Opfølgning / Opfølgning til
Oversigt (indholdsfortegnelse)
1 Ombudsmandens udtalelse
2 Sagsfremstilling
Den fulde tekst

2016-45. Sager om aktindsigt skal også behandles hurtigt i ferieperioder

En borger klagede til ombudsmanden over, at Transport- og Bygningsministeriet havde udsat behandlingen af hans anmodning om aktindsigt på grund af sommerferie.

Det fremgik, at borgeren havde anmodet om aktindsigt den 5. juli 2016, og at ministeriet den 6. juli 2016 kvitterede for modtagelsen og oplyste, at ministeriet ikke forventede at kunne besvare anmodningen inden for hverken 1-2 arbejdsdage eller 7 arbejdsdage. Årsagen hertil var, at det var sommerferieperiode, hvilket medførte, at flere af departementets medarbejdere, som var nødvendige for behandlingen af sagen, var fraværende. Ministeriet forventede at kunne afslutte behandlingen af sagen senest den 19. august 2016.

Det var ombudsmandens opfattelse, at afholdelse af sommerferie hos de relevante sagsbehandlere ikke i sig selv kunne bevirke, at de frister, der er opstillet for færdigbehandlingen af en aktindsigtsanmodning i offentlighedslovens § 36, stk. 2, og forarbejderne hertil, kunne udsættes.

Myndigheder kunne således ikke ”lukke ned” for behandlingen af visse aktindsigtsanmodninger, men måtte have et beredskab i ferien, der i udgangspunktet gjorde det muligt at behandle sagerne inden for de frister, der er opstillet i loven og forarbejderne.

(Sag nr. 16/03410)

Herunder gengives ombudsmandens udtalelse i sagen efterfulgt af en sagsfremstilling:

 

Ombudsmandens udtalelse

1. Hvad handler sagen om?

Du anmodede den 5. juli 2016 Transport- og Bygningsministeriet om aktindsigt i en undersøgelse, som var omtalt i et svar af 14. juni 2016 fra transport- og bygningsministeren til Folketingets Transport- og Bygningsudvalg.

Ministeriet kvitterede den 6. juli 2016 for modtagelsen og oplyste, at ministeriet ikke forventede at kunne besvare anmodningen inden for hverken 1-2 arbejdsdage eller 7 arbejdsdage. Ministeriet oplyste, at årsagen hertil var, at det var sommerferieperiode, hvilket medførte, at flere af departementets medarbejdere, som var nødvendige for behandlingen af sagen, var fraværende.

Ministeriet forventede at kunne afslutte behandlingen af sagen senest den 19. august 2016.

Du klagede den 1. august 2016 til mig over, at ministeriet endnu ikke havde svaret på din anmodning om aktindsigt.

Den 9. august 2016 traf ministeriet afgørelse om aktindsigt.

Sagen hos mig handler om Transport- og Bygningsministeriets sagsbehandlingstid i sagen, herunder særligt den begrundelse, som ministeriet angav for fristoverskridelsen (sommerferieperiode).

Jeg har fra Transport- og Bygningsministeriet modtaget sagens akter, herunder de dokumenter, som blev anset for omfattet af din anmodning om aktindsigt, og som du modtog den 9. august 2016.

 

2. Retsgrundlaget

2.1. § 36, stk. 1 og 2, i offentlighedsloven (lov nr. 606 af 12. juni 2013) har følgende ordlyd:

”§ 36. Bliver der fremsat anmodning om aktindsigt vedrørende dokumenter, der indgår i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en myndighed m.v., afgør denne myndighed m.v., om ansøgningen kan imødekommes. I andre tilfælde afgøres sager om aktindsigt af den myndighed m.v., der har dokumentet i sin besiddelse.

Stk. 2. Vedkommende myndighed m.v. afgør snarest, om en anmodning om aktindsigt kan imødekommes. En anmodning om aktindsigt skal færdigbehandles inden 7 arbejdsdage efter modtagelsen, medmindre dette på grund af f.eks. sagens omfang eller kompleksitet undtagelsesvis ikke er muligt. Den, der har anmodet om aktindsigt, skal i givet fald underrettes om grunden til fristoverskridelsen og om, hvornår anmodningen kan forventes færdigbehandlet. ”

I de specielle bemærkninger til § 36 (lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013) er der bl.a. anført følgende om stk. 2:

”Bestemmelsen i stk. 2, der med visse ændringer viderefører den gældende lovs § 16, stk. 1 og 2, fastslår i 1. pkt., at anmodninger om aktindsigt skal afgøres snarest. Dette krav skal bl.a. ses i sammenhæng med, at en hurtig sagsbehandling og afgørelse af aktindsigtsanmodninger i almindelighed vil være en væsentlig forudsætning for, at offentlighedsloven kan opfylde sin intention om, at medierne ved anvendelsen af loven skal have adgang til at orientere offentligheden om aktuelle sager, der er under behandling i den offentlige forvaltning, jf. også lovforslagets § 1, stk. 1, nr. 4, med tilhørende bemærkninger.

Med anvendelsen af udtrykket ʼsnarestʼ er det således tilsigtet, at en anmodning om aktindsigt skal behandles og afgøres så hurtigt som muligt. Udtrykket ʼsnarestʼ indebærer for det første, at vedkommende myndighed m.v. skal tilstræbe, at anmodninger om aktindsigt i sager, der er klart identificerede, og som indeholder et begrænset antal dokumenter, som ikke kræver en nærmere gennemgang eller overvejelse, færdigbehandles i løbet af 1-2 arbejdsdage efter modtagelsen af aktindsigtsanmodningen.

Det følger af bestemmelsen i 2. pkt., at en anmodning om aktindsigt som udgangspunkt skal være færdigbehandlet inden syv arbejdsdage efter, at anmodningen er modtaget. Dette følger af, at det i bestemmelsen er forudsat, at det kun vil være ʼundtagelsesvistʼ, at en anmodning ikke vil kunne færdigbehandles inden for den nævnte frist.

En udsættelse af færdigbehandlingen af en aktindsigtsanmodning udover sagsbehandlingsfristen på syv arbejdsdage kan efter bestemmelsen være begrundet i f.eks. sagens omfang eller kompleksitet. Bestemmelsen bygger imidlertid på en forudsætning om, at afgørelsen af spørgsmålet om aktindsigt navnlig vil kunne udskydes som følge af sagens omfang eller kompleksitet.

Med udtrykket ʼsagens omfangʼ sigtes først og fremmest til antallet af dokumenter, der er omfattet af den enkelte anmodning om aktindsigt. Med udtrykket ʼsagens kompleksitetʼ sigtes der dels til de juridiske spørgsmål, som en aktindsigtsanmodning kan rejse, dels til, om en anden myndighed eller en virksomhed skal høres om aktindsigtsanmodningen. Det forudsættes, at en myndighed m.v. i givet fald fastsætter en kort høringsfrist, der tager behørigt hensyn til, at aktindsigtsanmodningen så vidt muligt skal færdigbehandles inden for rimelig tid.

Det forhold, at udsættelse af færdigbehandlingen af en aktindsigtsanmodning udover fristen på syv arbejdsdage f.eks. kan være begrundet i sagens omfang eller kompleksitet, indebærer, at der ikke er tale om en udtømmende opregning af de forhold, der kan begrunde en sådan udsættelse. Som et andet eksempel på, at det kan være berettiget at udsætte færdigbehandlingen kan nævnes det tilfælde, hvor den pågældende myndighed m.v. på grund af tidligere indgivne anmodninger om aktindsigt ikke kan (færdig)behandle den foreliggende anmodning inden for den nævnte frist, selvom anmodningen vedrører et begrænset antal dokumenter. Hvis en myndighed holder lukket i en sammenhængende periode f.eks. omkring jul og nytår af en sådan længde, at anmodningen om aktindsigt ikke (med rimelighed) kan forventes færdigbehandlet inden for fristen på syv arbejdsdage, vil dette også kunne begrunde, at fristen overskrides, jf. pkt. 4.17.2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Om de forhold, der efter omstændighederne og undtagelsesvist kan begrunde en udsættelse af behandlingen af en anmodning om aktindsigt, kan der i øvrigt henvises til betænkningens kapitel 22, pkt. 4.2 (side 798 f.). Selvom der foreligger en udsættelsesgrund, skal myndigheden prioritere behandlingen af den pågældende aktindsigtsanmodning.

Det forhold, at bestemmelsen fastsætter, at en anmodning om aktindsigt skal afgøres snarest, og (som udgangspunkt) inden syv arbejdsdage efter, at den er modtaget, medfører – som også nævnt ovenfor – at en anmodning om aktindsigt, der klart har identificeret den sag, anmodningen vedrører, og som vedrører et begrænset antal dokumenter, der ikke kræver en nærmere gennemgang eller overvejelse, bør være færdigbehandlet i løbet af 1-2 arbejdsdage efter modtagelsen af aktindsigtsanmodningen.

Det anførte forhold indebærer endvidere, at det skal tilstræbes, at en anmodning om aktindsigt, som omfatter lidt flere dokumenter, der ikke kræver en nærmere gennemgang eller overvejelse, færdigbehandles i løbet af tre til syv arbejdsdage. Det samme gælder de tilfælde, hvor anmodningen omfatter et mere begrænset antal dokumenter, som giver anledning til en nærmere gennemgang og overvejelser.

I de (særlige) tilfælde, hvor anmodningen f.eks. omfatter et stort antal dokumenter, eller hvor anmodningen giver anledning til overvejelser af f.eks. juridiske spørgsmål af mere kompliceret karakter – dvs. når der undtagelsesvist foreligger et forhold, der kan begrunde en udsættelse af fristen på syv arbejdsdage – skal det tilstræbes, at anmodningen om aktindsigt færdigbehandles inden for 14 arbejdsdage efter, at anmodningen er modtaget.

I de (helt særlige) tilfælde, hvor aktindsigtsanmodningen omfatter et meget stort antal dokumenter, eller hvor anmodningen rejser f.eks. juridiske spørgsmål af ganske kompliceret karakter, skal det tilstræbes, at anmodningen færdigbehandles senest inden for 40 arbejdsdage efter, den er modtaget. Som eksempel herpå kan nævnes det tilfælde, hvor der anmodes om aktindsigt i samtlige sager af en bestemt type, som den pågældende myndighed m.v. i vidt omfang behandler, og som myndigheden m.v. har modtaget i løbet af det seneste år.

Det fremgår af 2. pkt., at det kun vil være ʼundtagelsesvistʼ, at en anmodning ikke kan færdigbehandles inden for fristen på syv arbejdsdage. Dette udtryk bygger på en forventning om, at antallet af aktindsigtssager, hvor denne frist ikke kan overholdes, i det samlede billede af aktindsigtssager for samtlige landets myndigheder m.v. ikke må være det normale. ”

2.2. I betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, kapitel 22, pkt. 4.2, s. 798 f., som der henvises til i de specielle bemærkninger til § 36, stk. 2, er der anført følgende:

”4.2. Udsættelse af behandlingen af en anmodning om aktindsigt

4.2.1. Det er antaget, at hensynet til en forsvarlig og hurtig behandling af andre sager, der i øvrigt er under ekspedition hos den pågældende forvaltningsmyndighed, vil kunne medføre, at en begæring om aktindsigt ikke kan imødekommes straks ved fremsættelsen. I disse tilfælde bør adgangen til aktindsigt dog i almindelighed meddeles inden for den frist, der er angivet i offentlighedslovens § 16, stk. 2, jf. pkt. 49 i Justitsministeriets vejledning om offentlighedsloven fra 1986, samt Vogter, side 284.

Ombudsmanden har i FOB 1992, side 72, anerkendt den nævnte udsættelsesgrund, men har samtidigt fremhævet, at den almindelige prioritering af arbejdsopgaverne i et ministerium, herunder hensynet til betjening af Folketinget, ikke kan anerkendes som en udsættelsesgrund. Dette skyldes, at begæringer om aktindsigt skal behandles som hastesager, således at besvarelsen af sådanne forespørgsler skal tillægges en særlig høj prioritet i forhold til ministeriets øvrige sager.

4.2.2. Der kan også være andre hensyn – end hensynet til en forsvarlig og hurtig behandling af andre sager – der kan begrunde en udsættelse af behandlingen af en aktindsigtssag. En udsættelse kan således ske, hvis der foreligger nogle særlige forhold ved den sag, hvori der begæres aktindsigt.

Det er på den baggrund antaget, at en udsættelse kan ske, hvis dokumenterne, der begæres aktindsigt i, er sendt i høring, hvis dokumenterne er tilbagesendt til andre myndigheder mv. efter endt ekspedition, hvis der, på grund af tvivlsomme fortolkningsspørgsmål, er behov for at indhente en udtalelse fra en anden forvaltningsmyndighed, hvis der indhentes en udtalelse fra en person eller privat virksomhed, hvis interesser kan være til hinder for, at begæringen imødekommes, eller hvis der begæres aktindsigt i en sag, hvor den pågældende sagsbehandler er midlertidigt fraværende, f.eks. pga. sygdom, bortrejse og lignende, jf. nærmere om de nævnte tilfælde betænkning nr. 857/1978, side 317, og Vogter, side 281 ff. Ombudsmanden har i FOB 1990, side 50, og navnlig FOB 1992, side 72, samt FOB 1994, side 340, anerkendt de nævnte udsættelsesgrunde.

Den omstændighed, at der foreligger en af de nævnte grunde, er imidlertid ikke ensbetydende med, at afgørelsen om aktindsigt som sådan kan nedprioriteres. Således gælder fortsat et krav om, at en forvaltningsmyndighed snarest skal træffe afgørelse om aktindsigtsspørgsmålet, jf. FOB 1990, side 50.

Ombudsmanden har i den nævnte udtalelse i øvrigt anerkendt, at en gennemgang af sagens dokumenter med henblik på at udskille fortrolige oplysninger er særlig ressourcekrævende, og derfor vil kunne begrunde en vis udsættelse af afgørelsen om aktindsigt. Hvor længe, afhænger af dokumenternes omfang og karakter.

Endvidere har ombudsmanden i FOB 1994, side 340, accepteret, at interne ressourcemæssige og personalemæssige forhold, når de specifikt rammer den del af myndigheden, som skal behandle begæringen om aktindsigt, kan begrunde en kortvarig udskydelse af afgørelsen.

Derimod kan det forhold, at så få personer i forvaltningsmyndigheden som muligt – af fortrolighedshensyn – arbejder med og får kendskab til sagens dokumenter, ikke i sig selv begrunde en udsættelse af afgørelsen om aktindsigt, jf. FOB 1990, side 50. ”

I betænkningen er det s. 806 også nævnt, at ”[s]elvom der foreligger en udsættelsesgrund, skal myndigheden dog prioritere behandlingen af den pågældende aktindsigtsanmodning”.

2.3. Jeg henviser også til Mohammad Ahsan, Offentlighedsloven med kommentarer (2014), s. 640 ff. På s. 642 ff. er der bl.a. anført følgende:

”5.6. Personale- og ressourcemæssige forhold

Interne ressourcemæssige og personalemæssige forhold kan, når de specifikt rammer den del af myndigheden, som skal behandle anmodningen om aktindsigt, begrunde en kortvarig udskydelse af afgørelsen, jf. FOB 1994, side 340. Det samme gælder, hvis den pågældende sagsbehandler er midlertidigt fraværende på grund af sygdom, bortrejse og lignende (f.eks. deltagelse i et efteruddannelseskursus af nogle dages varighed).

Derimod kan almindelige ressourcemæssige forhold – i lyset af de håndfaste sagsbehandlingsfrister, der følger af den gældende offentlighedslovs bemærkninger – ikke begrunde en udskydelse af aktindsigtsafgørelsen.

5.8. Andre udsættelsesgrunde

Hvis en myndighed holder lukket i en sammenhængende periode – f.eks. omkring jul og nytår – af en sådan længde, at anmodningen om aktindsigt ikke (med rimelighed) kan forventes færdigbehandlet inden for fristen på 7 arbejdsdage, vil dette også kunne begrunde, at fristen overskrides, jf. også pkt. 5.10 nedenfor.

5.10. Ugyldige udsættelsesgrunde

Det kan heller ikke antages, at det forhold, at sagsbehandleren på det tidspunkt en aktindsigtsanmodning modtages er taget på (længerevarende) ferie, kan begrunde en udsættelse af sagsbehandlingsfristen. I sådanne tilfælde må myndigheden sikre sig, at andre tilbageværende ansatte behandler aktindsigtsanmodningen. ”

2.4. Folketingets Ombudsmand har tidligere udtalt sig om udsættelse af aktindsigtssager på grund af interne og personalemæssige forhold, herunder afholdelse af ferie.

Der er tale om sager efter den tidligere offentlighedslov (lov nr. 572 af 19. december 1985 med senere ændringer). I denne lov var det bestemt, at myndigheden snarest skulle afgøre, om en begæring om aktindsigt kunne imødekommes (§ 16, stk. 1). Var begæringen ikke imødekommet eller afslået inden 10 dage efter, at den var modtaget af myndigheden, skulle myndigheden underrette den begærende om grunden hertil samt om, hvornår en afgørelse kunne forventes at foreligge (§ 16, stk. 2).

Efter den tidligere offentlighedslov var der således ikke præcise regler for, hvor lang tid en myndighed måtte bruge på at behandle en anmodning om aktindsigt. Dog var det forudsat, at det skulle ske med særlig hurtighed, idet afgørelser efter bestemmelsens ordlyd skulle træffes ”snarest”.

I den sag, som er omtalt i Folketingets Ombudsmands beretning for 1994, s. 340, havde Trafikministeriet henvist til interne ressource- og personalemæssige forhold som grund til, at afgørelsen om aktindsigt trak ud. Ombudsmanden bemærkede i den forbindelse, at han ikke ville afvise, at ”interne ressourcemæssige og personalemæssige forhold, når de – således som jeg forstår, det er tilfældet i den foreliggende sag – specifikt rammer den del af myndigheden, som skal behandle begæringen om aktindsigt, vil kunne begrunde en ganske kortvarig udskydelse af afgørelsen”.

I den sag, som er omtalt i Folketingets Ombudsmands beretning for 1994, s. 424, havde Undervisningsministeriet bemærket, at ministeriet ”på grund af efterårsferien” først kunne tage (endelig) stilling til en begæring om aktindsigt efter den 25. oktober 1993. Ombudsmanden bemærkede i den forbindelse følgende:

”Ferie kan efter min opfattelse ikke begrunde udsættelse med afgørelsen om aktindsigt. Hvis den sagsbehandler, der skulle have behandlet aktindsigtsanmodningen, er på ferie, må afgørelsen overlades til en anden. Det gælder også, selv om der er tale om et tidspunkt som skolernes efterårsferie, hvor der i almindelighed er mange, der holder ferie, og arbejdspresset blandt det tilbageværende personale derfor er ekstra stort. Jeg må derfor finde det beklageligt, at Undervisningsministeriet som begrundelse for, at 10-dages-fristen ikke blev overholdt, henviste til efterårsferien. ”

 

3. Transport- og Bygningsministeriets opfattelse

Som nævnt kvitterede Transport- og Bygningsministeriet den 6. juli 2016 for modtagelsen af din aktindsigtsanmodning af 5. juli 2016 og oplyste, at ministeriet ikke forventede at kunne besvare anmodningen inden for hverken 1-2 arbejdsdage eller 7 arbejdsdage.

Ministeriet oplyste, at årsagen hertil var, at det var sommerferieperiode, hvilket medførte, at flere af departementets medarbejdere, som var nødvendige for behandlingen af sagen, var fraværende. Ministeriet forventede at kunne afslutte behandlingen af sagen senest den 19. august 2016.

Transport- og Bygningsministeriet har i en udtalelse af 22. august 2016 anført, at ministeriet i sommeren 2016 har udskudt svarfristen i sager om aktindsigt med henvisning til, at de medarbejdere, som var nødvendige for sagens behandling og afgørelse, i et mindre antal sager (5-8 stk.) på grund af sommerferie ikke var til stede – i enkelte tilfælde i kombination med andre udsættelsesgrunde.

Ministeriet har i den forbindelse bemærket, at ansvaret for departementets opgaver er fordelt mellem en række specifikke fagkontorer, og medarbejdernes arbejdsopgaver således i høj grad er specialiseret. Det forhold, at medarbejdere sidder i samme kontor, behøver ikke at betyde, at de har samme opgaver, kender hinandens sager indgående eller i øvrigt har faglige forudsætninger for at løse hinandens opgaver ved fravær og lignende, herunder i sager om aktindsigt.

Det kan derfor være vanskeligt – og i visse tilfælde ikke muligt – at sagsbehandle en aktindsigtsanmodning, der knytter sig til en konkret sag, som tilstedeværende medarbejdere i sommerferieperioden ikke har kendskab til.

Ministeriet har også anført, at årets gang i departementet i det væsentligste styres af, hvornår ministeren har behov for bistand fra embedsværket. Sommerferieperioden, hvor Folketinget typisk er lukket, er således den ene periode om året, hvor medarbejderne kan afholde længerevarende ferie og afspadsere, uden at det får konsekvenser for departementets muligheder for at betjene ministeren fyldestgørende.

Med den høje grad af specialiseret opgavevaretagelse blandt medarbejderne i et departement vil det være vanskeligt at tilrettelægge afholdelse af længerevarende ferieperioder på 3 uger, såfremt medarbejderne samtidig skal medvirke til et ferieberedskab, hvorefter der kan sagsbehandles sager med svarfrister på højst 7 arbejdsdage på samtlige sagsområder.

Langt hovedparten af departementets medarbejdere er således fraværende i sommerferieperioder, med den konsekvens at sagerne ikke kan håndteres i vanligt tempo. Det betyder ikke, at der slet ikke sagsbehandles, eller at samtlige sager pr. automatik udskydes til efter sommerferieperioden. I det omfang tilstedeværende sagsbehandlere kan håndtere og afslutte sager, gør de det.

Men det betyder, at det i det enkelte fagkontor løbende konkret vurderes, om en sag, herunder også aktindsigtssager, kan behandles fagligt forsvarligt med de tilstedeværende medarbejdere, eller om sagen skal udskydes, indtil de medarbejdere, som er nødvendige for sagens behandling, er tilbage fra ferie. Udskydelse på grund af fravær af nødvendige medarbejdere understøttes efter ministeriets opfattelse af Folketingets Ombudsmands beretning for 1994, s. 340, hvoraf det følger, at interne ressourcemæssige og personalemæssige forhold kan begrunde en kortvarig udsættelse af en aktindsigtssag, hvis det specifikt rammer den del af myndigheden, som skal behandle sagen.

Hertil kommer, at det følger af forarbejderne til offentlighedsloven, at svarfristen for aktindsigtsanmodninger, som modtages i perioder, hvor en myndighed holder lukket, kan overskrides, hvis det ikke (med rimelighed) kan forventes, at sagen afgøres inden for 7 arbejdsdage. Jul og nytår er i forarbejderne nævnt som eksempler på sådanne lukkede perioder, men det bør efter ministeriets opfattelse også i visse helt konkrete sager kunne dække andre længerevarende ferieperioder som f.eks. sommerferie, hvor medarbejdere, som er nødvendige for sagens behandling, er fraværende.

Det er således Transport- og Bygningsministeriets opfattelse, at man ikke med rimelighed kan forvente at få afgjort en aktindsigtsanmodning, som fremsendes midt i sommerferien, inden for 7 arbejdsdage.

Samtidig har ministeriet bemærket, at ”det vil blive indskærpet over for departementets medarbejdere, at udskydelse af aktindsigtssager kun undtagelsesvist kan begrundes med feriefravær og kun, hvis det konkret er vurderet, at sagen ikke kan varetages af andre medarbejdere”.

Om din konkrete sag har Transport- og Bygningsministeriet i udtalelsen af 22. august 2016 anført, at det er ministeriets opfattelse, at sagen er behandlet så hurtigt som muligt.

Transport- og Bygningsministeriet har den 24. august 2016 telefonisk meddelt en af mine medarbejdere, at det var ministeriets klare vurdering, at sommerferieperioden som begrundelse for fristudsættelse primært blev brugt i forhold til aktindsigtsanmodninger, som ministeriet modtog i juli måned – hvor langt de fleste af ministeriets medarbejdere holdt ferie – og muligvis sidste uge af juni og første uge af august; dvs. omkring en 6-ugers-periode fra ultimo juni til primo august.

Ministeriet oplyste også, at der ville være medarbejdere, som holdt deres sommerferie uden for denne periode, men da var bemandingen i de enkelte fagkontorer tilstrækkelig til at kunne håndtere aktindsigtsanmodninger.

 

4. Min vurdering

4.1. Generelt

Med bestemmelsen i offentlighedslovens § 36, stk. 2, er der – som noget nyt – indført en egentlig frist på 7 arbejdsdage for ekspedition af sager om aktindsigt.

I forarbejderne til bestemmelsen er der desuden opstillet mere specifikke målsætninger for sagsbehandlingstiden. Som det fremgår, er det bl.a. forudsat, at ukomplicerede aktindsigtssager skal tilstræbes færdigbehandlet i løbet af 1-2 arbejdsdage. De mest omfattende og komplicerede aktindsigtsanmodninger (de ”helt særlige tilfælde”) skal efter forarbejderne søges færdigbehandlet inden for 40 arbejdsdage efter modtagelsen.

Det fremgår således af bestemmelsen i § 36, stk. 2, og forarbejderne hertil, at lovgivningsmagten har lagt stor vægt på, at begæringer om aktindsigt behandles hurtigt.

En udskydelse af den fastsatte 7-dages-frist vil dog efter ordlyden af bestemmelsen i § 36, stk. 2, kunne ske f.eks. på grund af sagens omfang eller kompleksitet.

I forarbejderne og i betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, som der henvises til i de specielle bemærkninger til § 36, stk. 2, er der anført, at bestemmelsens opregning ikke er en udtømmende opregning, og der er nævnt en række yderligere eksempler på forhold, som kan begrunde, at de fastsatte frister overskrides, jf. nærmere ovenfor i pkt. 2.1 og 2.2. Eksemplerne angår bl.a. spørgsmålet om, i hvilket omfang personale- og ressourcemæssige forhold kan begrunde en udsættelse, og bygger til dels på praksis fra Folketingets Ombudsmand.

Transport- og Bygningsministeriet har anført, at det som eksempel på en udsættelsesgrund er nævnt, at en myndighed holder ”lukket” i en sammenhængende periode, som f.eks. omkring jul og nytår.

Jeg bemærker hertil, at dette efter min opfattelse alene kan antages at omfatte den situation, hvor en myndighed holder helt lukket, men ikke en situation, hvor en myndighed – som Transport- og Bygningsministeriet – har mange medarbejdere på ferie.

Eksemplet er efter min opfattelse en konsekvens af, at hvis en myndighed er lukket, så er der ikke nogen medarbejdere til at behandle sager om aktindsigt, hvorfor fristerne – afhængig af lukkeperiodens længde – i sidste ende kan være umulige at overholde. Og bestemmelsen i offentlighedslovens § 36, stk. 2, skal ikke forhindre, at myndigheder eventuelt holder helt lukket.

For så vidt angår Transport- og Bygningsministeriets bemærkning om, at ministeriets opfattelse understøttes af ombudsmandens udtalelse i Folketingets Ombudsmands beretning for 1994, s. 340, anfører jeg følgende:

Som nævnt ovenfor i pkt. 2.4 anførte ombudsmanden i denne sag, at han ikke ville afvise, at ”interne ressourcemæssige og personalemæssige forhold, når de – således som jeg forstår, det er tilfældet i den foreliggende sag – specifikt rammer den del af myndigheden, som skal behandle begæringen om aktindsigt, vil kunne begrunde en ganske kortvarig udskydelse af afgørelsen”.

Jeg bemærker, at en ”ganske kortvarig” udskydelse af afgørelsen efter min opfattelse ikke omfatter en udsættelse, der kan være på op til flere uger på grund af ferie. Jeg bemærker også, at sagen er fra 1994, hvor der som nævnt ovenfor i pkt. 2.4 ikke var præcise regler for, hvor lang tid en myndighed måtte bruge på at behandle en anmodning om aktindsigt, modsat i dag, hvor der gælder meget håndfaste frister.

Ombudsmandens udtalelse i Folketingets Ombudsmands beretning for 1994, s. 340, kan derfor efter min opfattelse ikke anvendes til støtte for Transport- og Bygningsministeriets opfattelse om, at det i sommerferieperioder på omkring 6 uger i sager om aktindsigt kan bestemmes, at sagsbehandlingsfristerne udtagelsesvist skal udsættes, indtil de medarbejdere, som er nødvendige for sagens behandling, er tilbage fra ferie.

Jeg henviser i øvrigt også til ombudsmandens udtalelse i Folketingets Ombudsmands beretning for 1994, s. 424, omtalt ovenfor under pkt. 2.4, hvor ombudsmanden udtalte, at (efterårs)ferie ikke kunne begrunde en udsættelse af en afgørelse om aktindsigt, og til det, som Mohammad Ahsan, a.st., har anført om, at ”[d]et kan heller ikke antages, at det forhold, at sagsbehandleren på det tidspunkt en aktindsigtsanmodning modtages er taget på (længerevarende) ferie, kan begrunde en udsættelse af sagsbehandlingsfristen. I sådanne tilfælde må myndigheden sikre sig, at andre tilbageværende ansatte behandler aktindsigtsanmodningen”, jf. ovenfor pkt. 2.3.

Jeg har forståelse for, at ministeriet (og andre myndigheder i øvrigt) kan have behov for, at medarbejdere specialiserer sig, og at dette – sammenholdt med, at de pågældende medarbejdere i perioder har længerevarende ferier – kan give problemer i forhold til at overholde de sagsbehandlingsfrister, der er fastsat i offentlighedslovens § 36, stk. 2, og forarbejderne hertil. Det kan næppe heller altid undgås, at den gennemsnitlige sagsbehandlingstid i aktindsigtssagerne stiger i en periode, hvor mange medarbejdere holder ferie.

På baggrund af det anførte om offentlighedslovens § 36, stk. 2, og bestemmelsens forarbejder – hvor der er fastsat og forudsat meget håndfaste frister for behandlingen af begæringer om aktindsigt i forskellige typetilfælde, og hvor vigtigheden af en hurtig behandling er betonet – er det imidlertid min opfattelse, af afholdelse af sommerferie hos de relevante sagsbehandlere ikke i sig selv kan bevirke, at de frister, der er opstillet for færdigbehandlingen af en aktindsigtsanmodning, kan udsættes. Myndigheder kan ikke ”lukke ned” for behandlingen af visse aktindsigtsanmodninger, men må have et beredskab i ferien, som i udgangspunktet gør det muligt at behandle sagerne inden for de frister, der er opstillet i loven og forarbejderne.

Jeg henviser i den forbindelse også til sagen i Folketingets Ombudsmands beretning for 1992, s. 72, hvoraf det fremgår, at den almindelige prioritering af arbejdsopgaverne i et ministerium, herunder hensynet til betjening af Folketinget, ikke kan anerkendes som en udsættelsesgrund. Aktindsigtssager skal behandles som hastesager, således at besvarelsen af sådanne forespørgsler skal tillægges en særlig høj prioritet i forhold til ministeriets øvrige sager.

Det forhold, at ministeriet for bedst at kunne betjene ministeren mener, at det er mest hensigtsmæssigt, at medarbejderne holder ferie og afspadserer i perioder, hvor Folketinget er lukket, kan således efter min opfattelse ikke udgøre en udsættelsesgrund i forhold til behandlingen af aktindsigtsanmodninger.

Jeg har gjort Transport- og Bygningsministeriet bekendt med min opfattelse.

4.2. Din konkrete sag

Efter det, der foreligger oplyst, forstår jeg Transport- og Bygningsministeriet således, at ministeriet udelukkende begrundede udsættelsen af din sag ud over de 7 arbejdsdage med, at det var sommerferieperiode, og at nogle af de medarbejdere, som var nødvendige for behandlingen af sagen, var fraværende. Der blev således f.eks. ikke ligeledes henvist til sagens omfang eller kompleksitet.

Det fremgår, at du anmodede om aktindsigt den 5. juli 2016, og at ministeriet traf afgørelse i sagen den 9. august 2016. Det vil sige, at sagens behandling tog 25 arbejdsdage.

På den baggrund – og under henvisning til det, som jeg har anført ovenfor i pkt. 4.1 – er det min opfattelse, at Transport- og Bygningsministeriets sagsbehandlingstid i din sag har været for lang.

Jeg har gjort Transport- og Bygningsministeriet bekendt med min opfattelse.

Jeg foretager mig ikke mere i sagen.

 

Sagsfremstilling

Du anmodede den 5. juli 2016 Transport- og Bygningsministeriet om aktindsigt i en undersøgelse, som var omtalt i transport- og bygningsministerens svar af 14. juni 2016 til Folketingets Transport- og Bygningsudvalg (TRU, Alm. del, 2015-16, bilag 311).

Ministeriet kvitterede den 6. juli 2016 for modtagelsen og oplyste, at ministeriet ikke forventede at kunne besvare anmodningen inden for hverken 1-2 arbejdsdage eller 7 arbejdsdage. Ministeriet oplyste, at årsagen hertil var, at det var sommerferieperiode, hvilket medførte, at flere af departementets medarbejdere, som var nødvendige for behandlingen af sagen, var fraværende.

Ministeriet forventede at kunne afslutte behandlingen af sagen senest den 19. august 2016.

I en e-mail af 7. juli 2016 til Transport- og Bygningsministeriet stillede du dig uforstående over for ministeriets forventede sagsbehandlingstid. Du anførte, at afsendelse af ét dokument fra en sag ikke krævede, at alle nøglemedarbejdere i ministeriet var til stede, og du bemærkede, at ministeriet ikke var lukket.

Du bemærkede også, at det af pressen fremgik, at politikere refererede til den undersøgelse, som du ønskede aktindsigt i. Samtidig bad du om at få oplyst, om der forelå en anden begrundelse for sagsbehandlingstiden end ferie.

Ministeriet kvitterede den 7. juli 2016 for modtagelsen af din e-mail af samme dato og henholdt sig til sin kvittering af 6. juli 2016.

Du klagede den 1. august 2016 til mig over, at ministeriet endnu ikke havde svaret på din anmodning om aktindsigt.

Den 5. august 2016 anmodede jeg Transport- og Bygningsministeriet om en udtalelse om den tid, som ministeriet indtil da havde brugt på at behandle sagen, og om den begrundelse, som ministeriet havde angivet for udsættelse af sagsbehandlingsfristen. Jeg skrev bl.a. følgende:

”Jeg forstår umiddelbart Transport- og Bygningsministeriets svar af 6. og 7. juli 2016 til A sådan, at ministeriet udelukkende har begrundet udsættelsen af sagen udover de 7 arbejdsdage med, at det er sommerferieperiode, og at nogle af de medarbejdere, som er nødvendige for behandlingen af sagen, er fraværende. Ministeriet har således f.eks. ikke foretaget en (indledende) vurdering af sagens omfang og kompleksitet.

Jeg beder på den baggrund Transport- og Bygningsministeriet om at forholde sig til sagsbehandlingstiden og begrundelsen for udsættelse af sagsbehandlingsfristen i lyset af det ovenfor anførte om bestemmelsen i offentlighedslovens § 36, stk. 2, og forarbejderne hertil mv.

Jeg beder også Transport- og Bygningsministeriet om at oplyse, hvorvidt det kun er i forbindelse med behandlingen af A’s aktindsigtsanmodning af 5. juli 2016, at ministeriet har anvendt sommerferieperioden som begrundelse for udsættelse af sagsbehandlingsfristen efter offentlighedslovens § 36, stk. 2, eller om ministeriet i en periode generelt har udsat behandling af aktindsigtsanmodninger med denne begrundelse. I så fald beder jeg om at få oplyst, i hvilken periode ministeriet har anvendt begrundelsen om sommerferieperiode, og i hvor mange sager ministeriet har anvendt denne begrundelse. ”

Den 9. august 2016 sendte ministeriet dig en afgørelse i sagen om aktindsigt. Det fremgår, at du modtog fuld aktindsigt i et notat, der blev anset for at være omfattet af din anmodning om aktindsigt. Det fremgår også, at ministeriet hos Banedanmark havde indhentet nogle yderligere dokumenter i sagen, som du også fik (fuld) aktindsigt i.

Jeg modtog den 22. august 2016 en udtalelse fra Transport- og Bygningsministeriet, hvori bl.a. følgende blev anført:

”Ad pkt. 1 – generel redegørelse for udskydelse af svarfrister

I Transport- og Bygningsministeriets departements journalsystem kategoriseres sager ikke efter sagstyper eller lignende parametre. Sager og akter i journalsystemet fremfindes således ved at søge på de konkrete søgeord, som den enkelte sagsbehandler har anvendt ved sagens oprettelse og løbende anvender under sagens behandling. Det er således ikke uden en manuel gennemgang af systemet muligt med sikkerhed at fastslå det præcise antal af en bestemt sagstype som f.eks. aktindsigtsager, herunder evt. begrundelser for at udskyde svarfrister.

Departementets Lov- og Kontraktkontor har dog i stedet for en manuel gennemgang af journalsystemet mundtligt hørt departementets fagkontorchefer om, hvorvidt kontorerne i løbet af sommeren har udskudt aktindsigtsafgørelser med henvisning til, at de(n) medarbejder(e), som er nødvendige for sagens behandling, pga. sommerferie ikke er til stede. Idet det lægges til grund, at formålet med anmodningen i hovedsagen er at få et billede af, om denne begrundelse anvendes mere generelt, har ministeriet vurderet, at denne undersøgelse af sagsantallet er tilstrækkelig. Såfremt der ønskes en helt præcis opgørelse, udarbejder departementet naturligvis gerne det.

Det kan på den baggrund bekræftes, at denne begrundelse – i enkelte tilfælde i kombination med andre udsættelsesgrunde – har været anvendt i et mindre antal sager (5-8 stk.).

Om departementets sagsbehandling, herunder af aktindsigtsanmodninger, i sommerferieperioder skal det først og fremmest bemærkes, at departementets opgaver er ansvarsfordelt til en række specifikke fagkontorer, f.eks. Vej-, Bro- og Metrokontoret. Medarbejderne varetager herunder forskellige sagsområder inden for kontorets opgaveportefølje. I det nævnte eksempel sidder visse medarbejdere med vejsager, andre med sager om faste forbindelser og administration af de dertil knyttede statslige selskaber og andre igen med sager, der er knyttet til det københavnske metrobyggeri m.v.

Medarbejdernes arbejdsopgaver er således i høj grad specialiserede og det forhold, at medarbejdere sidder i samme kontor behøver ikke at betyde, at de har samme opgaver, kender hinandens sager indgående eller i øvrigt har faglige forudsætninger for at løse hinandens opgaver ved fravær og lign. Dette gælder også i forhold til sagsbehandling af aktindsigtsanmodninger og de dermed forbundne vurderinger af konkrete akter, regelgrundlag m.v., herunder også fordi aktindsigtsanmodninger som altovervejende hovedregel knytter sig til konkrete sager i et fagkontor.

Det kan således være vanskeligt – og i visse tilfælde ikke muligt – at sagsbehandle en aktindsigtsanmodning, der knytter sig til en konkret sag, som tilstedeværende medarbejdere i sommerferieperioden ikke har kendskab til.

Det skal dernæst bemærkes, at årets gang i et ministerielt departement, herunder den nærmere tilrettelæggelse af opgaveløsningen, allokering af ressourcer, prioritering af sager m.v., i det væsentlige styres af, hvornår ministeren har behov for bistand fra embedsværket. Ministeren kan have behov for at trække på embedsværket af mange årsager, men primært følger behovet ministerens løbede samarbejde med Folketinget. Sommerferieperioder (hovedsageligt juli måned), hvor Folketinget typisk er lukket, er derfor den ene periode i løbet af året, hvor departementets medarbejdere kan afholde længerevarende ferie, afspadsere overarbejde m.v. uden at det får konsekvenser for departementets muligheder for at betjene ministeren fyldestgørende. I departementets personalepolitik opfordres medarbejdere således også til at benytte sommerferieperioden til det. Der er tale om en helt nødvendig prioritering af departementets ressourcer ift. at kunne udføre kvalificeret ministerbetjening i de perioder af året, hvor ministeren har behov for det.

Der henvises i den forbindelse også til ferielovens § 14, stk. 1, hvoraf det fremgår:

’§ 14. Af ferien skal mindst 15 dage gives i sammenhæng (hovedferien). Hovedferien skal holdes i perioden 1. maj til 30. september (ferieperioden). Hvis lønmodtageren har optjent mindre end 15 dages ferie, er hele den optjente ferie hovedferie.

Med den høje grad af specialiseret opgavevaretagelse blandt medarbejderne i et departement vil det være vanskeligt at tilrettelægge afholdelse af længerevarende ferieperioder på 15 sammenhængende dage, dvs. tre uger, såfremt medarbejderne samtidig skal medvirke til et ferieberedskab, hvorefter der kan sagsbehandles sager med svarfrister på max. syv arbejdsdage på samtlige sagsområder.

Langt hovedparten af departementets medarbejdere er således fraværende i sommerferieperioder med den konsekvens, at sagerne ikke kan håndteres i vanligt tempo. Det betyder ikke, at der slet ikke sagsbehandles, eller at samtlige sager pr. automatik udskydes til efter sommerferieperioden. I det omfang tilstedeværende sagsbehandlere kan håndtere og afslutte sager, så gør de naturligvis det.

Men det betyder, at det i det enkelte fagkontor løbende vurderes konkret, om en sag, herunder også aktindsigtssager, kan behandles fagligt forsvarligt med de tilstedeværende medarbejdere, eller om sagen skal udskydes, indtil de medarbejdere, som er nødvendige for sagens behandling, er tilbage fra ferie. Det bemærkes, at alle departementets medarbejdere er bekendt med offentlighedsloven, ligesom stort set alle medarbejdere sagsbehandler aktindsigtssager. Det omtalte hensyn til at sikre en faglig forsvarlig behandling af en sag knytter sig således til de transportfaglige vurderinger – og ikke de mere generelle vurderinger efter f.eks. offentlighedsloven. Udskydelse på grund af fravær af nødvendige medarbejdere understøttes efter Transport- og Bygningsministeriets opfattelse af FOB.1994.340, hvoraf det følger, at interne ressourcemæssige og personalemæssige forhold kan begrunde en kortvarig udsættelse af en aktindsigtssag, hvis det specifikt rammer den del af myndigheden, som skal behandle sagen.

Hertil kommer, som også anført i jeres brev af 5. august 2016, at det følger af forarbejderne til offentlighedsloven, jf. de almindelige bemærkninger afsnit 4.17.2.2., at svarfristen for aktindsigtsanmodninger, som modtages i perioder, hvor en myndighed holder lukket, kan overskrides, hvis det ikke (med rimelighed) kan forventes, at sagen afgøres inden for syv arbejdsdage. Jul og nytår er her nævnt som eksempler på sådanne lukkede perioder, men det bør efter Transport- og Bygningsministeriets opfattelse også i visse helt konkrete sager kunne dække andre længerevarende ferieperioder som f.eks. sommerferie, hvor nødvendige medarbejdere for sagens behandling er fraværende.

På baggrund af disse forhold udskyder departementet svarfristerne i visse konkrete aktindsigtssager med henvisning til feriefravær.

Afslutningsvist kan det oplyses, at det fremgår af den skabelon fra departementets interne aktindsigtsprocedure, som medarbejderne kan anvende, når det findes nødvendigt at udskyde svarfristen, at:

’Ministeriet forventer ikke at kunne besvare anmodningen inden for 7 arbejdsdage, jf. offentlighedslovens § 36, stk. 2.

Årsagen er, at [konkret begrundelse for udsættelse af svarfrist, f.eks. ’ministeriet skal indhente høringssvar fra ministeriets institutioner, der er omfattet af anmodningen om aktindsigt’, ’der er tale om omfattende/komplekst materiale, der skal gennemgås’, ’det er sommerferieperiode, hvilket medfører, at flere af departementets og institutionernes medarbejdere, som er nødvendige for behandlingen af denne sag, er fraværende’].

Afsnittet med rødt er ment som ikke-udtømmende eksempler på udsættelsesgrunde. Det er således forudsat, at den enkelte sagsbehandler konkret skal begrunde årsagerne til, at en sag skal udskydes.

Departementet vil dog gerne her tilkendegive, at det formentligt ikke er hensigtsmæssigt, at lige præcis sommerferieperioden er nævnt som et eksempel i skabelonen, idet det indebærer en risiko for, at sagsbehandleren ikke foretager den fornødne konkrete vurdering, inden begrundelsen anvendes. Denne skabelon vil således blive ændret, ligesom det vil blive indskærpet over for departementets medarbejdere, at udskydelse af aktindsigtssager kun undtagelsesvist kan begrundes med feriefravær og kun, hvis det konkret er vurderet, at sagen ikke kan varetages af andre medarbejdere.

Ad pkt. 2 – begrundelse i den konkrete sag

Det bemærkes, at departementet som led i den efterfølgende sagsbehandling bad Banedanmark om at fremsende baggrundsnotater, som er udleveret til borgeren, således at det ikke har været nødvendigt at henvise borgeren til Banedanmark med deraf følgende forlænget sagsbehandlingstid.

Den 9. august 2016 er sagsbehandlingen af aktindsigtsanmodningen færdigbehandlet og afgørelsen samt de relevante akter sendes til borgeren.

Det er Transport- og Bygningsministeriets opfattelse, at man ikke med rimelighed kan forvente at få afgjort en aktindsigtsanmodning, som fremsendes midt i sommerferien, inden for syv arbejdsdage, jf. citatet fra offentlighedslovens almindelige bemærkninger afsnit 4.17.2.2. som anført i jeres skrivelse af 5. august 2016.

Det er endvidere ministeriets opfattelse, at den konkrete sag er behandlet på en måde, der imødekommer borgerens ønske om at få indsigt i de efterspurgte oplysninger på bedst mulig måde, ligesom sagen efter de beskrevne omstændigheder er behandlet så hurtigt som muligt. ”

En af mine medarbejdere anmodede den 23. august 2016 telefonisk Transport- og Bygningsministeriet om at få oplyst, i hvilken nærmere angivet periode ministeriet havde anvendt sommerferieafvikling som begrundelse for at udsætte sagsbehandlingsfristen i aktindsigtssager.

Den 24. august 2016 meddelte Transport- og Bygningsministeriet telefonisk en af mine medarbejdere, at det ikke var muligt for ministeriet at søge detaljeret på aktindsigtssager i ministeriets journalsystem. Men det var ministeriets klare vurdering, at fristudsættelsesbegrundelsen om sommerferie primært blev brugt i forhold til aktindsigtsanmodninger, som ministeriet havde modtaget i juli måned – hvor langt de fleste af ministeriets medarbejdere holdt ferie – og muligvis sidste uge af juni og første uge af august; dvs. omkring en 6-ugers-periode fra ultimo juni til primo august.

Ministeriet oplyste også, at der ville være medarbejdere, som holdt deres sommerferie uden for denne periode, men da var bemandingen i de enkelte fagkontorer tilstrækkelig til at kunne håndtere aktindsigtsanmodninger.

Jeg sendte dig den 24. august 2016 en kopi af den udtalelse, som jeg havde modtaget fra ministeriet den 22. august 2016, og af det telefonnotat, som en af mine medarbejdere havde udfærdiget i anledning af de ovennævnte telefonsamtaler den 23. og 24. august 2016, med henblik på dine eventuelle bemærkninger.

I brev af 5. september 2016 bemærkede du bl.a. følgende:

”I mit tilfælde fremsatte jeg min anmodning den 5. juli 2016, men modtog først afgørelsen om aktindsigten efter 25 arbejdsdage, den 9. august 2016. Selv om der kun måtte være én medarbejder i hele ministeret, som kunne behandle min sag, og denne har været fraværende på grund af ferie i 15 arbejdsdage fra den 5. juli 2016, er der stadig medgået 10 arbejdsdage til at behandle min anmodning, uden at ministeriet har fundet anledning til at orientere mig om sagens gang.

Det fremgår af ministerets svar til Dem, at ministeriet blot har skullet rekvirere baggrundsnotater fra Banedanmark for at imødekomme min anmodning om aktindsigt. Efter min opfattelse viser dette, at min anmodning netop var en simpel sag for ministeriet, og at aktindsigten senest burde være imødekommet inden for fristen på 7 arbejdsdage, eller i det mindste senest 2 dage efter at medarbejderen i ministeriet havde afsluttet sin sommerferie. ”

Jeg sendte den 8. september 2016 Transport- og Bygningsministeriet en kopi af dit brev af 5. september 2016 med henblik på ministeriets eventuelle bemærkninger.

Den 15. september 2016 skrev ministeriet til mig, at ministeriet ikke havde bemærkninger til det, som du i brevet af 5. september 2016 havde anført om ministeriets sagsbehandlingstid.

Jeg orienterede dig den 23. september 2016 om ministeriets brev af 15. september 2016 og om, at jeg nu ville behandle sagen på grundlag af de oplysninger, som jeg havde fået fra dig og ministeriet.