Aktindsigt i skoleinspektørs personalesag. Chefbegrebet
En journalist, A, klagede
over at X Kommune havde afslået at give aktindsigt i en fratrædelsesaftale
for
en skoleinspektør.
Det fremgik af sagen at A i
brev af 30. september 1998 anmodede X Kommune om aktindsigt i sagen
vedrørende
uansøgt afsked af skoleinspektør B.
Kommunen afslog i brev af 30.
september 1998 anmodningen under henvisning til at skoleinspektøren ikke var
omfattet af chefbegrebet i offentlighedslovens § 2, stk. 3.
A klagede til Tilsynsrådet
for Nordjyllands Amt som i sin udtalelse af 23. april 1999 anførte at meget
talte for at B var omfattet af offentlighedslovens chefbegreb. Tilsynsrådet
kunne dog ikke fastslå at kommunen havde handlet klart ulovligt, og foretog
sig
derfor ikke mere i sagen.
Kommunen fastholdt afslaget i
brev af 29. april 1999.
A indbragte herefter sagen
for Indenrigsministeriet som bad Justitsministeriet om en udtalelse. Af
Justitsministeriets udtalelse af 15. oktober 1999 fremgår bl.a. følgende:
3. Som det fremgår af pkt. 1
ovenfor, indeholder offentlighedsloven ikke nogen definition af chefbegrebet
i
lovens § 2, stk. 3, 2. pkt.
I forarbejderne til loven er
det bl.a. anført, at chefbegrebet for så vidt angår ansatte i den
almindelige
statslige og kommunale forvaltning omfatter kontorchefer og derover.
Derimod
vil f.eks. fuldmægtige og kontorpersonale ikke være omfattet.
Det anføres videre i
forarbejderne til loven, at det ikke er muligt at gøre udtømmende op med
indholdet af chefbegrebet, og at der i andre tilfælde end dem, der
udtrykkeligt
er nævnt, må lægges vægt på, om der er tale om ansatte i stillinger, som i
henseende til bl.a. ledelsesbeføjelser, lønforhold og stilling i det
administrative hierarki m.v. kan sidestilles med de nævnte eksempler. For så
vidt angår spørgsmålet om lønforhold anføres det, at der, som lønforholdene
er
i dag, normalt vil være tale om ansatte i lønramme 36 eller derover eller på
tilsvarende niveau.
I forarbejderne til loven er
der ikke taget stilling til, om en skoleinspektør vil være omfattet af
chefbegrebet i lovens § 2, stk. 3, 2. pkt. Spørgsmålet ses heller ikke
behandlet i den forvaltningsretlige litteratur. Spørgsmålet kan derfor give
anledning til en vis tvivl.
Ved vurderingen af, om den
her omhandlede stilling som skoleinspektør må anses for en
chefstilling efter
offentlighedslovens § 2, stk. 3, 2. pkt., må der efter Justitsministeriets
opfattelse for det første lægges vægt på, at der til den pågældende stilling
som til alle andre stillinger som skoleinspektør efter folkeskoleloven
er
knyttet en række ledelsesbeføjelser.
Det fremgår således af
folkeskolelovens § 45, stk. 1, at skoleinspektøren har den administrative og
pædagogiske ledelse af skolen og er ansvarlig for skolens virksomhed over for
skolebestyrelsen og kommunalbestyrelsen. Endvidere leder og fordeler
skoleinspektøren arbejdet mellem skolens ansatte, ligesom inspektøren træffer
alle konkrete afgørelser vedrørende skolens elever, jf. folkeskolelovens §
45,
stk. 2. Hertil kommer, at skoleinspektøren udarbejder forslag til
skolebestyrelsen vedrørende principper for skolens virksomhed, og forslag til
skolens budget inden for de rammer, som kommunalbestyrelsen har fastsat, jf.
folkeskolelovens § 45, stk. 3.
Der må endvidere hvad særligt
angår den her omhandlede stilling som skoleinspektør lægges vægt på,
at der
var tale om en tjenestemandsstilling på løntrin 49 svarende til lønramme 36,
og
at den pågældende var inspektør for en forholdsvis stor skole med ca. 470
elever og 40 lærere. På den anførte baggrund er Justitsministeriet mest
tilbøjeligt til at mene, at den foreliggende stilling som skoleinspektør må
anses som en chefstilling i offentlighedslovens § 2, stk. 3s
forstand.
Indenrigsministeriet har i
sin udtalelse af 21. juni 2000 bl.a. anført følgende:
Offentlighedslovens § 2 blev
ændret ved lov nr. 276 af 13. maj 1998, og Deres adgang til aktindsigt i (X)
Kommunes sag om en fratrædelsesaftale vedrørende (B) skal vurderes efter de
herefter gældende regler.
§ 2, stk. 2 og 3, i offentlighedsloven
(lov nr. 572 af 19. december 1985 som senest ændret ved lov nr. 276 af 13.
maj
1998), er sålydende:
Stk. 2. Bortset fra
bestemmelsen i § 6 gælder loven endvidere ikke for sager om ansættelse eller
forfremmelse i det offentliges tjeneste. Det samme gælder for andre sager om
enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste, jf. dog stk. 3
og § 4, stk. 2.
Stk. 3. I sager som nævnt i
stk. 2, 2. pkt., gælder loven for oplysninger om den ansattes navn, stilling,
uddannelse, arbejdsopgaver, lønmæssige forhold og tjenesterejser. For så vidt
angår ansatte i chefstillinger, gælder loven endvidere for oplysninger om
disciplinære reaktioner af advarsel eller derover. Det gælder dog kun for et
tidsrum af to år efter, at den endelige afgørelse herom er truffet.
Efter offentlighedslovens §
2, stk. 2, 2. pkt., gælder loven som udgangspunkt ikke sager om
enkeltpersoners
ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste. Loven gælder dog efter § 2,
stk.
3, for en række nærmere angivne oplysninger i konkrete personalesager,
herunder
for oplysninger om disciplinære reaktioner af advarsel eller derover for så
vidt angår ansatte i chefstillinger i et tidsrum af to år efter,
at den
endelige afgørelse herom er truffet. Bestemmelsen i § 2, stk. 3, betyder, at
spørgsmålet om aktindsigt for disse oplysningers vedkommende skal afgøres
efter
lovens almindelige regler.
På grundlag af (X) Kommunes
oplysninger til sagen lægger Indenrigsministeriet ligesom tilsynsrådet til
grund, at aftalen om fratrædelse indgået mellem (B), Danmarks Lærerforening
og
(X) Kommune må anses som en afskedigelse begrundet i disciplinære forhold.
Indenrigsministeriet forudsætter på baggrund af de foreliggende oplysninger,
at
denne afgørelse på tidspunktet for Deres anmodning om aktindsigt ikke var
mere
end to år gammel.
Udtrykket ansatte i
chefstillinger er ikke nærmere præciseret i ordlyden af
offentlighedslovens §
2, stk. 3.
Forarbejder til bestemmelsen
samt ordlyden af § 45 i folkeskoleloven er gengivet i Justitsministeriets
udtalelse af 15. oktober 1999.
Justitsministeriet har
udtalt, at spørgsmålet om, hvorvidt en skoleinspektør er omfattet af
chefbegrebet i offentlighedslovens § 2, stk. 3, kan give anledning til tvivl.
Justitsministeriet har endvidere udtalt, at ministeriet er mest tilbøjeligt
til
at mene, at den foreliggende stilling som skoleinspektør må anses som en
chefstilling i offentlighedslovens § 2, stk. 3s forstand.
Indenrigsministeriet er på
denne baggrund mest tilbøjeligt til at mene, at skoleinspektør (B) må anses
for
omfattet af udtrykket ansatte i chefstillinger i
offentlighedslovens § 2,
stk. 3, 2. pkt.
Det er derfor
Indenrigsministeriets opfattelse, at Tilsynsrådet for Nordjyllands Amt ikke
ved
sin udtalelse om, at meget taler for, at (B) var omfattet af
offentlighedslovens
chefbegreb, har tilsidesat lovgivningen eller har udtrykt en urigtig
retsopfattelse.
§ 61, stk. 2, i lov om
kommunernes styrelse har følgende ordlyd:
Stk. 2. Undlader
kommunalbestyrelsen at udføre en foranstaltning, som den efter lovgivningen
har
pligt til at udføre, kan tilsynsmyndigheden pålægge de medlemmer af
kommunalbestyrelsen, som er ansvarlige for undladelsen, tvangsbøder.
Det er såvel i administrativ
praksis som i domspraksis antaget, at det er en betingelse for anvendelse af
tvangsbøder efter § 61, stk. 2, at der foreligger den fornødne klarhed, dvs.
at
der ikke må være rimelig tvivl om, at lovgivningen er tilsidesat.
Der kan henvises til den
kommenterede kommunale styrelseslov, 2000, s. 216f., og Hans
Gammeltoft-Hansen
mfl., Forvaltningsret, 1994, s. 511ff.
På denne baggrund finder
Indenrigsministeriet ikke grundlag for at fastslå, at Tilsynsrådet for
Nordjyllands Amt har tilsidesat lovgivningen ved at undlade at anvende
sanktioner efter § 61, stk. 2, i lov om kommunernes styrelse over for
medlemmer
af (X) Byråd.
Herefter klagede A til mig,
og jeg videresendte klagen til kommunen som en anmodning fra A om at kommunen
på det nu foreliggende grundlag tog sagen op til fornyet behandling.
I brev af 5. september 2000
til A meddelte kommunen at den ikke havde ændret opfattelse. Kommunen
henviste
til at det fortsat ikke var påvist at det var ulovligt at nægte aktindsigten.
Da det ikke var klart at B var omfattet af chefbegrebet, ønskede kommunen
fortsat at beskytte ham.
I anledning af kommunens brev
bad jeg kommunen om et møde som blev afholdt den 21. december 2000. I mødet
deltog fra kommunen borgmesteren, økonomiudvalget og kommunaldirektøren. På
mødet gav jeg udtryk for min retsopfattelse af sagen. I brev af 11. januar
2001
til kommunen fremsendte jeg min opfattelse skriftligt. I brevet udtalte jeg
bl.a. følgende:
Indenrigsministeriet og
Justitsministeriet har i udtalelser af henholdsvis 21. juni 2000 og 15.
oktober
1999 redegjort for retsgrundlaget.
Det fremgår af forarbejderne
til bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 3, 2. punktum, at
chefbegrebet
omfatter stillinger som kontorchef og derover. Også andre stillinger kan være
omfattet af chefbegrebet hvis de i henseende til bl.a. ledelsesbeføjelser,
lønforhold og stilling i det administrative hierarki kan sidestilles med
disse
stillinger. Der vil normalt være tale om stillinger i lr. 36 eller derover.
Stillinger som skoleinspektør
er ikke nævnt i forarbejderne. Det må derfor bero på en nærmere vurdering om
en
stilling som skoleinspektør er omfattet af chefbegrebet.
Efter folkeskoleloven har en
skoleinspektør en række ledelsesbeføjelser. Skoleinspektøren leder og
fordeler
arbejdet mellem skolens ansatte og træffer alle konkrete afgørelser
vedrørende
skolens elever. Skoleinspektøren udarbejder forslag til principper for
skolens
virksomhed og forslag til skolens budget. Skoleinspektørens ansvar omfatter
den
administrative såvel som den pædagogiske ledelse af skolen. Jeg henviser i
øvrigt til Justitsministeriets redegørelse herom.
Ved bedømmelsen af om der er
tale om en chefstilling, må også indgå en vurdering af indholdet i den
konkrete
stilling.
(B)s stilling var en
tjenestemandsstilling på løntrin 49 svarende til lr. 36, og han var inspektør
for en skole med ca. 470 elever og 40 lærere. En meget betydelig del af
stillingens indhold har således bestået i at udøve ledelsesbeføjelser.
Det er på denne baggrund min
opfattelse at (B)s stilling både i henseende til ledelsesbeføjelser,
lønforhold og stilling i det administrative hierarki kunne sidestilles med de
i
forarbejderne nævnte stillinger som er omfattet af chefbegrebet. Det er
således
klart min opfattelse som jeg redegjorde for under drøftelserne ved
mødet den
21. december 2000 at (B) i sin stilling som skoleinspektør måtte
betragtes
som chef i henseende til offentlighedslovens § 2, stk. 3, 2. punktum.
Jeg bad kommunen om at
underrette mig om hvad kommunen videre foretog sig i sagen.
Kommunen meddelte mig i brev
af 6. marts 2001 at der nu var givet aktindsigt i sagen. Jeg foretog mig
herefter ikke mere i sagen.