Senere ændringer til afgørelsen
Den fulde tekst

Ankestyrelsens principafgørelse C-46-01 om personaleudgifter til madfremstilling - madlavning - madserviceordninger - bofællesskab - deltagelse i madlavningen - socialpædagogisk hjælp - praktisk hjælp

Resume:

Ankestyrelsen har behandlet 2 sager om betaling af personaleudgifter til madfremstilling.

Ankestyrelsen fandt, at der ikke kunne opkræves betaling for personaleudgifter til madfremstilling fra udviklingshæmmede beboere i et bofællesskab, da beboerne selv deltog i madfremstillingen med socialpædagogisk og praktisk hjælp fra personalet. Der var ikke tale om en ydelse der blev leveret fra andre.

Ankestyrelsen fandt, at bestemmelsen om betaling for madserviceordninger forudsætter at maden produceres/tilberedes uden deltagelse fra modtageren.

I sag nr. 1 kunne der ikke opkræves betaling for personaleudgifter til madfremstilling fra en udviklingshæmmet kvinde, som i forholdsvis høj grad var selvhjulpen, da indkøb, opbevaring og tilberedning af maden skete sammen med kvinden og måtte anses som et naturligt led i den socialpædagogiske optræning og bistand i bofællesskabet.

I sag nr. 2 kunne der ikke opkræves betaling for personaleudgifter til madfremstilling fra en udviklingshæmmet mand, da madfremstillingen ikke havde karakter af en madserviceordning. Ankestyrelsen lagde herved vægt på, at madfremstillingen foregik under medvirken fra manden og andre af bofællesskabets beboere.

Ankestyrelsen var opmærksom på, at manden ikke selv kunne forestå madlavningen og havde brug for hjælp til alle eller en del af de opgaver, som madfremstillingen bestod af, men der kunne ikke opkræves betaling for denne pædagogiske og praktiske bistand.

Love:

Lov om social service - lovbekendtgørelse nr. 944 af 16. oktober 2000 - § 82, stk. 2

Lov om social service - lovbekendtgørelse nr. 979 af 1. oktober 2008 - § 161, stk. 3

Vejledninger:

Socialministeriets vejledning nr. 58 af 10. marts 1998 om sociale tilbud til voksne med handicap - pkt. 174

Socialministeriets vejledning nr. 59 af 6. marts 1998 om sociale tilbud til ældre m.fl. - pkt. 134

Sagsfremstilling 1:

Sag nr. 1 - j. nr. 350490-00

Sagen drejede sig om en udviklingshæmmet kvinde på 31 år, der var forholdsvis velfungerende. Hun boede i bofællesskab sammen med 5 andre udviklingshæmmede beboere. Beboelsen kunne sidestilles med egen bolig. Bofællesskabet blev drevet af amtskommunen efter servicelovens § 92 ifølge en aftale med kommunen. Amtet ejede ejendommen.

Beboerne fik pædagogisk hjælp til tøjindkøb, planlægning af hverdagen og fritidsaktiviteter. Bistanden til madlavning indeholdt også et omfattende pædagogisk element, men der var også praktisk hjælp til selve madfremstillingen. Begge former for bistand blev ydet af samme person. Madordningen var organiseret således, at alle beboerne var med til tilberedning på kostholdet en gang om ugen.

Amtskommunen meddelte i sin afgørelse, at det var besluttet, at opkræve betaling for fremstilling af mad. Kvindens betaling udgjorde 255 kr. månedlig. Det svarede til halvdelen af den maximale betaling for madfremstilling, der var fastsat til 510 kr. på grundlag af en gennemsnitsudgift på 1800 kr. månedlig.

Amtet havde i brev til kvindens far, vedr. hjemmelen til opkrævning af betaling for madfremstilling, henvist til servicelovens § 82, stk. 3, og pkt. 174 i Socialministeriets vejledning om sociale tilbud til voksne med handicap.

Amtet havde oplyst at bofællesskabets kosthold var følgende:

- hjælp i forbindelse med udarbejdelse af menuplan

- vejledning i forbindelse med planlægning af indkøb

- støtte ved indkøb og kostregnskab

- hjælp og støtte til opskriftsgennemgang og madlavning

- støtte til anretning og servering af maden

- støtte til opbevaring af madvarer

- støtte til planlægning af morgenmåltid og frokost

- støtte til planlægning ved gæstebud

- vejledning i kostsammensætning m.m

Kvindens betaling var nedsat til 50% ud fra en individuel vurdering af omfanget af den støtte og hjælp hun fik til opgaverne. Det var vurderet at hun havde behov for støtte og vejledning i forbindelse med indkøb, opbevaring og tilberedning af madvarer og i enkelte tilfælde direkte hjælp.

Lederen af bofællesskabet havde oplyst til nævnet, at al pædagogisk bistand til beboerne var vederlagsfri. Der kunne være tale om hjælp til tøjindkøb, planlægning af hverdagen og fritidsaktiviteter. Bistanden til madlavning indeholdt også et omfattende pædagogisk element, men der var også praktisk bistand til selve madfremstillingen. Begge former for bistand blev ydet af samme person. 4 af hverdagene var der praktisk hjælp i forbindelse med madlavning. Om onsdagen blev der købt færdiglavet mad. Lørdage og søndage var forberedt med indkøb og opskriftsgennemgang, men selve tilberedningen klarede beboerne selv. Madordningen var organiseret således, at alle beboerne var med til tilberedning på kostholdet en gang om ugen. Iøvrigt kunne der frit ske til- og framelding til selve spisningen.

Socialministeriet havde på foranledning af nævnet i brev af 14. juni 2000 vejledende udtalt, at det var Socialministeriets opfattelse, at det ikke var brugerens bolig, der var afgørende i relation til betaling for tilberedning af maden. Det afgørende var i hvilket omfang, der var tale om en ydelse, der blev leveret fra andre eller om tilberedningen af maden skete sammen med brugeren som led i den socialpædagogiske optræning og bistand. I sidstnævnte tilfælde ville der ikke kunne opkræves betaling for tilberedning af maden.

Nævnet fandt, at det ikke kunne godkendes, at amtskommunen opkrævede betaling fra kvinden for madfremstilling efter servicelovens § 82, stk. 3, og Socialministeriets bekendtgørelse af 14. januar 1998, § 2, stk. 2.

Nævnet begrundede afgørelsen med, at det ikke fandtes godtgjort, at der i kvindens tilfælde var grundlag for at opkræve denne betaling. Der var lagt vægt på, at indkøb, opbevaring og tilberedning af maden skete sammen med kvinden og måtte anses som et led i den socialpædagogiske optræning og bistand, som var en del af formålet med at bo i et bofællesskab.

Nævnet lagde endvidere vægt på, at der blev ydet hjælp i forbindelse med tilberedelse af den varme mad 4 dage om ugen og at tilberedningen blev klaret selvstændigt af kvinden og hendes bofæller i weekenden.

Nævnet var opmærksom på amtskommunens oplysning om, at kvinden havde brug for hjælp til indkøb, opbevaring og tilberedning og i enkelte tilfælde direkte hjælp i forbindelse med madfremstilling. Under hensyn til at kvinden selv deltog i de nævnte arbejder fandt nævnet, at hjælpen netop måtte anses for at være pædagogisk bistand, som der ikke kunne kræves betaling for.

Amtskommunen anførte i sin klage bl.a., at det var angivet i Socialministeriets vejledning om sociale tilbud til voksne med handicap, at betaling kan fastsættes, hvor beboeren kun i "ringe grad med socialpædagogisk bistand" er i stand til at stå for madfremstillingen. I de meget hyppige blandingstilfælde, hvor der både blev ydet praktisk hjælp og pædagogisk vejledning, fandt amtskommunen at der var mulighed for at kræve betaling for fremstillingsudgiften. Amtskommunen havde forståelse for, at beboere også skulle godtgøres for deres selvhjulpenhed og derfor skulle kvinden her kun betale 1/2 takst, når hun lavede maden selv i weekenden og selv klarede den kolde mad til hverdag.

Det var endelig anført, at det var givet, at såvel beboere som pårørende og medarbejdere værdsatte beboernes deltagelse i disse meningsfyldte aktiviteter højt. Det ville være et socialpædagogisk fejlgreb, hvis bestemmelsen blev fortolket så rigoristisk, at der ikke kunne opkræves madbetaling, blot beboere dækker/rydder af bordet, skræller kartofler eller snitter lidt grønsager. Resultatet kunne blive, at amterne af økonomiske årsager undlod at medinddrage beboerne i madfremstillingen med deraf følgende fald i livskvaliteten for den enkelte beboer.

Kvindens far anførte i brev til Ankestyrelsen, at beboerne i bofællesskabet selv forestod maden i weekenderne og fik maden leveret onsdag fra en slagter. Beboerne købte deres mad ude, når de var til sport, arrangementer eller blot spiste ude hos familie, venner eller bekendte. Kvinden havde altid interesseret sig for køkkenarbejde og havde hjulpet til i forskellige køkkener. Kvinden og hendes bofæller lavede maden selv, under overvågning af en hjemmevejleder.

Amtet anførte, at ved gentagelse af de samme opskrifter, havde kvinden tilegnet sig flere rutiner og kunne genkende mange af opgaverne og på den måde udføre en større del af opgaverne selv. Hun kunne overskue lettere, kendte opskrifter, men skulle have nogen støtte. Nye opskrifter skulle hun have megen hjælp til. Der skulle være personale i nærheden, når hun lavede mad. Hun kunne dog med kendte retter arbejde forholdsvis selvstændigt og blot søge hjælp ind imellem. Engang imellem lavede hun selvstændigt meget enkle retter som f.eks. spagetti med kødsovs. Andre gange blokerede hun og skulle have megen støtte til madlavningen.

Det var endvidere anført, at det kun var delvis rigtigt, at beboerne selv forestod madlavningen i weekenden, idet der var delvis hjemmevejlederbistand. Det kunne ikke forventes, at der skete en udvikling af kvinden i form af øget selvstændighed i forhold til madlavning gennem planlagte indlæringsprocesser.

Sagen blev behandlet i principielt møde med henblik på afklaring af spørgsmålet, om der kan kræves betaling for personaleudgifter til madfremstilling, jf. servicelovens § 82, stk. 3, sammenholdt med bestemmelsens stk. 2, når beboeren kan deltage i madlavningen, men ikke selv kan stå for den alene, herunder spørgsmålet om afgrænsning af hjælp af pædagogisk/vejledende karakter i forhold til hjælp af praktisk karakter.

Afgørelse:

Ankestyrelsen var enig med nævnet i, at amtskommunen ikke kunne opkræve betaling for personaleudgifter til madfremstilling fra kvinden, jf. servicelovens § 82, stk. 3 om madserviceordninger, sammenholdt med bestemmelsens stk. 2, og Socialministeriets bekendtgørelse nr. 26 af 14. januar 1998 om betaling for generelle tilbud og for tilbud om personlig og praktisk hjælp m.v., § 2, stk. 2.

Begrundelsen for afgørelsen var, at indkøb, opbevaring og tilberedning af maden skete sammen med kvinden og måtte anses som et naturligt led i den socialpædagogiske optræning og bistand i bofællesskabet, jf. § 73.

Ankestyrelsen lagde herved vægt på, at kvinden boede i bofællesskab, hvor det var væsentligt, at hun så vidt muligt sammen med sine bofæller blev støttet i at klare almindelige daglige gøremål, således at hun trods sin funktionsnedsættelse kunne fungere optimalt i dagligdagen. Madlavning måtte i denne sammenhæng anses som en meningsfyldt aktivitet, som kvinden iøvrigt havde udvist særlig interesse for.

Ankestyrelsen lagde ved denne vurdering desuden vægt på, at kvinden efter det i sagen oplyste i forholdsvis høj grad var selvhjulpen i forbindelse med madfremstillingen selv om hun i forskelligt omfang skulle have støtte.

Ankestyrelsen bemærkede med hensyn til det, der var anført i klagen om at der også var tale om at der blev ydet praktisk hjælp til madlavningen, at det følger af § 82, stk. 2 og 3, og ovennævnte bekendtgørelses § 2, stk. 2, at der ikke kan opkræves betaling for udgifter til personale til praktisk hjælp af varig karakter med mindre der er tale om personaleudgifter til madserviceordninger.

Ankestyrelsen fandt ikke, at madfremstillingen i denne sag havde karakter af en madserviceordning, da kvinden og de andre beboere i bofællesskabet selv deltog i fremstillingen af maden. Der var således ikke tale om en ydelse der blev leveret fra andre. Ankestyrelsen fandt således, at det måtte anses for en forudsætning for at betegne madfremstillingen som en madserviceordning, at maden produceres uden deltagelse fra modtageren.

Ankestyrelsen tiltrådte således det sociale nævns afgørelse.

_____________________________________________________

Sagsfremstilling 2:

Sag nr. 2 - j.nr. 350491-00

Sagen drejede sig om en 49-årig udviklingshæmmet mand, som boede i et bofællesskab, som blev drevet af amtskommunen.

Amtskommunen beluttede at beboerne i bofællesskabet skulle betale 510 kr. månedligt for fremstilling af mad. Amtskommunen traf beslutningen efter servicelovens § 82, stk. 3. Amtskommunen henviste til, at taksten var sat til 510 kr månedlig med mulighed for nedsættelse til halvdelen. Beslutningen om betaling afhang af et konkret indviduelt skøn. Der var mulighed for betalingsfritagelse, hvis opholdet var af midlertidig karakter og indsatsen sigtede mod at gøre beboeren selvhjulpen og madtilberedning indgik som en væsentlig del af handleplanen. Selvhjulpne beboere eller beboere, der i væsentlig omfang hjalp til med madlavningen, var også fritaget.

Det fremgik af amtskommunens generelle vejledning af 7. december 1999 om betaling for madfremstilling i amtskommunens sociale institutioner, at madfremstilling ofte indgik som en del af det pædagogiske arbejde. Det ville fortsat blive tilstræbt, at beboerne blev inddraget i arbejdet i det omfang, det var muligt. Brugerbetalingen skulle ikke ændre denne politik.

Amtskommunen oplyste efterfølgende til det sociale nævn, at beboerne alle var udviklingshæmmede og havde brug for omfattende hjælp i dagligdagen. Bofællesskabet var døgndækket. Beboerne var alle beskæftigede i et aktivitetshus i samme by alle hverdage fra kl. 8-16, fredag til kl. 14. Beboernes mad blev fremstillet i bofællesskabet, hvor der var fællesfaciliteter hertil. Beboerne var alle med til dette i forskelligt omfang, afhængig af deres formåen. Nogle kunne kun dække bord, andre kunne i ret vidt omfang deltage i madlavningen. Alle havde brug for hjælp til formålet. Madlavningen fremstod som en vigtig del af beboernes dagligdag og der blev lagt vægt på, at den enkeltes evner blev udviklet og vedligeholdt. Der var ikke i forbindelse med amtets beslutning om betaling for madfremstilling foretaget en bedømmelse af den enkelte beboers formåen på området.

Det var endvidere oplyst, at beboerne ikke kunne læse en opskrift og ikke kunne arbejde ved et varmt komfur eller ovn alene. De hjalp med af købe ind, skrælle kartofler og rense grønsager, dække bord og stille i opvaskemaskine med forskellig grad af hjælp fra personalet. Det blev lagt stor vægt på den pædagogiske del ved husarbejdet.

Nævnet kunne ikke godkende, at amtskommunen opkrævede betaling for madfremstilling fra manden efter lov om social service, § 82, stk. 3.

Nævnet begrundede afgørelsen med, at der ifølge servicelovens § 82, stk. 2, ikke var hjemmel til at afkræve betaling for personaleudgifter til udførelse af praktiske opgaver, som manden varigt ikke selv kunne udføre.

Nævnet var opmærksom på bestemmelsen i § 82, stk. 3, hvorefter der kunne kræves betaling for personaleudgifter til madserviceordninger. Efter nævnets opfattelse fandt denne bestemmelse kun anvendelse ved fastsættelse af prisen for madserviceordninger, således at der i denne pris, foruden udgift til råvarer, kunne indgå udgift til fremstilling af maden. Efter de foreliggende oplysninger var der i mandens situation ikke tale om tilbud om at få leveret en ydelse til en fast pris, men alene om hjælp til fremstilling af mad af råvarer, som han selv betalte.

Nævnet lagde vægt på, at manden i lighed med de andre beboere indbetalte et beløb hver måned af sin pension til dækning af daglige indkøb m.v. og at det personale, der havde ansvaret for madfremstillingen, var det pædagogiske personale, der var ansat til varetagelse af beboernes samlede behov for hjælp i dagligdagen.

Nævnet var opmærksom på, at manden ikke selv kunne forestå madlavningen og havde brug for hjælp til alle eller en del af de opgaver, som hele madfremstillingen bestod af. Efter nævnets opfattelse kunne der ikke opkræves betaling for denne pædagogiske og praktiske bistand.

I amtskommunens klage til Ankestyrelsen var det bl.a. anført, at det måtte være underordnet, hvilken uddannelse det personale havde, der stod for madlavningen. At medarbejderne typisk havde en pædagogisk uddannelse kunne ikke medføre, at det blev uberettiget at opkræve betaling for personaleudgiften ved madfremstilling. Det var ubestridt, at beboerne ikke selv kunne - eller kun i ringe grad med socialpædagogisk bistand - kunne forestå madlavningen.

Det blev tilstræbt fra amtskommunens side, at beboerne deltog i funktionerne i det omfang de kunne, idet det var med til at give dem gode sanseoplevelser og virkelighedsnære aktiviteter. Efter amtskommunens opfattelse hjalp ingen af dem til med madlavningen i væsentligt omfang, selv om omfanget ikke var uddybet i forhold til den enkelte. De pårørende delte forvaltningens opfattelse af, at denne løsning var at foretrække fremfor levering udefra eller madfremstilling uden deltagelse af beboerne. Socialforvaltningen havde øje for, at beboernes incitament til deltagelse i madlavningen kunne falde, hvis der skulle ske betaling. Derfor var det også fastlagt i forvaltningens regelsæt, at selvhjulpne beboere og beboere, der deltog i væsentligt omfang i madlavningen, blev fritaget for betaling. Dette skulle ses som et sidestykke til udtrykket "beboere, der ikke selv kan - eller kun i ringe grad med socialpædagogisk bistand" i Socialministeriets vejledning om sociale tilbud til voksne med handicap, pkt. 174, idet amtet havde forstået dette udtryk, som en afgrænsning af kredsen, man kan opkræve betaling hos.

Hvis deltagelse i madlavning var til hinder for krav om betaling ville dette medføre en noget skarpere opdeling mellem de bedst fungerende handicappede, der i væsentlig omfang kunne deltage i madproduktionen, og de andre handicappede, der vedblivende skulle betale for madfremstillingen.

Amtskommunen anførte endvidere, at betalingen af kostfremstillingsbeløbet var standardiseret i de enkelte amter, typisk til en brøkdel af den reelle udgift, således at tilrettelæggelsen af madfremstillingen ikke havde betydning for beboernes udgifter - dog betalte beboere, som i det væsentligste var selvhjulpne ikke til madfremstillingen. I følge pkt. 134 i vejledning om sociale tilbud til ældre var madserviceordninger "ordninger, hvor maden produceres uden for modtagerens hjem". Hvis dette skulle tages for pålydende i forhold til amtslige brugere, ville der kun være et fåtal omfattet af de amtslige madserviceordninger, idet amtslige boformer, oprettet efter servicelovens § 92 og § 93 ifølge § 67, nr. 4, er beboerens hjem. Mad, der var tilberedt i boformen, skulle i givet fald ikke være omfattet. Kun hvis det blev leveret fra et hospital, kro eller lign. skulle det være omfattet. Det fremgik intetsteds af lovgivningen, at beboerne ikke måtte deltage i madlavningen, hvis der skulle opkræves betaling. I pkt. 174 i vejledningen vedr. voksne handicappede fremgik, at beboere, der ikke selv var i stand til - eller kun i ringe grad med socialpædagogisk bistand - at stå for tilberedning af maden kunne tilbydes kost. Der lå ikke et forbud mod at de udnyttede "den ringe grad". Udtrykket "kost tilbydes" indebar ikke, at beboerne ikke kunne være med til at dække bord, snitte grønsager etc. Hvor langt beboernes aktivitetsniveau kunne gå, måtte afhænge af konkrete vurderinger.

Sagen blev behandlet i pricipielt møde med henblik på afklaring af, om der kan kræves betaling for personaleudgifter til madfremstilling, jf. servicelovens § 82, stk. 3, sammenholdt med bestemmelsens stk. 2, når beboeren ikke selv kan forestå madlavningen og har brug for hjælp til alle eller en del af de opgaver, som hele madfremstillingen består af, herunder spørgsmålet om afgrænsning af hjælp af pædagogisk/vejledende karakter i forhold til hjælp af praktisk karakter.

Afgørelse:

Ankestyrelsen var enig med det sociale nævn i, at amtskommunen ikke kunne opkræve betaling for personaleudgifter til madfremstilling fra manden efter servicelovens § 82, stk. 3, om madserviceordninger og Socialministeriets bekendtgørelse nr. 26 af 14. januar 1998 om betaling for generelle tilbud og tilbud om personlig og praktisk hjælp m.v., § 2, stk. 2.

Begrundelsen for afgørelsen var, at der ifølge servicelovens § 82, stk. 2, og bekendtgørelsens § 2, stk. 1, nr. 1, ikke kan opkræves betaling for udgifter til personale, når der er tale om praktisk hjælp og pædagogisk hjælp af varig karakter efter lovens § 71, stk. 1, og § 73.

Ankestyrelsen var opmærksom på bestemmelserne om, at der dog kan kræves betaling for personaleudgifter til madserviceordninger. Ankestyrelsen fandt imidlertid ikke, at madfremstillingen i mandens tilfælde havde karakter af en madserviceordning. Ankestyrelsen lagde herved vægt på, at madfremstillingen foregik under medvirken fra manden og andre af bofællesskabets beboere.

Ankestyrelsen var opmærksom på, at manden ikke selv kunne forestå madlavningen og havde brug for hjælp til alle eller en del af de opgaver, som hele madfremstillingen bestod af. Efter Ankestyrelsens opfattelse kunne der ikke opkræves betaling for denne pædagogiske og praktiske bistand.

Ankestyrelsen fandt at det er en forudsætning for at anvende bestemmelsen om betaling for madserviceordninger, at der var tale om en ordning, hvor maden produceres af andre uden deltagelse fra brugeren. Der ville ofte være tale om at maden blev fremstillet udenfor modtagerens hjem og blev leveret til en fast pris. Ankestyrelsen lagde herved vægt på det anførte om madserviceordninger i Socialministeriets vejledning af 6. marts 1998 om Sociale tilbud til ældre m.fl., kapitel 7.1.

Ankestyrelsen fandt endvidere, at opkrævning af betaling for personaleudgifter til en madserviceordning måtte forudsætte, at amtskommunen havde givet et faktisk tilbud om kost i form af en madservicerordning, efter at have foretaget en konkret individuel vurdering af, at manden slet ikke eller kun i ringe grad med socialpædagogisk bistand var i stand til at stå for madlavningen. Desuden ville det forudsætte at det efter en samlet konkret vurdering af mandens funktionsevne var vurderet, at han ikke havde et relevant behov for at kunne deltage i madlavningen som et led i opholdet i bofællesskabet, jf. lovens § 73, hvoraf det ville følge, at amtskommunen ikke var forpligtet til at yde pædagogisk hjælp hertil.

Ankestyrelsen tiltrådte således det sociale nævns afgørelse.