

andre myndigheder m.v. fra betænkningens udkast ved at stille krav

om, at de pågældende oplysninger skal være af væsentlig betydning

for den anden myndigheds afgørelse, for at videregivelse straffrit

kan ske. Og i justitsministeriets lovudkast er ikke medtaget

videregivelse af oplysninger til offentligt beskikkede eller

anerkendte personer, idet sådan videregivelse efter lovudkastets

bemærkninger bør være undergivet andre betingelser eller i hvert

fald være reguleret ved det almindelige forbehold om uberettiget

videregivelse.

Straffelovrådet kan anbefale, at man i et vist omfang specificerer

tilfælde, hvor videregivelse af tavshedsbelagte oplysninger må

anses for berettiget. En sådan fremgangsmåde svarer til den

nuværende udformning af straffelovens § 264b. Udformningen af de

foreslåede bestemmelser i § 152, nr. 1 og nr. 3, i

justitsministeriets lovudkast, der på dette punkt ganske svarer

til den ovenfor nævnte regel i § 264b, giver ikke anledning til

bemærkninger.

Det skal i den forbindelse fremhæves, at det ikke vil være muligt i

en lovtekst fuldstændigt at angive, hvilke forhold som kan gøre en

videregivelse berettiget. Det vil således ved siden af en sådan

udtrykkelig angivelse af nogle tilfældegrupper, hvor videregivelse

ikke er uberettiget, også i fremtiden være nødvendigt i

beskrivelsen af den strafbare handling at anvende udtrykket

»uberettiget«, jfr. om dette forbehold straffelovrådets betænkning

om privatlivets fred (nr. 601/1971), side 58.

Med hensyn til spørgsmålet om adgangen for offentlige myndigheder til

at udveksle oplysninger kan straffelovrådet tiltræde, at den

nærmere regulering heraf bør ske i en eventuel forvaltningslov, og

at spørgsmålet i relation til straffeloven således alene bliver, i

hvilke tilfælde en videregivelse af oplysninger i strid med de

forvaltningsretlige regler bør medføre et strafferetligt ansvar.

Som nævnt foreslås der både i betænkningsflertallets lovudkast og

i justitsministeriets lovudkast indsat en udtrykkelig bestemmelse

- med indbyrdes forskellig udformning - om, i hvilke tilfælde en

videregivelse af oplysninger til en anden offentlig myndighed ikke

er »uberettiget«, jfr. § 152, stk. 1, og dermed kan fritage

gerningsmanden for strafansvar.

Straffelovrådet har drøftet spørgsmålet om hensigtsmæssigheden af en

sådan bestemmelse og om, hvorledes den i givet fald bør udformes.

Det kan på den ene side anføres, at der i almindelighed ikke er behov

for at strafsanktionere udlevering af fortrolige oplysninger til

en anden myndighed, som jo selv er undergivet tavshedspligt. Hvis

videregivelsen i det konkrete tilfælde er uberettiget efter

forvaltningsretlige regler og således må anses som en

tjenesteforseelse, bør det normalt kun få disciplinære

konsekvenser for den pågældende. Et behov for (også) at anvende

strafferetlige sanktioner foreligger formentlig kun i meget grove

tilfælde, og her vil videregivelsen kunne være omfattet af

straffelovens § 157 om grov eller oftere gentagen forsømmelse

eller skødesløshed i tjenestens eller hvervets udførelse.

Heroverfor kan det anføres, at der er betænkeligheder ved generelt at

holde udlevering af ellers tavshedsbelagte oplysninger mellem to

offentlige myndigheder uden for det strafbare område. Begge de

foreliggende lovudkast kan siges at bygge på det synspunkt, at en

offentlig myndigheds tavshedspligt som hovedregel gælder også i

forhold til andre offentlige myndigheder, men at denne hovedregel

fraviges i tilfælde, hvor en oplysning er af betydning for en

anden offentlig myndigheds afgørelse. Når justitsministeriets

udkast i den forbindelse anvender kriteriet »væsentlig betydning«,

følger det heraf, at hovedreglen om tavshedspligt og strafansvar

fastholdes i videre omfang end efter betænkningens udkast. Begge

formuleringer rejser imidlertid det spørgsmål, hvorledes den

myndighed, der modtager en anmodning om oplysninger, er stillet

over for denne anmodning. Forholdet kan være det, at den myndighed

der modtager anmodningen antages at kunne foretage en reel

prøvelse af oplysningens betydning for den begærende myndighed.

Men det kan også gå således, at en begæring fra en offentlig

myndighed til en anden skaber en stærk og tilstrækkelig formodning

om oplysningens (væsentlige) betydning for den begærende

myndighed.

Straffelovrådet finder det mest hensigtsmæssigt at undlade at

indsætte en særlig bestemmelse om straffrihed i de nævnte

tilfælde. Man kan i stedet lade spørgsmålet om straffrihed bero

på, om udleveringen af oplysninger har været »uberettiget«, jfr. §

152, stk. 1. Denne løsning opfordrer i højere grad den myndighed,

der modtager en anmodning, til at anlægge en konkret bedømmelse af

den begærende myndigheds interesse i oplysningen sammenholdt med

den anmodede myndigheds eller andres interesse i, at oplysningen

ikke udleveres. Desuden vil den foreslåede løsning understrege, at

grænsen mellem den berettigede og den uberettigede udlevering af

oplysninger til anden offentlig myndighed først og fremmest må

bero på de forvaltningsretlige regler, der fastlægges på de

enkelte områder. Efter den foreslåede regel bliver det således

domstolenes opgave at afgøre konkret - såvidt muligt på baggrund

af gældende forvaltningretlige bestemmelser - om strafansvar for

en uberettiget videregivelse af oplysninger til en anden myndighed

bør pålægges. Rådet forudsætter i den forbindelse, at disciplinære

sanktioner også i fremtiden vil være dominerende på dette område,

og at konkrete tvivlstilfælde normalt vil give anledning til at

søge reglerne afklaret gennem regelfastsættelse eller aftaler

mellem de implicerede myndigheder.

5. Visse efterfølgende forhold

De gældende regler i straffelovens § 152, stk. 5, og § 264c

indeholder bestemmelser om, at straffebestemmelserne vedrørende

krænkelse af tavshedspligt finder tilsvarende anvendelse på den,

der uden at have medvirket til gerningen skaffer sig eller

uberettiget udnytter oplysninger, der er fremkommet ved en sådan

krænkelse. Efter begge bestemmelser gælder et krav om forsæt,

hvoraf følger, at gerningsmanden skal have handlet med kendskab

til, hvorfra oplysningerne stammer.

Tavshedspligtsudvalget foreslår i betænkning nr. 998/1984, at denne

ordning opretholdes ved bestemmelser, der selvstændigt

kriminaliserer disse efterfølgende forhold (i det følgende for

nemheds skyld kaldet »hæleribestemmelsen«). Også

justitsministeriets lovudkast indeholder en bestemmelse, der

selvstændigt kriminaliserer sådanne forhold (§ 152c).

Straffelovrådet er enig i, at de gældende regler om kriminalisering

af efterfølgende forhold med hensyn til krænkelse af tavshedspligt

bør videreføres, og straffelovrådet har ikke bemærkninger til den

foreslåede - i alt væsentligt redaktionelle - ændring af

bestemmelsens udformning i forhold til de gældende bestemmelser.

Som ministeriets lovudkast er udformet, har hæleribestemmelsen sin

egen strafferamme, der er udformet således, at den skærpede ramme

i § 152, stk. 2, ikke vil kunne bringes i anvendelse i disse

tilfælde. Spørgsmålet om strafferammer m.v. vil blive taget op til

drøftelse i det følgende afsnit, men rådet finder anledning til

allerede her at pege på, at det formentlig vil være mere

hensigtsmæssigt at lade hæleribestemmelsen henvise til de

strafferammer, som gælder for den pågældende overtrædelse. Dette

svarer til den lovtekniske fremgangsmåde, som i dag er anvendt i

de pågældende bestemmelser, og har den fordel, at den skærpede

strafferamme også vil kunne bringes i anvendelse over for disse

hælerilignende forhold, der efter omstændighederne kan tænkes at

være af meget grov karakter.

6. Strafferammer, strafudmåling m.v.

Straffen for krænkelse af tavshedspligt er efter den gældende

bestemmelse i straffelovens § 152, stk. 1 - der også finder

anvendelse i de i stk. 2-5 nævnte tilfælde - bøde, hæfte eller

under skærpende omstændigheder fængsel indtil 1 år. Straffen kan

stige til fængsel i 3 år, hvis forholdet er begået for at skaffe

sig eller andre uberettiget vinding. Straffen for røbelse af

private hemmeligheder, jfr. § 264b, er bøde, hæfte eller fængsel

indtil 6 måneder, og denne strafferamme finder også anvendelse i

hæleritilfældene efter § 264c, jfr. § 264b.

Om mulighederne for at anvende disciplinæransvar, erstatningsansvar

m.v. som sanktion over for tilsidesættelse af tavshedspligt

henvises til betænkning nr. 998/1984 om tavshedspligt, side 115

ff. I denne betænkning tages der ikke stilling til spørgsmålet om

strafferammens udformning.

I justitsministeriets lovudkast er strafferammerne udformet således,

at alle forhold som udgangspunkt er undergivet en strafferamme på

bøde, hæfte eller fængsel indtil 6 måneder. Bortset fra de ovenfor

i afsnit 5 omtalte tilfælde af hælerilignende karakter skal

straffen efter ministeriets lovudkast kunne stige til fængsel i 3

år, hvis forholdet er begået med forsæt til at skaffe sig eller

andre uberettiget vinding, eller der i øvrigt foreligger særligt

skærpende omstændigheder. Ministeriets lovudkast indebærer således

formelt både skærpelser og mildnelser af de gældende

strafferammer.

Om det faktiske strafniveau bemærkes følgende. Der findes ikke i den

ovenfor nævnte betænkning nærmere oplysninger om

strafudmålingspraksis efter straffelovens bestemmelser om

tavshedspligt. Så vidt det er straffelovrådet bekendt, findes der

få afgørelser om sådanne overtrædelser. De foreliggende

oplysninger om udmålingspraksis tyder på, at der kun i meget

begrænset omfang rejses tiltale for overtrædelse af disse

bestemmelser, og baggrunden herfor må formentlig bl.a. søges i, at

forholdet i almindelighed afgøres ved disciplinære sanktioner.

Efter det foreliggende synes strafudmålingerne også at holde sig

på bødeplanet.

Det er i ministeriets lovforslag fremhævet, at der ikke tilsigtes

ændringer i udmålingsniveauet. Dette synspunkt må straffelovrådet

på det foreliggende grundlag tiltræde, og rådet har ikke

bemærkninger til den udformning af normalstrafferammen, som findes

i ministeriets lovudkast. Den svarer til rammen i den gældende §

264b om tavshedspligt med hensyn til private hemmeligheder, og

ændringen tilsigter med hensyn til de af § 152 omfattede tilfælde

ikke nogen skærpelse af udmålingsniveauet, jfr. ovenfor.

Rådet kan endvidere tiltræde, at der også for de tilfælde, hvor

private interesser er krænket, bør findes en skærpet strafferamme,

som giver mulighed for idømmelse af frihedsstraffe af betydelig

varighed i visse meget grove tilfælde. I dag er den skærpede straf

i § 152, stk. 1, knyttet til, at overtrædelsen er begået med

berigelsesforsæt, og dette kriterium foreslås i ministeriets

lovudkast opretholdt og udvidet, således at højere straf også skal

kunne anvendes i andre tilfælde, hvor der foreligger særligt

skærpende omstændigheder. Rådet kan tiltræde denne udformning af

den skærpede strafferamme, der i lovteknisk henseende svarer til

andre bestemmelser i straffeloven, f.eks. §§ 181, 191, 216 og 288.

Rådet finder derimod ikke tilstrækkeligt grundlag for at

opretholde et maksimum på 3 års fængsel i denne skærpede ramme. De

forhold, som der kan være grund til at ramme med den skærpede

strafferamme, svarer i væsentlig grad til dem, som rådet har

beskrevet i betænkningen om datakriminalitet i forbindelse med

rådets forslag til bestemmelser i §§ 263, stk. 2, og 264, stk. 2.

Der henvises til betænkningen, kapitel 2.7., og til de specielle

bemærkninger til betænkningens lovudkast. Ligesom ved disse

bestemmelser finder straffelovrådet, at et maksimum på 2 års

fængsel vil være passende.

7. Påtalen

Efter de gældende regler er overtrædelse af straffelovens § 152

undergivet offentlig påtale, uanset om den krænkede interesse er

offentlig eller privat. Overtrædelse af § 264b er undergivet

privat påtale, men offentlig påtale kan ske, når den forurettede

anmoder derom (betinget offentlig påtale), jfr. straffelovens §

275.

Tavshedspligtsudvalget har ikke taget stilling til spørgsmålet om

påtaleregler.

Efter justitsministeriets lovudkast skal overtrædelser af § 152 og §

152a være undergivet offentlig påtale, uanset om den krænkede

interesse er offentlig eller privat. Overtrædelse af § 152b

vedrørende offentlig beskikkede personers tavshedspligt og § 152c,

jfr. § 152b, som begge kun vedrører krænkelse af private

interesser, foreslås i justitsministeriets lovudkast undergivet

privat påtale, dog således at offentlig påtale kan ske, hvis den

forurettede anmoder herom.

Straffelovrådet kan tiltræde, at overtrædelse af § 152 og § 152a som

udgangspunkt bør være undergivet offentlig påtale, som er den mest

effektive og fra den krænkedes synspunkt den letteste påtaleform.

Denne påtaleordning bør efter rådets opfattelse gælde i alle

tilfælde, hvor en offentlig interesse er krænket. Efter rådets

opfattelse er det derimod tvivlsomt, om en sådan ordning med

offentlig påtale, der er uafhængig af en privat påtalebegæring, er

hensigtsmæssig og rimelig, når der alene er sket en krænkelse af

private interesser.

En regel om offentlig påtale vil i sidstnævnte tilfælde medføre, at

der - eventuelt mod den forurettedes ønske - kan indledes

forfølgning mod gerningsmanden med risiko for en yderligere

blotlæggelse af den forurettedes privatliv i forbindelse med

retssagen. Sålænge der ikke foreligger nogen selvstændig offentlig

interesse i at gennemføre en sådan straffesag, forekommer det ikke

rimeligt mod den forurettedes ønske at rejse sagen. I tilfælde,

hvor krænkelsen af tavshedspligten udelukkende berører private

interesser, bør den forurettede efter straffelovrådets opfattelse

være rådig over sagen, således at offentlig forfølgning af sagen

kræver en anmodning fra den forurettede (betinget offentlig

påtale). Dette synspunkt ligger også bag påtaleordningen i § 275

med hensyn til den gældende regel i straffelovens § 264b.

Rådet finder det hensigtsmæssigt, at denne ordning kommer til at

omfatte alle krænkelser af tavshedspligt, hvorved udelukkende

private interesser krænkes. Rådet har overvejet, om man skulle

undtage forhold, som påstås henført under den skærpede

strafferamme i § 152, stk. 2, fra reglen om privat påtale. Efter

rådets opfattelse er det oplagt, at der under private straffesager

- der jo behandles i den civile retsplejes former - ikke bør kunne

idømmes og i praksis heller ikke vil blive idømt frihedsstraf. Det

bemærkes i den forbindelse, at der efter retsplejelovens § 726,

stk. 2, kan ske privat forfølgning af lovovertrædelser, som i

øvrigt er undergivet betinget offentlig påtale, hvis strafferammen

ikke overstiger hæfte. Efter rådets opfattelse kunne der i øvrigt

være grund til at overveje at indsætte en bestemmelse i § 726,

stk. 2, om, at der ikke under en privat straffesag kan idømmes

højere straf end bøde. Da spørgsmålet herom imidlertid er af mere

generel karakter og falder uden for rådets opgaver med hensyn til

tavshedspligt, har rådet ikke fundet anledning til at stille

forslag herom.

Hvis der ved en tavshedspligtskrænkelse både krænkes offentlige og

private interesser, bør påtalen efter rådets opfattelse være

offentlig. En sådan tavshedspligtskrænkelse kan f.eks. foreligge,

hvis en offentlig ansat i socialforvaltningen udleverer

oplysninger om en klients personlige forhold. Her krænkes ikke

alene den person, hvis personlige forhold blotlægges, men også det

offentliges interesse i at kunne skabe et tillidsforhold til

klienterne. I en sådan situation bør den pågældende

forvaltningsmyndighed kunne anmode politiet om at indlede en

undersøgelse uden at skulle være afhængig af en anmodning fra den

forurettede private part.

Rådet foreslår på den baggrund en påtaleregel om, at alle

overtrædelser af §§ 152-152c, hvorved der alene er krænket private

interesser, undergives privat påtale, men således at offentlig

påtale kan ske, såfremt den krænkede anmoder herom.

8. Straffelovrådets lovudkast

På baggrund af det ovenfor anførte stiller straffelovrådet forslag

om, at lovudkastet udformes som nedenfor anført. Det bemærkes, at

rådet i sit lovudkast har fundet det mest hensigtsmæssigt i

forbindelse med ophævelsen af § 264b ikke at ændre

paragrafnummereringen af de følgende bestemmelser i §§ 264c-d. Som

allerede fremhævet findes der i særlovgivningen henvisninger til

bestemmelser i straffeloven, der muligvis bør rettes i forbindelse

med nye regler om tavshedspligt.

Ȥ 1

I borgerlig straffelov, jfr. lovbekendtgørelse nr. 527 af 1. november

1981, som ændret senest ved lov nr. 239 af 1. juni 1982, foretages

følgende ændringer:

1. Overskriften til 16. kapitel affattes således:

»16. kapitel.

Forbrydelser i offentlig tjeneste eller hverv m.v.«

2. § 152 ophæves, og i stedet indsættes:

Ȥ 152. Den, som virker eller har virket i offentlig tjeneste eller

hverv, og som uberettiget videregiver eller udnytter fortrolige

oplysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse har fået

kendskab, straffes med bøde, hæfte eller fængsel indtil 6 måneder.

Stk. 2. Straffen kan stige til fængsel indtil 2 år, hvis forholdet er

begået med forsæt til at skaffe sig eller andre uberettiget

vinding, eller der i øvrigt foreligger særligt skærpende

omstændigheder.

Stk. 3. En oplysning er fortrolig, når den ved lov eller anden gyldig

bestemmelse er betegnet som sådan, eller når det i øvrigt er

nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn

til offentlige eller private interesser.

§ 152a. Bestemmelsen i § 152finder tilsvarende anvendelse på den, som

i øvrigt er eller har været beskæftiget med opgaver, der udføres

efter aftale med en offentlig myndighed. Det samme gælder den, som

virker eller har virket ved telefonanlæg, der er anerkendt af det

offentlige.

§ 152b. Med samme straf som efter § 152 straffes den, som udøver

eller har udøvet en virksomhed eller et erhverv i medfør af

offentlig beskikkelse eller anerkendelse, og som uberettiget

videregiver eller udnytter oplysninger, som er fortrolige af

hensyn til private interesser, og hvortil den pågældende i den

forbindelse har fået kendskab.

§ 152c. Bestemmelserne i §§ 152-152b gælder også for de pågældende

personers medhjælpere.

§ 152d. Bestemmelserne i §§ 152-152c finder tilsvarende anvendelse på

den, som uden at have medvirket til gerningen uberettiget skaffer

sig, videregiver eller udnytter oplysninger, der er fremkommet ved

en sådan overtrædelse.

§ 152e. Bestemmelserne i §§ 152-152d omfatter ikke tilfælde, hvor den

pågældende:

1) er forpligtet til at videregive oplysningen, eller

2) handler i berettiget varetagelse af åbenbar almeninteresse eller

af eget eller andres tarv.

§ 152f. Overtrædelse af §§ 152-152d, hvorved der alene er krænket

private interesser, er undergivet privat påtale.

Stk. 2. Offentlig påtale kan dog ske, når den forurettede anmoder

herom.«

3. § 264b ophæves.

4. I § 264c, ændres »§§ 263, 264, 264a og 264b« til: »§§ 263-264a«.

§ 2

Loven træder i kraft den 1. april 1986.

§ 3

Loven gælder ikke for Færøerne, men kan ved kongelig anordning helt

eller delvis sættes i kraft for øerne med de afvigelser, som de

særlige færøske forhold tilsiger.'

BILAG

I dette bilag er (markeret med --/ og /-- ) indsat den gældende

formulering af de bestemmelser, der berøres af lovforslaget

Ȥ 152. Den, som virker eller har virket i offentlig tjeneste eller

hverv, og som uberettiget videregiver eller udnytter fortrolige

oplysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse har fået

kendskab, straffes med bøde, hæfte eller fængsel indtil 6 måneder.

Stk. 2. Straffen kan stige til fængsel indtil 2 år, hvis forholdet er

begået med forsæt til at skaffe sig eller andre uberettiget

vinding, eller der i øvrigt foreligger særligt skærpende

omstændigheder.

Stk. 3. En oplysning er fortrolig, når den ved lov eller anden gyldig

bestemmelse er betegnet som sådan, eller når det i øvrigt er

nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn

til offentlige eller private interesser.

--/

§ 152. Røber nogen, som virker i offentlig tjeneste eller hverv, hvad han i tjenestens eller hvervets medfør har erfaret som hemmelighed, eller hvad der ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som sådan, eller udnytter han uberettiget sådan kundskab, straffes han med bøde, hæfte eller under skærpende omstændigheder med fængsel i indtil 1 år. Sker det for at skaffe sig eller andre uberettiget vinding, kan straffen stige til fængsel i 3 år.

Stk. 2. Efter ovennævnte regler straffes også den, som efter at være fratrådt stillingen på nogen af de angivne måder forser sig med hensyn til tjenestehemmeligheder, som han i stillingen har erfaret.

/--

§ 152a. Bestemmelsen i § 152finder tilsvarende anvendelse på den, som

i øvrigt er eller har været beskæftiget med opgaver, der udføres

efter aftale med en offentlig myndighed. Det samme gælder den, som

virker eller har virket ved telefonanlæg, der er anerkendt af det

offentlige.

--/

§ 152, stk. 3. De ovenstående bestemmelser finder tilsvarende anvendelse på den, som virker ved telegraf- eller telefonanlæg, der er anerkendt af det offentlige.

Stk. 4. Med samme straf som i stk. 1 straffes den, der uden tilladelse fra vedkommende offentlige myndighed videregiver eller uberettiget udnytter oplysninger hidrørende fra det offentlige, som han har fået eller skaffet sig under arbejde for en virksomhed, der maskinelt behandler eller opbevarer oplysninger for det offentlige.

/--

§ 152b. Med samme straf som efter § 152 straffes den, som udøver

eller har udøvet en virksomhed eller et erhverv i medfør af

offentlig beskikkelse eller anerkendelse, og som uberettiget

videregiver eller udnytter oplysninger, som er fortrolige af

hensyn til private interesser, og hvortil den pågældende i den

forbindelse har fået kendskab.

§ 152c. Bestemmelserne i §§ 152-152b gælder også for de pågældende

personers medhjælpere.

--/

§ 264b. Med bøde, hæfte eller fængsel indtil 6 måneder straffes personer, som virker eller har virket i offentlig tjeneste eller hverv, eller som i medfør af offentlig beskikkelse eller anerkendelse udøver eller har udøvet et erhverv, såvel som sådanne personers medhjælpere, når de røber privatlivet tilhørende hemmeligheder, der er kommet til deres kundskab ved udøvelsen af deres virksomhed, medmindre de har været forpligtede til at udtale sig eller har handlet i berettiget varetagelse af åbenbar almeninteresse eller af eget eller andres tarv. Det samme gælder, hvis de uberettiget udnytter sådan kundskab.

/--

§ 152d. Bestemmelserne i §§ 152-152c finder tilsvarende anvendelse på

den, som uden at have medvirket til gerningen uberettiget skaffer

sig, videregiver eller udnytter oplysninger, der er fremkommet ved

en sådan overtrædelser.

--/

§ 152, stk. 5. Den, der uden at have medvirket til gerningen skaffer sig eller uberettiget udnytter oplysninger, der er fremkommet ved en overtrædelse af bestemmelserne i stk. 1-4, straffes som anført i stk. 1.

§ 264c. De i §§ 263, 264, 264a og 264b indeholdte straffebestemmelser finder tilsvarende anvendelse på den, der uden at have medvirket til gerningen skaffer sig eller uberettiget udnytter oplysninger, som er fremkommet ved overtrædelsen.

/--

§ 152e. Bestemmelserne i §§ 152-152d omfatter ikke tilfælde, hvor den

pågældende:

1) er forpligtet til at videregive oplysningen, eller

2) handler i berettiget varetagelse af åbenbar almeninteresse eller

af eget eller andres tarv.

§ 152f. Overtrædelse af §§ 152-152d, hvorved der alene er krænket

private interesser, er undergivet privat påtale.

Stk. 2. Offentlig påtale kan dog ske, når den forurettede anmoder

herom.

--/

§ 275. Forbrydelserne i dette kapitel er undergivet privat påtale. Dette gælder dog ikke dem, der er nævnt i §§ 266, 266 a og 266 b.

Stk. 2. I de i §§ 263-265 nævnte tilfælde kan offentlig påtale ske, når den forurettede anmoder herom. Det samme gælder, når nogen, der virker eller på den tid, hvorom talen er, virkede i offentlig tjeneste eller hverv, sigtes for et forhold, der kan medføre eller kunne have medført stillingens eller hvervets fortabelse, samt når en sigtelse fremsættes i navnløs eller med urigtigt eller opdigtet navn forsynet skrivelse.

Officielle noter

INGEN.