Senere ændringer til afgørelsen
Den fulde tekst

Ankestyrelsens principafgørelse F-1-07 om partsrepræsentation - fleksjob - ledighedsydelse - bisidder - kommunalt beskæftigelsesprojekt - forvaltningsmyndighed - afgørelsessag

Resume:

En kvinde fandtes berettiget til at medtage en bisidder under et tilbud efter beskæftigelsesindsatsloven.

Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg fandt, at tilbudet, som foregik i et kommunalt beskæftigelsesprojekt, var omfattet af forvaltningsloven.

Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg lagde vægt på, at afklaringen ved jobkonsulenten var en del af socialforvaltningens sagsbehandling i den sag, hvori der ville blive truffet afgørelse om kvindens berettigelse til ledighedsydelse. Det kommunale beskæftigelsesprojekt hørte organisatorisk under socialforvaltningen.

Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg lagde ved afgørelsen endvidere vægt på, at selvom det havde betydning for sagens afgørelse, at kvinden medvirkede personligt, var dette ikke til hinder for, at hun kunne medtage en bisidder, medmindre væsentlige modhensyn kunne anføres til støtte for at begrænse denne ret.

I den konkrete sag fandt Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg ikke, at der var fremkommet så tungtvejende modhensyn, at der på den baggrund var grundlag for at begrænse kvindens ret til bisidder.

Love:

Lov om aktiv socialpolitik - lovbekendtgørelse nr. 1009 af 24. oktober 2005 - § 74b

Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats - lovbekendtgørelse nr. 419 af 10. juni 2003 - § 32

Forvaltningsloven - lov nr. 571 af 19. december 1985 - § 2, stk. 1, § 2, stk. 2 og § 8

Sagsfremstilling:

En kvinde var i marts 2005 bevilget fleksjob i henhold til lov om en aktiv beskæftigelsesindsats § 70 som følge af en skulderlidelse.

Hun ville overgå til ledighedsydelse i henhold til aktivlovens § 74 a pr. 1. april 2005. Hendes sygedagpenge ville således stoppe den 31. marts 2005. Hun blev i den forbindelse gjort opmærksom på, at hun selv skulle være aktiv jobsøgende omkring fleksjob.

I forbindelse med opfølgning af sagen om ledighedsydelse blev kvinden indkaldt til samtale den 18. april 2006. På mødet oplyste hun, at hun ikke længere kunne arbejde på grund af skulderen, og at hun af sin læge var opfordret til at forespørge om pension.

Kvinden havde smerter hele tiden og syntes ikke, at der på baggrund af tidligere arbejdsprøvning i forbindelse med bevilling af fleksjob var grundlag for at etablere ny arbejdsprøvning.

Kommunen orienterede kvinden om reglerne om førtidspension og vurderede, at hun ud fra det foreliggende ikke var berettiget til førtidspension, da hun senest var vurderet til et fleksjob, og der ikke forelå nye oplysninger i sagen. Kommunen vurderede dog, at der var behov for en rådighedsvurdering, da kvinden selv var meget i tvivl, om hun kunne arbejde, og der kunne derfor være tvivl om hendes rådighed.

Kvinden blev indkaldt til en ny samtale den 3. maj 2006, hvor formålet var at give hende et tilbud til nærmere udredning af hendes arbejdsevne. Tilbuddet ville bestå af samtaler og eventuel praktik etableret i samarbejde med en konsulent, der ville være tilstede ved mødet den 3. maj 2006.

Tilbuddet blev ydet i henhold til lov om aktiv socialpolitik § 74 c og lov om en aktiv beskæftigelsesindsats § 32.

På mødet den 3. maj 2006 havde kvinden en bisidder med. Af kommunens journalark den 3. maj 2006 fremgik, at kvinden flere gange henvendte sig igennem sin svigersøn, da hun tydeligvis ikke havde tillid til jobkonsulenten eller sagsbehandleren og var usikker på at sige ja eller nej til spørgsmål fra dem. Dette hæmmede samtalen en del.

På baggrund af forløbet gjorde kommunen det klart for kvinden, at for at konsulenten kunne arbejde med afklaringen af hendes arbejdsevne, var det vigtigt, at han talte alene med hende, og at samtalen ikke kunne foregå igennem eller med tilstedeværelse af en 3. person. Dette ville ikke skabe det nødvendige tillidsforhold mellem konsulenten og kvinden, som var nødvendig i forhold til afklaringen.

Tilbuddet startede den 8. maj 2006, hvor kvinden var indkaldt til 1. samtale. Forinden havde hun ringet og oplyst, at hun havde lavet en aftale med sit fagforbund om, at en derfra ville deltage i samtalen. Det blev gjort klart for kvinden, at konsulenten med sandsynlighed så ikke ville deltage i samtalen.

Den 8. maj 2006 blev hun afvist af konsulenten, da hun mødte op med en repræsentant fra sit fagforbund, og da hun ikke ønskede at tale med konsulenten alene.

Ved brev af 10. maj 2006 varslede kommunen ophør af udbetaling af ledighedsydelse. Det vurderedes, at hun ikke stod til rådighed for fleksjob, hvorfor hun ikke var berettiget til ledighedsydelse.

Kommunen begrundede afgørelsen med, at der var tvivl om kvindens motivation for og medvirken i at få et fleksjob, når hun på trods af gentagne oplysninger om, at hun skulle møde alene til tilbuddet, valgte at medbringe bisidder. Kommunen anførte, at hun ikke havde lovkrav på at medbringe bisidder, da tilbuddet var givet i henhold til lov om en aktiv beskæftigelsesindsats § 32. Tilbudsstedet var ikke omfattet af reglerne i forvaltningsloven vedrørende bisidder. Hun umuliggjorde derfor med fortsæt, at tilbuddet kunne gennemføres.

Det lagdes yderligere til grund, at kvinden på forhånd havde givet udtryk for modstand mod at deltage i tilbuddet samt givet udtryk for på forhånd ikke at kunne se sig på arbejdsmarkedet af helbredsmæssige årsager. Ud fra de lægelige oplysninger vurderedes der ikke at være helbredsmæssige årsager, der kunne forhindre hende i at deltage i tilbuddet.

Ved brev af 18. maj 2006 meddelte kommunen kvinden ophør af udbetaling af ledighedsydelse. Sidste beregningsdag for ledighedsydelse var den 19. maj 2006. Hun blev ved brev af samme dato gjort opmærksom på sin mulighed for at ansøge om kontanthjælp.

Fagforbundet klagede på kvindens vegne over kommunens afgørelse.

I de uddybende bemærkninger anførte forbundet, at man ikke var enige med kommunen i, at hun ikke kunne medbringe en bisidder til samtaler i det kommunale beskæftigelsesprojekt. Forbundet henviste til Justitsministeriets vejledning af 1986, vejledning om forvaltningsloven, kapitel II, punkt 5 og 7 om lovens anvendelsesområde. Det var forbundets opfattelse, at det kommunale beskæftigelsesprojekt var omfattet af forvaltningslovens regler, hvorvidt tilbuddet var afgivet i henhold til beskæftigelsesindsatslovens § 32 var i den forbindelse irrelevant.

Der henvistes endvidere til vejledningens kapitel IV, reglerne om vejledning og repræsentation, punkterne 38, 39 og 40 samt vejledningens punkt 44 om undtagelser fra adgangen til at lade sig repræsentere eller bistå af andre.

Derudover henvistes til en Ombudsmandsudtalelse i FOB nr. 97.299 og til SM R-1-06

Det sociale nævn gav ikke kvinden medhold i hendes klage. Nævnet fandt, at hun ikke var berettiget til ledighedsydelse fra den 19. maj 2006.

Nævnet fandt, at hun ikke havde taget imod et rimeligt tilbud efter aktivlovens § 74 b, stk. 1, nr. 3, jf. stk. 3.

Nævnet lagde herved vægt på, at hun ikke uden bisidder havde ønsket at deltage i tilbud efter § 32 i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats i det kommunale beskæftigelsesprojekt, hvor der ville blive taget de nødvendige skånehensyn.

Nævnet fandt, at kvinden ikke havde ret til at medbringe en bisidder efter forvaltningslovens § 8 til tilbud efter § 32 i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats.

Nævnet lagde vægt på, at forvaltningsloven ifølge lovens § 2, stk. 1, gjaldt ved behandlingen af sager, hvori der ville blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Det kommunale beskæftigelsesprojekt var ikke en forvaltningsmyndighed, der traf afgørelse i forvaltningslovens forstand. Hun havde derfor ikke ret til at medbringe en bisidder ved tilbud på det kommunale beskæftigelsesprojekt.

Når hun blev indkaldt til møde i kommunen, havde hun ret til at medbringe en bisidder, da kommunen var en forvaltningsmyndighed, der kunne træffe afgørelse i forvaltningslovens forstand.

Forbundet klagede herefter på kvindens vegne over nævnets afgørelse.

I klagen til Ankestyrelsen blev det anført, at forbundet fortsat fandt, at der var tale om et særligt tilrettelagt kommunalt beskæftigelsesprojekt, der organisatorisk hørte under socialforvaltningen, og hvor lederen af erhvervsgruppen i socialforvaltningen var chef for projektet, samt at forvaltningen visiterede og personalet var ansat og aflønnet af kommunen. Forbundet fandt derfor, at denne kunne henregnes til den offentlige forvaltning af mere omfattende karakter og dermed var undergivet offentlig regulering, tilsyn og kontrol.

Sagen blev behandlet i principielt møde med henblik på afklaring af berettigelsen til at medtage en bisidder under et tilbud efter beskæftigelsesindsatslovens § 32.

Afgørelse:

Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg fandt, at kvinden havde været berettiget til at medtage bisidder under de afklarende samtaler med jobkonsulenten i det kommunale beskæftigelsesprojekt.

Det betød, at sagen hjemvistes til kommunen med henblik på at træffe afgørelse om, hvor længe der herefter var grundlag for at udbetale ledighedsydelse, efter at kommunen på ulovligt grundlag havde standset hendes ledighedsydelse.

Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg ændrede således det sociale nævns afgørelse.

Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg fandt, at forvaltningsloven gjaldt for de afklarende samtaler med kommunens jobkonsulent, som kvinden var tilbudt i henhold til beskæftigelsesindsatslovens § 32.

Det fremgår af forvaltningslovens § 2, stk. 1, at loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed.

Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg lagde ved afgørelsen vægt på, at afklaringen ved jobkonsulenten var en del af socialforvaltningens sagsbehandling i den sag, hvori der ville blive truffet afgørelse om kvindens berettigelse til ledighedsydelse.

Det forhold, at afklaringen skete ved jobkonsulenten i det kommunale beskæftigelsesprojekt, kunne ikke medføre et andet resultat. Det kommunale beskæftigelsesprojekt hørte organisatorisk under socialforvaltningen.

Det fremgår af forvaltningslovens § 8, stk. 1, at den, der er part i en sag, på et hvert tidspunkt af sagens behandling kan lade sig repræsentere eller bistå af andre. Myndigheden kan dog kræve, at parten medvirker personligt, når det er af betydning for sagens afgørelse.

Af § 8, stk. 2 fremgår, at bestemmelsen i stk. 1, 1. pkt. ikke gælder, hvis partens interesse i at kunne lade sig repræsentere eller bistå findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, eller hvor andet er fastsat ved lov.

Det fremgår af Forvaltningsret af Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. 2002, side 538, at myndigheden kan nægte at anerkende repræsentation (men ikke bisidder), hvis partens personlige medvirken har betydning for sagens afgørelse, jf. forvaltningslovens § 8, stk. 1, 2. pkt.

Det fremgår endvidere af samme på side 539, at for at begrænse retten til repræsentation og bistand kræves det, at modhensynene er relativt tungvejende.

Af retssikkerhedslovens § 4 fremgår, at borgeren skal have mulighed for at medvirke ved behandlingen af sin sag. Kommunen tilrettelægger behandlingen af sagerne på en sådan måde, at borgeren kan udnytte denne mulighed.

Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg lagde ved afgørelsen endvidere vægt på, at selvom det havde betydning for sagens afgørelse, at kvinden medvirkede personligt, var dette ikke til hinder for, at hun kunne medtage en bisidder, medmindre væsentlige modhensyn kunne anføres til støtte for at begrænse denne ret.

Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg fandt ikke, at der på baggrund af oplysningerne på mødet i socialforvaltningen, hvor hun fik forelagt tilbudet, og hvor hun havde sin svigersøn med, var fremkommet så tungtvejende modhensyn, at der på den baggrund var grundlag for at begrænse hendes ret til bisidder.

Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg lagde herved vægt på, at forløbet ikke var til hinder for, at forvaltningen tilrettelagde samtalen i tilbudet efter beskæftigelsesindsatslovens § 32 på en sådan måde, at kvinden havde mulighed for at medvirke ved behandlingen af sagen sammen med en repræsentant fra sin fagforening, som hun havde ønsket.

Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg fandt, at kommunen herved havde tilsidesat en garantiforskrift ved at nægte hende at medtage en bisidder. Kommunens afgørelse havde derfor en væsentlig retlig mangel, der medførte ugyldighed, medmindre det konkret kunne afkræftes, at manglen ikke havde påvirket afgørelsens resultat.

I kvindens sag fandt Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg ikke, at det kunne afkræftes.

Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg bemærkede, at det fremgår af den forvaltningsretlige teori, jf. bl.a. den kommenterede forvaltningslov af John Vogter fra 2001 side 236, at reglerne om repræsentation og bistand i § 8 imidlertid er udtryk for et almindeligt princip, hvorefter den, der kommer i forbindelse med den offentlige forvaltning i almindelighed kan vælge at lade sig repræsentere eller bistå af andre, medmindre væsentlige modhensyn kan anføres til støtte for at begrænse denne ret, andet følger af lovgivningen på det pågældende område eller følger af forholdets natur. Det anførte gælder således også med hensyn til de store og praktisk vigtige områder, hvor myndighederne udøver faktisk forvaltningsvirksomhed, herunder bl.a. områder som undervisning, sundhed og ældrepleje.

Det fremgår endvidere af en udtalelse fra Folketingets Ombudsmand (FOB nr. 02.480) om varsel til gymnasieelev i forbindelse med forsømmelser, at grundsætningen om retten til repræsentation - også efter forvaltningslovens gennemførelse - må antages at gælde i videre omfang på ulovbestemt grundlag. Hvis der ikke er tale om en afgørelsessag eller spørgsmålet herom er tvivlsomt, skal en persons ret til repræsentation og bistand derfor vurderes på grundlag af de bestemmelser, der svarer til forvaltningslovens § 8, og som gælder supplerende på ulovbestemt grundlag.

Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg fandt, at selv om kommunen og det sociale nævn ikke vurderede, at forholdet var omfattet af forvaltningsloven, burde myndighederne have vurderet forholdet på grundlag af de bestemmelser, der gjaldt supplerende på ulovbestemt grundlag.