Ændrer i/ophæver
Redaktionel note
Oversigt (indholdsfortegnelse)
    Indledning
    1.Oversigt over vejledningen
    2.Affattelse af lovforslag
    2.1.Indledende bemærkninger
    2.2.Lovteksten.
    2.2.1.Systematikken i lovteksten.
      a.Den indholdsmæssige systematik.
      b.Den formelle systematik.
    2.2.2.Sproget i lovteksten.
    2.3.Bemærkninger til lovforslag.
    2.3.1.Indledning.
    2.3.2.En model for den samlede opstilling af bemærkninger.
    2.3.3.Nærmere om de enkelte punkter i de almindelige bemærkninger.
      a.Indholdsfortegnelse.
      b.Indledningen.
      c.Hovedpunkter i lovforslaget.
      d.Økonomiske konsekvenser for det offentlige.
      e.Administrative konsekvenser for det offentlige.
      f.Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet.
      g.Administrative konsekvenser for borgere (privatpersoner).
      h.Miljømæssige konsekvenser.
      i.Forholdet til EU-retten.
      j.Hørte myndigheder og organisationer mv.
      k.Sammenfattende skema.
      l.Øvrige konsekvenser af et lovforslag, der efter omstændighederne bør omtales i de almindelige bemærkninger.
    2.3.4.Andre spørgsmål, der efter omstændighederne bør omtales i de almindelige bemærkninger.
    2.3.5.Nærmere om bemærkningerne til lovforslagets enkelte bestemmelser.
    2.4.Særligt om forslag til ændringslove.
    3.Hvornår bør der lovgives?
    4.Retlige grænser og almindelige retsprincipper
    4.1.Indledning.
    4.2.Retlige grænser.
    4.2.1.Indledende bemærkninger.
    4.2.2.Grundloven.
      a.Grundlovens § 43 (beskatning).
      b.Grundlovens § 73 (ekspropriation).
    4.2.3.EU-retten.
    4.2.4.Internationale menneskerettighedskonventioner.
      a.Forbud mod selvinkriminering (konventionens artikel 6).
      b.Forbud mod straffelovgivning med tilbagevirkende kraft (konventionens artikel 7).
      c.Forbud mod diskrimination (konventionens artikel 14).
    4.3.Almindelige retsprincipper.
    4.3.1.Indledende bemærkninger.
    4.3.2.Principper, der bygger på grundloven.
    4.3.3.Tilbagevirkende kraft.
    4.3.4.Bemyndigelser til administrationen.
    4.3.5.Områder, der er reguleret af uskrevne retsregler.
    4.3.6.Forholdet til centrale tværgående love og retsgrundsætninger.
    4.3.7.Regeludstedelse i forhold til kommunerne mv.
    4.3.8.Tilbagekaldelse af autorisationer mv.
    4.3.9.Udpantningsret
    4.3.10.Administrative tvangsbøder.
    4.3.11.Særligt om straffebestemmelser.
    5.Tilrettelæggelsen af lovgivningsarbejdet
    5.1.De overordnede retningslinier for lovgivningsarbejdet.
    5.2.Den skriftlige åbningsredegørelse (lovprogrammet)
      a.Indkaldelse og behandling mv. af bidrag til lovprogrammet.
      b.Indholdet og behandlingen mv. af lovprogrammet.
      c.Redegørelser til Folketinget om status for afviklingen af lovprogrammet.
      d.Behovet for flerårig planlægning af lovgivningsarbejdet.
    5.3.Behovet for en »køreplan« for det enkelte lovforslag.
    5.4.Lovforberedelse i udvalg eller i de enkelte ministerier
    5.5.Høring mv. over lovforslag.
    5.6.Inddragelse af andre ministerier, Rigsrevisionen og
    5.6.1.Forelæggelse for Statsministeriet, Finansministeriet og Rigsrevisionen.
    5.6.2.Forelæggelse for Justitsministeriet
    5.6.3.Forelæggelse for Europa-Kommissionen mv.
    5.7.Forelæggelse i regeringens koordinationsudvalg.
    5.8.Forelæggelse på ministermøde.
    5.9.Forelæggelse i Statsrådet før fremsættelsen for Folketinget.
    5.10.Stadfæstelse og kundgørelse efter lovforslagets vedtagelse.
    6.Særligt om ændringsforslag til allerede fremsatte lovforslag
    6.1.Identitetsprincippet.
    6.2.Den lovtekniske fremgangsmåde mv.
    6.3.Bemærkninger til ændringsforslag.
    6.4.Høring mv. over ændringsforslag.
    7.Særligt om opfølgning på vedtagne lovforslag (revisions- og udløbsklausuler, lovovervågning mv.)
    8.Særligt om udarbejdelse af lovbekendtgørelser
    BilagBilagsfortegnelse
Den fulde tekst

Vejledning om lovkvalitet

 

Indledning

Det er af afgørende betydning i et retssamfund som det danske, at lovgivningen er af høj kvalitet.

Der er gennem årene gennemført en række initiativer med henblik på at forbedre lovkvaliteten. Bl.a. er den juridiske og lovtekniske ekspertise i fagministerierne blevet styrket, og der lægges i dag i videre omfang end tidligere vægt på lovforslagenes forståelighed, form og sprog. Lovprogrammet er endvidere gjort mere egnet som planlægningsinstrument bl.a. i forhold til folketingsarbejdet.

Som et led i bestræbelserne på at forbedre lovkvaliteten og skabe åbenhed om lovgivningsprocessen er der endvidere indført den procedure, at udkast til lovforslag sendes til de relevante folketingsudvalg og gøres tilgængelige på Internettet samtidig med, at de sendes i høring. Som noget nyt har regeringen besluttet, at lovforslag fremover tillige skal gøres tilgængelige på den nyoprettede Høringsportal på www.danmark.dk samtidig med, at de sendes i høring. Blandt de seneste års initiativer kan også nævnes regeringens tiltag i forhold til erhvervslivet, der bl.a. har sat fokus på at lette virksomhedernes administrative byrder og sikre muligheden for digital kommunikation.

Denne vejledning, der er udarbejdet i samarbejde med Statsministeriet, behandler og uddyber nogle af de centrale spørgsmål, som er af betydning for lovgivningens kvalitet. Vejledningen omhandler således navnlig affattelsen af lovforslag, de retlige grænser mv., der gælder for lovgivningsmagten, samt tilrettelæggelsen af arbejdet med forberedelsen af lovforslag, herunder bl.a. spørgsmål om nedsættelse af lovforberedende udvalg og høring over lovforslag.

Endvidere omtales i vejledningen bl.a. spørgsmål om alternativ regulering og opfølgning på vedtagne lovforslag, herunder lovovervågning. Vejledningen er en revideret og opdateret udgave af den første vejledning om lovkvalitet fra september 2000.

Det må understreges, at vejledningen behandler et begrænset antal spørgsmål, og at disse i det væsentlige behandles ud fra en generel og overordnet synsvinkel. Vejledningen tilsigter således ikke at gøre udtømmende op med de mangfoldige praktiske og principielle problemstillinger, som opstår i det daglige lovgivningsarbejde, og den kan derfor ikke stå alene i lovforberedelsen. I stedet indeholder vejledningen løbende henvisninger til de cirkulærer mv., som regulerer dette arbejde, og til Loven (1. udg., Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2002), hvor en række centrale lovkvalitetskrav er nærmere beskrevet. De nævnte cirkulærer mv. er optrykt som bilag til vejledningen.

Vejledningen drejer sig om det lovforberedende arbejde i regeringen og behandler således ikke processen i Folketinget efter, at lovforslag er fremsat. Om Folketingets behandling af lovforslag henvises der til Håndbog i folketingsarbejdet (2003), som er udgivet af Folketinget, og som behandler tilrettelæggelsen af arbejdet i Folketinget, proceduren ved fremsættelse af lovforslag mv.

Vejledningen omfatter heller ikke udarbejdelsen af administrative forskrifter, herunder bekendtgørelser. En væsentlig del af det, der er anført i vejledningen, kan imidlertid anvendes tilsvarende på arbejdet med sådanne forskrifter. Der kan i den forbindelse være grund til at fremhæve, at det bl.a. af hensyn til borgernes retssikkerhed er helt afgørende, at også disse forskrifter er af høj kvalitet.

Det er regeringens håb, at vejledningen – der vil være tilgængelig i elektronisk form på Justitsministeriet s hjemmeside ( www.jm.dk ) – kan være til nytte og inspiration i det daglige lovgivningsarbejde, og at den kan være med til at fastholde og udbygge en høj lovkvalitet i Danmark.

 

Juni, 2005

 

Lene Espersen

 

Justitsminister

 

1. Oversigt over vejledningen

Under vejledningens pkt. 2 behandles spørgsmålet om affattelse af lovforslag. Her omtales de krav, der stilles til selve lovteksten (pkt. 2.2), kravene til lovforslags bemærkninger (pkt. 2.3) og de særlige spørgsmål, som rejser sig i forbindelse med affattelse af forslag til ændringslove (pkt. 2.4).

Under pkt. 3 beskrives nogle af de overvejelser, som i visse tilfælde bør gøres, før der træffes beslutning om at skride til lovgivning. I den forbindelse omtales bl.a. spørgsmålet om, hvorvidt lovgivning i givet fald bør have karakter af traditionel »regelstyring«, eller om den i stedet bør have karakter af »alternativ« regulering, herunder i form af økonomiske incitamenter mv.

Under pkt. 4 behandles nogle indholdsmæssige spørgsmål i forbindelse med udarbejdelsen af lovforslag. Der gives en kort omtale af de retlige grænser, der gælder for lovgivningsmagten (pkt. 4.2). I den forbindelse omtales bl.a. enkelte af de spørgsmål om forholdet til grundloven, EU-retten og de internationale menneskerettighedskonventioner, som i praksis jævnligt opstår. Endvidere omtales nogle af de almindelige retsprincipper mv., som der bør være særlig opmærksomhed om i lovgivningsarbejdet (pkt. 4.3).

Under pkt. 5 omtales tilrettelæggelsen af arbejdet med forberedelse af lovforslag mv. Her beskrives de overordnede rammer for lovgivningsarbejdet (pkt. 5.1), en række spørgsmål i tilknytning til regeringens lovprogram (pkt. 5.2), behovet for en »køreplan« for det enkelte lovforslag (pkt. 5.3), spørgsmål om nedsættelse af lovforberedende udvalg mv. (pkt. 5.4), høring over lovforslag (pkt. 5.5), inddragelse af Rigsrevisionen, andre ministerier og Europa-Kommissionen i forbindelse med udarbejdelsen af lovforslag (pkt. 5.6) og spørgsmål om forelæggelse af lovforslag i regeringens koordinationsudvalg, på ministermøder og i Statsrådet (pkt. 5.7 - 5.9). Endelig omtales spørgsmålet om stadfæstelse af vedtagne lovforslag og kundgørelse af love (pkt. 5.10).

Under pkt. 6 omtales nogle spørgsmål i forbindelse med ændringsforslag til allerede fremsatte lovforslag. Her behandles det såkaldte identitetsprincip (pkt. 6.1), den lovtekniske fremgangsmåde i forbindelse med udarbejdelse af ændringsforslag (pkt. 6.2), bemærkninger til ændringsforslag (pkt. 6.3) og spørgsmålet om høring over ændringsforslag (pkt. 6.4).

Under pkt. 7 omtales spørgsmålet om opfølgning på vedtagne lovforslag, herunder anvendelsen af revisions- og udløbsklausuler og iværksættelse af » lovovervågning«.

Endelig omtales under pkt. 8 nogle spørgsmål vedrørende udarbejdelse af lovbekendtgørelser.

 

2. Affattelse af lovforslag

2.1. Indledende bemærkninger

Der gælder en række regler og principper om, hvordan lovforslag affattes. Disse regler mv. omtales nærmere i dette afsnit.

Indledningsvis kan der være grund til at gøre nogle bemærkninger om baggrunden for de nævnte regler og om vigtigheden af, at de overholdes. Der kan her navnlig peges på hensynet til borgerne, Folketinget, medierne og de retsanvendende myndigheder.

Borgerne (personer og virksomheder mv.) er lovenes principielle og centrale adressater. Det er deres forhold, som hovedparten af lovgivningen har til formål at regulere. Det er derfor et grundlæggende retssikkerhedsmæssigt princip, at borgerne så vidt muligt skal være i stand til at forstå – og dermed indrette sig efter – lovene.

Folketinget behandler hvert år mere end 200 lovforslag, der angår meget forskellige retsområder. Medlemmerne skal ofte i løbet af kort tid danne sig et overblik over lovforslagets indhold og bl.a. opnå forståelse af, på hvilke punkter den hidtidige retstilstand ændres.

En række lovforslag bliver efter fremsættelsen genstand for debat i medierne. Denne debat er ofte af væsentlig betydning både for lovforslagets behandling i Folketinget og for offentlighedens indstilling til forslaget og dermed til den senere lov. Kvaliteten af debatten beror i vidt omfang på, om medierne sættes i stand til at overskue – og dermed videreformidle – lovforslagets indhold.

Når lovgivningen er vedtaget, anvendes den i praksis i første række af advokater, dommere, anklagemyndighed og andre forvaltningsmyndigheder. Også hensynet til dem stiller væsentlige krav til lovgivningens affattelse. Der må ikke slækkes på kravene til lovgivningens forståelighed mv. i tillid til, at læserens juridiske uddannelse eller træning vil klare de fortolkningsvanskeligheder, som en uklar eller i øvrigt dårlig lovgivning uundgåeligt medfører. En godt og klart affattet lov er under alle omstændigheder en nødvendig forudsætning for en ensartet retsanvendelse og dermed for forudsigelighed og retssikkerhed.

Bl.a. af de anførte grunde kan det ikke i tilstrækkelig grad understreges, at lovforslag skal affattes klart, systematisk, let læseligt og pædagogisk.

Der er grund til at fremhæve, at en sådan affattelse ud over at imødekomme de ovenfor omtalte hensyn også er central for lovforslagets indholdsmæssige kvaliteter: den tvinger den, der skriver lovforslaget, til en langt klarere gennemtænkning af de indholdsmæssige spørgsmål, end tilfældet er, hvis der slækkes på de formelle krav. At det, der er uklart sagt, ofte er uklart tænkt, gælder også ved udarbejdelse af lovforslag.

Nedenfor behandles under pkt. 2.2 og 2.3 kravene til lovtekst og bemærkninger i forslag til hovedlove. Under pkt. 2.4 behandles nogle særlige spørgsmål i forbindelse med affattelse af forslag til ændringslove (ændringsforslag til allerede fremsatte lovforslag er omtalt under pkt. 6 samt i Håndbog i folketingsarbejdet, pkt. 2.5 og 3.9).

 

2.2. Lovteksten.

2.2.1. Systematikken i lovteksten.

a. Den indholdsmæssige systematik.

Der bør anvendes den inddeling af lovstoffet, som gør det mest overskueligt og lettest tilgængeligt.

Systematikken beror i væsentlig grad på det enkelte lovforslags indhold. Det er derfor ikke muligt at opstille en fast »model« for systematisering af lovforslag.

Følgende hovedsynspunkter kan dog anføres:

Indeholder et lovforslag en bestemmelse om lovens formål, bør bestemmelsen placeres i en af lovens første paragraffer. En formålsbestemmelse bør kun medtages, hvis der skønnes at være et væsentligt behov for det. Desuden bør det afklares i lovforslagets bemærkninger, hvis meningen med formålsbestemmelsen undtagelsesvist er, at den skal have en selvstændig retlig funktion ved f.eks. at kunne have betydning for fortolkningen af lovens øvrige bestemmelser.

Umiddelbart herefter indsættes eventuelle bestemmelser, der angiver lovens anvendelsesområde og definitioner af de udtryk, der bruges i loven.

Skal loven indeholde en almindelig regel (hovedregel) og undtagelser herfra, bør den almindelige regel placeres før undtagelserne, og undtagelsesreglerne bør placeres umiddelbart efter den almindelige regel i de følgende stykker eller paragraffer. Er dette ikke muligt eller hensigtsmæssigt, bør den almindelige regel indeholde en henvisning til undtagelsesbestemmelserne.

Kan lovens indhold opdeles i regler, der afgrænser borgernes rettigheder og pligter, og andre regler, der ikke på samme måde har umiddelbar betydning for borgerne (f.eks. om kompetence, sagsbehandling mv.), er det normalt hensigtsmæssigt at placere bestemmelserne om rettigheder og pligter før de andre bestemmelser.

Bestemmelser om lovens ikrafttræden optages i sidste eller – hvis der skal fastsættes regler om revision mv. og om lovens territoriale gyldighedsområde – i en af de sidste paragraffer. I samme paragraf, men i et eller flere nye stykker, fastsættes i almindelighed regler om ophævelse af den eller de love, som den nye lov træder i stedet for, samt eventuelle overgangsregler. Er ophævelses- eller overgangsbestemmelserne mere omfattende, bør de dog placeres i en eller flere umiddelbart følgende paragraffer.

Skal lovforslaget indeholde bestemmelser om konsekvensændringer i anden lovgivning, bør disse placeres sidst i loven efter bestemmelserne om ikrafttræden mv., men inden eventuelle bestemmelser om lovens territoriale gyldighedsområde og revision mv. af loven. Er der tale om omfattende konsekvensændringer, bør disse ændringer dog normalt samles i et selvstændigt lovforslag (følgelovforslag).

Skal lovens territoriale gyldighedsområde begrænses, typisk ved bestemmelser om Grønland og Færøerne, optages bestemmelsen herom i lovens sidste paragraf.

Sammenfattende kan et lovforslags bestemmelser ofte mest hensigtsmæssigt opstilles efter følgende systematik:

Bestemmelser om lovens formål.

Bestemmelser om lovens anvendelsesområde.

Definitionsbestemmelser.

Bestemmelser om borgernes rettigheder og pligter.

Bestemmelser om kompetence og sagsbehandling mv.

Straffebestemmelser mv.

Bestemmelser om ikrafttræden.

Ophævelses- og overgangsbestemmelser.

Bestemmelser om konsekvensændringer i anden lovgivning.

Bestemmelser om tidsmæssig gyldighed eller revision mv.

Bestemmelser om det territoriale gyldighedsområde.

Det bemærkes, at det også ved udarbejdelse af administrative forskrifter ofte vil være hensigtsmæssigt at benytte den angivne systematik, i det omfang de forskellige kategorier af bestemmelser, der er nævnt ovenfor, skal indgå i en bekendtgørelse mv.

Det kan efter omstændighederne være hensigtsmæssigt at følge en anden systematik, såfremt der allerede findes beslægtede love med en sådan anden systematik, og lovene må forventes at blive anvendt i sammenhæng. Også i øvrigt vil lovens indhold mv. som nævnt ovenfor kunne begrunde, at en anden systematik anvendes.

Om lovtitler henvises til Statsministeriets cirkulære nr. 50 af 24. marts 1952 om udformning af love

m.v. og til Loven, side 20 f. Om bestemmelser om lovens formål og anvendelsesområde henvises til

Loven, side 75 og 21 f. Om definitionsbestemmelser henvises til Loven, side 21 f. Om straffebestemmelser henvises til pkt. 4.3.11 nedenfor og til Loven, side 49 ff. Om ikrafttrædelses-, ophævelses- og overgangsbestemmelser henvises til Justitsministeriet s cirkulære nr. 4 af 10. januar 1966 om ikrafttræden og kundgørelse af love og anordninger og til Loven, side 77 ff.

Spørgsmålet om bestemmelser om tidsmæssig gyldighed eller revision mv. er omtalt i pkt. 7 nedenfor.

Særligt om spørgsmålet om ikrafttrædelse bemærkes, at der i almindelighed forekommer tre typer af bestemmelser herom: bestemmelser, hvorefter loven træder i kraft en bestemt dato, bestemmelser, hvorefter loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende, og bestemmelser, hvorefter den pågældende minister (eventuelt »etapevis«) fastsætter tidspunktet for lovens ikrafttræden. Den sidstnævnte type anvendes bl.a. i tilfælde, hvor loven skal notificeres for Europa-Kommissionen, jf.herved pkt. 5.6.3 nedenfor.

Det er for så vidt ikke påkrævet, at lovforslag overhovedet indeholder en ikrafttrædelsesbestemmelse. I så fald følger det nemlig af lovtidendeloven (lovbekendtgørelse nr. 842 af 16. december 1991), at loven træder i kraft ugedagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende. Denne fremgangsmåde bør dog normalt undgås og anvendes også kun sjældent i praksis.

Om de nærmere hensyn, der bør lægges vægt på ved affattelsen af ikrafttrædelsesbestemmelser, henvises bl.a. til Loven, side 77 ff. Det bør i øvrigt ved fastsættelse af ikrafttrædelsestidspunktet så vidt muligt sikres, at der er afsat den fornødne tid til at udarbejde de nødvendige bekendtgørelser, cirkulærer mv. til brug for de berørte myndigheder ved administrationen af den nye lovgivning.

Om spørgsmålet om tilbagevirkende kraft henvises til pkt. 4.3.3 nedenfor.

Om overgangsbestemmelser er det vanskeligt at sige noget mere generelt. Det vigtigste er, at der altid i forbindelse med udarbejdelsen af lovforslag tages stilling til, om forslaget giver anledning til overgangsspørgsmål, som bør løses ved udtrykkelige bestemmelser. Det må i den forbindelse fremhæves, at overgangsbestemmelser i visse tilfælde vil være nødvendige for at undgå, at lovforslaget får karakter af ekspropriation efter grundlovens § 73, jf. herved pkt. 4.2.2.b nedenfor. Der henvises i øvrigt til Loven, side 83 f.

Om loves geografi ske anvendelsesområde (Færøerne og Grønland) henvises til Loven, side 85 ff., samt til Statsministeriets vejledning om behandling af sager vedrørende Grønland og om retningslinier for ministeriers og styrelsers forhold til Grønland, der i praksis også følges i relation til Færøerne. Det er vigtigt, at ministerierne så tidligt som muligt gør sig klart, om de færøske/grønlandske myndigheder skal inddrages i lovforberedelsen efter de nærmere regler, der gælder herom, jf. nedenfor under pkt. 5.5 om høring mv. over lovforslag.

Hvis en lov ikke skal gælde for Færøerne/Grønland, f.eks. fordi der er tale om et område, der er overtaget af de færøske/grønlandske myndigheder, bør det udtrykkeligt anføres, at loven ikke gælder for Færøerne/Grønland. Hvis det kan komme på tale at gennemføre loven for Færøerne/Grønland med afvigelser i forhold til den danske ordning, skal der i loven indsættes en anordningshjemmel, hvorefter loven kan sættes i kraft for Færøerne/Grønland ved kongelig anordning med de afvigelser, som de særlige færøske/grønlandske forhold tilsiger.

 

 

b. Den formelle systematik.

Der bør normalt være en stærk opdeling af lovteksten i paragraffer og stykker mv.

Det er således en almindelig erfaring, at forholdsvis mange, men kortfattede, paragraffer og stykker mv. er væsentlig lettere at tilegne sig end færre, men mere omfattende. Som almindelig regel bør en paragraf sjældent omfatte mere end 3-4 stykker. I stedet bør det overvejes at dele den op i flere paragraffer.

Ved større love – i almindelighed love med mere end 15-20 paragraffer – vil en hensigtsmæssig opstilling normalt forudsætte, at lovens enkelte paragraffer deles op i kapitler, inddelt efter emner og med hver deres overskrift.

Kapiteloverskrifterne er en del af lovteksten. De bør derfor på samme måde som den øvrige lovtekst affattes så præcist og omhyggeligt, at de ikke i sig selv giver anledning til fortolkningsspørgsmål. Kapiteloverskrifter bør være korte. Indholdstomme overskrifter (»indledende bestemmelser«, »generelle bestemmelser«, »afsluttende bestemmelser«) bør dog i almindelighed undgås.

Inden for de enkelte kapitler kan det ofte være hensigtsmæssigt med selvstændige overskrifter over de enkelte paragraffer eller grupper af paragraffer. Ved meget omfattende love kan det være nødvendigt at samle de enkelte kapitler under afsnit i loven.

Der henvises i øvrigt til Loven, side 16 ff.

 

2.2.2. Sproget i lovteksten.

Kravet om klarhed mv. i lovgivningen knytter sig i første række til selve lovteksten. Det gælder navnlig, hvor loven giver myndighederne mulighed for at foretage indgreb over for borgerne i form af f.eks. straf, konfiskation, tilbagekaldelse af offentligretlige tilladelser, opkrævning af skatter og afgifter mv., og hvor der derfor er et særligt behov for forudsigelighed i retstilstanden.

Også i øvrigt er det et grundlæggende element i lovkvalitet, at enhver, som lovteksten henvender sig til, så vidt muligt let skal kunne læse og forstå den.

Det er vanskeligt mere generelt at give præcise retningslinier for lovsproget. Det helt centrale er, at formen er enkel, kort og præcis med hensyn til såvel ordvalg som sprogstil, og at sætningerne er korte og klare. Indskudte sætninger bør undgås, og hovedudsagnet bør anbringes så tidligt som muligt i sætningen.

Et begreb bør overalt i lovteksten betegnes med samme udtryk, og anvendte udtryk bør så vidt muligt være almindelige kendte (og bruges i deres normale betydning). Heri ligger også, at udtryk, der ofte forekommer i lovgivningen (f.eks. »den offentlige forvaltning«), så vidt muligt bør anvendes i samme betydning som i anden lovgivning. En sådan harmoni i begreberne er egnet til at undgå misforståelser og uklarheder i retsanvendelsen.

Der bør ikke anvendes fremmedord, hvis et almindeligt kendt dækkende udtryk findes, og tekniske udtryk, dvs. udtryk, som er udviklet og overvejende anvendes inden for en snæver fagkreds, bør så vidt muligt undgås. Sådanne udtryk bør i hvert fald ikke uden nærmere forklaring bruges i love, der henvender sig til en bredere kreds.

Flertydige og overflødige ord bør undgås. Meget lange ord bør i almindelighed omskrives til flere ord.

Yderligere råd om den sproglige affattelse af lovteksten er bl.a. givet i Justitsministeriet s vejledning nr. 224 af 15. oktober 1969 om sproget i love og andre retsforskrifter og i Loven, side 20 ff.

 

2.3. Bemærkninger til lovforslag.

2.3.1. Indledning.

Lovforslag indeholder efter selve lovteksten bemærkninger. Bemærkningerne er i almindelighed opdelt i et hovedafsnit med »Almindelige bemærkninger« og et hovedafsnit med »Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser« (specielle bemærkninger).

Bemærkninger til lovforslag har meget væsentlige funktioner.

I første række tjener bemærkningerne til at informere Folketingets medlemmer med henblik på lovforslagets behandling i tinget og dets udvalg. Bemærkningerne skal derfor forklare og uddybe forslagets indhold og give et fyldestgørende grundlag for at vurdere bl.a. lovforslagets begrundelse og forventede virkninger.

Også i forhold til offentligheden, herunder medierne, har bemærkningerne betydning. Offentlighedens tilgang til og mulighed for at forstå lovforslag vil således bl.a. være afhængig af, at deres indhold enkelt og præcist er forklaret i bemærkningerne.

Bemærkningernes betydning knytter sig ikke alene til lovforslagets behandling i Folketinget og den offentlige debat mv. Efter at lovforslaget er vedtaget, vil bemærkningerne have væsentlig betydning for lovens anvendelse i praksis. Loves forarbejder, herunder særligt bemærkningerne, har således stor fortolkningsmæssig betydning både for forvaltningen, domstolene og Folketingets Ombudsmand mv. Heri ligger også, at uklare, tvetydige eller i øvrigt sjuskede bemærkninger ofte vil have den virkning, at den pågældende lov får en anden anvendelse i praksis end den, som er tilsigtet fra vedkommende ministeriums side.

Bl.a. af de anførte grunde er det et helt centralt lovkvalitetskrav, at bemærkninger til lovforslag affattes fyldestgørende og korrekt.

De væsentligste regler og principper for affattelsen af bemærkninger til lovforslag er fastsat i Statsministeriets cirkulære nr. 159 af 16. september 1998 om bemærkninger til lovforslag og andre regeringsforslag og om fremgangsmåden ved udarbejdelse af lovforslag, redegørelser, administrative forskrifter m.v. (i det følgende benævnt 1998-cirkulæret). Der henvises også til Loven, side 30 ff., og Vejledning om konsekvensanalyser, maj 2005.

 

2.3.2. En model for den samlede opstilling af bemærkninger.

Ligesom med hensyn til selve lovteksten kan der ikke angives nogen fast og ufravigelig model for den samlede opstilling af lovforslags bemærkninger. Følgende opstilling kan imidlertid anvendes som et udgangspunkt (paragrafangivelsen i parenteserne henviser til de relevante bestemmelser i 1998-cirkulæret):

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

1. Indholdsfortegnelse.

2. Indledning (§ 3, stk. 1) med angivelse af bl.a.:

Lovforslagets hovedindhold.

Den overordnede baggrund for lovforslaget.

Hovedlinierne i lovforberedelsen (herunder udvalgsarbejde, indstillinger og anbefalinger fra myndigheder og organisationer mv.).

3. Redegørelse for hovedpunkterne i lovforslaget, opstillet efter emne (§ 3, stk. 2).

Under de enkelte emner bør der bl.a. redegøres for:

Gældende ret på området.

Eventuelle overvejelser i udvalg mv.

Fagministeriets overvejelser.

Den ordning, som lovforslaget lægger op til.

4. De økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige (§§ 4-5).

5. De økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv. (§ 6).

6. De administrative konsekvenser for borgere (§ 11, stk. 2).

7. De miljømæssige konsekvenser (§ 7).

8. Forholdet til EU-retten (§ 8).

9. Hørte myndigheder og organisationer mv. (§ 9).

10. Sammenfattende skema (§ 13).

 

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

 

(§§ 14-15)

Bilag

1. Paralleltekster ved ændringslovforslag (§ 20).

2. Traktater, EU-retsakter mv., der gennemføres ved lovforslaget (§ 21).

3. Eventuelt andre bilag.

 

2.3.3. Nærmere om de enkelte punkter i de almindelige bemærkninger.

a. Indholdsfortegnelse.

Der bør som udgangspunkt udarbejdes en indholdsfortegnelse til lovforslag, hvor de almindelige bemærkninger fylder mere end 10-15 sider. Er der tale om lovforslag, hvor de almindelige bemærkninger fylder mindre end 10-15 sider, vil der alene være behov for en indholdsfortegnelse, såfremt de almindelige bemærkninger er inddelt i mange underpunkter.

b. Indledningen.

I det indledende afsnit bør der redegøres for den overordnede baggrund for lovforslaget, for hovedlinierne i lovforberedelsen (herunder eventuelt udvalgsarbejde, indstillinger fra myndigheder og organisationer mv.) og for lovforslagets indhold i helt generelle træk, jf. 1998-cirkulærets § 3, stk. 1.

Denne redegørelse, der normalt bør være kortfattet, tjener navnlig til at give folketingsmedlemmerne mv. et skitsemæssigt overblik over lovforslaget.

Har der været mere indgående overvejelser om anvendelse af alternativ regulering mv. (jf. pkt. 3 nedenfor), bør der efter omstændighederne gives en kort redegørelse herfor i indledningen.

Hvis lovforslaget helt eller delvist er en genfremsættelse af et tidligere lovforslag, bør der i det indledende afsnit henvises til den tidligere fremsættelse med forslagsnummer, folketingsår og eventuelt folketingssamling, ligesom der bør henvises til relevante sidetal i Folketingstidende.

c. Hovedpunkter i lovforslaget.

Under dette afsnit bør der – systematisk og efter emne – redegøres for de enkelte hovedpunkter i lovforslaget, jf. 1998-cirkulærets § 3, stk. 2.

Redegørelsen bør i almindelighed indledes med en omtale af gældende ret på det pågældende område (både for så vidt angår lovgivning og uskreven ret, herunder praksis, almindelige retsgrundsætninger mv.). Denne omtale er central for forståelsen af den baggrund, som lovforslaget skal bedømmes på, og dermed for vurderingen af den foreslåede ordnings hensigtsmæssighed mv. Omtalen kan være relativt kortfattet, men bør omfatte alle spørgsmål af betydning for forståelsen og vurderingen af lovforslaget.

Herefter bør der komme en nærmere omtale af de overvejelser, som gældende ret giver anledning til. Har spørgsmålet været overvejet i lovforberedende udvalg mv., eller er lovforslaget f.eks. affødt af henvendelser fra private institutioner mv. eller af den offentlige debat, bør der redegøres for de synspunkter, der her har været anført. Har spørgsmålet tidligere været behandlet i Folketinget, f.eks. i forbindelse med et forslag til folketingsbeslutning, bør der ligeledes normalt redegøres herfor.

Efter denne omtale bør der gives en redegørelse for de overvejelser, som det pågældende spørgsmål har givet fagministeriet anledning til, og for den ordning, som herefter foreslås. Fremstillingen må være objektiv og loyal, bl.a. således at eventuelle væsentlige ulemper eller betænkeligheder ved lovforslaget lægges åbent frem.

Der er grund til at fremhæve, at redegørelsen for lovforslagets hovedpunkter ofte vil være det vigtigste redskab for folketingsmedlemmer, som uden at have behov for kendskab til alle detaljer i lovforslaget skal danne sig en opfattelse af og indstilling til forslaget.

Der bør derfor udvises stor omhu og grundighed ved affattelsen af dette afsnit. Det er herunder vigtigt, at redegørelsen er systematisk korrekt, således at de enkelte punkter (gældende ret, overvejelser, den foreslåede ordning mv.) holdes klart adskilt fra hinanden. Det må også tages i betragtning, at læserne af bemærkningerne som altovervejende hovedregel ikke har samme detailkendskab til retsområdet som den, der affatter lovforslaget, og derfor heller ikke de samme forudsætninger for umiddelbart at overskue de foreslåede ændringer.

 

d. Økonomiske konsekvenser for det offentlige.

Lovforslagets bemærkninger bør indeholde et skøn over de økonomiske konsekvenser for stat, amtskommuner (pr. 1. januar 2007 regioner) og kommuner, jf. nærmere 1998-cirkulærets § 4. Årsagen er bl.a., at der gælder et princip – Det Udvidede Totalbalanceprincip (DUT) – der skal sikre, at bloktilskuddet forhøjes eller reduceres, hvis der sker en ændring i udgifts- eller opgavefordelingen mellem forvaltningsniveauerne. For en nærmere beskrivelse af Det Udvidede Totalbalanceprincip henvises til Vejledning om Det Udvidede Totalbalanceprincip (www.oav.dk).

Ved vurderingen af de økonomiske konsekvenser for det offentlige bør der endvidere foretages en sondring mellem kategorierne anlæg, drift og overførsler.

Hvis lovforslaget ikke skønnes at have økonomiske konsekvenser for det offentlige, bør det oplyses i bemærkningerne.

De økonomiske konsekvenser bør angives for såvel det finansår, hvor loven skal træde i kraft, som for de efterfølgende år, såfremt den fulde virkning først viser sig senere. I det omfang, der er udgifter til forberedelse mv. forud for lovens ikrafttræden, bør dette også fremgå af bemærkningerne. Ved beregningen af de økonomiske konsekvenser bør anvendes de retningslinier om pris- og lønudvikling, som fremgår af Finansministeriets Økonomisk Administrative Vejledning.

Hvis et lovforslag forudsætter eller forventes at føre til betydelige nyinvesteringer i eller ændringer af IT-systemer, bør bl.a. omfanget heraf og forventet færdiggørelsestidspunkt oplyses.

Skønnet over de økonomiske konsekvenser bør angives som udgifterne på finansloven eller de kommunale budgetter i det pågældende år. Hvis det er muligt, bør skønnet underbygges nærmere (f.eks. ved angivelse af det forventede elevtal, det forventede antal sengedage, det forventede antal tilskudsmodtagere eller det forventede antal sagsekspeditioner mv.). Såfremt forslaget fastsætter eller forudsætter fastsættelse af særlige standarder eller normer for de pågældende ydelsers kvalitet, bør der redegøres for indholdet af disse samt for deres forhold til eventuelle hidtidige standarder og normer inden for området eller inden for sammenlignelige områder.

Der bør ikke angives tekniske beregningsforudsætninger i lovforslagets bemærkninger, men disse bør foreligge så detaljeret som muligt og i en form, så de kan sendes til f.eks. Finansministeriet eller de kommunale parter i forbindelse med de pågældende instansers vurdering af lovforslagets økonomiske konsekvenser. For statslige merudgifter bør sådanne beregningsnotater indeholde oplysning om, på hvilke finanslovskonti de pågældende udgifter eller indtægter vil skulle opføres.

Hvis et lovforslag indeholder bemyndigelser til en minister, bør det oplyses, om udnyttelsen af disse bemyndigelser kan forventes at få selvstændige økonomiske konsekvenser.

Angivelsen af de økonomiske konsekvenser af et lovforslag kan suppleres med bemærkninger om de samlede udgifter og indtægter på det pågældende lovgivningsområde. Dette bør ske i forbindelse med større omlægninger af lovgivningen, også selv om ændringerne ikke eller kun i begrænset omfang medfører merudgifter for stat, amtskommuner (pr. 1. januar 2007 regioner) og kommuner.

I forbindelse med lovforslag om større investeringsprojekter, indførelse af ny offentlig regulering mv. bør det endvidere overvejes i lovbemærkningerne at angive resultaterne af en samfundsøkonomisk konsekvensvurdering.

Hvis det vurderes, at lovforslaget vil medføre væsentlige økonomiske konsekvenser for staten, kommuner eller amtskommuner (pr. 1. januar 2007 regioner), bør der rettes henvendelse til Finansministeriet på det tidligst mulige tidspunkt, jf. også afsnit 5.6.1. I den forbindelse skal der desuden tages stilling til, om lovforslaget skal forelægges for regeringens økonomiudvalg.

Der henvises til Finansministeriets vejledning af 15. november 1999 om udarbejdelse af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger. Vejledningen beskriver bl.a., hvilke initiativer der skal underkastes en samfundsøkonomisk vurdering samt principperne for en sådan vurdering.

For nærmere information om økonomiske konsekvenser for det offentlige kan der henvises til kapitel 3 i Vejledning om konsekvensanalyser, maj 2005.

e. Administrative konsekvenser for det offentlige.

Lovforslagets bemærkninger bør indeholde et skøn over de administrative konsekvenser for stat, amtskommuner (pr. 1. januar 2007 regioner) og kommuner, jf. nærmere 1998-cirkulærets § 5.

Hvis lovforslaget ikke skønnes at have sådanne konsekvenser, bør det oplyses i bemærkningerne.

I forbindelse med opgørelsen af de administrative konsekvenser for staten bør der lægges særlig vægt på, om forslaget medfører oprettelse af nye administrative myndigheder eller væsentlige udvidelser af allerede eksisterende myndigheder. I disse tilfælde skal der anføres et skøn over de forventede mer- / mindreudgifter til administration, herunder til personale, IT-systemer og lokaler mv.

Når det gælder kommuner, kan lokale forskelle i indretningen af den kommunale administration have betydning for et lovforslags administrative konsekvenser. Det gælder navnlig ved lovforslag, der indeholder regler om arbejds- og beslutningsprocesser. Sådanne forskelle bør derfor indgå i vurderingen af et lovforslags administrative konsekvenser for kommuner.

Ved udformningen af ny lovgivning bør det så vidt muligt tilstræbes, at eksisterende administrative enheder og strukturer anvendes. Det skyldes, at det både ud fra udgiftsmæssige og administrationspolitiske hensyn er uhensigtsmæssigt, at den offentlige sektor gøres unødigt kompliceret gennem administrative »knopskydninger «. For den enkelte borger kan en sådan udvikling også føre til, at den offentlige sektor opfattes som mere uoverskuelig og mindre tilgængelig.

En række lovforslag har i øvrigt en sådan karakter, at det ligefrem kan være relevant at overveje egentlige administrative forenklinger, f.eks. ved at flere funktioner samles i én administrativ enhed. Herved kan borgerens vej »gennem systemet « også gøres mere enkel.

Hvis det er nødvendigt at oprette nye administrative enheder, bør det sikres, at de økonomiske og administrative ulemper herved så vidt muligt begrænses. Det kan f.eks. ske ved, at personale overflyttes fra den eller de enheder, som afgiver en given opgave.

Endvidere bør ministerierne være opmærksomme på, at tidspunktet for lovens ikrafttræden kan have administrative konsekvenser. Der bør derfor ved skønnet over de administrative konsekvenser foretages en vurdering af, om det påtænkte ikrafttrædelsestidspunkt unødigt vil medføre administrative ulemper for den offentlige forvaltning. Således bør eksempelvis ændringer i de offentlige budget- og regnskabsopgørelser så vidt muligt følge regnskabsåret, så der ikke skal rettes i de konteringer, som allerede er blevet foretaget.

For nærmere information om administrative konsekvenser for det offentlige kan der henvises til kapitel 3 i Vejledning om konsekvensanalyser, maj 2005.

f. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet.

Lovforslagets bemærkninger bør indeholde en vurdering af de økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet, jf. nærmere 1998-cirkulærets § 6.

Hvis lovforslaget ikke skønnes at have sådanne konsekvenser, bør det oplyses i bemærkningerne.

Den erhvervsøkonomiske konsekvensvurdering vedrører såvel lovforslag, hvis primære formål er at ændre vilkårene for at drive erhvervsvirksomhed, som forslag, der har andre formål, men som ikke desto mindre kan påvirke virksomhedernes vilkår.

Den erhvervsøkonomiske konsekvensvurdering omfatter en kortlægning af de vigtigste konsekvenser, som et forslag skønnes at ville medføre for erhvervslivet. Konsekvenserne bør så vidt muligt beskrives med angivelse af beregnede eller skønnede størrelsesordener. Såfremt konsekvenserne varierer over tid eller berører bestemte brancher, beskrives dette særskilt.

Den erhvervsøkonomiske konsekvensvurdering omfatter to elementer: de økonomiske konsekvenser og de administrative konsekvenser.

De økonomiske konsekvenser opdeles i henholdsvis de direkte og de indirekte konsekvenser. De indirekte konsekvenser opdeles yderligere i henholdsvis de afledte og de strukturelle konsekvenser.

De direkte konsekvenser er de umiddelbare udgifter eller indtægter for virksomhederne, som følger af lovforslaget, og som modsvares af en tilsvarende provenuvirkning for det offentlige, f.eks. skatter og afgifter. Konsekvenserne for virksomhederne opgøres før overvæltning i priser og før skat.

De afledte konsekvenser er andre umiddelbare udgifter eller indtægter for virksomhederne, der ikke modsvares af en direkte provenuvirkning hos det offentlige. Det kan f.eks. være udgifter som følge af forslag om arbejdsmiljø- eller miljøkrav, der pålægger virksomhederne omkostninger til indretning af arbejdspladsen.

De strukturelle konsekvenser har ikke en umiddelbar virkning på virksomhedernes omkostninger og kan derfor være vanskelige at kvantificere. F.eks. kan strukturelle konsekvenser være konsekvenserne på længere sigt af et ændret omkostningsniveau eller konsekvenserne for virksomhedernes generelle rammevilkår, f.eks. adgangen til kvalificeret arbejdskraft og økonomiske midler.

Administrative konsekvenser for virksomhederne er ændringer i administrative aktiviteter i forbindelse med løn, personale, regnskab, omsætning og produktion mv., som virksomhederne pålægges via offentlig regulering, herunder indberetningsforpligtelser mv. Administrative konsekvenser kan have karakter af såvel nye administrative byrder som lettelser.

Vurderingen af de administrative konsekvenser kan bl.a. ske ved hjælp af Økonomi- og Erhvervsministeriets virksomhedspaneler. Ordningen administreres af Erhvervs- og Selskabsstyrelsen. I et virksomhedspanel spørges virksomhederne om deres forventninger til et lovforslags konsekvenser via den såkaldte AMVABmetode (Aktivitetsbaseret Måling til Virksomhedernes Administrative Byrder).

Det er væsentligt ved udarbejdelse af lovforslag at have fokus på ikke unødigt at pålægge erhvervslivet administrative byrder. Det indebærer bl.a., at muligheden for digital kommunikation i videst muligt omfang må sikres. Medmindre der er behov for at fastsætte særlige formkrav, bør det således være muligt at rette henvendelse til den offentlige forvaltning ved at benytte digital kommunikation.

For ministerier med megen erhvervsrelateret regulering er det obligatorisk at sende lovforslag i høring hos Erhvervs- og Selskabsstyrelsens Center for Kvalitet i ErhvervsRegulering. En opdateret oversigt over ministerier med megen erhvervsrelateret regulering kan findes på www.eogs.dk.

For nærmere information om administrative konsekvenser for erhvervslivet henvises til kapitel 5 i Vejledning om konsekvensanalyser, maj 2005.

Endvidere kan der indhentes uddybende oplysninger og tjeklister til vurdering af de administrative konsekvenser for erhvervslivet på Erhvervs- og Selskabsstyrelsens hjemmeside www.eogs.oplysningsskema.dk.

g. Administrative konsekvenser for borgere (privatpersoner).

Lovforslaget bør indeholde et skøn over de administrative konsekvenser for borgerne, jf. nærmere 1998-cirkulærets § 11, stk. 2.

Administrative konsekvenser for borgere bør beskrives i de almindelige bemærkninger til lovforslaget, såfremt der forventes en forøgelse eller lettelse i de administrative krav, der stilles til privatpersoner i den pågældende lovgivning.

Hvis lovforslaget ikke skønnes at have sådanne konsekvenser, bør det oplyses i bemærkningerne.

Administrative konsekvenser bør så vidt muligt opgøres i den tid, som borgeren skal bruge på at efterleve en lovs bestemmelser, f.eks. ved indsendelse af skatteoplysninger til de offentlige myndigheder. I visse sammenhænge kan det dog være vanskeligt eller meget omkostningsfuldt at opgøre konsekvenserne kvantitativt. Administrative konsekvenser bør i så fald beskrives kvalitativt.

For nærmere information om administrative konsekvenser for borgerne kan der henvises til kapitel 4 i Vejledning om konsekvensanalyser, maj 2005.

h. Miljømæssige konsekvenser.

Lovforslagets bemærkninger bør indeholde en miljømæssig konsekvensvurdering, hvis fagministeriet skønner, at lovforslaget vil have væsentlige miljømæssige konsekvenser, jf. nærmere 1998-cirkulærets § 7.

Hvis lovforslaget ikke skønnes at have sådanne konsekvenser, bør det oplyses i bemærkningerne.

Den miljømæssige konsekvensvurdering vedrører såvel lovforslag, hvis primære formål er at påvirke miljøet, som forslag, der har andre formål, men som ikke desto mindre kan have miljøkonsekvenser.

Den miljømæssige konsekvensvurdering bør belyse lovforslagets mulige virkninger bredt, bl.a. på sundhed, flora, fauna, jordbund, vand, luft, klima, landskab, ressourcer, affald, bygninger og kulturarv mv. Forslagets konsekvenser for målsætningen om en bæredygtig udvikling kan endvidere beskrives.

For nærmere information om miljømæssige konsekvenser henvises til kapitel 6 i Vejledning om konsekvensanalyser, maj 2005.

i. Forholdet til EU-retten.

Lovforslagets bemærkninger bør indeholde oplysninger om forslagets forhold til Traktaten om Den Europæiske Union og regler udstedt i medfør af traktaten, jf. nærmere 1998-cirkulærets § 8.

Hvis lovforslaget ikke indeholder EU-retlige aspekter, anføres dette.

I tilfælde, hvor lovforslaget har til formål at opfylde EU-regler, bør bemærkningerne indeholde oplysning om, hvilken slags EU-retsakt der er tale om (typisk direktiver) og om indholdet heraf. Herudover bør der gives oplysning om fristen for den nationale gennemførelse. EU-retsaktens titel (med henvisning til EU-Tidende ) bør også fremgå af bemærkningerne.

Efter EF-Traktatens artikel 105, stk. 4, skal Den Europæiske Centralbank høres over ethvert udkast til retsforskrift inden for dens kompetenceområde. I sådanne tilfælde bør høringssvaret fremgå af bemærkningerne, jf. herved artikel 4 i Rådets beslutning 98/415 af 29. juni 1998.

Der er også på mange andre områder fastsat høringsprocedurer. Det gælder f.eks. på transportområdet, jf. Rådets beslutning nr. 23 af 21. marts 1962, EF-Tidende specialudgave 1959-62, side 90, som ændret ved Rådets beslutning 73/402 af 22. november 1973, EF-Tidende 1973 L 347, side 48.

Selve lovteksten bør indeholde en henvisning til den EU-retsakt, der gennemføres. Henvisningen foretages i form af en note til lovforslagets titel. Om gennemførelsesforskrifter til direktiver henvises i den forbindelse til Justitsministeriet s vejledning nr. 134 af 2. december 2002 om notehenvisninger i love og administrative forskrifter, der gennemfører EF-retsakter, m.v. Det bemærkes, at der også skal indsættes en note til titlen for lovforslag og administrative forskrifter, hvis lovforslaget mv. skal notificeres i medfør af informationsproceduredirektivet. Der henvises herved til pkt. 8 i den anførte vejledning. For så vidt angår notifikation henvises endvidere til pkt. 5.6.3.

Forordninger skal gælde i deres EU-retlige form og må ikke gennemføres i national ret. Hvis det er hensigtsmæssigt, er der dog ikke noget til hinder for at optage en forordning som bilag til et lovforslag. Er det hensigtsmæssigt i lovteksten at gengive enkelte forordningsbestemmelser, kan dette også ske, men i så fald skal det fremgå af en note til lovforslagets titel, at forordningen ifølge EF-Traktatens artikel 249 gælder umiddelbart i hver medlemsstat, og at gengivelsen alene er begrundet i praktiske hensyn og ikke berører forordningens umiddelbare gyldighed i Danmark. Der henvises i den forbindelse til Justitsministeriet s vejledning nr. 134 af 2. december 2002 om notehenvisninger i love og administrative forskrifter, der gennemfører EF-retsakter, m.v.

I tilfælde, hvor der ikke er tale om opfyldelse af EU-retlige forpligtelser, men hvor EU-regler (f.eks. EF-Traktatens regler om forbud mod diskrimination eller forbud mod hindringer for den fri bevægelighed af varer og tjenesteydelser) alligevel vurderes at have betydning for lovforslaget eller administrative forskrifter, der forventes udstedt i medfør af bestemmelser i lovforslaget, bør bemærkningerne indeholde en redegørelse for de EU-retlige overvejelser, som lovforslaget har givet anledning til. Er der tale om tilpasning til EU-retten som følge af en udvikling i EF-Domstolens praksis, bør der ved henvisning til den pågældende retspraksis redegøres nærmere herfor.

Er der dele af lovforslaget, som ikke vedrører opfyldelse af EU-retlige krav, bør det klart fremgå, hvilke dele af lovforslaget der er »EU-relevante«, og hvilke der ikke er. Er der tale om »overopfyldelse« af EU-retlige minimumsforpligtelser, bør dette også anføres. Lovforslagets bemærkninger om konsekvenser, jf. pkt. d-h, bør desuden i fornødent omfang omtale konsekvenserne af den foreslåede »overopfyldelse«.

Der henvises i øvrigt til Loven, side 164 ff.

j. Hørte myndigheder og organisationer mv.

I de almindelige bemærkninger bør angives de myndigheder og organisationer mv., der er hørt i forbindelse med lovforberedelsen, jf. nærmere 1998-cirkulærets § 9. I de særlige tilfælde, hvor lovforslaget først sendes til høring samtidig med fremsættelsen for Folketinget, bør det ligeledes angives, hvem der høres over lovforslaget.

Der gælder ikke noget almindeligt krav om, at der – hvor en forudgående høring har været gennemført – i selve lovforslaget redegøres for indholdet af de indkomne høringssvar og for de overvejelser og eventuelle ændringer, som svarene har givet anledning til. Der er imidlertid selvsagt ikke noget til hinder for, at lovforslagets bemærkninger kan indeholde en nærmere omtale heraf. Høringssvar og det høringsnotat, der udarbejdes af ministeriet, bør ikke indarbejdes i bemærkningerne til lovforslaget, men kan eventuelt optages som bilag.

Om høring over lovforslag henvises i øvrigt til pkt. 5.5 nedenfor.

k. Sammenfattende skema.

Efter 1998-cirkulærets § 13 skal der efter redegørelsen for lovforslagets konsekvenser i de almindelige bemærkninger indsættes et skema, hvor konsekvenserne sammenfattes i hovedtræk. Skemaet optrykkes således som sidste punkt i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Skemaet udformes som angivet i et bilag til cirkulæret.

l. Øvrige konsekvenser af et lovforslag, der efter omstændighederne bør omtales i de almindelige bemærkninger.

Der kan efter omstændighederne være grund til at redegøre for andre konsekvenser af lovforslaget end dem, der er omtalt ovenfor. Det kan f.eks. dreje sig om forslagets regionalpolitiske konsekvenser eller ligestillingsmæssige konsekvenser. Der kan også være særlige konsekvenser for f.eks. handicappede eller det frivillige foreningsliv, som bør beskrives.

Har lovforslaget ikke konsekvenser af den nævnte karakter, bør dette alene fremgå af lovforslagets bemærkninger, hvis der på baggrund af lovforslagets indhold er foretaget en større konsekvensvurdering.

Det bemærkes, at sådanne øvrige konsekvenser ikke skal indgå i det sammenfattende skema, der er nævnt ovenfor under punkt k.

Der henvises i øvrigt til Vejledning om konsekvensanalyser, maj 2005.

 

2.3.4. Andre spørgsmål, der efter omstændighederne bør omtales i de almindelige bemærkninger.

Efter omstændighederne kan der være grund til at omtale andre spørgsmål i de almindelige bemærkninger end dem, der er nævnt ovenfor under pkt. 2.3.2 og 2.3.3.

Det er ikke muligt at give en udtømmende beskrivelse af, i hvilke tilfælde der kan være anledning hertil, men følgende tilfælde kan særligt nævnes:

Undertiden giver et lovforslag anledning til mere omfattende overvejelser i forhold til f.eks. grundloven, EU-retten, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention eller almindelige retsprincipper. Der bør i sådanne tilfælde i hovedtræk redegøres for disse overvejelser.

Undertiden indhentes Folketingets samtykke til indgåelse af traktater mv. »stiltiende« ved, at der fremsættes forslag til den lovgivning, som er nødvendig til opfyldelse af den pågældende traktat. Det bør i sådanne tilfælde udtrykkeligt fremgå af lovforslagets bemærkninger, at Folketingets vedtagelse af lovforslaget samtidig indebærer, at der gives samtykke til ratifikation. Det bør i den forbindelse oplyses, om regeringen agter at tage forbehold til traktaten, herunder om man agter at acceptere givne klagemuligheder mv. Der bør endvidere redegøres for, i hvilket omfang dansk ret allerede lever op til traktatens krav. Der henvises nærmere til Udenrigsministeriets cirkulæreskrivelse af 1. december 1999.

Et lovforslag kan endvidere have betydning for det nordiske samarbejde. I så fald bør der i lovforslagets bemærkninger i relevant omfang henvises til de øvrige nordiske landes lovgivning mv. på området. Hvis et lovforslag har særlige konsekvenser i forhold til de øvrige nordiske lande, herunder i forhold til den fri bevægelighed mellem de nordiske lande, bør der endvidere redegøres nærmere for dette i bemærkningerne.

Medmindre der i det konkrete tilfælde ikke er et tilstrækkeligt behov, bør det – for at undgå unødige byrder for erhvervslivet – i de almindelige bemærkninger til et lovforslag, der retter sig til virksomheder, beskrives, hvordan den vedtagne lov vil blive kommunikeret til de berørte virksomheder mv., således at det bl.a. sikres, at virksomhederne i rette tid får kendskab til loven, og at de forstår formålet med loven. Økonomi- og Erhvervsministeriet har udarbejdet et hjælpeværktøj til brug for udarbejdelse af ministeriernes kommunikationsplaner. Værktøjet kan findes på www.kommunikationsguide.dk .

 

2.3.5. Nærmere om bemærkningerne til lovforslagets enkelte bestemmelser.

Bemærkningerne til lovforslagets enkelte bestemmelser (de specielle bemærkninger) bør henvise til de enkelte kapitler og paragraffer i lovteksten (ved ændringslove de enkelte paragraffer og numre). Ofte bør der også knyttes bemærkninger til de enkelte stykker, numre og litra inden for paragrafferne, jf. 1998-cirkulærets § 14.

De specielle bemærkninger bør normalt indeholde oplysning om indholdet af de hidtil gældende regler, om de ændringer heri, som lovforslaget vil medføre, om begrundelsen herfor samt eventuelt om de virkninger, som den foreslåede ændring kan forventes at få, jf. cirkulærets § 15. Afhængig af, hvor omfattende og detaljeret redegørelsen for lovforslagets hovedpunkter i de almindelige bemærkninger er (jf. pkt. 2.3.3.b ovenfor), vil der imidlertid efter omstændighederne helt eller delvis kunne henvises hertil.

I øvrigt har de specielle bemærkninger navnlig til formål detaljeret og udførligt at redegøre for indholdet af de enkelte bestemmelser.

Bemærkninger, der alene gengiver eller refererer ordlyden af den foreslåede bestemmelse, er derfor i almindelighed utilstrækkelige, jf. cirkulærets § 15, 2. pkt. Opgaven er netop så præcist som muligt at beskrive indholdet af den pågældende bestemmelse og herunder bl.a. i relevant omfang angive sammenhængen med lovforslagets øvrige regler mv.

Det forhold, at en bestemmelses ordlyd kan give anledning til vanskelige spørgsmål, må således normalt aldrig føre til, at disse spørgsmål forbigås i bemærkningerne, men derimod til, at der gives anvisning på, hvordan de forudsættes løst.

Jævnligt opstår spørgsmålet om »lovgivning i bemærkningerne«. Det principielle udgangspunkt er her klart: selve lovteksten bør så vidt muligt udformes på en sådan måde, at alle retsspørgsmål løses her, således at bemærkningerne alene har karakter af uddybning og præcisering af anvendte udtryk mv. Det forudsætter, at den, der affatter lovforslaget, omhyggeligt og grundigt »tænker forslaget igennem«, konstruerer praktiske eksempler, konfronterer dem med lovteksten og herefter om fornødent tilpasser formuleringen, så den dækker.

For en realistisk betragtning kan dette udgangspunkt imidlertid ikke gælde undtagelsesfrit. I visse tilfælde er det ikke praktisk muligt eller hensigtsmæssigt at udforme en lovbestemmelse, der på én gang er præcis og samtidig dækkende i alle henseender. Det gælder f.eks., hvis de spørgsmål, som bestemmelsen regulerer, må løses ud fra en flerhed af hensyn, der ikke lader sig beskrive nøjagtigt og udtømmende i en lovtekst. Der kan f.eks. være tale om bemyndigelser til at dispensere fra en lovs bestemmelser eller til at udstede påbud eller forbud mv.

I sådanne tilfælde må selve bestemmelsen ofte konstrueres som en skønsregel (»hvis forholdene taler for det«, »under særlige omstændigheder« mv.), mens den nærmere angivelse af de hensyn, der skal lægges vægt på, anføres i bemærkningerne. Om bemyndigelser til at fastsætte generelle regler henvises til pkt. a nedenfor.

Sammenfattende kan det siges, at mens de almindelige bemærkninger har til formål at give et overordnet – men dækkende – billede af de foreslåede ændringer, har de specielle bemærkninger til formål så detaljeret og omhyggeligt som muligt at give anvisninger på de enkelte spørgsmål, som lovforslagets bestemmelser kan rejse.

Svarer en bestemmelse til gældende ret, bør dette oplyses i bemærkningerne. I så fald vil omtalen ofte kunne være kortfattet.

I øvrigt må omfanget og karakteren af bemærkningerne selvsagt bero på indholdet af den pågældende bestemmelse. Af bestemmelser, som i almindelighed forudsætter særligt fyldige bemærkninger, kan fremhæves følgende:

a. Bestemmelser, der indeholder hjemmel til udstedelse af bekendtgørelser mv.

Nedenfor under pkt. 4.3.4 er spørgsmålet om, i hvilket omfang administrationen bør bemyndiges til at fastsætte nærmere regler ved bekendtgørelse, omtalt, herunder med angivelse af de hensyn, som i almindelighed taler for og imod sådanne bemyndigelser.

At bemyndigelsen i selve lovteksten bør være så præcis som mulig, er en selvfølge, jf. pkt. 2.2.2 ovenfor.

Undertiden er det imidlertid en teknisk nødvendighed at affatte selve bemyndigelsesbestemmelsen relativt bredt. Bl.a. i sådanne tilfælde er det vigtigt, at den nødvendige afgrænsning og præcisering af bemyndigelsen i stedet angives i bemærkningerne.

Der bør således så udførligt som muligt redegøres for den påtænkte anvendelse af bemyndigelsen, herunder for de hensyn, som der i den forbindelse skal lægges vægt på. Navnlig hvor ønsket om en bemyndigelsesbestemmelse skyldes, at der kan forudses et behov for jævnlige ændringer af regelsættet, må det samtidig sikres, at bemærkningerne ikke kommer til at indeholde sådanne bindinger, at den tilsigtede fleksibilitet i for vidt omfang begrænses.

b. Kontrolbestemmelser.

De såkaldte kontrolbestemmelser – dvs. bestemmelser, som uden for strafferetsplejen gør det muligt for offentlige myndigheder bl.a. at skaffe sig adgang til privat ejendom – er nærmere omtalt nedenfor under pkt. 4.3.2 vedrørende grundlovens § 72.

Som det her er anført, må det i hvert enkelt tilfælde nøje overvejes, om det overhovedet er nødvendigt at tillægge offentlige myndigheder adgang til privat ejendom, herunder om andre og mindre indgribende kontrolforanstaltninger kan anses for tilstrækkelige. Er der behov for en sådan adgang, bør omfanget heraf begrænses mest muligt, f.eks. ved at der alene gives adgang til forretningslokaler, mens private boliger holdes uden for.

Det anførte afspejler sig i kravene til bemærkninger til de nævnte bestemmelser. I § 11, stk. 1, i 1998-cirkulæret er det således anført, at der bør gives en begrundelse for, hvorfor bestemmelsen er nødvendig, ligesom der bør gives en udførlig angivelse af bestemmelsens anvendelsesområde.

c. Bestemmelser, der fraviger »tværgående« lovgivning.

Nedenfor under pkt. 4.3.6 er omtalt spørgsmålet om fravigelse i speciallovgivningen af den generelle tværgående lovgivning mv., herunder bl.a. straffeloven, offentlighedsloven, forvaltningsloven og lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter. Det er i den forbindelse anført, at der i almindelighed må udvises tilbageholdenhed med sådanne specielle fravigelser.

Er der imidlertid på konkrete områder et tilstrækkeligt behov for en specialregulering, må der i lovforslagets bemærkninger redegøres grundigt for baggrunden for denne vurdering og for, på hvilke nærmere punkter den retsstilling, som følger af den generelle lovgivning, fraviges.

d. Særlige kompetencebestemmelser.

Det sædvanlige udgangspunkt er, at forvaltningsbeføjelser henlægges til almindelige statslige eller kommunale myndigheder. Det forekommer imidlertid jævnligt, at sådanne beføjelser i stedet henlægges til organer uden for det almindelige myndighedshierarki, f.eks. til uafhængige nævn eller råd.

Efter § 10 i 1998-cirkulæret bør der i sådanne tilfælde i bemærkningerne nøje redegøres for de hensyn, der ligger til grund for den foreslåede kompetenceordning. Endvidere bør der gives en oversigt over den påtænkte kompetence- og arbejdsdeling mellem det pågældende ministerium mv. og det pågældende organ, herunder for, hvilke beføjelser der fortsat vil tilkomme ministeren, samt i hvilket omfang der sker endelig overførelse af dispositionsret over bevilgede midler.

Det anførte tager navnlig sigte på tilfælde, hvor forvaltningsbeføjelser overlades til offentlige myndigheder uden for den almindelige statslige og kommunale forvaltning. I sjældne tilfælde kommer det imidlertid på tale at overlade forvaltningsbeføjelser til private institutioner mv. Sådanne særlige kompetenceordninger – der bør bygge på grundige overvejelser af bl.a. retssikkerhedsmæssig karakter – forudsætter tilsvarende udførlige bemærkninger i lovforslaget.

 

2.4. Særligt om forslag til ændringslove.

En meget væsentlig del af de lovforslag, der årligt fremsættes for Folketinget, er forslag til ændring af allerede gældende love.

Det første spørgsmål, som rejser sig, når der er behov for at ændre i en gældende lov, er, om der skal udarbejdes et ændringslovforslag, eller om der i stedet bør udarbejdes forslag til en helt ny lov.

Der kan ikke angives noget fast princip for, hvilken af de to former – ændringslov eller ny hovedlov – der bør vælges. Generelt kan det siges, at en ny hovedlov bør vælges, hvis de foreslåede ændringer bygger på principielle synspunkter, som er nye i forhold til den hidtidige lovgivning, og ændringerne berører et større antal af den gældende lovs bestemmelser. Er der derimod tale om mindre ændringer uden en sådan principiel betydning, er det i almindelighed rigtigst at udforme forslaget som et ændringslovforslag.

Der kan være grund til at pege på, at udarbejdelse af forslag til ny hovedlov kan indebære fordele. Folketinget får typisk et bedre og mere overskueligt grundlag at vurdere retsområdet (og dermed de foreslåede ændringer) på, og fremgangsmåden vil i ministerierne være egnet til at medføre et bedre lovgivningsarbejde. Skal der fremsættes et forslag til ny hovedlov, tvinges der således til en gennemgang også af de bestemmelser i den gældende lov, som i og for sig ikke ønskes ændret, men som nu skal indeholdes i lovforslaget. Herved bliver der bl.a. lejlighed til at gøre op med eventuelle fortolkningsspørgsmål mv., som den hidtidige administration af loven har givet anledning til.

De nævnte fordele må bl.a. afvejes over for det ofte væsentlig større tids- og ressourceforbrug, som er forbundet med udarbejdelse af forslag til en ny hovedlov fremfor forslag til en ændringslov.

Fører de anførte hensyn til, at der udarbejdes et forslag til ændringslov, opstår spørgsmålet om, hvilken affattelsesteknik der skal anvendes.

På dette punkt er der udviklet faste retningslinier, som i det væsentlige er gengivet i Justitsministeriet s vejledning nr. 33 af 3. juni 2005 om affattelse af forslag til ændringslove m.v. Der henvises nærmere til vejledningen og til omtalen i Loven, side 23 ff.

Det må understreges, at der bør udvises meget betydelig omhu ved affattelsen af forslag til ændringslove, hvor der erfaringsmæssigt er stor risiko for fejl. Sådanne fejl giver ofte anledning til væsentlige problemer, når den vedtagne lov efterfølgende skal anvendes i praksis, herunder når der skal udarbejdes lovbekendtgørelser.

En mangel, som jævnligt ses i forslag til ændringslove, er, at der ikke er foretaget de konsekvensrettelser i lovens øvrige bestemmelser eller i anden lovgivning, som de foreslåede ændringer nødvendiggør. Der må således bl.a. foretages en grundig gennemgang af hele den gældende lov mv. for at undersøge, hvilke yderligere ændringer af teknisk eller indholdsmæssig karakter de foreslåede bestemmelser fører med sig. Dette er i praksis særlig vigtigt, når der indsættes eller ophæves paragraffer eller stykker mv. i lovteksten med den virkning, at lovens bestemmelser forrykkes. Som omtalt nedenfor under pkt. 5.6.2 kan det ikke forventes, at Justitsministeriet undersøger sådanne spørgsmål i forbindelse med den lovtekniske gennemgang.

Et særligt spørgsmål opstår, når der er behov for at ændre ikke én, men flere love. Det må her overvejes, om disse ændringer kan gennemføres ved et og samme ændringslovforslag (»samlelovforslag«), eller om der bør udarbejdes et ændringslovforslag for hver lov, som ønskes ændret.

Det er vigtigt, at spørgsmålet overvejes grundigt. Det kan på den ene side anføres, at et ændringslovforslag i almindelighed ikke bør indeholde ændringer af forskellige love, hvis der ingen indholdsmæssig sammenhæng er mellem disse ændringer. På den anden side både kan og bør flere lovændringer gennemføres ved samme lovforslag, hvis der er tale om ensartede ændringer (f.eks. ændringer af myndighedsbetegnelser), eller hvis de foreslåede lovændringer har samme indholdsmæssige baggrund (f.eks. tilvejebringelse af grundlaget for ratifikation af en traktat eller konvention eller ændringer som følge af en samtidig foreslået hovedlov).

Samme problemstilling kan efter omstændighederne opstå, hvor der er behov for at ændre reguleringen af flere forskellige emner inden for samme lov. Der må også her foretages en vurdering af den indholdsmæssige sammenhæng af de enkelte emner i lovforslaget, og ministeriet bør i den forbindelse være opmærksomt på, om en samling af de forskellige emner i samme lovforslag vil kunne vanskeliggøre en hensigtsmæssig behandling af lovforslaget i Folketinget. Må det f.eks. forudses, at der blandt Folketingets medlemmer kan være et ønske om at kunne differentiere stemmeafgivningen fra emne til emne, taler dette for at opsplitte emnerne i flere ændringslovforslag. Der henvises i øvrigt til Håndbog i Folketingsarbejdet, side 18 f.

Det skal endelig fremhæves, at der som bilag til forslag til ændringslove i almindelighed bør optages paralleltekster, jf. 1998-cirkulærets § 20. Parallelteksterne opstilles således, at lovforslagets bestemmelser optrykkes i én spalte, mens der i en spalte ved siden af optrykkes den gældende formulering af bestemmelser, der berøres af lovforslaget. De relevante bestemmelser bør så vidt muligt opstilles umiddelbart ved siden af hinanden.

Om bemærkninger til forslag til ændringslove gælder i øvrigt som udgangspunkt de almindelige principper. Der bør herudover bl.a. anføres en henvisning til Folketingstidende vedrørende behandlingen i Folketinget af den oprindelige lov og senere ændringslove, der har særlig betydning for bedømmelsen af lovforslaget. Henvisningen bør normalt omfatte såvel Folketingets forhandlinger som tillæg A, B og C. Tilsvarende gælder for lovforslag, der indeholder bestemmelser, som ophæver en gældende lov, ligesom der også i øvrigt i relevant omfang bør henvises til tidligere drøftelser i Folketinget, jf. nærmere 1998-cirkulærets § 17.

 

3. Hvornår bør der lovgives?

Erfaringen viser, at der på nogle områder kan være behov for i større udstrækning, end det sker i dag, at stille spørgsmål om, hvorvidt lovgivning er nødvendig, eller om andre former for regulering kan være mere hensigtsmæssige. Det kan navnlig gælde, når det drejer sig om regulering af visse af erhvervslivets forhold.

Forudsætningen for at besvare dette spørgsmål er bl.a. en nøje definition af det problem, som giver anledning til at overveje lovgivning. Det bør undersøges, hvori problemet nærmere består, hvor stort dets omfang er, og om der er relevante erfaringer fra andre lande.

Hvis der f.eks. er tale om et nyt reguleringsområde, må det nøje overvejes, om problemet har en sådan karakter, at det offentlige bør gribe ind. Det gælder bl.a., hvis der er tale om et problem af forholdsvis begrænset omfang, eller hvis problemet med tiden kan tænkes at løse sig selv eller blive løst ad anden vej.

I forbindelse med definitionen af problemet bør det også nøje vurderes, om det overhovedet er realistisk, at et lovindgreb vil kunne løse problemet eller ændre situationen i en ønsket retning. F.eks. kan problemet være af en sådan beskaffenhed, at det ikke realistisk kan forventes, at en eventuel lovgivning vil kunne håndhæves tilstrækkeligt effektivt eller uden uforholdsmæssigt store omkostninger.

En beskrivelse af problemet er også en forudsætning for, at formålet med lovgivningen kan formuleres så klart, at de berørte borgere og virksomheder kan se behovet for at regulere. Dette er bl.a. vigtigt for at sikre respekt for og efterlevelse af lovgivningen.

Ved vurderingen af, om der skal lovgives, er det også vigtigt at formulere formålet med og de forventede effekter af en eventuel lovgivning. Det bør sikres, at de formål, som ønskes tilgodeset ved lovgivningen, og de forventede positive effekter er i en rimelig balance med de negative effekter, som kan forudses. Såfremt et eventuelt lovforslag f.eks. vil medføre store omkostninger for det offentlige, borgerne eller virksomhederne eller vil være meget indgribende, bør det nøje overvejes, om de forventede positive effekter er så store, at det kan forsvares at gå videre i processen med at udarbejde et lovforslag.

Et led i overvejelserne om, hvorvidt og hvordan der bør lovgives, er, om der kan anvises alternativer til traditionel »regelstyring«. Sådanne alternativer kan f.eks. være:

1. Økonomiske incitamenter: her bruges markedet som reguleringsinstrument, således at borgere og virksomheder tilskyndes til en bestemt adfærd ved hjælp af økonomiske incitamenter. Der kan f.eks. være tale om afgifter eller tilskudsordninger.

2. Egenkontrol: certificering og anden form for egenkontrol kan være en fordel både for det offentlige, som skal bruge færre ressourcer på kontrol, og for virksomhederne, som lettes for en række administrative byrder i forbindelse med den offentlige kontrol. Virksomhederne kan desuden bruge en eventuel certificering i markedsføringsøjemed.

3. Frivillige aftaler: aftaler mellem det offentlige og f.eks. virksomheder forpligter virksomhederne til at indfri de aftalte målsætninger, men overlader det til virksomhederne selv at vælge, hvilke midler de vil tage i brug for at nå målet. Dette kan give fleksibilitet i opgavetilrettelæggelsen i den enkelte virksomhed og kan dermed reducere de økonomiske byrder mv. for både det offentlige og virksomhederne.

4. Procesregulering: her besluttes det, hvilken proces der skal føre frem til et endeligt resultat i stedet for på forhånd at fastlægge et bestemt resultat. Der kan f.eks. være tale om krav om, at forskellige parter skal deltage i processen, og at resultatet skal være opnået i enighed. Et eksempel på denne type regulering er paritetisk sammensatte råd, nævn og udvalg, hvor arbejdsmarkedets parter er repræsenterede.

5. Information: på områder som f.eks. sundhed, energi og færdsel er der tradition for at bruge oplysning og information for at ændre eller påvirke borgernes adfærd i en ønsket retning.

Nogle af de nævnte »alternative« reguleringsformer forudsætter i sig selv lovgivning, mens andre, f.eks. frivillige aftaler og information, ofte kan iværksættes uden særlig lovhjemmel.

Der henvises i øvrigt til Økonomi- og Erhvervsministeriets vejledning om brug af alternative reguleringsinstrumenter, jf. www.oem.dk/publikationer/html/altregu/index.htm.

 

4. Retlige grænser og almindelige retsprincipper

4.1. Indledning.

Efter grundlovens § 3 er den lovgivende magt hos kongen (regeringen) og Folketinget i forening.

Det betyder, at lovgivningsmagten har en almindelig kompetence, der hviler umiddelbart på grundloven. I modsætning til forvaltningen, der er undergivet et legalitetsprincip, når der f.eks. udstedes bekendtgørelser, skal lovgivningsmagten ikke påvise en særlig hjemmel til at lovgive. Hjemmelen følger af grundlovens § 3.

Lovgivningsmagtens kompetence er på den anden side ikke ubegrænset.

For det første er der retlige grænser for, hvad lovgivningsmagten kan bestemme. Disse grænser omtales nedenfor under pkt. 4.2.

For det andet gælder der nogle almindelige retsprincipper mv., som der bør udvises særlig opmærksomhed overfor. Nogle af disse principper omtales nedenfor under pkt. 4.3.

 

4.2. Retlige grænser.

4.2.1. Indledende bemærkninger.

De retlige grænser for lovgivningsmagten sættes principielt først og fremmest af grundloven.

Det er imidlertid relativt få af grundlovens bestemmelser, der har praktisk betydning i det daglige lovgivningsarbejde. Det drejer sig navnlig om § 43 (beskatning), § 72 (boligens ukrænkelighed) og § 73 (ejendomsrettens ukrænkelighed).

Undertiden kan også andre grundlovsbestemmelser være af betydning, herunder f.eks. § 3 (magtens tredeling), § 63 ( domstolprøvelse af forvaltningsakter mv.) og §§ 77-79 (ytrings-, forenings- og forsamlingsfrihed). Om grundlovens § 41, stk. 2, (identitetsprincippet) henvises til pkt. 6.1 nedenfor.

Andre retlige grænser for lovgivningsmagten følger af Danmarks internationale forpligtelser. Her er det navnlig EU-retten, der er relevant. Men også folkeretlige regler, herunder traktater og konventioner, som Danmark har tiltrådt, har betydning. Det gælder bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

 

4.2.2. Grundloven.

I dette afsnit omtales alene bestemmelserne i grundlovens § 43 og § 73. De øvrige grundlovsbestemmelser, der er nævnt ovenfor under pkt. 4.2.1, omtales nedenfor under pkt. 4.3.2 om principper, der bygger på grundloven. Det skyldes, at der for disse bestemmelsers vedkommende forholdsvis sjældent opstår egentlige retlige spørgsmål, men i højere grad spørgsmål i forhold til de bredere retspolitiske grundsætninger, som bestemmelserne er udtryk for.

a. Grundlovens § 43 (beskatning).

Grundlovens § 43 har følgende ordlyd:

»§ 43. Ingen skat kan pålægges, forandres eller ophæves uden ved lov; ej heller kan noget mandskab udskrives eller noget statslån optages uden ifølge lov.«

Bestemmelsen indeholder et delegationsforbud, således at reguleringen af skatter kun kan ske umiddelbart ved lov og altså ikke administrativt med hjemmel i lov.

Grundlovens § 43 udelukker dog ikke enhver form for delegation. Bestemmelsen antages således f.eks. ikke at være til hinder for, at regler, som ikke vedrører skattebyrden, men alene den administrative ordning for påligningen og opkrævningen, fastsættes administrativt i henhold til bemyndigelse i lov.

Bestemmelsen antages heller ikke at være til hinder for, at der indsættes bemyndigelsesbestemmelser i lovgivningen, hvorefter administrationen – efter nærmere angivne kriterier – kan dispensere fra en given beskatning.

Skattebegrebet i grundlovens § 43 omfatter ikke alene direkte skatter, men også indirekte skatter som moms og told. Det samme gælder afgifter, som pålignes forskellige befolkningsgrupper, og som anvendes til mere generelle samfundsmæssige foranstaltninger i form af overførselsindkomster, uddannelse mv.

Derimod omfatter begrebet skat i grundlovens § 43 ikke betalinger, som beregnes individuelt på grundlag af en modtagen ydelse, f.eks. betaling for gas og elektricitet. I sådanne situationer udgør betalingen nemlig et vederlag for den ydelse, som det offentlige stiller til rådighed (brugerbetaling). Det samme gælder gebyrer for udstedelse af offentlige tilladelser mv., for så vidt gebyrerne ikke overstiger de omkostninger, der er forbundet med den pågældende ordning.

Det nævnte vederlagssynspunkt fører også til, at skattebegrebet i grundlovens § 43 ikke omfatter en »lukket ordning«, hvor medlemmerne af en gruppe, som har pligt til at bidrage til ordningen, mere generelt kan nyde godt af de ydelser, som kommer fra ordningen.

b. Grundlovens § 73 (ekspropriation).

Grundlovens § 73, stk. 1, har følgende ordlyd:

»§ 73. Ejendomsretten er ukrænkelig. Ingen kan tilpligtes at afstå sin ejendom, uden hvor almenvellet kræver det. Det kan kun ske ifølge lov og mod fuldstændig erstatning.«

Den praktiske betydning af grundlovens § 73 er, at indgreb, som er omfattet af bestemmelsen, ikke er gratis for det offentlige, men udløser erstatningspligt over for den, som indgrebet er rettet imod.

Den første betingelse for, at der foreligger ekspropriation, er, at der er tale om et indgreb i en rettighed, som er beskyttet af grundlovens § 73 (et indgreb i »ejendom «). Er en rettighed ikke beskyttet af grundlovens § 73, kan et indgreb heri ikke indebære ekspropriation. På den anden side er det ikke ethvert indgreb i en beskyttet rettighed, som har karakter af ekspropriation, jf. nedenfor.

Grundlovens ejendomsbegreb er meget bredt. Det omfatter alle rettigheder, der efter deres karakter skaber grundlaget for fysiske eller juridiske personers økonomiske eksistens og virke. Det omfatter således ikke blot den egentlige ejendomsret, men også f.eks. begrænsede rettigheder (herunder brugs- og panterettigheder), fordringsrettigheder og næringsrettigheder.

Det er ikke i sig selv afgørende, om rettigheden er stiftet på privatretligt eller offentligretligt grundlag. En tilladelse, der er meddelt af en offentlig myndighed (f.eks. en tilladelse til at drive næringsvirksomhed), kan således også være beskyttet af grundloven.

Selv om en rettighed er beskyttet af grundlovens § 73, betyder det som nævnt ikke uden videre, at ethvert indgreb i rettigheden har karakter af ekspropriation (»afståelse«). Der kan således foretages en række indgreb i beskyttede rettigheder, uden at der af den grund er tale om ekspropriation. Der tales i så fald om erstatningsfri regulering.

Afgørelsen af, om der er tale om ekspropriation eller erstatningsfri regulering, beror efter retspraksis på et samlet skøn over indgrebets beskaffenhed. Som momenter, der må tillægges betydning ved udøvelsen af dette skøn, peger man i almindelighed navnlig på indgrebets formål, i hvilken grad indgrebet er generelt eller konkret (herunder om det rammer mange eller få rettighedshavere), indgrebets intensitet, om indgrebet angår en fremtidig eller en aktuel råden, og om der er tale om en tilintetgørelse af rettigheden eller en overførelse til andre fysiske eller juridiske personer.

Ekspropriation kan kun finde sted med hjemmel i lov. Indeholder en lov ikke hjemmel til indgreb af ekspropriativ karakter, kan et sådant indgreb derfor ikke foretages. Det gælder, uanset om der betales erstatning. Indeholder loven derimod hjemmel til at foretage ekspropriation, opstiller grundloven de yderligere krav, at ekspropriationen skal være påkrævet af hensyn til almenvellet, og at der betales fuldstændig erstatning. Det gælder også, hvis indgrebet foretages direkte ved lov.

 

4.2.3. EU-retten.

Danmarks EU-retlige forpligtelser har stor betydning for lovgivningsmagtens kompetence. Som et vigtigt eksempel kan nævnes EF-Traktatens artikel 12 om det grundlæggende forbud mod nationalitetsdiskrimination. Forbudet gælder inden for hele traktatens anvendelsesområde og suppleres af traktatens bestemmelser om oprettelsen af det indre marked med fri bevægelighed for varer, personer, virksomheder, tjenesteydelser og kapital.

Disse regler indebærer bl.a. – med de undtagelser, der er opregnet i traktaten – at statsborgerskab ikke i sig selv kan tillægges betydning i forhold til andre EU-borgere.

Reglerne omfatter også enhver anden form for forskelsbehandling, der har samme virkning som et krav om dansk statsborgerskab, samt foranstaltninger, der i øvrigt gør det mindre attraktivt at udnytte retten til fri bevægelighed. En sådan forskelsbehandling og sådanne restriktioner – f.eks. i form af bopæls- eller sprogkrav – kan imidlertid være i overensstemmelse med EU-retten, hvis kravene har et sagligt formål og ikke går videre, end hvad der er nødvendigt til opnåelse af dette formål.

Reglerne gælder i øvrigt også for personer, der er omfattet af aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde ( EØS-aftalen ). Herudover har EU indgået aftaler med en række lande, som f.eks. associeringsaftaler der giver de pågældende landes borgere ret til ligebehandling i visse situationer.

Der henvises i øvrigt til Kommissionens fortolkningsmeddelelse – Lettere adgang for varer til andre medlemsstaters marked: gensidig anerkendelse i praksis (2003/C 265/02). Fortolkningsmeddelelsen kan findes i EU-Tidende 2003 nr. C 265, side 2.

Et andet grundlæggende EU-retligt princip er, at konkurrencen skal være fri. Dette princip er bl.a. kommet til udtryk i EF-Traktatens artikel 87-89, der indeholder forbud mod statsstøtte, som kan fordreje konkurrencen. Ifølge disse regler skal medlemsstaterne anmelde alle nye statsstøtteforanstaltninger og ændringer i eksisterende statsstøtteordninger (bortset fra rent formelle ændringer) til Europa-Kommissionen, og foranstaltningerne må ikke iværksættes uden Kommissionens godkendelse.

 

4.2.4. Internationale menneskerettighedskonventioner.

Danmark har tiltrådt en række internationale konventioner om menneskerettigheder, der har betydning ved udarbejdelsen af lovforslag.

Som eksempler på sådanne konventioner kan nævnes Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (med tilhørende protokoller), FNs konvention om borgerlige og politiske rettigheder (med tilhørende valgfrie protokoller), FNs konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, FNs Racediskriminationskonvention, FNs Torturkonvention, FNs kvindekonvention og FNs Børnekonvention. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er – i modsætning til de andre nævnte konventioner – ved lov gjort til en del af dansk ret.

Herudover findes der et omfattende antal ikke-bindende retsakter fra internationale organer, der indeholder anbefalinger, som kan have betydning ved udformningen af retsregler. Som eksempel herpå kan nævnes rekommandationer fra Europarådets Ministerkomité.

Hvis et lovforslag er udformet på en sådan måde, at retsanvendende myndigheder skal træffe skønsprægede afgørelser, der ofte rejser spørgsmål i forhold til konventionerne, bør lovforslagets bemærkninger indeholde en rimelig vejledning om indholdet af de menneskeretlige forpligtelser, herunder om de kriterier og forhold, der som følge af disse forpligtelser har betydning for myndighedernes afgørelser.

Det er navnlig bestemmelserne i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, der sætter grænser for lovgivningsmagten. Det skyldes bl.a., at der findes en omfattende og detaljeret retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, som udfylder og præciserer bestemmelserne i konventionen.

Det er ikke muligt udtømmende at opregne, hvornår et lovforslag rejser spørgsmål i forhold til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. I det praktiske lovgivningsarbejde vil det dog ofte være relevant at overveje lovforslagets forhold til konventionens artikel 6, 7 og 14. Disse bestemmelser omtales i det følgende.

a. Forbud mod selvinkriminering (konventionens artikel 6).

Artikel 6, stk. 1, 1. pkt., og stk. 2, har følgende ordlyd:

» Stk. 1. Enhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der er oprettet ved lov, når der skal træffes afgørelse enten i en strid om hans borgerlige rettigheder og forpligtelser eller angående en mod ham rettet anklage for en forbrydelse.

[ ]

Stk. 2. Enhver, der anklages for en lovovertrædelse, skal anses for uskyldig, indtil hans skyld er bevist i overensstemmelse med loven.«

I modsætning til FNs konvention om borgerlige og politiske rettigheder indeholder Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ikke noget udtrykkeligt forbud mod selvinkriminering. Ved et sådant forbud forstås, at ingen, der – i konventionsforstand – er tiltalt for en forbrydelse, kan tilpligtes at udtale sig, og at den pågældende ikke under trussel om straf kan tvinges til at fremkomme med oplysninger til brug for en igangværende eller forestående straffesag.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har imidlertid indfortolket et forbud mod selvinkriminering i artikel 6, stk. 1 og 2. Forbuddet finder anvendelse i alle sager, der anses for straffesager i konventionens forstand.

Borgerne har krav på beskyttelse mod selvinkriminering fra det tidspunkt, hvor de må anses for »tiltalt« i konventionens forstand. Det vil i praksis sige fra det tidspunkt, hvor der er rejst sigtelse, eller hvor der er grundlag for at rejse sigtelse mod borgeren.

Som følge heraf er myndighederne afskåret fra at håndhæve en oplysningspligt, hvis de har mistanke om, at den pågældende har begået et strafbart forhold, og oplysningerne vil kunne være af betydning for den nærmere vurdering heraf.

Det må omvendt understreges, at selvinkrimineringsforbuddet ikke er til hinder for, at der i en lov indsættes strafsanktionerede bestemmelser om oplysningspligt for borgerne som led i almindelig kontrol eller tilsyn fra myndighedernes side.

Bestemmelsen i § 10, stk. 1, i lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter bygger bl.a. på artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. I den pågældende lovbestemmelse fastslås det, at en person, som mistænkes for en lovovertrædelse, der kan medføre straf, ikke i medfør af den øvrige lovgivning vil have pligt til at meddele oplysninger til en forvaltningsmyndighed, medmindre det kan udelukkes, at de oplysninger, der søges tilvejebragt, har betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse.

b. Forbud mod straffelovgivning med tilbagevirkende kraft (konventionens artikel 7).

Artikel 7 har følgende ordlyd:

» Stk. 1. Ingen kan kendes skyldig i et strafbart forhold på grund af en handling eller undladelse, der ikke udgjorde en forbrydelse efter national eller international ret på det tidspunkt, da den blev begået. Der kan heller ikke pålægges en strengere straf end den, der var anvendelig på det tidspunkt, da lovovertrædelsen blev begået.

Stk. 2. Denne artikel er ikke til hinder for, at en person domfældes og straffes for en handling eller undladelse, der på det tidspunkt, da den blev begået, var en forbrydelse ifølge de af civiliserede nationer anerkendte almindelige retsprincipper.«

Bestemmelsen indeholder et forbud mod domfældelse for forhold, der ikke udgjorde en forbrydelse på det tidspunkt, hvor det blev begået. Den forbyder endvidere idømmelse af en strengere straf end den, der var anvendelig på det tidspunkt, hvor den strafbare handling blev begået.

Bestemmelsen sætter i den forbindelse også grænser for, hvor vage eller upræcise straffebestemmelser kan være. En bestemmelse, der definerer en forbrydelse, skal således være tilstrækkelig klar og præcis. Borgerne skal – med en rimelig grad af sikkerhed – kunne forudse, hvilke handlinger og undladelser der vil kunne medføre strafansvar.

Det er ved udarbejdelsen af strafsanktionerede regler meget væsentligt at være opmærksom på de krav til præcision mv. i gerningsindholdet, der således følger af bestemmelsen. Dette er i praksis ikke mindst relevant i tilfælde, hvor et EU-direktiv gennemføres ved inkorporering, og hvor der samtidig fastsættes regler om straf for overtrædelse af direktivets bestemmelser. I så fald må der tages stilling til, om direktivets bestemmelser i sig selv opfylder kravene i artikel 7, eller om det vil være nødvendigt at udforme en mere detaljeret straffebestemmelse i loven eller bekendtgørelsen.

c. Forbud mod diskrimination (konventionens artikel 14).

Artikel 14 har følgende ordlyd:

»Nydelsen af de i denne konvention anerkendte rettigheder og friheder skal sikres uden forskel på grund af køn, race, farve, sprog, religion, politisk eller anden overbevisning, national eller social oprindelse, tilhørsforhold til et nationalt mindretal, formueforhold, fødsel eller ethvert andet forhold.«

Bestemmelsen knytter sig til de andre regler i konventionen og har således ikke karakter af et generelt forbud mod diskrimination. Forbuddet gælder alene inden for områder, der er omfattet af konventionens øvrige bestemmelser (eller protokoller).

Bestemmelsen indeholder en ikke-udtømmende opregning af diskriminationsgrunde og omfatter derfor i princippet enhver form for forskelsbehandling mellem personer eller grupper af personer.

Det følger af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at en forskelsbehandling er diskriminatorisk – og dermed i strid med artikel 14 – hvis den ikke er objektivt og sagligt begrundet. Heri ligger omvendt, at forskelsbehandling er lovlig, hvis den varetager et anerkendelsesværdigt formål, og der er proportionalitet mellem det anvendte middel og det formål, der søges realiseret.

Fastsættelse af regler, hvor der f.eks. stilles krav om statsborgerskab, eller hvor der på anden måde gøres forskel mellem persongrupper som betingelse for at udøve et erhverv, opnå en økonomisk ydelse, få adgang til boliger eller lignende, kan rejse spørgsmål i forhold til forbuddet mod diskrimination. I sådanne tilfælde er det derfor nødvendigt at overveje, om den pågældende forskelsbehandling varetager et anerkendelsesværdigt og sagligt formål, og om den er mere indgribende, end formålet nødvendiggør.

 

4.3. Almindelige retsprincipper.

4.3.1. Indledende bemærkninger.

For en principiel betragtning er lovgivningsmagten berettiget til alt, som den ikke er retligt afskåret fra, jf. ovenfor pkt. 4.1.

I praksis udnytter lovgivningsmagten imidlertid ikke sin kompetence fuldt ud. Der har således udviklet sig visse almindelige grundsætninger – begrundet i principielle og praktiske hensyn – som lovgivningsmagten i almindelighed har fundet at burde udvise særlig opmærksomhed over for.

Nedenfor omtales nogle af de grundsætninger, som har vist sig at være af særlig betydning. Det drejer sig dels om principper, der bygger på grundloven (pkt. 4.3.2), dels om principper, der angår tilbagevirkende kraft (pkt. 4.3.3), bemyndigelser til administrationen (pkt. 4.3.4), regulering af uskrevne retsområder (pkt. 4.3.5), forholdet til centrale tværgående love og retsgrundsætninger (pkt. 4.3.6), regeludstedelse i forhold til kommunerne mv. (pkt. 4.3.7), tilbagekaldelse af autorisationer mv. (pkt. 4.3.8), udpantningsret (pkt. 4.3.9), administrative tvangsbøder (pkt. 4.3.10) og straffebestemmelser (pkt. 4.3.11).

Der henvises i øvrigt til den nærmere omtale i Loven, side 39 ff.

 

4.3.2. Principper, der bygger på grundloven.

Som anført ovenfor under pkt. 4.2.1 er det relativt få af grundlovens bestemmelser, der har retlig betydning i det daglige lovgivningsarbejde.

Denne konstatering giver imidlertid ikke et dækkende billede af grundlovens indflydelse på lovgivningen. Det skyldes, at der jævnligt opstår spørgsmål om en lovs forhold til, hvad man kan betegne som grundlovens principper. Tanken er, at visse af grundlovens bestemmelser ud over deres retlige indhold også kan opfattes som udtryk for bredere retspolitiske grundsætninger, og at lovgivningen i almindelighed bør ske inden for rammerne af disse grundsætninger.

Der bør på den baggrund udvises særlig opmærksomhed, når der er tale om at regulere spørgsmål, som berører sådanne principper.

Det anførte vil navnlig være aktuelt, hvor der er tale om at regulere spørgsmål med tilknytning til grundlovens frihedsrettigheder, f.eks. den personlige frihed, ytringsfriheden og foreningsfriheden (grundlovens §§ 71, 77 og 78). Spørgsmålet kan imidlertid også opstå i andre sammenhænge. Det gælder bl.a., hvor der er tale om at regulere spørgsmål vedrørende domstolenes kontrol med forvaltningen (grundlovens § 63), eller hvor der er tale om at oprette særlige domstole mv. uden for det almindelige domstolshierarki og eventuelt med særlig sammensætning.

Enkelte spørgsmål skal særligt fremhæves:

Efter grundlovens § 3, 3. pkt., er den dømmende magt hos domstolene.

Denne bestemmelse sætter i et vist omfang retlige grænser for lovgivningsmagtens adgang til at regulere konkrete retsforhold. I den såkaldte Tvinddom af 19. februar 1999 fastslog Højesteret, at en lov, der bl.a. indebar, at der ikke kunne ydes visse statslige og kommunale tilskud til en række nærmere angivne skoler, var ugyldig som stridende mod grundlovens § 3, 3. pkt. Højesteret lagde herved vægt på, at lovindgrebet – der havde som konsekvens, at skolerne blev afskåret fra domstolsprøvelse af deres tilskudsberettigelse – reelt var en endelig afgørelse af en konkret retstvist.

Også i øvrigt fører magtfordelingsprincippet i grundlovens § 3 til, at der efter omstændighederne må udvises stor tilbageholdenhed med lovgivning om enkelte fysiske eller juridiske personers forhold (konkret eller »singulær« lovgivning). Baggrunden herfor er bl.a., at afgørelsen af enkeltpersoners retsforhold i almindelighed bør træffes af forvaltningen eller domstolene på grundlag af generelle retsregler fastsat af lovgivningsmagten. En »singulær« lovgivning vil således kunne give anledning til væsentlige principielle betænkeligheder og vil herunder let kunne fremtræde med et præg af vilkårlighed fra lovgivningsmagtens side.

Et andet spørgsmål om kompetencefordelingen mellem lovgivningsmagten og domstolene opstår, hvor der er tale om fra lovgivningsmagtens side – typisk i lovforslags bemærkninger – at give mere præcise anvisninger på, hvilken straf der skal udmåles i anledning af nærmere angivne typer af lovovertrædelser.

En sådan normering bør kun forekomme, hvis der er en særlig begrundelse for det, og der bør i så fald under alle omstændigheder åbnes mulighed for, at domstolene i konkrete tilfælde kan fravige det anviste niveau. Det må i den forbindelse også komme i betragtning, om der er tale om et område, hvor straffen allerede fastsættes efter mere takstmæssige principper.

Det anførte er under alle omstændigheder ikke til hinder for, at lovgivningsmagten, f.eks. i forbindelse med strafferammeændringer, mere generelt angiver, at der tilsigtes en skærpelse/formildelse i strafudmålingen, og i den forbindelse eventuelt anviser et udgangspunkt herfor.

De nævnte betragtninger vedrører forholdet mellem domstolene og lovgivningsmagten. Et særligt spørgsmål om forholdet mellem domstolene og forvaltningen rejser de såkaldte endelighedsbestemmelser, dvs. bestemmelser om, at forvaltningens afgørelser ikke kan indbringes for anden myndighed, herunder domstolene. Selv om sådanne bestemmelser ikke kan anses for grundlovsstridige, kan de give anledning til vanskelige spørgsmål i forhold til grundlovens § 3 og navnlig § 63 om domstolenes ret til at »påkende ethvert spørgsmål om øvrighedsmyndighedens grænser«. De ses ikke at være anvendt i senere års lovgivningspraksis og bør i almindelighed heller ikke fremover forekomme.

Efter grundlovens § 72 er boligen ukrænkelig. Husundersøgelse, beslaglæggelse og undersøgelse af breve og andre papirer samt brud på post, telegraf- og telefonhemmeligheden må, hvis ingen lov hjemler en særegen undtagelse, kun ske efter retskendelse.

Bestemmelsen regulerer umiddelbart alene spørgsmålet om, hvorvidt der skal indhentes retskendelse, før der foretages husundersøgelser mv.

Princippet om boligens ukrænkelighed indebærer imidlertid, at det i hvert enkelt tilfælde nøje bør overvejes, om det overhovedet er nødvendigt – med eller uden retskendelse – at tillægge offentlige myndigheder adgang til privat ejendom. Det bør i den forbindelse undersøges, om andre og mindre indgribende kontrolforanstaltninger kan anses for tilstrækkelige.

Hvis der er behov for en sådan adgang, bør omfanget heraf begrænses mest muligt. Det kan f.eks. ske ved, at der alene gives adgang til forretningslokaler, mens private boliger holdes uden for.

Om spørgsmålet om retskendelse kan bl.a. henvises til Retssikkerhedskommissionens betænkning nr. 1428/2003, side 105, hvoraf det bl.a. fremgår, at spørgsmålet om, hvorvidt der i givet fald skal gælde krav om retskendelse, bl.a. bør bero på, om der er noget for domstolene at tage stilling til. På den baggrund bør der i sædvanlige kontrolbestemmelser, der giver hjemmel til stikprøveundersøgelser mv., normalt ske fravigelse af kravet om retskendelse. En sådan fravigelse bør fremgå udtrykkeligt af lovteksten (»uden retskendelse«).

Der stilles særlige krav til lovbemærkningerne til bestemmelser om husundersøgelse mv. Herom henvises til pkt. 2.3.5.b ovenfor.

 

4.3.3. Tilbagevirkende kraft.

Grundlovens § 22 indeholder følgende bestemmelse om loves ikrafttræden og kundgørelse:

»§ 22. Et af Folketinget vedtaget lovforslag får lovkraft, når det senest 30 dage efter den endelige vedtagelse stadfæstes af kongen. Kongen befaler lovens kundgørelse og drager omsorg for dens fuldbyrdelse.«

For at afgøre, hvilket tidspunkt lovgivningsmagten kan fastsætte for en lovs ikrafttræden, kan det være hensigtsmæssigt at sondre mellem to problemstillinger:

a) det tidspunkt, fra hvilket myndighederne kan anvende loven (håndhævelsestidspunktet), og

b) det tidspunkt, fra hvilket kendsgerninger afføder retsvirkninger i overensstemmelse med loven (gyldighedstidspunktet).

Det antages, at en lov først kan håndhæves, når den er vedtaget, stadfæstet og kundgjort.

Grundloven antages derimod ikke at være til hinder for, at en lov bestemmer, at den skal finde anvendelse på forhold, som ligger forud for dens formelle ikrafttrædelsestidspunkt (håndhævelsestidspunktet). I sådanne tilfælde, hvor gyldighedstidspunktet indtræder på et tidligere tidspunkt end håndhævelsestidspunktet, taler man om, at loven har »tilbagevirkende kraft«.

Der kan således ikke i almindelighed antages at gælde nogen retlig begrænsning i lovgivningsmagtens frihed til i den enkelte lov at træffe bestemmelse om lovens gyldighedstidspunkt, herunder at give den tilbagevirkende kraft. Det følger dog af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 7, at straffebestemmelser kun i helt ekstraordinære tilfælde kan tillægges tilbagevirkende kraft, jf. pkt. 4.2.4.b ovenfor. Endvidere vil bebyrdende lovgivning i øvrigt med tilbagevirkende kraft efter omstændighederne kunne indebære et ekspropriativt indgreb, jf. pkt. 4.2.2.b ovenfor.

Det må herudover fremhæves, at det ud fra almindelige retssikkerhedsmæssige betragtninger kan give anledning til væsentlige principielle betænkeligheder at gennemføre bebyrdende love med tilbagevirkende kraft. En sådan fremgangsmåde bør derfor kun benyttes, når afgørende hensyn gør det påkrævet, og således at det tidsrum, hvori loven har tilbagevirkende kraft, bliver så kort som muligt.

Baggrunden for de anførte retssikkerhedsmæssige betænkeligheder kan noget forenklet beskrives således, at enhver borger i princippet bør være i stand til at sætte sig ind i retsregler, der til enhver tid tilsigter at regulere hans adfærd, således at den enkelte bliver i stand til at indrette sig herpå. Et sådant sikkert kendskab til indholdet vil i princippet først kunne opnås, når lovgivningsproceduren er tilendebragt, og loven er kundgjort. Vælges et tidligere gyldighedstidspunkt, vil der – selv om borgerne måtte have kendskab til indholdet af lovforslaget – bl.a. kunne opstå usikkerhed med hensyn til, om forslaget gennemføres, og om den endelige lovs nærmere ordlyd.

I praksis har adgangen til at fastsætte et gyldighedstidspunkt, der ligger tidligere end lovens kundgørelse, navnlig været benyttet i forbindelse med love om afgiftsforhøjelser mv. (stempelafgift, vægtafgift og lign.) for at hindre spekulation, der kunne modvirke formålet med loven i tidsrummet fra lovforslagets fremsættelse og indtil kundgørelsen af den vedtagne lov.

 

4.3.4. Bemyndigelser til administrationen.

Der opstår ved udformningen af lovforslag ofte spørgsmål om, hvilke regler der bør medtages i lovteksten, og hvilke der i stedet bør overlades til administrativt fastsatte forskrifter.

Spørgsmålet er sjældent af forfatningsretlig karakter. Grundloven indeholder ikke grænser for, hvor detaljerede regler en lov kan indeholde, og er omvendt ikke til hinder for selv vidtgående bemyndigelser til administrationen.

Der er derimod tale om et væsentligt praktisk og retspolitisk spørgsmål om kompetencefordelingen mellem lovgivningsmagten og forvaltningen. For den enkelte borgers mulighed for at forudberegne sin retsstilling er det derimod i almindelighed uden betydning, om reglerne findes i lovgivningen eller i administrative forskrifter.

På den ene side kan det fremhæves, at overordnede og principielle retningslinier inden for et givet retsområde bør fastlægges af lovgivningsmagten og ikke af forvaltningen, og at der derfor er grænser for, hvor vidtgående en bemyndigelse til administrationen kan være.

På den anden side er der ofte væsentlige behov for at overlade dele af regelfastsættelsen til administrationen. Herved sikres det bl.a., at der hurtigt og smidigt kan foretages nødvendige løbende ændringer og justeringer i regelgrundlaget.

Der kan også peges på, at det – for at lovgivningsmagten skal kunne foretage en grundig realitetsbehandling af de centrale spørgsmål – er en nødvendighed, at Folketinget fritages for at behandle detailspørgsmål uden principiel karakter. Med det omfang, som den samlede regelproduktion har i dag, må en ordning, hvorefter alle retsregler fastsættes af lovgivningsmagten, anses for urealistisk. Problemet kan ofte siges at være at sikre Folketingets reelle indflydelse gennem en rationel begrænsning af dets arbejdsopgaver i forhold til administrationen.

De modstående hensyn, der gør sig gældende, kan ikke sammenfattes i enkle og klare retningslinier.

Det afgørende er i første række, at der ved udarbejdelsen af lovforslag, hvor spørgsmålet opstår, sigtes på en omhyggelig sondring efter reglernes principielle betydning og rækkevidde og efter, om praktiske forhold tilsiger, at kompetencen til at fastsætte regler overlades til administrationen. Det må herved bl.a. komme i betragtning, om der kan forudses et behov for jævnlige ændringer på området.

Det er vigtigt, at der anlægges en »kvalitativ« og ikke en »kvantitativ« vurdering. Det bør f.eks. normalt ikke give anledning til betænkeligheder, at en lov indeholder adskillige bemyndigelsesbestemmelser, så længe de enkeltvis ligger inden for de rammer, som er angivet ovenfor.

I det omfang, der gives bemyndigelser til administrationen, bør selve bemyndigelsesbestemmelsen være formuleret så præcist som muligt, ligesom lovforslaget skal indeholde fyldestgørende bemærkninger herom. Der henvises nærmere til pkt. 2.3.5.a ovenfor.

Der henvises i øvrigt bl.a. til Loven, side 5 ff.

 

4.3.5. Områder, der er reguleret af uskrevne retsregler.

Dansk ret er præget af lovmæssig regulering. Alligevel er der på en række – også centrale – retsområder ikke fastsat lovgivning. Her er gældende ret i stedet bestemt af andre retskilder, f.eks. retspraksis, almindelige retsgrundsætninger og sædvaneret mv. Den almindelige forvaltningsret og formueret er eksempler på sådanne helt eller delvis ulovregulerede retsområder. Det samme gælder den almindelige kommunalret.

Undertiden opstår der spørgsmål om, hvorvidt sådanne retsområder nu bør undergives lovregulering.

Her kommer modstående hensyn ofte i betragtning.

På den ene side kan lovgivning undertiden skabe større klarhed over retstilstanden og dermed bl.a. give borgerne bedre mulighed for at forudberegne deres retsstilling, ligesom den kan medføre forenkling af forvaltningens og domstolenes arbejde. Disse hensyn kan tale for lovgivning.

På den anden side kan det forhold, at et retsområde ikke er nærmere reguleret i lovgivningen, også rumme betydelige fordele, og lovgivning derfor tilsvarende ulemper. At det er bl.a. domstolene, som i konkrete sager og under hensyntagen til den almindelige samfundsudvikling mv. normerer retstilstanden på området, kan således give bedre muligheder for løbende justeringer og nuanceringer. En sådan hensigtsmæssig smidighed vil ofte gå tabt, såfremt et område mere detaljeret normeres i lovgivningen.

Afgørelsen af, om der bør lovgives på ulovbestemte områder, må bero på en afvejning af bl.a. de anførte hensyn. Det må herved også komme i betragtning, om det er teknisk muligt at give den ønskede retstilstand en sådan sproglig udformning, at den er egnet til at blive fastsat ved lov.

 

4.3.6. Forholdet til centrale tværgående love og retsgrundsætninger.

Visse love har en generel og tværgående karakter. Offentlighedsloven gælder f.eks. for al virksomhed i den offentlige forvaltning, og forvaltningslovens centrale bestemmelser om partsbeføjelser gælder for alle afgørelsessager i forvaltningen. Straffelovens almindelige del finder anvendelse også på overtrædelser af særlovgivningen. Det samme gælder retsplejelovens regler om efterforskning af strafbare forhold mv.

Heri ligger, at de nævnte regelsæt fra lovgivningsmagtens side er udtryk for generelle principper og afvejninger. Lovene bygger på indgående forarbejder og er i vidt omfang indarbejdet i myndighedernes praksis og befolkningens retsbevidsthed.

Der må derfor i almindelighed udvises tilbageholdenhed med på særlige områder at fravige disse love.

Erfaringen synes at vise, at der sjældent er væsentlige reelle behov for sådanne fravigelser, og at rækkevidden heraf ofte ikke lader sig overskue i tilstrækkelig grad. Hertil kommer, at der i givet fald let rejser sig spørgsmål om at undergive også andre retsområder den samme – eller måske en helt anden – specialregulering. Virkningen heraf vil på længere sigt kunne være, at f.eks. spørgsmålet om offentlighed i forvaltningen ikke – som tilsigtet ved offentlighedsloven – er undergivet en ensartet regulering, men opløst i enkeltregler uden indbyrdes sammenhæng.

Dette udelukker selvsagt ikke, at der på konkrete områder kan være et væsentligt behov for specialregulering af de nævnte spørgsmål. I sådanne tilfælde må der imidlertid stilles krav om en udførlig begrundelse i lovforslagets bemærkninger, jf. herom pkt. 2.3.5.c ovenfor.

Det anførte tager sigte på fravigelser af generelle lovbestemte ordninger. Tilsvarende spørgsmål kan efter omstændighederne opstå, hvor der er tale om fravigelser fra almindelige uskrevne retsprincipper. Det kan f.eks. være tilfældet, hvor der opstår spørgsmål om at fastsætte særregler om forvaltningens pligt til sagsoplysning eller om at fravige almindelige formueretlige grundsætninger.

 

4.3.7. Regeludstedelse i forhold til kommunerne mv.

I forbindelse med lovgivning i forhold til kommunerne og amtskommunerne (pr. 1. januar 2007 regionerne) bør ministerierne være opmærksomme på de generelle og tværgående love og retsgrundsætninger, der kan have betydning for disse myndigheders virksomhed.

Vejledning nr. 192 af 28. juni 2001 indeholder en række anbefalinger om regeludstedelse i forhold til kommunerne.

Formålet med vejledningen er især at øge ministeriernes opmærksomhed på de generelle og tværgående love og retsgrundsætninger, der kan have betydning for kommunernes og amtskommunernes (pr. 1. januars 2007 regionernes) virksomhed.

Det drejer sig bl.a. om anvendelse/fravigelse af det kommunale styrelsessystem, betydningen af kommunalfuldmagtsreglerne og det almindelige kommunale tilsyn.

Vejledningen indeholder også anbefalinger vedrørende regulering af kommunernes arbejds- og beslutningsprocesser. Herom kan der også henvises til rapporten fra Arbejdsgruppen vedrørende procesregulering af kommuner og amter, udgivet af Finansministeriet i juni 2005. Rapporten omtaler bl.a. principper for reguleringen af kommunerne, som dels indebærer, at der skal udvises tilbageholdenhed med at regulere kommunernes administrative processer og overvejes alternativer til en sådan lovgivning, dels udgør retningslinier for, hvad der er god procesregulering i de tilfælde, hvor procesregulering er nødvendig.

 

4.3.8. Tilbagekaldelse af autorisationer mv.

En række love fastsætter, at bestemte former for virksomhed kun må udøves, hvis der foreligger en særlig offentlig autorisation eller tilladelse mv.

I tilknytning hertil er det ofte bestemt, at disse autorisationer mv. under visse betingelser kan tilbagekaldes.

Opstår der spørgsmål om at indsætte sådanne bestemmelser, må det først overvejes, om ikke den almindelige regel i straffelovens § 79 om fratagelse af autorisation mv. som følge af strafbart forhold er tilstrækkelig.

Der bør således udvises tilbageholdenhed med at indsætte særbestemmelser om fratagelse af autorisation mv. som følge af strafbare forhold. Er sådanne bestemmelser – typisk fordi der skønnes at være behov for udvidet adgang til fratagelse – nødvendige, bør det i almindelighed fastsættes, at fratagelsen sker ved domstolene i forbindelse med pådømmelsen af det strafbare forhold. Væsentlige retsplejemæssige principper og almindelige hensyn til den pågældende selv taler således for, at der ved dommen så vidt muligt gøres samlet op med retsfølgerne af det strafbare forhold.

Administrationen bør derfor i almindelighed ikke have mulighed for efter straffesagens afslutning at tilbagekalde autorisationer mv. på grund af det strafbare forhold. Det gælder i særdeleshed, hvis en tilbagekaldelse af autorisationen mv. vil have meget indgribende betydning, som f.eks. i tilfælde hvor den pågældende ved tilbagekaldelsen fratages retten til at udøve sit erhverv. Samtidig vil væsentlige hensyn til offentlige interesser mv. i nogle tilfælde begrunde, at der fastsættes regler om mulighed for i tiden frem til domstolenes afgørelse at træffe administrativ beslutning om midlertidig inddragelse af autorisationer mv.

Skal der være mulighed for fratagelse af autorisationer mv. i tilfælde, hvor der ikke gennemføres en straffesag ved domstolene, må der fastsættes særlige regler herom. Der bør i så fald – i hvert fald når fratagelsen har meget indgribende betydning – normalt være adgang for den pågældende til, eventuelt inden for en vis frist, at forlange spørgsmålet indbragt for domstolene ved den administrative myndigheds foranstaltning. En begæring herom bør i almindelighed have opsættende virkning, medmindre retten bestemmer andet.

Fastsættes der særlige regler om tilbagekaldelse af autorisationer mv., må der under alle omstændigheder tages hensyn til almindelige principper om proportionalitet. I den forbindelse må det bl.a. tages i betragtning, at en fratagelse – selv om den ikke formelt har karakter af en straf – typisk vil være overordentlig indgribende for den pågældende. Det gælder navnlig i de tilfælde, hvor den pågældende ved tilbagekaldelsen af autorisationen mv. fratages retten til at udøve sit erhverv. Derfor må det bl.a. sikres, at fratagelsen ikke er uforholdsmæssig i forhold til den forseelse mv., som den pågældende har begået.

 

4.3.9. Udpantningsret.

Mener det offentlige, at der består et pengekrav over for private, er udgangspunktet – hvis den pågældende ikke betaler frivilligt – at kravet må gøres gældende ved de almindelige domstole efter retsplejelovens regler. Dommen kan herefter, hvis den ikke opfyldes frivilligt, danne grundlag for udlæg i fogedretten.

Undertiden tillægges der i lovgivningen offentlige myndigheder udpantningsret. Det betyder, at myndigheden ikke behøver at få dom for sit krav, men kan foretage udlæg umiddelbart.

Udpantningsret er en ordning, der er administrativt hensigtsmæssig for det offentlige og billig for den pågældende borger. Heri ligger imidlertid også, at der i almindelighed foretages en væsentlig mere summarisk prøvelse af kravets berettigelse end under en civil retssag ved de almindelige domstole.

Af retssikkerhedsmæssige grunde bør udpantningsret derfor normalt alene tillægges offentlige myndigheder for så vidt angår krav, som på forhånd kun undtagelsesvis må forventes at give anledning til bevismæssige eller retlige tvister.

En række krav er tillagt udpantningsret i medfør af udpantningsloven (lovbekendtgørelse nr. 774 af 18. november 1986). Det kan imidlertid i visse tilfælde give anledning til tvivl, om et krav må anses for omfattet af udpantningsloven. I sådanne tilfælde kan det overvejes i loven at medtage en udtrykkelig bestemmelse om udpantningsret for kravet, hvis forudsætningerne for at tillægge kravet udpantningsret i øvrigt er opfyldt.

Udpantningsret bør som altovervejende hovedregel ikke tillægges private.

 

4.3.10. Administrative tvangsbøder.

Efter retsplejelovens § 997, stk. 3, kan der i domme, hvorved nogen tilpligtes at opfylde en forpligtelse mod det offentlige, som tvangsmiddel fastsættes en fortløbende bøde, der tilfalder statskassen (tvangsbøder).

Undertiden opstår der spørgsmål om i lovgivningen at indsætte bestemmelser om administrative tvangsbøder, dvs. tvangsbøder, som ikke pålægges af domstolene, men af forvaltningen.

Sådanne bøder kan ofte opfattes som en straf, og de er ikke omgærdet af samme retssikkerhedsgarantier som tvangsbøder pålagt af domstolene. Der bør derfor kun gives hjemmel til administrative tvangsbøder, såfremt der foreligger et helt særligt behov for effektiv kontrol og håndhævelse på det pågældende område. Også andre forhold må komme i betragtning, herunder hvor let konstaterbare de forhold, der udløser tvangsbøderne, er.

 

4.3.11. Særligt om straffebestemmelser.

I mange lovforslag er der spørgsmål om at indsætte bestemmelser om straf for overtrædelse af lovens regler.

Her er der en række strafferetlige principper mv., der må tages i betragtning. Disse principper er nærmere omtalt i Loven, side 49 ff. Af de vigtigste kan kort fremhæves følgende:

Der bør foretages en nøje prøvelse af hver enkelt bestemmelse i lovforslaget med henblik på at vurdere, om det er nødvendigt at straffe overtrædelser heraf. Fastsættelse af strafansvar bør bygge på en sikker opfattelse af, at anvendelse af strafansvar – i stedet for mindre indgribende sanktioner mv. – er påkrævet. Bl.a. af denne grund bør der ikke – som det tidligere har været praksis – indsættes strafbestemmelser, der generelt bestemmer, at »overtrædelse af loven« e.l. straffes. I tilfælde, hvor gerningsindhold og strafhjemmel ikke er indeholdt i samme bestemmelse, bør strafbestemmelsen derfor præcist henvise til de regler i loven, hvis overtrædelse skal kunne straffes.

Bestemmelser, hvis overtrædelse er sanktioneret med straf, skal være affattet så præcist som muligt, jf. legalitetsprincippet i straffelovens § 1 og pkt. 4.2.4.b ovenfor om Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 7.

Efter straffelovens § 19 kan en overtrædelse af bestemmelser i særlovgivningen, medmindre andet er bestemt, straffes, selv om overtrædelsen alene er begået af uagtsomhed. Denne bestemmelse indebærer, at det for hver enkelt bestemmelse, der ønskes strafbelagt, må overvejes, om strafansvaret bør begrænses til forsætlige (eller eventuelt forsætlige og groft uagtsomme) overtrædelser. Sådanne overvejelser er navnlig relevante, hvor der hjemles frihedsstraf.

Bestemmelser om straf for overtrædelse af bekendtgørelser bør ikke optages i selve loven, da der i så fald ikke kan foretages den ovenfor omtalte efterprøvelse af, hvilke bestemmelser i bekendtgørelsen der er behov for at strafbelægge. Hjemlen for straf bør i stedet udformes således, at der i loven indsættes en bestemmelse, hvorefter der i forskrifter, som udstedes i medfør af loven, kan fastsættes straf for overtrædelse af bestemmelser i forskrifterne. Indeholder den pågældende lov – hvad der er sædvanligt – også i øvrigt straffebestemmelser, bør den nævnte bemyndigelsesbestemmelse indsættes i sammenhæng med disse bestemmelser.

Ved fastsættelse af strafferammen for overtrædelser af den pågældende lov mv. må det tages i betragtning, at spørgsmålet ikke kun har betydning for domstolenes valgmuligheder ved strafudmålingen. Det følger således af straffelovens § 21, stk. 3, at forsøg, medmindre andet er bestemt, kun straffes, hvis der for lovovertrædelsen kan idømmes en straf, der overstiger fængsel i 4 måneder. Der bør selvsagt ikke være tale om at forhøje strafferammen for at undgå denne konsekvens, men det bør overvejes, om det er påkrævet at indføre særlige bestemmelser, der hjemler straf for forsøg.

Det tilføjes, at der gælder særlige regler og principper om strafansvar for juridiske personer (selskaber mv.) og om objektivt strafansvar for enkeltpersoner. Der henvises herom til Justitsministeriet s cirkulæreskrivelse af 28. juni 1996.

 

5. Tilrettelæggelsen af lovgivningsarbejdet

5.1. De overordnede retningslinier for lovgivningsarbejdet.

Ministeriernes tilrettelæggelse af lovgivningsarbejdet for et folketingsår skal ske inden for de overordnede retningslinier og hensyn, som Folketinget og regeringen i samarbejde har udviklet.

Retningslinierne tager især sigte på at give Folketinget den nødvendige tid til at foretage en grundig behandling af forslagene. Samtidig er overholdelsen af retningslinierne også en vigtig forudsætning for, at Folketinget kan planlægge lovgivningsarbejdet på en hensigtsmæssig måde.

Retningslinierne fremgår bl.a. af bestemmelser i Folketingets Forretningsorden og af forslag og betænkninger i forbindelse med forretningsordensændringer. Retningslinierne for lovgivningsarbejdet er endvidere nærmere behandlet i Håndbog i folketingsarbejdet.

Regeringen har også i lyset af de praktiske erfaringer med tilrettelæggelsen af lovarbejdet suppleret de rammer, som direkte fremgår af Folketingets Forretningsorden, eller som er aftalt med Folketinget.

De samlede retningslinier og hovedprincipper for lovarbejdet er følgende:

Hovedparten af de lovforslag, som regeringen påtænker at fremsætte i løbet af folketingsåret, bør fremsættes ved folketingsårets begyndelse, jf. Folketingets Forretningsorden, § 10, stk. 3. Mindst halvdelen af regeringens lovforslag bør fremsættes inden medio november.

Der lægges vægt på, at der kan fremsættes et betydeligt antal lovforslag allerede i Folketingets åbningsuge.

For så vidt angår lovforslag, der fremsættes efter medio november, bør disse fremsættes kontinuerligt frem til udgangen af januar. Der skal foreligge en særlig begrundelse, såfremt et forslag fremsættes efter udgangen af januar.

Lovforslag bør normalt fremsættes senest den 1. april, for at de kan påregnes gennemført i det pågældende folketingsår, jf. Folketingets Forretningsorden, § 10, stk. 3. Senere fremkomne forslag bør i fremsættelsestalen indeholde en begrundelse for den sene fremsættelse og en angivelse af, om forslaget ønskes gennemført i den pågældende folketingssamling. Fremsættes et forslag efter den 1. april, skal der, såfremt 17 medlemmer af Folketinget forlanger det, foretages afstemning om, hvorvidt 1. behandling kan finde sted. Forud for en sådan afstemning kan Folketingets formand sætte spørgsmålet til særskilt forhandling.

3. behandling af lovforslag må ikke finde sted før 30 dage efter fremsættelsen for Folketinget, jf. Folketingets Forretningsorden, § 13, stk. 1. Fravigelser af denne regel kan ske i henhold til den almindelige bestemmelse om afvigelser fra forretningsordenen, jf. dennes § 42, dvs. hvis 3/4 af de stemmende folketingsmedlemmer tilslutter sig forslaget.

Folketinget lægger vægt på, at høringssvar og høringsnotat kan foreligge inden 1. behandlingen af et lovforslag. Høringssvar og høringsnotat oversendes derfor normalt til Folketinget samtidig med fremsættelsen af forslaget og senest torsdag ugen før 1. behandlingen i Folketinget. Der henvises i øvrigt til pkt. 5.5 nedenfor.

Den anførte » januar-frist« er især fastsat for at give Folketinget mulighed for at foretage en grundig behandling af lovforslagene. I en række situationer vil det imidlertid ikke være muligt at overholde fristen. Der kan f.eks. være et særligt politisk ønske om at fremsætte et givet lovforslag. Der kan også være tale om, at gennemførelsen af finanslovsforlig eller andre forlig forudsætter hurtig lovgivning. Ligeledes kan der f.eks. være tale om særlige bindinger i forhold til EU. Om der foreligger en sådan særlig begrundelse for, at et lovforslag fremsættes efter udløbet af » januar-fristen«, drøftes konkret mellem det pågældende ministerium og Statsministeriet.

Den anførte » april-frist« skal normalt betragtes som det absolut seneste tidspunkt for fremsættelse af lovforslag. Der skal foreligge helt særlige omstændigheder, såfremt et forslag fremsættes efter den 1. april. Der skal i givet fald i fremsættelsestalen til forslaget gøres rede herfor. Det forudsættes ligeledes, at ministeren ved behandlingen af forslaget på ministermøde særskilt redegør herfor. Som nævnt ovenfor følger det i disse tilfælde af Folketingets Forretningsorden, at 17 medlemmer af Folketinget kan forlange, at der foretages afstemning om, hvorvidt lovforslaget kan sættes til 1. behandling.

Hverken » januar-fristen« eller » april-fristen« tager sigte på lovforslag, der fremsættes med henblik på genfremsættelse i det følgende folketingsår. En række hensyn, herunder til lovkvalitet og til offentlighedens inddragelse, kan tale for, at et lovforslag fremsættes til »præsentation«, men først forudsættes undergivet en samlet folketingsbehandling i det følgende folketingsår.

Reglen i Folketingets Forretningsorden om, at der som udgangspunkt skal gå 30 dage mellem fremsættelsen og 3. behandlingen af et lovforslag, kan bl.a. have betydning for forslag, der følger af aftaler om finansloven og forslag, der fremsættes sent i folketingssamlingen. Ønskes et lovforslag behandlet på mindre end 30 dage – dvs. med dispensation, jf. forretningsordenens § 42 – kan det være hensigtsmæssigt i fremsættelsestalen til forslaget at gøre rede herfor, herunder for de hensyn og afvejninger, der ligger til grund for ønsket om hurtig behandling.

De ovenfor omtalte rammer for tilrettelæggelsen af lovgivningsarbejdet stiller betydelige krav til ministerierne, især om:

En grundig planlægning af det samlede lovgivningsarbejde, specielt i forbindelse med udarbejdelsen af bidraget til lovprogram, samt en stram styring af gennemførelsen af programmet.

En stram styring af arbejdet med det enkelte lovforslag.

 

5.2. Den skriftlige åbningsredegørelse ( lovprogrammet ).

a. Indkaldelse og behandling mv. af bidrag til lovprogrammet.

Statsministerens åbningsredegørelse, jf. grundlovens § 38, afgives i en mundtlig del (»trontalen«) og en skriftlig del ( lovprogrammet ).

Formålet med lovprogrammet er at give Folketinget et overblik over de lovforslag, beslutningsforslag samt redegørelser til Folketinget, som regeringens politik vil udmønte sig i. Lovprogrammet har herudover en vigtig funktion for Folketinget ved, at det giver et grundlag for planlægningen af årets folketingsarbejde. Endelig anvendes lovprogrammet og processen omkring tilvejebringelsen og gennemførelsen af programmet som et styringsinstrument i regeringsarbejdet.

Statsministeriet indkalder ministeriernes bidrag til lovprogrammet. Indkaldelsen sker normalt i begyndelsen af februar med afleveringsfrist i begyndelsen af maj.

Ministeriernes bidrag til lovprogrammet – der har en anden form end præsentationen i det endelige lovprogram – omfatter bl.a. en beskrivelse af de enkelte lovforslag, beslutningsforslag og redegørelser udarbejdet efter skabeloner, der vedlægges indkaldelsen.

Beskrivelsen af lov- og beslutningsforslagene omfatter bl.a. følgende:

Forslagets titel og tidspunktet for fremsættelse i Folketinget anført i 14-dages intervaller (okt. I, okt. II mv.).

Et resumé af forslaget (3–6 linier), der bl.a. er egnet til at beskrive forslaget i lovprogrammet, jf. nedenfor.

En uddybende beskrivelse af forslaget, herunder baggrunden for forslaget (f.eks. politisk ønske, regeringsgrundlag, udvalgs- eller kommissionsarbejde), forslagets formål og hovedpunkterne i indholdet. Hvis der er tale om en genfremsættelse eller fremsættelse på baggrund af en revisionsbestemmelse mv., gøres der bemærkning herom.

En beskrivelse af forslagets økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige fordelt på forvaltningsniveauer, de økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet, de administrative konsekvenser for borgerne, de miljømæssige konsekvenser samt eventuelle yderligere konsekvenser (eksempelvis i forhold til regionalpolitik, ligestilling og frivilligt arbejde). Der gives også oplysninger om forslagets forhold til EU-traktaten og regler udstedt i medfør af traktaten. Såfremt der er tale om en »overopfyldelse« af de EU-retlige krav, bør dette anføres tillige med en nærmere beskrivelse af de økonomiske og administrative konsekvenser af »overopfyldelsen«.

Det bemærkes, at regeringens koordinationsudvalg har besluttet, at ministerierne i forbindelse med udarbejdelsen af bidraget til lovprogrammet skal identificere forslag med væsentlige byrder for virksomhederne, og at der for hvert enkelt ministerium skal redegøres for den samlede virkning af bidraget til lovprogrammet og for, hvordan der ved samlede byrder kan sikres tilsvarende lettelser. Lovforslag med forventede byrder for erhvervslivet på over 10.000 timer årligt skal forelægges regeringens økonomiudvalg til drøftelse.

Oplysninger om eventuelle konsekvensændringer inden for andre ministerområder og om eventuel sammenhæng med andre forslag, herunder forslag fra andre ministerier.

En vurdering af, om lovgivning og regelstyring er nødvendig, herunder om et foreliggende problems omfang berettiger regulering, og om der eventuelt er alternativer til traditionel regulering (økonomiske incitamenter, information, frivillige aftaler, egenkontrol mv.).

Beskrivelsen af redegørelserne til Folketinget omfatter redegørelsens titel, tidspunktet for afgivelse i Folketinget i 14-dages interval samt en kort beskrivelse af formål med og indholdet af redegørelsen.

Ministeriernes bidrag til lovprogrammet behandles af en særlig departementschefgruppe under Statsministeriet. Behandlingen foretages med udgangspunkt i beskrivelserne af forslagene og på baggrund af drøftelser med ministerierne. Gruppen vurderer bl.a. forslagene i lyset af regeringens generelle økonomiske politik og andre centrale politiske målsætninger, herunder om lettelse af virksomhedernes administrative byrder. Endvidere vurderer gruppen, om den forudsatte tidsmæssige tilrettelæggelse af lovgivningsarbejdet er hensigtsmæssig. Endelig vurderer gruppen bl.a. eventuelle spørgsmål om sammenhængen mellem de enkelte forslag i lovprogrammet.

b. Indholdet og behandlingen mv. af lovprogrammet.

Det samlede lovprogram udarbejdes af Statsministeriet på baggrund af ministeriernes bidrag, drøftelserne i departementschefgruppen samt løbende kontakter med ministerierne.

Lovprogrammets hoveddel består af en kortfattet beskrivelse af de lovforslag og forslag til folketingsbeslutninger, som regeringen forventer at fremsætte i løbet af det kommende folketingsår. Ud for hvert forslag angives et forventet fremsættelsestidspunkt fordelt på 14-dages perioder, f.eks. okt I, okt II. Forslagene grupperes ministervis, og ministrene opføres i alfabetisk rækkefølge. Under hver minister opføres forslagene efter forventet fremsættelsestidspunkt. Der kan i lovprogrammet også være en kort omtale af mere generelle emner, bl.a. om sammenhængen mellem lovprogrammet og regeringens generelle politiske målsætninger.

Beskrivelsen af et lov- eller beslutningsforslag i lovprogrammet er kort – normalt 3-6 linier – og fremhæver det helt centrale i forslaget. I nogle tilfælde – bl.a. ved meget tekniske forslag – vil den mest dækkende beskrivelse kunne gives ved at beskrive formålet med loven. I andre tilfælde vil en kort indholdsbeskrivelse eller en kombination af en indholds- og formålsbeskrivelse være den mest hensigtsmæssige. Såfremt et forslag har væsentlig sammenhæng med andre forslag i lovprogrammet, herunder forslaget til finanslov, anføres dette. Det anføres også, såfremt der er tale om en genfremsættelse af et lovforslag. Det bør endvidere anføres, såfremt et lovforslag bygger på større udvalgsarbejder mv.

I en række tilfælde kan der ved fremlæggelsen af lovprogrammet ikke gives en nærmere beskrivelse af et forslags indhold. I sådanne tilfælde udarbejdes en helt generel tekst, der f.eks. blot angiver, at der vil blive fremsat et forslag på det pågældende område.

Lovprogrammets værdi som planlægningsinstrument er naturligvis afhængig af, at programmet med hensyn til forslagene og tidsangivelserne er så »komplet« som muligt. Erfaringen er imidlertid, at der løbende i et folketingsår kan opstå behov for yderligere lovgivning, typisk i forbindelse med større forlig, bl.a. finanslovsforlig, og at nogle af de bebudede forslag ikke fremsættes. Der kan også ske justeringer af tidsangivelserne. Erfaringerne fra de senere år viser imidlertid også, at en grundig forberedelse af lovprogrammet i ministerierne kombineret med en effektiv vurdering af forslagene i departementschefgruppen har styrket realismen i lovprogrammet. Samtidig har de løbende statusredegørelser til Folketinget om afviklingen af lovprogrammet, jf. nedenfor, styrket lovprogrammet som planlægningsinstrument.

Udkastet til lovprogram behandles normalt i regeringens koordinationsudvalg på møder inden sommerferien og i løbet af august og september. Lovprogrammet behandles normalt også på ét eller flere ministermøder i løbet af september.

Lovprogrammet drøftes efter fast praksis mellem statsministeren og Folketingets Udvalg for Forretningsordenen ved et møde umiddelbart inden folketingsårets start. Mødet vedrører især de generelle aspekter af lovgivningsarbejdet, bl.a. antallet af lovforslag og de forventede fremsættelsestidspunkter. På mødet drøftes ikke indholdet af den kommende lovgivning.

Lovprogrammet foreligger i endelig form og offentliggøres den første tirsdag i oktober, hvor det nye folketingsår indledes.

c. Redegørelser til Folketinget om status for afviklingen af lovprogrammet.

Statsministeren sender i begyndelsen af henholdsvis december, februar, marts og april redegørelser til Folketingets Udvalg for Forretningsordenen om status for afviklingen af lovprogrammet. Redegørelserne er et vigtigt instrument til at justere forventningerne til lovarbejdet i forhold til forudsætningerne i lovprogrammet og dermed til at give Folketinget det mest aktuelle grundlag for den videre planlægning af folketingsårets lovgivningsarbejde.

Redegørelserne er udformet således, at de viser udestående forslag ( lovtitler ) med forventet fremsættelsestidspunkt. Eventuelle nye forslag medtages også med forventet fremsættelsestidspunkt og markeres med »(Ny)«. Forslag, der er udgået af lovprogrammet, fremgår ikke af redegørelserne.

Redegørelserne om status for afviklingen af lovprogrammet udarbejdes på grundlag af bidrag fra ministerierne. Det er forudsat, at ministerierne i forbindelse med nye forslag udarbejder en beskrivelse af forslagene efter den samme skabelon, som anvendes i forbindelse med bidrag til lovprogrammet, jf. ovenfor. Det er ligeledes forudsat, at ministerierne ved eventuelle justeringer af fremsættelsestidspunktet for lovforslag giver en begrundelse herfor.

d. Behovet for flerårig planlægning af lovgivningsarbejdet.

Ministeriernes planlægning af lovgivningsarbejdet i forbindelse med lovprogrammet har typisk en etårig horisont. Det kan imidlertid være en fordel – på områder, hvor det er muligt – internt i ministerierne at betragte lovarbejdet i et længere tidsperspektiv. Dette vil styrke realismen i lovprogrammet og medvirke til, at der kan fremsættes flere forslag tidligt i folketingsåret. Samtidig vil lovarbejdet i ministerierne kunne tilrettelægges mere hensigtsmæssigt, bl.a. således at de »pukler «, der er i forbindelse med det enkelte folketingsårs lovarbejde, i et vist omfang kan udjævnes.

 

5.3. Behovet for en »køreplan« for det enkelte lovforslag.

De fleste lovforslag, der fremsættes i en folketingssamling, fremgår af regeringens lovprogram. Det er i den forbindelse anført, hvornår lovforslaget påtænkes fremsat, jf. pkt. 5.2 ovenfor. Det er vigtigt, at dette fremsættelsestidspunkt så vidt muligt overholdes.

Den nærmere proces i lovforberedelsen, indtil lovforslaget er klar til fremsættelse for Folketinget, består af en lang række led: der skal f.eks. tilvejebringes de nødvendige faktuelle og retlige oplysninger til brug for udarbejdelsen af lovforslaget, der skal eventuelt udarbejdes et nærmere baggrundsnotat mv., de første udkast til lovforslag skal udarbejdes, udkastene skal drøftes internt i ministeriet, herunder med ministeren, og herefter rettes til og justeres mv., lovforslaget skal sendes i høring og forelægges for bl.a. Justitsministeriet, forslaget skal drøftes med de politiske ordførere mv., trykkes og forelægges på regeringsmøder og i Statsrådet. Endelig skal der udarbejdes fremsættelsestale mv.

Det er en almindelig erfaring, at det lovforberedende arbejde – selv om det jævnligt strækker sig over en længere periode – ofte er hektisk og præget af mangel på tilstrækkelig tid. Det er også en almindelig erfaring, at dette forhold i vidt omfang har betydning for lovforslagets kvalitet.

Bl.a. derfor kan det ofte være hensigtsmæssigt så tidligt som muligt i forløbet at udarbejde en tidsplan (»køreplan«) for det samlede arbejde med lovforslaget – herunder den interne, mere praktisk orienterede proces – således at de enkelte faser og ekspeditioner mv. frem til fremsættelsen for Folketinget er tidsfikserede. En sådan tidsplan er velegnet til at sikre, at der – inden for den samlede tidsramme, der er til rådighed – afsættes tilstrækkelig tid til de enkelte led i processen.

 

5.4. Lovforberedelse i udvalg eller i de enkelte ministerier?

Skal et lovgivningsspørgsmål tages op, må der tages stilling til, under hvilke organisatoriske former lovforberedelsen bør finde sted.

Der tales ofte om, at der består to muligheder: lovgivningsarbejdet udføres alene i det pågældende ministerium, eller der nedsættes et lovforberedende udvalg (eller kommission eller arbejdsgruppe mv.) med efterfølgende ministeriel behandling. Det er imidlertid væsentligt at fremhæve, at der også findes mellemformer, jf. nedenfor.

I almindelighed kommer det alene på tale at nedsætte lovforberedende udvalg mv., såfremt der er tale om lovgivning af mere omfattende eller principiel karakter. Lovforslag, der sagligt og politisk må anses for ukomplicerede, vil normalt alene blive forberedt i fagministerierne, herunder i styrelser og direktorater. Også i andre tilfælde kan det være påkrævet at »nøjes« med lovforberedelse i det pågældende ministerium. Det gælder f.eks. ved lovgivning af hastende karakter, f.eks. i forbindelse med opfølgning på forlig. Der er væsentlige fordele forbundet med nedsættelse af lovforberedende udvalg.

Først og fremmest sikres det – såfremt udvalget er hensigtsmæssigt sammensat – at de berørte myndigheders og organisationers interesser er repræsenteret, og at den nødvendige og relevante sagkundskab er til stede. Det indebærer bl.a., at de synspunkter mv., som der bør tages hensyn til ved lovforberedelsen, fra begyndelsen kan blive lagt åbent frem og gennemdrøftet i stedet for, at lovudkastet i forbindelse med høringen måske bliver »skudt ned« eller udsat for væsentlig kritik. Heri ligger også, at lovforslag, der er udarbejdet i udvalg mv., ofte er mere gennemarbejdede end lovforslag, som alene er udarbejdet i fagministerierne.

Almindelige hensyn til lovkvalitet taler således ofte for nedsættelse af lovforberedende udvalg mv.

Der kan imidlertid også være ulemper forbundet med nedsættelse af sådanne udvalg.

I praksis er et væsentligt argument mod nedsættelse af lovforberedende udvalg ofte, at det er tidskrævende. Det er en generel erfaring, at udvalgsarbejde jævnligt strækker sig over en længere periode, bl.a. på grund af udvalgenes størrelse og det forhold, at det ofte er vanskeligt for medlemmerne at mødes tilstrækkelig hyppigt. Det er også en almindelig erfaring, at udvalgsarbejde lægger beslag på betydelige ressourcer hos de implicerede, ikke mindst hos formanden og udvalgets sekretariat.

Disse ulemper må i muligt omfang afbødes ved en hensigtsmæssig sammensætning af udvalget og ikke mindst ved en gennemtænkt og fleksibel tilrettelæggelse af udvalgets og sekretariatets arbejde.

Der er grund til at fremhæve, at de skitserede fremgangsmåder – forberedelse alene i ministerierne eller nedsættelse af lovforberedende udvalg mv. – ikke er de eneste. I tilfælde, hvor der er grunde, som taler for nedsættelse af et udvalg, men hvor f.eks. tidsmæssige hensyn taler imod, bør det således overvejes, om de fordele, der er forbundet med nedsættelse af udvalg, helt eller delvis kan opnås ved en anden og administrativt mindre tung fremgangsmåde.

Som eksempel kan nævnes, at der – før udarbejdelsen af egentlige lovudkast – kan udfærdiges et baggrundsnotat med bl.a. en nærmere redegørelse for problemstillingen og skitsering af forskellige løsningsmodeller, som herefter sendes i høring hos berørte myndigheder og organisationer mv. På den måde vil en række centrale synspunkter og argumenter være fremme allerede på det tidspunkt, hvor de første egentlige lovudkast udarbejdes.

Der kan også være tale om nedsættelse af mere uformelle arbejdsgrupper mv., som fagministeriets lovudkast kan forelægges for, og som i øvrigt efter behov kan mødes med henblik på drøftelse af spørgsmål af betydning for lovarbejdet. I særlige tilfælde kan det også komme på tale at afholde egentlige (mundtlige) høringer med henblik på belysning af de spørgsmål, som der påtænkes lovgivet om.

Om nedsættelse af lovforberedende udvalg og om sådanne udvalgs sammensætning og arbejdsmetode mv. henvises i øvrigt til Loven, side 103 ff.

 

5.5. Høring mv. over lovforslag.

Det er vigtigt at have klarhed over, hvilken indstilling de myndigheder og organisationer mv., som vil blive berørt af en lovregulering, har til det påtænkte lovforslag.

Dette er bl.a. væsentligt for det pågældende ministeriums vurdering af, om lovudkastet ud fra tekniske og indholdsmæssige synspunkter kan anses for egnet og herunder forventes at »holde« i praksis, og for Folketingets bedømmelse af, om lovforslaget kan anses for rimeligt og hensigtsmæssigt.

Det er også et selvstændigt mål at sikre, at de berørte parter inddrages i udarbejdelsen af lovgivning, som vedrører deres forhold.

Bl.a. på denne baggrund bør der foretages høring over lovudkast – medmindre f.eks. lovforslaget bygger på en betænkning, der har været i høring, eller tidsmæssige grunde er til hinder for det.

Udkast til lovforslag, som sendes til høring, bør i almindelighed være »færdige«, bl.a. således at der er fuldstændige bemærkninger til lovudkastet, herunder så vidt muligt også vedrørende de økonomiske og administrative konsekvenser mv. Det kan efter omstændighederne også være relevant at vedlægge andet materiale af betydning for vurderingen af lovudkastet.

Høringen bør så vidt muligt gennemføres før fremsættelsen for Folketinget. Kun ved en sådan forudgående høring har det pågældende ministerium mulighed for at foretage de ændringer i udkastet, som høringen måtte medføre, før Folketinget får det forelagt.

Er det af tidsmæssige grunde ikke muligt at iværksætte en høring over et lovudkast før fremsættelsen for Folketinget, bør høring i stedet foretages samtidig med fremsættelsen. Der er imidlertid betydelige ulemper forbundet med en sådan fremgangsmåde. Det vil f.eks. typisk, hvis høringen skal give mening, være nødvendigt for de hørte myndigheder mv. at udarbejde høringssvaret inden for en meget kort frist, i almindelighed inden lovforslagets 1. behandling i Folketinget, og det vil ofte være vanskeligt for fagministeriet på en tilstrækkelig grundig måde at foretage de ændringer i lovforslaget, som efter høringen må anses for nødvendige eller dog hensigtsmæssige.

Høringsfristen må afpasses efter de nærmere omstændigheder, men bør være så lang, at de hørte parter har mulighed for at udarbejde et fyldestgørende svar. Der bør herved også tages hensyn til, at bl.a. offentlige myndigheder, der høres, kan have behov for at indhente udtalelser fra underordnede særligt sagkyndige institutioner mv.

Der rejser sig ofte særlige spørgsmål i forbindelse med høringer over lovforslag, der knytter sig til finansloven. Udgangspunktet er, at sådanne forslag så vidt muligt sendes til høring efter de sædvanlige retningslinier, jf. ovenfor. Kan dette ikke lade sig gøre, f.eks. fordi et forslag ønskes behandlet hurtigt med henblik på ikrafttræden ved årsskiftet, bør høringen foretages samtidig med fremsættelsen. Der vil i praksis normalt blive tale om en kort høringsfrist. Det pågældende ressortministerium og Finansministeriet bør så tidligt som muligt i forbindelse med finanslovsprocessen beslutte, hvilke forslag der ønskes behandlet hurtigt. Det skal sikre, at udarbejdelsen af de pågældende forslag fremmes mest muligt således, at der bliver længst mulig tid til høring og til behandling af forslagene i Folketinget.

Det er selvsagt ikke muligt generelt at angive, hvem der bør høres over lovudkast. I almindelighed kan det siges, at alle offentlige myndigheder og private organisationer mv., der – praktisk eller mere principielt eller ideelt – vil blive berørt af lovforslaget, bør høres. Det vil under alle omstændigheder være bedre at høre for mange end for få.

For en række ministerier er det obligatorisk at sende lovforslag i høring hos Erhvervs- og Selskabsstyrelsens Center for Kvalitet i ErhvervsRegulering. En opdateret oversigt over disse ministerier kan findes på www.eogs.dk.

Samtidig med, at et udkast til lovforslag sendes i høring, sendes udkastet til det eller de relevante folketingsudvalg til orientering. Der henvises nærmere til Statsministeriets cirkulæreskrivelse af 12. november 1998. Som det her bl.a. anføres, er det forudsat, at der ikke fra det pågældende udvalgs eller de enkelte medlemmers side stilles spørgsmål til ministeren om lovforslaget, før det er fremsat.

Når udkastet til lovforslag sendes i høring, offentliggøres det på det pågældende ministeriums hjemmeside samt på Høringsportalen, som findes på www.danmark.dk. Foruden lovforslag skal høringsbrev samt liste over høringsberettigede offentliggøres. Indkomne høringssvar, der sendes til Folketinget, gøres ligeledes tilgængelige på Høringsportalen.

Formålet med Høringsportalen er at give interesserede borgere, virksomheder og organisationer en digital indgang til lovforslag mv. samt høringssvar, således at der skabes åbenhed i lovgivningsprocessen.

Der henvises til Vejledning om Høringsportalen, som findes på www.fm.dk.

Det pågældende ministerium sender de indkomne høringssvar samt et høringsnotat med kommentarer til høringen til det eller de pågældende folketingsudvalg. Materialet oversendes normalt til Folketinget samtidig med fremsættelsen og senest torsdag i ugen før 1. behandlingen i Folketinget.

Såfremt materialet til Folketinget ikke kan oversendes torsdag i ugen før en berammet 1. behandling, må det som udgangspunkt forventes, at 1. behandlingen udskydes, indtil det nævnte materiale foreligger. Det gælder dog ikke i særlige tilfælde, hvor der f.eks. er tale om et indgreb, hvis formål ville være forspildt, hvis høringen blev foretaget inden 1. behandlingen.

I de tilfælde, hvor et forslag ikke sendes i høring eller først sendes i høring umiddelbart inden eller samtidig med fremsættelsen, bør ministeren oplyse dette i fremsættelsestalen. Ministeren bør endvidere redegøre for baggrunden herfor samt for, om ministeren ønsker lovforslaget 1. behandlet, inden høringssvar og høringsnotat i givet fald kan foreligge.

Særligt for så vidt angår lovforslag, som territorialt omfatter eller vil kunne sættes i kraft for Færøerne/Grønland, bemærkes, at lovforslaget inden fremsættelsen for Folketinget efter praksis skal fremsendes til de færøske/grønlandske myndigheder til udtalelse. Der kan fastsættes en frist for afgivelse af svar. Er der tale om et lovforslag, der indeholder bestemmelser, der udelukkende vedrører Færøerne/ Grønland eller i øvrigt har væsentlig betydning for Færøerne/Grønland, bør lovforslaget normalt ikke fremsættes for Folketinget, før de færøske/grønlandske myndigheders udtalelse foreligger.

Udkast til administrative forskrifter, der territorialt omfatter eller vil kunne sættes i kraft for Færøerne/Grønland, herunder udkast til kongelig anordning om ikrafttræden af en lov for Færøerne/Grønland, skal efter praksis inden udstedelsen fremsendes til de færøske/grønlandske myndigheder til udtalelse. Der kan fastsættes en frist for afgivelse af svar. Er der tale om administrative forskrifter, der indeholder bestemmelser, som udelukkende vedrører Færøerne/Grønland, herunder udkast til kongelig anordning om ikrafttræden af en lov for Færøerne/Grønland, bør den administrative forskrift normalt ikke udstedes, før hjemmestyrets udtalelse foreligger. Det samme gælder, hvis der er tale om bestemmelser, som i øvrigt har væsentlig betydning for Færøerne/Grønland.

Såfremt en lov kan sættes i kraft for Færøerne/Grønland ved kongelig anordning, forelægger vedkommende ministerium i umiddelbar forlængelse af lovens gennemførelse spørgsmålet om lovens ikrafttræden for Færøerne/Grønland for de færøske/grønlandske myndigheder sammen med udkast til ikrafttrædelsesanordning. Som hovedregel udformes anordningen således, at loven gengives i den form, hvorved den bringes til at gælde for Færøerne/Grønland.

Om høring over ændringsforslag til allerede fremsatte lovforslag henvises til pkt. 6.4 nedenfor.

Ovenfor er omtalt retningslinierne for den traditionelle høring over lovudkast. Det skal understreges, at det herudover kan overvejes at foretage en tidlig og mere direkte kontakt til målgruppen for lovgivningen, f.eks. virksomheder eller offentlige myndigheder. Derved kan der indhentes information og konkrete erfaringer, der kan bidrage til, at den nye lovgivning udformes så hensigtsmæssigt og så lidt administrativt belastende som muligt.

 

5.6. Inddragelse af andre ministerier, Rigsrevisionen og Europa-Kommissionen mv. ved udarbejdelsen af lovforslag.

5.6.1. Forelæggelse for Statsministeriet, Finansministeriet og Rigsrevisionen.

Udkast til lovforslag bør så tidligt som muligt sendes til Statsministeriet, jf. § 25, stk. 1, i 1998-cirkulæret.

Udkast til lovforslag bør efter den nævnte bestemmelse endvidere så tidligt som muligt forelægges for Finansministeriet. Vil lovforslaget medføre væsentlige økonomiske, administrative eller personalemæssige konsekvenser for staten, kommuner eller amtskommuner, bør den påtænkte løsning endvidere tages op med Finansministeriet på det tidligst mulige tidspunkt, jf. cirkulærets § 25, stk. 2. Lovforslaget bør således forelægges for Finansministeriet, inden forslaget præsenteres for eksterne parter.

Udkast til lovforslag, der omfatter revisionsspørgsmål af større betydning, bør så tidligt som muligt inden fremsættelsen sendes til rigsrevisor, jf. nærmere cirkulærets § 26.

 

5.6.2. Forelæggelse for Justitsministeriet.

Efter det nævnte cirkulæres § 24, stk. 1, bør udkast til lovforslag så tidligt som muligt inden fremsættelsen forelægges for Justitsministeriet med henblik på lovteknisk gennemgang. Ordningen gælder dog ikke forslag til finanslove og tillægsbevillingslove. Formålet med den lovtekniske gennemgang i Justitsministeriet er at vurdere lovforslag i forhold til regler og principper, der ikke i første række er knyttet til det pågældende særområde, men som har en mere almindelig og tværgående karakter. I korthed angår gennemgangen to forhold:

For det første foretages der en indholdsmæssig gennemgang af lovforslaget. Lovforslaget bedømmes i forhold til f.eks. grundloven, dennes grundsætninger og almindelige retsprincipper, EU-retten og centrale tværgående love, herunder forvaltningsloven, offentlighedsloven, retsplejeloven, straffeloven og lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter. Også forholdet til generelle internationale menneskerettighedskonventioner vurderes i relevant omfang.

For det andet foretages der en overordnet teknisk gennemgang af lovforslaget. Det undersøges f.eks., om lovforslaget sprogligt er affattet i overensstemmelse med de gældende retningslinier, herunder om forslaget er tilstrækkeligt klart og forståeligt, om opdelingen i paragraffer og kapitler mv. er hensigtsmæssig, og om bemærkningerne til lovforslaget er fyldestgørende.

Der foretages i almindelighed ingen vurdering af, om lovforslaget er i overensstemmelse med de retsprincipper mv., der særligt gælder på det pågældende retsområde. Det undersøges heller ikke, om et lovforslag stemmer overens med særlige folkeretlige regler og konventioner på området.

Endvidere kan det ikke forventes undersøgt, om den konkrete tekniske udmøntning af navnlig forslag til ændringslove er korrekt. Det kan således bl.a. ikke forventes undersøgt, om der f.eks. er behov for konsekvensrettelser i andre dele af loven som følge af de foreslåede ændringer, eller om den konkrete formulering af ændringslovforslaget er korrekt afpasset efter den eller de bestemmelser i den gældende lov, som forslaget vedrører.

Spørgsmål, der særligt er knyttet til det pågældende ministeriums egen lovgivning og forretningsområde, må fagministeriet således i almindelighed selv stå inde for.

Som anført ovenfor følger det af Statsministeriets cirkulære, at udkast til lovforslag bør forelægges for Justitsministeriet så tidligt som muligt. Heri ligger navnlig, at lovforslaget bør forelægges i god tid inden tidspunktet for den ønskede behandling på ministermøde. På den anden side må udkastet i almindelighed være så gennemarbejdet fra fagministeriernes side, at det fremtræder som det pågældende ministeriums endelige opfattelse af, hvordan lovforslaget skal udformes.

Rejser et lovforslag efter fagministeriets egen opfattelse mere vanskelige spørgsmål om forholdet til f.eks. grundloven, EU-retten eller Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, bør disse spørgsmål i almindelighed forelægges særskilt for Justitsministeriet. Forelæggelsen bør ske så tidligt, at disse spørgsmål kan være afklaret inden den lovtekniske gennemgang. Er dette ikke muligt, bør fagministeriet i forbindelse med oversendelsen til lovteknisk gennemgang pege på særlige spørgsmål af den nævnte karakter, som ministeriet selv er opmærksom på.

En tilsvarende forelæggelse bør efter omstændighederne ske, hvis et lovforslag rejser spørgsmål i forhold til almindelige retsprincipper, jf. herved pkt. 4.3 ovenfor.

Det tilføjes, at Justitsministeriet i almindelighed ikke har detaljeret kendskab til de retsområder, som fagministeriernes lovforslag vedrører, og Justitsministeriet s gennemgang af lovforslagene sker ofte under et meget betydeligt tidspres.

Det må på den baggrund understreges, at det i første række er fagministeriernes ansvar at sikre, at lovgivningen har den fornødne kvalitet. Velfungerende og gennemtænkt lovgivning kan kun opnås, såfremt der er den fornødne lovtekniske sagkundskab til stede »ved kilden«, dvs. i de ministerier, der udarbejder lovforslagene. Det er derfor vigtigt, at de lovtekniske enheder, som er oprettet i disse ministerier, har de ressourcer, som er nødvendige for at løse denne opgave.

 

5.6.3. Forelæggelse for Europa-Kommissionen mv.

EF-Traktaten og flere direktiver indeholder bestemmelser om, at medlemsstaterne på nærmere angivne områder skal høre Europa-Kommissionen, før de udsteder nationale regler. Er et lovforslag omfattet af en høringsforskrift, bør dette angives i bemærkningerne, og der bør redegøres for den foretagne høring.

Et lovforslag bør i almindelighed ikke fremsættes, før en høring er gennemført i overensstemmelse med den pågældende høringsforskrift. Hvis det findes nødvendigt at fremsætte et lovforslag, inden høringsproceduren er gennemført, bør der redegøres for baggrunden herfor. Det kan i denne situation være hensigtsmæssigt at undlade at fastsætte lovens ikrafttrædelsestidspunkt ved f.eks. at formulere ikrafttrædelsesbestemmelsen således: »Tidspunktet for lovens ikrafttræden fastsættes af ...ministeren«.

Hvis der under folketingsbehandlingen foretages væsentlige ændringer, skal der ske fornyet høring.

Et i praksis vigtigt eksempel på en høringsforskrift findes i EF-Traktatens artikel 87-89 om statsstøtte. Efter disse bestemmelser har medlemsstaterne pligt til at anmelde alle nye statsstøtteforanstaltninger til Kommissionen, og medlemsstaten må ikke gennemføre en anmeldt støtteforanstaltning, inden Kommissionen har truffet beslutning.

Et andet i praksis vigtigt eksempel på en høringsforskrift findes i det såkaldte informationsproceduredirektiv (direktiv 98/34/EF, som ændret ved direktiv 98/48/EF). Direktivet fastsætter, at medlemsstaterne skal sende udkast til tekniske forskrifter til Kommissionen samt afvente de øvrige medlemsstaters og Kommissionens reaktion herpå i mindst tre måneder. Efter EF-Domstolens praksis indebærer en manglende notifikation, at den pågældende forskrift ikke kan anvendes af de nationale myndigheder. Der er i øvrigt krav om, at der i den pågældende forskrift henvises til direktivet. Dette bør ske ved, at der indsættes en note til lovforslagets titel. Informationsproceduredirektivet er gennemført i dansk ret ved bekendtgørelse nr. 190 af 20. marts 2001 om EU’s informationsprocedure for tekniske standarder og forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester.

Hvis en retsforskrift berører Den Europæiske Centralbanks kompetenceområde, skal centralbanken høres, jf. EF-Traktatens artikel 105, stk. 4, artikel 4 i centralbankens statut og Rådets beslutning nr. 98/415 af 29. juni 1998. Det fremgår af den nævnte beslutning, at der navnlig kan være tale om f.eks. valutaforhold, betalingsmidler, finansielle/statistiske spørgsmål, clearing- og betalingssystemer samt regler for finansielle institutioner af betydning for de finansielle markeders stabilitet (og for medlemslande uden for euroområdet også retsforskrifter om pengepolitiske instrumenter).

Høring af Den Europæiske Centralbank foretages af Økonomiministeriet, hvortil de pågældende retsforskrifter fremsendes. Der vil normalt skulle påregnes en høringsfrist på ca. en måned i forhold til centralbanken.

Der er også på mange andre områder fastsat høringsprocedurer. Det gælder f.eks. på transportområdet, jf. Rådets beslutning nr. 23 af 21. marts 1962, EF-Tidende specialudgave 1959-62, side 90, som ændret ved Rådets beslutning 73/402 af 22. november 1973, EF-Tidende 1973 L 347, side 48.

5.7. Forelæggelse i regeringens koordinationsudvalg.

Inden forelæggelsen af et lovforslag på ministermøde, jf. nedenfor, forelægges forslaget for regeringens koordinationsudvalg.

Formålet med behandlingen i koordinationsudvalget er bl.a. at sikre, at der er sket den nødvendige politiske koordinering mv. som led i lovforberedelsen.

Behandlingen i koordinationsudvalget sker normalt i skriftlig procedure. I særlige tilfælde, f.eks. i forbindelse med forberedelse af større samlede lovinitiativer, der omfatter flere lovforslag, kan forslagene behandles på et egentligt møde i koordinationsudvalget. I disse tilfælde deltager den pågældende minister i drøftelsen af forslaget/forslagene.

Materialet til behandlingen i koordinationsudvalget omfatter normalt et resumé af forslaget – eventuelt udformet som en foreløbig udgave af ministermøderesuméet – udkast til lovforslaget med bemærkninger samt eventuelt et uddybende notat om forslaget.

Behandlingen af lovforslag i regeringens koordinationsudvalg sker normalt i ugen inden forelæggelsen for ministermødet. Mødematerialet sendes til Statsministeriet senest mandag, medmindre andet aftales konkret med Statsministeriet. Statsministeriet udsender mødematerialet til de øvrige medlemmer af koordinationsudvalget.

Statsministeriet orienterer det pågældende ministerium, såfremt der er bemærkninger mv. til lovforslaget, og den videre behandling af lovforslaget på regeringsplan aftales. Såfremt der ikke er bemærkninger til lovforslaget, sætter Statsministeriet automatisk lovforslaget på dagsordenen til det følgende ministermøde, medmindre andet aftales konkret.

Nogle lovforslag drøftes i andre regeringsudvalg inden forelæggelsen for regeringens koordinationsudvalg. Det gælder bl.a. lovforslag med væsentlige økonomiske konsekvenser, som typisk drøftes i regeringens økonomiudvalg. Spørgsmålet om, hvilke regeringsudvalg der inddrages i drøftelsen af lovforslag, afgøres i øvrigt konkret.

 

5.8. Forelæggelse på ministermøde.

Lovforslag forelægges inden fremsættelsen for Folketinget på ministermøde, der normalt afholdes om tirsdagen. Forelæggelsen sker normalt i den uge, hvor forslaget fremsættes.

På ministermødet giver ministeren en kort mundtlig redegørelse for indholdet af lovforslaget samt for eventuelle mere principielle spørgsmål, som forslaget måtte give anledning til. Det kan f.eks. være spørgsmål af retlig karakter eller spørgsmål af økonomisk art. Forslagets eventuelle sammenhæng med anden lovgivning, herunder på andre ministerområder, samt sammenhængen med regeringsgrundlag mv. forudsættes også omtalt.

Redegørelsen kan også omfatte f.eks. en beskrivelse af arbejdet med forberedelsen af loven, herunder resultaterne af gennemførte udvalgsarbejder, høringer, ordførerbemærkninger mv. Ønskes et lovforslag behandlet hurtigere end den i forretningsordenen fastsatte 30 dages-frist for vedtagelse af lovforslag, eller fremsættes et lovforslag sent i samlingen, bør der også gives en begrundelse herfor.

Redegørelsen vil endvidere bl.a. kunne indeholde vurderinger af den »politiske timing« af forslaget, præsentationen af forslaget for offentligheden og medierne samt den videre politisk-parlamentariske behandling. Til brug for behandlingen af lovforslaget på ministermødet fremsender ministeren lovforslaget med bemærkninger. Der bør som hovedregel være tale om det færdigtrykte udkast til lovforslag.

Ministermødematerialet omfatter også et såkaldt ministermøderesumé. I resuméet, der normalt bør være på højst en A4 side, beskrives det overordnede politiske formål med lovforslaget. Såfremt der er tale om et overvejende teknisk lovforslag, anføres dette. Hovedindholdet af forslaget beskrives i en let forståelig, ikke teknisk form, og der gives en kort beskrivelse af forslagets økonomiske, erhvervsmæssige, miljømæssige og EU-retlige konsekvenser. Den foreslåede lovs ikrafttræden anføres. Det er praksis, at resuméet af lovforslaget udleveres til pressen efter ministermødet, normalt i forbindelse med statsministerens pressemøde.

Ministermødematerialet kan efter behov og efter aftale med Statsministeriet også omfatte et uddybende notat eller andet materiale, der nærmere belyser lovforslaget eller specielle dele heraf.

Ministermødemateriale udsendes, medmindre andet er aftalt med Statsministeriet, til samtlige ministre og departementschefer senest fredag kl. 12.00 i ugen inden det pågældende ministermøde.

Lovforslag, der forelægges på ministermøde, bør, jf. ovenfor, være umiddelbart klar til fremsættelse i Folketinget. Såfremt der undtagelsesvis skulle vise sig behov for at foretage mere betydelige indholdsmæssige ændringer af et forslag efter behandlingen af lovforslaget på ministermøde og inden fremsættelsen i Folketinget, forelægges forslaget til fornyet ministermødebehandling.

Der kan i helt ekstraordinære situationer være behov for at fremsætte et lovforslag, uden at det har været behandlet på et ordinært ministermøde. I sådanne tilfælde behandles forslaget normalt i skriftlig ministermødeprocedure. Den nærmere tilrettelæggelse af den skriftlige procedure aftales konkret mellem det pågældende ministerium og Statsministeriet.

Behandlingen af et lovforslag i Folketinget giver undertiden anledning til, at der fremsættes ændringsforslag af større betydning. I sådanne tilfælde kan der være behov for, at en minister på et ministermøde giver en kort orientering. Behovet for en sådan orientering og den nærmere tilrettelægges heraf aftales konkret med Statsministeriet.

 

5.9. Forelæggelse i Statsrådet før fremsættelsen for Folketinget.

Efter grundlovens § 17, stk. 2, forhandles alle love og vigtige regeringsforanstaltninger i Statsrådet. Bestemmelsen indebærer bl.a., at regeringens (men ikke oppositionens) lovforslag som udgangspunkt skal forelægges i Statsrådet inden fremsættelsen for Folketinget.

Den nærmere fremgangsmåde i forbindelse med forelæggelse af sager i Statsrådet er beskrevet i Statsministeriets vejledning af 14. januar 2002 om ekspedition af statsrådssager.

Statsråd afholdes efter behov og da som hovedregel onsdag formiddag. Møderne fastlægges i samarbejde mellem Kabinetssekretariatet og Statsministeriet. Kabinetssekretariatet indkalder samtlige ministre til Statsrådet.

Der er to typer af statsrådsforelæggelse før fremsættelse af lovforslag:

Forelæggelse til bifaldelse i Statsråd af fremsættelse af lovforslag. I sådanne tilfælde forelægges lovforslaget i Statsrådet inden fremsættelsen for Folketinget.

Forelæggelse til bifaldelse uden for Statsråd af fremsættelse af lovforslag samt efterfølgende bekræftelse i Statsråd. Det er således fast praksis, at sager af hastende karakter kan forelægges for dronningen, uden at der afholdes Statsråd. Disse såkaldte kabinetsekspeditioner bekræftes i så fald i det førstkommende Statsråd.

Den nævnte vejledning om ekspedition af statsrådssager indeholder udkast til ministerens tale ved forelæggelse af lovforslag i Statsrådet.

 

5.10. Stadfæstelse og kundgørelse efter lovforslagets vedtagelse.

Når et lovforslag er endeligt vedtaget i Folketinget, skal det stadfæstes, jf. grundlovens § 22.

Stadfæstelse skal efter grundloven ske inden 30 dage efter vedtagelsen. Overholdes denne frist ikke, kan stadfæstelse ikke ske. Lovforslaget er i så fald bortfaldet og må i givet fald fremsættes på ny.

Omvendt kan stadfæstelse normalt ikke ske inden for de første tre søgnedage (herunder lørdage) efter lovforslagets vedtagelse. Det skyldes, at et mindretal i Folketinget inden for denne frist som udgangspunkt kan begære folkeafstemning om lovforslaget. Foreligger der særdeles påtrængende tilfælde, og indeholder lovforslaget selv en bestemmelse herom, kan forslaget imidlertid alligevel stadfæstes straks efter vedtagelsen, jf. grundlovens § 42 og Loven, side 135 ff.

Stadfæstelse sker som udgangspunkt i Statsrådet. Det gælder, uanset om det lovforslag, der er vedtaget, er fremsat af regeringen eller af oppositionen.

Der er tre typer af statsrådsbehandling i forbindelse med stadfæstelsen:

Stadfæstelse i Statsråd af lovforslag. Når et lovforslag er vedtaget af Folketinget, forelægges det til stadfæstelse i førstkommende statsrådsmøde.

Stadfæstelse uden for Statsråd af lovforslag samt efterfølgende bekræftelse i Statsråd af stadfæstelsen. Såfremt en stadfæstelse ikke kan afvente førstkommende statsrådsmøde, kan forslaget efter forudgående aftale med Statsministeriet forelægges til stadfæstelse gennem Kabinetssekretariatet. Stadfæstelsen bekræftes herefter i førstkommende statsrådsmøde.

Godkendelse i Statsråd af efterfølgende stadfæstelse uden for Statsråd. Såfremt statsrådsmøde afholdes inden udløbet af den ovenfor nævnte frist på tre søgnedage, og lovforslaget kan undergives folkeafstemning, kan sagen efter aftale med Statsministeriet refereres med henblik på stadfæstelse uden for Statsråd. Stadfæstelsen kræver i denne situation ikke bekræftelse i et efterfølgende Statsråd.

Det må understreges, at det er det enkelte ministeriums ansvar at forelægge sager i Statsrådet, både før fremsættelsen af lovforslag og i forbindelse med stadfæstelsen af vedtagne forslag.

Når lovforslaget er stadfæstet, skal loven kundgøres i Lovtidende. Kundgørelsen sker gennem Sekretariatet for Retsinformation, jf. herved Retsinformations vejledning om afleveringsfrister for Lovtidende og Ministerialtidende.

Ministerierne bør være opmærksomme på, at kundgørelsen af loven i Lovtidende ofte ikke fuldt ud vil tilgodese behovet for information om loven til offentligheden. Det gælder navnlig i forhold til de borgere og virksomheder, som umiddelbart berøres af den pågældende lovregulering. Det enkelte ministerium bør derfor i fornødent omfang sikre en systematiseret og målrettet opfølgning på lovens vedtagelse i form af relevant information til offentligheden mv. om loven og dens nærmere indhold.

Som omtalt ovenfor i pkt. 2.3.4 kan der ved indførelse af ny erhvervsrettet lovgivning være behov for at udarbejde en kommunikationsplan, som beskrives i lovforslagets bemærkninger.

 

6. Særligt om ændringsforslag til allerede fremsatte lovforslag

6.1. Identitetsprincippet.

Der opstår ofte behov for at fremsætte ændringsforslag til allerede fremsatte lovforslag. Sådanne forslag kan fremsættes mellem 1. og 2. behandling eller mellem 2. og 3. behandling.

Et lovforslag kan kun vedtages efter tre behandlinger i Folketinget, jf. grundlovens § 41, stk. 2. Denne bestemmelse sætter grænser for, hvilke ændringsforslag der kan tages under behandling. Hovedsynspunktet er, at der ikke kan fremsættes ændringsforslag, som indebærer en ændring af det oprindelige lovforslags identitet.

Det er ikke muligt at opstille faste regler for, hvornår et ændringsforslag er i strid med identitetsprincippet.

Der må anlægges en konkret vurdering af, om ændringsforslaget under hensyn til sit indhold og formål er så forskelligt fra det oprindeligt fremsatte forslag, at det ikke er forsvarligt at unddrage det tre selvstændige behandlinger i Folketinget. For så vidt angår tilfælde, hvor det oprindelige lovforslag ikke er et forslag til hovedlov, men et forslag til ændringslov, må det i den forbindelse særligt fremhæves, at det senere ændringsforslag skal bedømmes i forhold til det oprindeligt fremsatte forslag til ændringslov og ikke i forhold til den lov, som dette forslag indebærer en ændring af. Det senere ændringsforslag skal altså bedømmes i forhold til »forslag til lov om ændring af X-lov« og ikke i forhold til »X-lov«.

Der henvises i øvrigt bl.a. til Loven, side 128 ff., og Håndbog i folketingsarbejdet, side 37 f.

Kan et ændringsforslag som følge af kravet om identitet ikke fremsættes, må forslaget enten opgives eller efterfølgende fremsættes som et selvstændigt lovforslag.

 

6.2. Den lovtekniske fremgangsmåde mv.

De tekniske retningslinier, der følges ved udarbejdelsen af ændringsforslag, adskiller sig på en række punkter fra dem, der gælder ved udarbejdelse af »oprindelige« lovforslag.

Der henvises herom nærmere til Folketingets Lovsekretariats vejledning af september 2003 om opstilling af ændringsforslag, der skal stilles til fremsatte lov- og beslutningsforslag.

Ændringsforslag behandles normalt ikke på ministermøde og forelægges ikke i Statsrådet.

 

6.3. Bemærkninger til ændringsforslag.

Ændringsforslag bør ledsages af bemærkninger. I praksis er bemærkningerne – bl.a. som følge af de meget korte tidsfrister, der ofte er til rådighed – jævnligt mere kortfattede end bemærkningerne til det oprindelige lovforslag.

Der kan være grund til at fremhæve, at der i forhold til Folketinget, offentligheden og de retsanvendende myndigheder mv. principielt er det samme behov for grundige og fyldige bemærkninger. Det bør derfor i videst muligt omfang tilstræbes, at bemærkningerne lever op til de almindelige krav. I § 27, stk. 1, i 1998-cirkulæret er det særligt fremhævet, at der bl.a. så vidt muligt bør gives oplysninger om økonomisk-administrative, erhvervsmæssige, miljømæssige og EU-retlige konsekvenser mv. og om særlige kompetenceordninger, husundersøgelser og gebyrer mv., jf. cirkulærets §§ 4-8 og 10-12.

 

6.4. Høring mv. over ændringsforslag.

Ændringsforslag skal ikke forelægges for Justitsministeriet, og i praksis sker forelæggelse kun, hvor der – f.eks. fordi ændringsforslaget rejser spørgsmål i forhold til grundloven – er særlig anledning til det. Justitsministeriet kan i almindelighed heller ikke efter anmodning påtage sig at foretage en teknisk gennemgang af ændringsforslag.

Derimod bør ændringsforslag af større betydning senest samtidig med oversendelsen til Folketinget sendes til Statsministeriet og Finansministeriet, jf. § 27, stk. 2, i 1998-cirkulæret. De almindelige regler om inddragelse af bl.a. Finansministeriet (jf. pkt. 5.6.1 ovenfor) gælder også her, jf. cirkulærets § 27, stk. 3.

Med hensyn til høring af andre myndigheder og private organisationer mv. bemærkes, at ændringsforslag sjældent vil være af vidtrækkende betydning, jf. herved pkt. 6.1 ovenfor. Der vil bl.a. som følge heraf næppe i almindelighed være behov for at gennemføre en selvstændig høring over ændringsforslag. De tidsrammer, der gælder for lovforslagets behandling, vil også ofte være til hinder for en sådan høring.

På den anden side må spørgsmålet om høring selvsagt overvejes, hvor der er særlig anledning til det. Det må herunder overvejes, om der – selv om der ikke kan blive tale om en så omfattende høring som før fremsættelsen af lovforslaget – dog er praktisk mulighed for at inddrage særligt berørte myndigheder mv. før oversendelse af ændringsforslaget til Folketinget.

 

7. Særligt om opfølgning på vedtagne lovforslag (revisions- og udløbsklausuler, lovovervågning mv.)

Det er en central opgave for et ministerium at føre tilsyn med den virkning, som ministeriets lovgivning har i praksis, og herunder efter omstændighederne at fremsætte forslag om nødvendige ændringer.

Fagministeriet skal således bl.a. påse, at dets love lever op til deres formål, at de forudsætninger, som lovene hviler på, holder, og at lovenes målsætninger og virkemidler fortsat er aktuelle og relevante i forhold til samfundsudviklingen. Ministeriet bør også løbende være opmærksom på, om lovene giver anledning til spørgsmål i relation til lovkvalitet, herunder om de – f.eks. som følge af uklarheder i lovtekst eller bemærkninger – i praksis giver anledning til væsentlige tvivlsspørgsmål.

Ministeriernes viden om lovgivningens virkninger stammer bl.a. fra retspraksis, oplysninger fra underordnede myndigheder, faglige artikler og afhandlinger mv., henvendelser fra borgere og interesse- og erhvervsorganisationer eller fra debat i forbindelse med konkrete sager. Der udarbejdes også jævnligt tværgående analyser, udredninger og statistikker om udviklingen på større lovområder. Endelig udarbejdes der ofte væsentligt materiale i forbindelse med den parlamentariske kontrol af loves virkning og administration, bl.a. i forbindelse med spørgsmål til den pågældende minister og ved fremsættelse af private lovforslag eller forslag til folketingsbeslutninger.

I en række tilfælde kan det være hensigtsmæssigt, at ministerierne supplerer de ovenfor nævnte – ofte mere »ad hoc-prægede« – vurderinger mv. med systematiske og løbende vurderinger af en lovgivnings virkninger.

Det nærmere indhold og tilrettelæggelsen af sådanne vurderinger afhænger bl.a. af den enkelte lovgivnings karakter. Det vil ofte være hensigtsmæssigt allerede i forbindelse med forberedelsen af en lov at overveje behovet og i givet fald rammerne for sådanne særlige vurderinger. I den forbindelse vil det bl.a. være vigtigt at fastlægge en form for »succeskriterier« for den pågældende lovgivning og at overveje de nødvendige informationssystemer på området.

Såfremt der iværksættes særlige vurderingsprocedurer, bør det fremgå af lovbemærkningerne. Det er imidlertid væsentligt at fremhæve, at den ovenfor beskrevne almindelige pligt til løbende opfølgning på love gælder, uanset om der iværksættes særlige vurderingsprocedurer eller ej.

Om de nævnte særlige vurderingsprocedurer kan nærmere anføres følgende:

Det kan efter omstændighederne være hensigtsmæssigt at indsætte en bestemmelse, hvorefter der i et nærmere angivet folketingsår skal fremsættes forslag om revision af loven (revisionsklausul) eller at tidsbegrænse en lovs gyldighedsperiode (udløbsklausul).

En revisionsklausul kan anvendes, hvor det må forventes, at der efter nogen tid kan være behov for at overveje, om der i lyset af indhentede erfaringer mv. vil være anledning til at ændre eller justere lovens bestemmelser.

Der kan f.eks. være tale om, at den pågældende lov efter sit indhold har karakter af en forsøgsordning, som efter et vist tidsrum bør tages op til fornyet overvejelse. I praksis kan også hensyn af bl.a. politisk karakter i visse tilfælde føre til, at der indsættes en revisionsklausul.

En udløbsklausul kan være relevant i de tilfælde, hvor loven er begrundet i særlige forhold, som ikke kan forventes at bestå i længere tid. Det vil da være hensigtsmæssigt med en udløbsklausul med henblik på at undgå, at lovgivningen fortsætter på ubestemt tid, og at reducere den samlede mængde af regulering.

Eksempelvis bør brugen af udløbsklausuler overvejes, hvis der ved lov skal nedsættes råd og nævn, der har en tidsbegrænset horisont. Det kan f.eks. også være relevant at overveje udløbsklausuler ved indførsel af konkurrencebegrænsende regler, idet markedssituationen og forudsætningerne for indførslen af reglerne kan ændres og således senere overflødiggøre regulering.

Der bør dog generelt udvises forsigtighed med at indsætte en udløbsklausul i lovgivningen.

For det første kan en udløbsklausul skabe usikkerhed hos berørte parter, virksomheder og borgere om, hvilken retstilstand der vil gælde efter gyldighedsperiodens ophør. For det andet forudsætter en udløbsklausul, at ministeriet har fuldt overblik over, hvilken lovgivning der i givet fald udløber hvornår, således at der om nødvendigt kan tages nye initiativer inden gyldighedsperiodens udløb. For det tredje er anvendelsen af udløbsklausuler ikke hensigtsmæssig, hvis der er en vis sandsynlighed for, at der vil være behov for at forlænge gyldighedsperioden ved at ophæve eller udskyde udløbsklausulen ved et senere lovforslag. Endelig kan internationale forpligtelser medføre, at det ikke er muligt at indsætte udløbsklausuler i lovgivning, der f.eks. implementerer et EU-direktiv.

Der er i 2002 iværksat en forsøgsordning med automatiske ophørsklausuler i visse administrative forskrifter. Når resultaterne af denne forsøgsordning foreligger i 2008, kan de få betydning for overvejelserne om brug af udløbsklausuler i love.

For mere systematisk at overvåge virkningerne af en lovgivning blev det fra folketingsåret 1999/2000 besluttet som et forsøg at etablere egentlig lovovervågning.

Formålet med lovovervågningen er at styrke og systematisere vurderingerne af, om målene med lovgivningen faktisk nås, og om forudsætningerne holder. Modellen for lovovervågning vil afhænge af det enkelte forslag og forudsættes nærmere beskrevet i lovforslagets bemærkninger. I relation til Folketinget indebærer lovovervågningen bl.a., at der efter f.eks. en tre-årig periode afgives en redegørelse til det relevante folketingsudvalg efter høring af bl.a. de myndigheder, organisationer mv., der var inddraget i forbindelse med lovforslagets udarbejdelse.

Der henvises til Retningslinier for udarbejdelse af redegørelse til folketingsudvalg i forbindelse med lovovervågning (Finansministeriet 2004).

 

8. Særligt om udarbejdelse af lovbekendtgørelser

Ændringslove medfører ofte, at lovstoffet på det pågældende retsområde bliver uoverskueligt. Det skyldes, at brugerne for at finde ud af, hvad der er gældende lovgivning, ikke kan nøjes med at slå op i én lov, men skal sammenholde den oprindelige hovedlov med senere ændringslove.

Det anførte gør sig naturligvis navnlig gældende, hvor der er gennemført et større antal – eller i øvrigt omfattende – ændringslove.

For at afhjælpe disse ulemper udarbejdes de såkaldte lovbekendtgørelser, dvs. sammenskrivninger af den oprindelige hovedlov med senere ændringslove.

Det er vigtigt, at der så ofte som muligt i forbindelse med lovændringer udstedes lovbekendtgørelser. Det gælder særligt, hvor der er tale om lovgivning, som har praktisk betydning for private.

Lovbekendtgørelser er uden selvstændig retlig betydning. Der er alene tale om en praktisk sammenskrivning af flere lovtekster. Er der fejl i lovbekendtgørelsen, er det således ikke denne, men de love, som den er udarbejdet på grundlag af, der gælder. Lovbekendtgørelser kan udstedes uden særlig lovhjemmel.

Nærmere regler om udarbejdelse af lovbekendtgørelser er fastsat i Justitsministeriet s vejledning nr. 243 af 18. november 1969 om udarbejdelse af lovbekendtgørelser. Der henvises endvidere til Loven, side 140 ff.

Justitsministeriet, den 3. juni 2005

Lene Espersen



Bilag

Bilagsfortegnelse

 

Udarbejdelse af lovforslag mv.

1. Statsministeriets cirkulære nr. 159 af 16. september 1998 om bemærkninger til lovforslag og andre regeringsforslag og om fremgangsmåden ved udarbejdelse af lovforslag, redegørelser, administrative forskrifter m.v.

2. Statsministeriets cirkulæreskrivelse af 12. november 1998 med bilag om initiativer til forbedring af lovkvaliteten.

3. Justitsministeriets vejledning nr. 224 af 15. oktober 1969 om sproget i love og andre retsforskrifter.

4. Statsministeriets cirkulære nr. 50 af 24. marts 1952 om udformning af love m.v.

5. Justitsministeriets vejledning nr. 33 af 3. juni 2005 om affattelse af forslag til ændringslove m.v.

6. Justitsministeriets vejledning nr. 153 af 22. september 1987 om udarbejdelse af administrative forskrifter.

7. Folketingets vejledning af september 2003 om opstilling af ændringsforslag, der skal stilles til fremsatte lov- og beslutningsforslag.

8. Statsministeriets cirkulæreskrivelse af 5. december 1980 om anvendelse af kønsneutrale betegnelser i lovgivningen.

9. Finansministeriets vejledning om konsekvensanalyser, maj 2005.

 

Stadfæstelse, kundgørelse og ikrafttræden.

10. Statsministeriets vejledning af 14. januar 2002 om ekspedition af statsrådssager.

11. Sekretariatet for Retsinformations afleveringsfrister for Lovtidende og Ministerialtidende.

12. Justitsministeriets cirkulære nr. 4 af 10. januar 1966 om ikrafttræden og kundgørelse af love og anordninger.

 

Udarbejdelse af lovbekendtgørelser.

13. Justitsministeriets vejledning nr. 243 af 18. november 1969 om udarbejdelse af lovbekendtgørelser.

14. Sekretariatet for Retsinformations skrivelse af 6. februar 1992 med henstilling om, at der oftere udstedes lovbekendtgørelser.

 

EU-retsakter, traktater mv .

15. Benævnelser af traktatbestemmelser, institutioner m.v. efter Nice-traktatens ikrafttræden den 1. februar 2003.

16. Justitsministeriets vejledning nr. 134 af 2. december 2002 om notehenvisninger i love og administrative forskrifter, der gennemfører EF-retsakter mv.

17. Udenrigsministeriets cirkulæreskrivelse af 1. december 1999 om opfølgning af Folketingets betænkning om forbedret lovkvalitet m.v. af 7. maj 1999, specielt i forbindelse med indgåelse af traktater.

 

Kontrol- og straffebestemmelser

18. Justitsministeriets cirkulæreskrivelse af 28. juni 1996 om strafansvar for juridiske personer.

Redaktionel note
  • Af systemtekniske grunde er de afsnit, der i den trykte udgave af vejledningen er sat med petit, ikke sat med petit i den elektroniske udgave. Disse afsnit er i stedet indrammet i grå felter.