Senere ændringer til afgørelsen
Den fulde tekst

Udtalelse afgivet af Indenrigs- og Sundhedsministeriet omat der ved de kommunale tilsynsmyndigheders vurdering af, hvorvidt der foreligger et tab, som kan begrunde et erstatningskrav efter § 61, stk. 3, skal tages hensyn til en eventuel berigelse, som kommunen har opnået som en påregnelig følge af den ulovlige beslutning, der begrunder overvejelserne om erstatningskrav

Resumé

Resumé af Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 23. maj 2003

8. ANDRE UDTALELSER OG AFGØRELSER

Om at der ved de kommunale tilsynsmyndigheders vurdering af, hvorvidt der foreligger et tab, som kan begrunde et erstatningskrav efter § 61, stk. 3, skal tages hensyn til en eventuel berigelse, som kommunen har opnået som en påregnelig følge af den ulovlige beslutning, der begrunder overvejelserne om erstatningskrav

Udtalt, at en kommune ikke lovligt kunne yde tilskud til en borgers forundersøgelse og operation på et privathospital. Tilskuddet blev ydet før ændringen af sygehuslovens

§ 4 c ved lov nr. 142 af 25. marts 2002, der med virkning fra den 27. marts 2002 giver kommunerne hjemmel til at yde tilskud til sygehusbehandling som den i sagen om-handlede.

Generelt udtalt, at det er en betingelse for at statuere erstatningsansvar efter § 61, stk. 3, at der som følge af et eller flere kommunalbestyrelsesmedlemmers uforsvarlige ad-færd, der kan tilregnes dem som forsætlig eller uagtsom, er opstået et tab for kommu-nen.

Videre udtalt, at det er Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at de kommunale tilsynsmyndigheders vurdering af, hvorvidt der foreligger et tab, som kan begrunde et erstatningskrav efter § 61, stk. 3, skal foretages i overensstemmelse med almindelige erstatningsretlige regler om opgørelse af tabet, og at der derfor skal tages hensyn til en eventuel berigelse, som kommunen har opnået som en påregnelig følge af den ulovlige beslutning, der begrunder overvejelserne om erstatningskrav.

Dette medfører, at tilsynsmyndighederne ikke vil kunne rejse erstatningssag eller på-lægge erstatningsretlig bod i tilfælde, hvor det må anses godtgjort, at kommunen som en påregnelig følge af en ulovlig beslutning har opnået en gevinst, som økonomisk opvejer tabet. Sådanne tilfælde må sanktionsmæssigt rubriceres i samme kategori som andre sager, hvor en kommunalbestyrelse har truffet en ulovlig beslutning, men ikke derved har påført kommunen et tab.

Der kan i sådanne sager efter omstændighederne være anledning til at overveje, hvorvidt der er grundlag for at begære strafferetlig påtale mod de ansvarlige kom-munalbestyrelsesmedlemmer efter § 61 c i lov om kommunernes styrelse.

I den foreliggende sag havde den ulovlige beslutning om at yde tilskud til behandling på privathospital efter de foreliggende oplysninger påført kommunen et tab på 25.850 kr. i form af tilskuddet til behandling, men tillige en gevinst på ca. 49.600 kr. i form af mindre udgift til sygedagpenge til den pågældende borger.

Det måtte efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse lægges til grund, at den kortere sygdomsperiode og dermed dagpengebesparelsen var forårsaget af kommunens ulovlige beslutning om at yde tilskud til privat behandling, ligesom be-sparelsen måtte anses som en påregnelig følge af den ulovlige beslutning.

Udtalt, at det var Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at kommunen som følge af den ulovlige beslutning ikke kunne anses at have lidt et tab, som kunne be-grunde erstatningskrav efter § 61, stk. 3, eller krav om erstatningsretlig bod efter § 61, stk. 4.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet fandt ikke, at sagens omstændigheder havde givet anledning til at overveje anvendelse af § 61 c om strafferetlig påtale.

(Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 23. maj 2003 til en kommunalbestyrelse, 2.k.kt. j.nr. 2003-2221/827-1)

Løgstør Kommunalbestyrelse

Ved brev af 23. februar 2001 har Tilsynsrådet for Nordjyllands Amt efter anmodning fra Løgstør Kommunalbestyrelse oversendt en sag vedrørende kommunens betaling for en borgers forundersøgelse og operation på et privathospital til Indenrigsministeriet (nu Indenrigs- og Sundhedsministeriet).

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har nu behandlet sagen. Ministeriet beklager meget den lange sagsbehandlingstid.

Det er Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at Løgstør Kommune ikke lovligt kunne yde tilskud til den i sagen omhandlede behandling. Det bemærkes, at sygehuslovens § 4 c efter den i sagen omhandlede behandling er blevet ændret ved lov nr. 142 af 25. marts 2002 og med virkning fra ændringslovens ikrafttræden den 27. marts 2002 som noget nyt giver kommunerne hjemmel til at yde tilskud til sygehusbehandling som den i sagen omhandlede.

Det er Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at der ikke i den foreliggende sag var tale om ventetider på sygehusbehandling, der var i strid med lovgivningen, således som Løgstør Kommune har anført som begrundelse for at have betalt for borgerens undersøgelse og behandling på privathospital.

Det er herefter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at Løgstør Kommune allerede af den grund ikke lovligt under henvisning til ventetiderne på sygehusbehandling kunne have betalt for borgerens undersøgelse og behandling på privathospital.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet er enigt med Tilsynsrådet for Nordjyllands Amt i, at der, allerede fordi Løgstør Kommunes beslutning om at yde tilskud til behandlingen efter de foreliggende oplysninger ikke påførte kommunen et tab, ikke var grundlag for at anlægge erstatningssag efter § 61, stk. 3, i lov om kommunernes styrelse.

Her følger først en gennemgang af sagen og derefter en begrundelse for Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse.

Sagens baggrund:

Sagen vedrører behandlingen af en kvinde, som blev sygemeldt med en håndskade den 3. juni 1999 og henvist til operation på Aalborg sygehus den 7. juli 1999. Ventetiden blev da oplyst til 2-3 måneder, men sygehuset oplyste senere, at ventetiden ville blive længere. Efter at kvinden havde været henvist til og undersøgt på Randers Sygehus, blev hun i begyndelsen af 2000 på ny henvist til Aalborg Sygehus, som den 8. maj 2000 over for Løgstør Kommune oplyste, at ventetiden formentlig ville være yderligere seks måneder.

Løgstør Kommune besluttede den 14. juni 2000 at henvise den pågældende til Privathospitalet Mølholm, hvor hun blev undersøgt den 15. juni 2000 og opereret den 27. juni 2000. Efter genoptræning på Aalborg Sygehus og kontrol og opfølgning på Privathospitalet Mølholm blev hun raskmeldt og var tilbage på arbejdsmarkedet den 24. september 2000.

Løgstør Kommune har betalt kr. 25.850,- for forundersøgelse og operation på Privathospitalet Mølholm.

På baggrund af sagens omtale i en TV-udsendelse anmodede Tilsynsrådet for Nordjyllands Amt ved brev af 23. august 2000 Løgstør Kommunalbestyrelse om en udtalelse om sagen.

Den 17. november 2000 afgav Løgstør Kommunalbestyrelse en udtalelse til tilsynsrådet om sagen, hvoraf det bl.a. fremgår, at Løgstør Kommune i sager, hvor borgere modtager sygedagpenge, foretager en konkret vurdering af, hvilke foranstaltninger den pågældende skal tilbydes med henblik på hurtig tilbagevenden til arbejdsmarkedet.

Det fremgår endvidere af udtalelsen, at Løgstør Kommune i den konkrete sag – såfremt den pågældende borger ikke var blevet behandlet på privathospital – forventede at måtte betale sygedagpenge til hende i yderligere 10 måneder svarende til ca. kr. 124.000,- og at dette ville være en ren kommunal udgift uden adgang til refusion.

Efter anmodning herom fra tilsynsrådet oplyste Løgstør Kommune ved brev af 3. januar 2001 til tilsynsrådet, at beslutningen om at yde støtte til forundersøgelse og operation på privathospital blev truffet i medfør af sygesikringslovens § 13. Kommunen anførte videre bl.a., at privathospitalets navn ”Mølholm Klinikken” indikerer, at der er tale om en sammenslutning af godkendte speciallæger, der ejes af speciallæger, samt at private sygeforsikringer yder tilskud til behandling på klinikken, ligesom patienter i sygesikringsgruppe II med offentligt tilskud kan konsultere klinikkens speciallæger.

Ved brev af 26. januar 2001 til Løgstør Kommunalbestyrelse udtalte Tilsynsrådet for Nordjyllands Amt, at kommunen ikke lovligt kunne yde tilskud efter sygesikringslovens § 13 til den i sagen omhandlede behandling.

Af tilsynsrådets udtalelse fremgår bl.a. følgende:

”I en skrivelse af 8. oktober 1996 til Sundhedsministeriet fra Indenrigsministeriet har Indenrigsministeriet bl.a. udtalt, at opgaverne vedrørende sygdomsbehandling på sygehuse og finansiering og administration af den offentlige sygesikring efter lovgivningen entydigt er henlagt til amtskommunerne, at sygesikringslovens § 13 må anses som subsidiær ikke bare i forhold til de i bestemmelsen angivne paragraffer, men tillige i forhold til al anden relevant lovgivning, og at sygesikringslovens § 13 efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke kan anvendes som hjemmel for tilskud til behandlinger, der kan ydes vederlagsfrit efter anden lovgivning, herunder sygesikringsloven og sygehusloven.

Af Indenrigsministeriets skrivelse fremgår videre, at ministeriet har overvejet, om den pågældende kommune med hjemmel i anden lovgivning kunne yde de omhandlede tilskud, men ikke har fundet, at dette er tilfældet.

Indenrigsministeriet har i den forbindelse anført, at der navnlig ikke er hjemmel i sygehusloven, der henlægger varetagelsen af sygehusvæsenet til amtskommunerne og Hovedstadens Sygehusfællesskab, og som ikke tillægger kommunerne beføjelser på området.

Efter ministeriets opfattelse kan der endvidere ikke antages at være mulighed for på ulovbestemt grundlag efter de almindelige kommunalretlige regler om kommunernes opgaver at yde de nævnte tilskud.

Indenrigsministeriet har herved bemærket, at der i den pågældende sag var tale om varetagelse af opgaver, der er henlagt til andre myndigheder, og at en kommune i en sådan situation som udgangspunkt antages kun at kunne påtage sig en given opgave, såfremt der ud fra en fortolkning af den konkrete lovgivning kan antages at være hjemmel hertil.

Ministeriet bemærkede yderligere, at der var tale om ydelse af tilskud til enkeltpersoner, og at det som udgangspunkt antages, at kommuner er afskåret fra uden lovhjemmel at gennemføre foranstaltninger, som udelukkende eller i det væsentligste er motiveret af varetagelse af individuelle interesser hos enkeltpersoner.

Der er ikke foretaget ændringer i lov om offentlig sygesikring ... og lov om sygehusvæsenet ..., som ændrer ved kommunernes begrænsede muligheder for at yde hjælp efter den nævnte lovgivning.

Tilsynsrådet finder at måtte lægge det, som Indenrigsministeriet har anført, til grund. Tilsynsrådet må derfor tage udgangspunkt i, at den forundersøgelse og operation, som Løgstør Kommune bevilgede hjælp til, er en ydelse, som tilbydes vederlagsfrit på offentlige sygehuse, hvorfor Løgstør Kommune ikke lovligt har kunnet yde det omhandlede tilskud på 25.850 kr. efter sygesikringslovens § 13.

Det kan i den forbindelse ikke tillægges betydning, at privathospitalet Mølholm efter kommunens opfattelse er en sammenslutning af anerkendte speciallæger eller at formålet med hjælpen er kortest mulig tid på sygedagpenge og en så hurtig tilbagevenden til arbejdsmarkedet som muligt.

Efter lov om kommunernes styrelse § 61, stk. 3, kan tilsynsrådet anlægge erstatningssag mod et kommunalbestyrelsesmedlem, som er ansvarlig for, at kommunen har lidt et tab. I henhold til lov om kommunernes styrelse § 61, stk. 6, nr. 2, jf. stk. 3, kan der endvidere rejses erstatningssag mod udvalgsmedlemmer. Bestemmelsen angiver ikke, hvilke betingelser der skal være opfyldt for, at et erstatningskrav kan gennemføres. Det er imidlertid fast antaget, at gennemførelsen af en erstatningssag forudsætter, at kommunen har lidt et tab.

Allerede fordi beslutningen på baggrund af det oplyste ikke medførte et tab, finder tilsynsrådet ikke anledning til at undersøge, om der overhovedet er et erstatningsgrundlag for dem, der tog beslutningen om at betale for behandlingen.”

Ved brev af 16. februar 2001 til Tilsynsrådet for Nordjyllands Amt anførte Løgstør Kommunalbestyrelse bl.a., at kommunalbestyrelsen ikke fandt, at tilsynsrådets afvisning af at anvende sygesikringslovens § 13 som grundlag for betalingen af behandlingen var tilstrækkeligt begrundet. Kommunalbestyrelsen anførte videre, at i tilfælde, hvor en given behandling ikke kunne udføres af amtskommunerne inden for en rimelig tidshorisont og inden for de tidsfrister, som Folketinget har fastlagt, er der tale om en korrekt beslutning, når sygesikringslovens § 13 anvendes. Videre anførte kommunalbestyrelsen, at det kunne undre, at tilsynsrådet ikke over for Indenrigsministeriet, der fører tilsyn med amtskommunerne, havde rejst spørgsmål om lovligheden af den lange ventetid på håndkirurgi, som har givet anledning til den foreliggende sag. Kommunalbestyrelsen anmodede tilsynsrådet om at videresende sagen til Indenrigsministeriet, såfremt tilsynsrådet fastholdt sin tidligere trufne beslutning.

Ved brev af 23. februar 2001 til Løgstør Kommunalbestyrelse fastholdt tilsynsrådet sin udtalelse af 26. januar 2001, idet rådet tilføjede, at det af kommunalbestyrelsen anførte vedrørende anvendelsen af sygesikringslovens § 13 i tilfælde, hvor en given behandling ikke kunne udføres af amtskommunerne inden for en rimelig tidshorisont og inden for de tidsfrister, som Folketinget har fastlagt, ikke gav rådet anledning til yderligere bemærkninger. Videre bemærkede tilsynsrådet, at rådets opgave er at føre tilsyn med kommunerne, og at rådet i øvrigt ikke havde haft anledning til at orientere Indenrigsministeriet om sagen. Samtidig videresendte tilsynsrådet i overensstemmelse med Løgstør Kommunalbestyrelses anmodning sagen til Indenrigsministeriet.

Indenrigs- og Sundhedsministeriets udtalelse:

1. De for hvert amt nedsatte tilsynsråd fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder offentligretlige retsgrundsætninger, jf. §§ 47 og 61 i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 629 af 29. juni 2001 som senest ændret ved lov nr. 1089 af 17. december 2002).

Indenrigs- og Sundhedsministeriet er ikke almindelig klageinstans i forhold til tilsynsrådene, men ministeriet fører tilsyn med, at tilsynsrådene ikke tilsidesætter den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, og at tilsynsrådenes udtalelser ikke er udtryk for en urigtig retsopfattelse eller hviler på et urigtigt faktisk grundlag, jf. § 61 a i lov om kommunernes styrelse.

Den kommunale styrelseslovgivning indeholder ingen bestemmelser om, i hvilket omfang et tilsynsråd, der – efter en selvstændig vurdering af, om betingelserne for at anlægge erstatningssag er opfyldt – har besluttet ikke at anlægge erstatningssag efter § 61 i lov om kommunernes styrelse, er afskåret fra efterfølgende at ændre denne afgørelse.

Besvarelsen af dette spørgsmål må derfor bero på almindelige forvaltningsretlige retsgrundsætninger om tilbagekaldelse (omgørelse) af forvaltningsakter.

Efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse medfører disse retsgrundsætninger, at et tilsynsråd som udgangspunkt er afskåret fra at ændre en afgørelse om ikke at anlægge erstatningssag, når beslutningen er meddelt den eller de pågældende. Kun i ganske særlige tilfælde, navnlig hvor det efterfølgende viser sig, at afgørelsen er truffet på grundlag af urigtige oplysninger om faktiske forhold, vil et tilsynsråds afgørelse om ikke at anlægge erstatningssag efter omstændighederne efterfølgende kunne ændres.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet vil derfor som tilsynsmyndighed over for tilsynsrådene normalt ikke kunne pålægge eller anmode et tilsynsråd om at genoptage en sådan sag, selv om ministeriet måtte være uenigt i tilsynsrådets afgørelse om ikke at anlægge erstatningssag.

2. Efter § 1 i lov om sygehusvæsenet (lovbekendtgørelse nr. 687 af 16. august 1995 med senere ændringer) (sygehusloven) varetages sygehusvæsenet af amtskommunerne, Hovedstadens Sygehusfællesskab og (nu) Bornholms Kommune.

Efter § 5, stk. 1, i sygehusloven yder amtskommunerne vederlagsfri behandling ved deres sygehusvæsen til de i lovens kapitel 2 nævnte personer.

Efter § 1 i lov om offentlig sygesikring (lovbekendtgørelse nr. 509 af 1. juli 1998 med senere ændringer) (sygesikringsloven) har enhver, der har bopæl her i landet, på de i loven nærmere fastsatte vilkår ret til lovens ydelser, dvs. de i lovens kapitel 2 opregnede behandlingsmuligheder m.v. uden for sygehusvæsenet.

Den offentlige sygesikring er en opgave, der varetages af amtskommunerne, Københavns, Frederiksberg og (nu) Bornholms kommuner, jf. lovens §§ 21 og 23.

Efter § 13 i sygesikringsloven kan kommunalbestyrelsen undtagelsesvis yde hjælp til supplering af de i §§ 6, 8, 9 og 10 omhandlede ydelser. Sygesikringslovens § 6 omhandler lægehjælp fra alment praktiserende læger og speciallæger, § 8 tandeftersyn og tandbehandling, § 9 fysiurgisk behandling, psykologbehandling, fodbehandling og kiropraktorbehandling, og § 10 vedrører briller.

Af de specielle bemærkninger til forslag til lov om offentlig sygesikring fremgår bl.a. følgende (Folketingstidende 1970-71, tillæg A, spalte 2465):

”Bestemmelsen afløser en bestemmelse i sygekassernes vedtægt, hvorefter en sygekasses bestyrelse, såfremt kassens økonomiske tilstand tillader det, undtagelsesvis kan bevilge et beløb til supplering af sygekassens ydelser undtagen medicin.”

I forbindelse med Folketingets behandling af forslag til lov om offentlig sygesikring oplyste socialministeren som svar på et spørgsmål om brugen af bestemmelsen i § 13 følgende over for Folketingets Socialudvalg (oprindelig betegnet som spørgsmål nr. 83, trykt som besvarelse af spørgsmål nr. 27, Folketingstidende 1970-71, tillæg B, spalte 2306):

”Bestemmelsen i § 13 afløser den nuværende bestemmelse i § 37, stk. 4, i hovedvedtægt for de statsanerkendte sygekasser. Ifølge sidstnævnte bestemmelse kan en sygekasses bestyrelse undtagelsesvis supplere ydelserne ifølge sygesikringslovens §§ 11-19 undtagen medicinhjælpen, såfremt kassens økonomiske tilstand tillader det….

§ 13 forudsættes kun at skulle anvendes undtagelsesvis i tilfælde, hvor det sociale udvalg skønner, der er behov for at yde supplerende hjælp i sygdomstilfælde ud over, hvad der kan dækkes efter lovens almindelige regler, og ud over, hvad der eventuelt måtte kunne ydes efter anden lovgivning, navnlig forsorgsloven, revalideringsloven og pensionslovene….”

Af socialudvalgets tillægsbetænkning over forslag til lov om offentlig sygesikring (Folketingstidende 1970-71, tillæg B, spalte 2225) fremgår det:

”Udvalget har drøftet bestemmelsen i § 13, hvorefter det sociale udvalg undtagelsesvis kan yde hjælp til supplering af ydelserne efter §§ 6, 8, 9, 10, og 11. Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget samt af det optrykte svar på spørgsmål 27, at § 13 træder i stedet for den adgang, sygekasserne har efter gældende ordning til at supplere sygesikringslovens ydelser (med undtagelse af medicinhjælp). Det er oplyst over for udvalget, at bestemmelsen kun skal tages i anvendelse, når dækning ikke kan ydes efter anden lovgivning, eksempelvis pensionslovene. Under et samråd har ministeren oplyst, at det vil blive overvejet at udsende retningslinjer med henblik på at orientere kommunerne om, at bestemmelsen tilsigter at give adgang til at yde hjælp, ikke alene hvor der foreligger økonomiske vanskeligheder, men også i tilfælde, hvor en behandling, der ikke – eller kun delvist dækkes af den offentlige sygesikring efter almindelige regler, er ekstraordinært kostbar.”

Ved lov nr. 142 af 25. marts 2002 om ændring af lov om sygehusvæsenet (Kommunal betaling for sygdomsbehandling), som trådte i kraft den 27. marts 2002, er følgende bestemmelse indsat i sygehusloven:

§ 4 c. En kommunalbestyrelse kan, når sociale hensyn taler herfor, træffe beslutning om at afholde udgifter til sygdomsbehandling, der svarer til behandling, der ydes i det amtskommunale sygehusvæsen, til personer, der har bopæl i kommunen.

Stk. 2. Udgifter efter stk. 1 kan ikke dækkes ved forsikring.”

Af bemærkningerne til lovforslaget (Folketingstidende 2001-2002, tillæg A, sp.1154 og sp. 1156) fremgår bl.a. følgende:

”Sygehusvæsenet varetages efter sygehusloven af amtskommunerne. Kommunerne har således ikke hjemmel til at betale for deres borgeres behandling på sygehus. Regeringen finder det ikke rimeligt, at kommunerne i konkrete tilfælde kan være nødt til at afholde udgifter til passiv forsørgelse, men ikke må betale for en aktiv behandling, der kunne løse problemet. Det åbnes der mulighed for med dette lovforslag. ...

Med bestemmelsen får kommunerne en hjemmel, de ikke har i dag, til at afholde udgifter til sygdomsbehandling af deres borgere på f.eks. privat sygehus, klinik eller i udlandet.”

Sygehusloven gør efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse udtømmende op med placeringen af ansvaret for varetagelsen af sygehusvæsenet, herunder for at tilbyde borgerne sygehusbehandling. Dette ansvar varetages efter sygehusloven § 1 af amtskommunerne, Hovedstadens Sygehusfællesskab og (nu) Bornholms Kommune. Det indebærer, at medmindre der er særlig hjemmel i anden lovgivning, kan en kommune ikke tilbyde borgerne sygehusbehandling.

Sygesikringsloven, herunder sygesikringslovens § 13, omhandler ikke sygehusbehandling, men sygesikringsydelser, og der er derfor ikke hjemmel efter denne lov til, at en kommune kan betale for en borgers sygehusbehandling på privathospital. Det bemærkes herved, at sygesikringslovens § 13 på baggrund af de citerede forarbejder til loven, må anses for subsidiær ikke bare i forhold til de i bestemmelsen angivne paragraffer, men tillige i forhold til al anden relevant lovgivning, og at sygesikringslovens § 13 efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse ikke kan anvendes som hjemmel for tilskud til behandlinger, der kan ydes vederlagsfrit efter anden lovgivning, herunder sygesikringsloven og sygehusloven, og som entydigt er henlagt til amtskommunerne, jf. det ovenfor anførte.

Det er således Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at Løgstør Kommune ikke lovligt kunne yde tilskud til den i sagen omhandlede behandling. Ministeriet kan herved i øvrigt henholde sig til den af Tilsynsrådet for Nordjyllands Amt anførte begrundelse, herunder den i udtalelsen anførte begrundelse for, at Løgstør Kommune ikke i kraft af de almindelige kommunalretlige regler om kommunernes opgaver (kommunalfuldmagtsreglerne) på ulovbestemt grundlag kan yde de nævnte tilskud.

Det bemærkes, at sygehuslovens § 4 c efter den i sagen omhandlede behandling er blevet ændret ved lov nr. 142 af 25. marts 2002 og med virkning fra ændringslovens ikrafttræden den 27. marts 2002 som noget nyt giver kommunerne hjemmel til at yde tilskud til sygehusbehandling som den i sagen omhandlede.

3. Løgstør Kommunalbestyrelse har ved brev af 16. februar 2001 til Tilsynsrådet for Nordjyllands Amt som begrundelse for at have betalt for borgerens undersøgelse og behandling på privathospital rejst spørgsmål om lovligheden af den lange ventetid på håndkirurgi, som har givet anledning til den foreliggende sag.

I den anledning skal Indenrigs- og Sundhedsministeriet udtale, at ministeriet fører tilsyn med, at amtskommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder offentligretlige retsgrundsætninger, jf. §§ 47 og 61 i lov om kommunernes styrelse.

Det følger forudsætningsvist af sygehuslovens § 1, at det enkelte sygehus ud fra en lægefaglig vurdering i det enkelte tilfælde må afgøre, om patienten har behov for akut behandling, eller om behandling kan vente, herunder om patienten, i tilfælde af at der er ventetid på behandling, bør henvises til et andet sygehus.

Der er ikke i sygehusloven eller i anden lovgivning fastsat maksimale ventetider for sygehusbehandling. Der er i stedet indført forskellige muligheder for at vælge sygehus, bl.a. for at afbøde konsekvenserne i de tilfælde, hvor der er lange ventetider.

Eksempelvis er det i sygehuslovens § 5 b, stk. 4, der svarer til § 5 b, stk. 5, som affattet ved lov nr. 464 af 10. juni 1997 om ændring af sygehusloven, fastsat, at i tilfælde, hvor en person er henvist til ikke akut sygehusbehandling på et sygehus, hvor ventetiden til behandlingen væsentligt overstiger ventetiden til samme behandling på et andet (offentligt) sygehus, påhviler det førstnævnte sygehus snarest muligt at oplyse den pågældende om retten til selv at vælge sygehus og at tilbyde henvisning til et sygehus med kortere ventetid.

Desuden gælder der særlige ventetidsregler på området for livstruende kræftsygdomme mv., men da den konkrete sag ikke vedrører behandling for en sådan sygdom, omtales disse regler ikke nærmere.

Herudover er det i sygehuslovens § 5 g, stk. 1, 1. pkt., som affattet ved lov nr. 143 af 25. marts 2002 om ændring af sygehusloven, med virkning fra 1. juli 2002 fastsat, at en person, som er henvist til sygehusbehandling, kan vælge at blive behandlet på et af de sygehuse, klinikker mv., som amtskommunerne har indgået aftale med, hvis bopælsamtskommunen ikke inden for 2 måneder, efter at henvisningen er modtaget, kan tilbyde behandling ved amtskommunens egne sygehuse eller et af de sygehuse, som amtskommunen samarbejder med eller sædvanligvis benytter.

Det er på den baggrund Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at der ikke i den foreliggende sag var tale om ventetider på sygehusbehandling, der var i strid med lovgivningen, således som Løgstør Kommune har anført som begrundelse for at have betalt for borgerens undersøgelse og behandling på privathospital.

Det er herefter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at Løgstør Kommune allerede af den grund ikke lovligt under henvisning til ventetiderne på sygehusbehandling kunne have betalt for borgerens undersøgelse og behandling på privathospital.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder endvidere ikke anledning til at foretage sig videre over for Nordjyllands Amtskommune.

4. § 61, stk. 3 og 4, i lov om kommunernes styrelse har følgende ordlyd:

”Stk. 3. Tilsynsmyndigheden kan anlægge erstatningssag mod et kommunalbestyrelsesmedlem, som er ansvarlig for, at kommunen er påført et tab.

Stk. 4. Tilsynsmyndigheden kan frafalde sagsanlæg mod, at det pågældende medlem inden en fastsat frist indbetaler et nærmere angivet beløb til kommunen. Ved beløbets fastsættelse kan der tages hensyn til den udviste skyld, skadens størrelse og omstændighederne i øvrigt. Dersom medlemmet indvilliger i at betale beløbet og indbetaler dette inden den fastsatte frist, kan der ikke fremsættes yderligere erstatningskrav mod den pågældende.”

Efter § 61, stk. 6, gælder bestemmelserne tilsvarende for udvalgsmedlemmer.

§ 61, stk. 3, angiver ikke, hvilke betingelser der gælder for, at et kommunalbestyrelsesmedlem kan pålægges erstatningsansvar, men i bemærkningerne til bestemmelsen (Folketingstidende 1983/84, 2. saml., Tillæg A, sp. 1426) er bl.a. anført følgende herom:

”Det må afgøres ud fra dansk rets almindelige erstatningsretlige regler, om der er det fornødne ansvarsgrundlag. Det betyder, at der skal foreligge en uforsvarlig adfærd (beslutning eller undladelse), som kan tilregnes det pågældende kommunalbestyrelsesmedlem som forsætlig eller uagtsom, og der skal som en forudseelig følge heraf være opstået et tab for kommunen.”

Af betænkning nr. 996/1983 om ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret, side 64 ff., er vedrørende den dengang gældende bestemmelse om erstatningsansvar for kommunalbestyrelsesmedlemmer, hvis indhold udvalget ikke foreslog ændret, og som blev videreført i § 61, stk. 3, anført tilsvarende om betingelserne for, at et kommunalbestyrelsesmedlem kan ifalde erstatningsansvar. Videre er bl.a. anført følgende:

”3.2.3.2. Kravet om tab for kommunen.

Det er en grundlæggende betingelse for at kræve erstatning, at der er indtrådt et tab. Dette er fremhævet i bemærkningerne til KSL 1968 og er flere gange udtalt af indenrigsministeriet …”

Udgangspunktet vedrørende erstatning for økonomisk tab i dansk erstatningsret er, at skadevolderen skal yde fuld erstatning for det økonomiske tab, der er foranlediget ved de skader, som skadevolderen er ansvarlig for, og som er en påregnelig (adækvat) følge af den skadevoldende handling.

At skadelidte skal have fuld erstatning, indebærer bl.a., at skadelidte som hovedregel ikke må opnå nogen berigelse gennem erstatningen. Hvis den handling, der begrunder ansvar, ved siden af skaden har tilført skadelidte formuefordele, der helt eller delvis opvejer skaden, må der normalt tages hensyn hertil. I almindelighed erstattes kun det tab, der bliver tilbage, efter at fordelene er fradraget. Der skal – ligesom mellem tabet og den skadevoldende begivenhed – være årsagsforbindelse mellem formuefordelen og den skadevoldende begivenhed for, at formuefordelen kan medføre en reduktion i erstatningen. Fordelen skal tillige være en påregnelig (adækvat) følge af den skadevoldende begivenhed.

Der henvises til A. Vinding Kruse, Erstatningsretten, 5. udgave, 1989, side 339 ff., og Henning Skovgaard, Offentlige myndigheders erstatningsansvar, 1983, side 324.

Det er således en betingelse for at statuere erstatningsansvar efter § 61, stk. 3, at der som følge af et eller flere kommunalbestyrelsesmedlemmers uforsvarlige adfærd, der kan tilregnes dem som forsætlig eller uagtsom, er opstået et tab for kommunen.

Det er endvidere på grundlag af det anførte Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at de kommunale tilsynsmyndigheders vurdering af, hvorvidt der foreligger et tab, som kan begrunde et erstatningskrav efter § 61, stk. 3, skal foretages i overensstemmelse med almindelige erstatningsretlige regler om opgørelse af tabet, og at der derfor skal tages hensyn til en eventuel berigelse, som kommunen har opnået som en påregnelig følge af den ulovlige beslutning, der begrunder overvejelserne om erstatningskrav.

Dette medfører, at tilsynsmyndighederne ikke vil kunne rejse erstatningssag eller pålægge erstatningsretlig bod i tilfælde, hvor det må anses godtgjort, at kommunen som en påregnelig følge af en ulovlig beslutning har opnået en gevinst, som økonomisk opvejer tabet. Sådanne tilfælde må sanktionsmæssigt rubriceres i samme kategori som andre sager, hvor en kommunalbestyrelse har truffet en ulovlig beslutning, men ikke derved har påført kommunen et tab.

Der kan i sådanne sager efter omstændighederne være anledning til at overveje, hvorvidt der er grundlag for at begære strafferetlig påtale mod de ansvarlige kommunalbestyrelsesmedlemmer efter § 61 c i lov om kommunernes styrelse. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

”§ 61 c. Et kommunalbestyrelsesmedlem, der gør sig skyldig i grov tilsidesættelse af de pligter, som den pågældendes hverv medfører, straffes med bøde. Simpel uagtsom pligttilsidesættelse straffes dog ikke.

Stk. 2. Påtale efter stk. 1 kan kun ske efter tilsynsmyndighedens begæring. Et tilsynsråds afgørelse herom kan ikke indbringes for indenrigsministeren.”

Det fremgår af bestemmelsens forarbejder, at dens formål er at give mulighed for at sanktionere tilfælde, hvor ingen andre sanktioner kan finde anvendelse, og hvor det forekommer rimeligt, at der skal reageres med en straf. Efter forarbejderne skal de tilfælde, der kan rammes af bestemmelsen, være af en vis grovhed, og praksis er i overensstemmelse hermed.

Bestemmelsen vil efter omstændighederne kunne anvendes i sager, hvor en kommunalbestyrelse har tilsidesat lovgivningen for derved at opnå en (netto)gevinst.

Det følger af § 30 i lov om dagpenge ved sygdom eller fødsel (lovbekendtgørelse nr. 799 af 24. september 2002), at kommunen efter 52 ugers sygefravær afholder de fulde udgifter til sygedagpenge uden refusion fra staten.

Den i sagen omhandlede borger i Løgstør Kommune blev sygemeldt den 3. juni 1999, og havde således været sygemeldt i over et år, da kommunen traf beslutning om tilskud til behandling på privathospital, og da behandlingen blev givet. Kommunen betalte således fra juni 2000 sygedagpenge til kvinden uden adgang til hel eller delvis refusion heraf.

Den 8. maj 2000 fik kommunen oplysning om, at ventetiden i det amtskommunale sygehussystem måtte forventes at være endnu seks måneder. Såfremt det lægges til grund, at hun i overensstemmelse hermed ville være blevet opereret i november måned samme år, og at hun efter operation i det amtskommunale sygehussystem, ville have behov for samme genoptræningstid, som hun havde efter den private operation, dvs. ca. tre måneder, kunne kommunen efter den ventetid, som blev oplyst i maj 2000, forvente, at kvinden kunne vende tilbage til arbejdet ca. ni måneder senere, dvs. i februar 2001.

Efter den private operation vendte hun tilbage til arbejdsmarkedet den 24. september 2000, og kommunen sparede således efter de foreliggende oplysninger dagpengeudgiften for i hvert fald perioden oktober 2000 til og med januar 2001.

Efter kommunens oplysninger ville dagpengeudgiften i yderligere 10 måneder udgøre ca. 124.000 kr., hvilket svarer til en dagpengeudgift for fire måneder på ca. 49.600 kr.

Det må efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse lægges til grund, at den kortere sygdomsperiode og dermed dagpengebesparelsen var forårsaget af kommunens ulovlige beslutning om at yde tilskud til privat behandling, ligesom besparelsen må anses som en påregnelig følge af den ulovlige beslutning.

Efter de foreliggende oplysninger har beslutningen således påført Løgstør Kommune et tab på 25.850 kr. i form af tilskuddet til behandling, men tillige en gevinst på ca. 49.600 kr. i form af mindre dagpengeudgift.

Uanset at oplysningerne om, hvornår den pågældende borger i givet fald ville være blevet opereret i det amtskommunale sygehussystem og derefter være raskmeldt og tilbage på arbejdsmarkedet og dermed størrelsen af kommunes besparelse i form af mindre dagpengeudgift, må anses at være behæftet med nogen usikkerhed, er det på denne baggrund Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at Løgstør Kommune som følge af den ulovlige beslutning ikke kan anses at have lidt et tab, som kan begrunde, at der rejses erstatningskrav efter § 61, stk. 3, eller krav om erstatningsretlig bod efter § 61, stk. 4.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet er således enigt med Tilsynsrådet for Nordjyllands Amt i, at der, allerede fordi Løgstør Kommunes beslutning om at yde tilskud til behandlingen efter de foreliggende oplysninger ikke påførte kommunen et tab, ikke var grundlag for at anlægge erstatningssag.

Det tilføjes, at Indenrigs- og Sundhedsministeriet ikke finder, at sagens omstændigheder gav anledning til at overveje anvendelse af § 61 c om strafferetlig påtale.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet foretager herefter ikke videre i sagen.

Kopi af dette brev er sendt til Tilsynsrådet for Nordjyllands Amt og Nordjyllands Amtskommune.

Med venlig hilsen

Pernille Christensen