Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé

En feriefond i et amt klagede til ombudsmanden over at Skov- og Naturstyrelsen havde afkrævet feriefonden oplysninger om omfanget af fondens udlejning af sine sommerhuse i perioden 1. oktober til 31. marts gennem de sidste 5 år.

Skov- og Naturstyrelsen meddeler efter sommerhusloven tilladelser til udlejning af sommerhuse. Baggrunden for anmodningen om oplysninger om omfanget af udlejningen var at der havde været rejst spørgsmål om hvorvidt udlejningen af amternes feriefondes sommerhuse skete i overensstemmelse med planlovens § 40 om forbud mod helårsbeboelse af ferieboliger i sommerhusområder.

Ombudsmanden mente at Skov- og Naturstyrelsen kunne optage en sag vedrørende en feriefonds overholdelse af planlovens § 40 til behandling, men at styrelsen ikke efter planloven havde hjemmel til at gennemtvinge et krav om oplysninger om omfanget af en feriefonds udlejning af sine sommerhuse. Skov- og Naturstyrelsen kunne opfordre feriefonden til at give oplysningerne og - hvis oplysningerne ikke blev givet - som minimum reagere ved at rette henvendelse til vedkommende kommunalbestyrelse med anmodning om at kommunalbestyrelsen brugte sine beføjelser som tilsynsmyndighed. (J.nr. 1998-0474-123).

Oversigt (indholdsfortegnelse)
Den fulde tekst

Manglende hjemmel til gennemtvingelse af krav om oplysninger

 

Det fremgik af sagens akter at Skov- og Naturstyrelsen ved brev af 30. maj 1996 bad X Amts Feriefond om at tilsende styrelsen en liste over de sommerhuse som feriefonden ejede, med oplysning om i hvilket omfang hver enkelt bolig havde været udlejet i perioden 1. oktober til 31. marts gennem de seneste 5 år. Om baggrunden for anmodningen oplyste Skov- og Naturstyrelsen at der over for styrelsen havde været rejst spørgsmål om hvorvidt udlejningen af amternes feriefondes sommerhuse skete i overensstemmelse med planlovens § 40, stk. 1, om forbud mod helårsbeboelse af ferieboliger i sommerhusområder. Den 9. oktober 1996 rykkede styrelsen for svar på sin henvendelse.

X Amts Feriefond meddelte i brev af 1. november 1996 til Skov- og Naturstyrelsen at fonden ikke fandt at styrelsen havde hjemmel til at afkræve de ønskede oplysninger.

 

Den 13. november 1996 bad Skov- og Naturstyrelsen igen feriefonden om at indsende oplysningerne. Styrelsen skrev bl.a. følgende:

“...

Skov- og Naturstyrelsen kan i den anledning oplyse, at tilladelse til udlejning af sommerhuse meddeles i henhold til sommerhuslovens § 2 af miljø- og energiministeren, hvis kompetence er delegeret til Skov- og Naturstyrelsen.

Det er en forudsætning for styrelsens (tidligere Planstyrelsens) tilladelser til udlejning efter sommerhusloven, at lovgivningens almindelige regler overholdes, herunder planlovens § 40. Det er således en forudsætning for udnyttelsen af tilladelserne til udlejning af feriefondens huse, at udlejning sker under overholdelse af planlovens § 40.

I henhold til sommerhuslovens § 10a, stk. 1 og 3, fører Skov- og Naturstyrelsen tilsyn med at loven og afgørelser truffet i medfør af loven overholdes. Det er således som tilsynsmyndighed i henhold til sommerhusloven, Skov- og Naturstyrelsen har anmodet om ovennævnte oplysninger.

Såfremt styrelsen i den forbindelse måtte konstatere, at forudsætningerne om, at reglerne i planlovens § 40 overholdes i forbindelse med udlejningen, ikke er opfyldt, orienterer styrelsen den pågældende kommune herom, idet kommunerne i medfør af planlovens § 51 fører tilsyn med overholdelsen af planlovens § 40.

...”

 

Skov- og Naturstyrelsen rykkede igen feriefonden for de ønskede oplysninger den 14. januar og 30. juli 1997.

Den 5. august 1997 anmodede feriefonden Skov- og Naturstyrelsen om tilladelse til erhvervelse og udlejning af et sommerhus beliggende i Klitmøller. Skov- og Naturstyrelsen kvitterede den 6. august 1997 for feriefondens anmodning og rykkede samtidig endnu engang for oversigten over feriefondens sommerhuse med oplysninger om udlejningsomfanget i vinterhalvåret i den seneste 5-års-periode.

Feriefonden fastholdt i brev af 13. august 1997 at man ikke ønskede at give de ønskede oplysninger. Om baggrunden herfor skrev feriefonden bl.a. følgende:

“...

Det fremgår klart af lov om sommerhuse og campering m.v., jfr. bekendtgørelse nr. 920 af 22. december 1989 §§ 8 og 2, jvf. stk. 1 nr. 3, at Skov- og Naturstyrelsens tilladelse skal indhentes til erhvervelse og udlejning af Fondens sommerhuse samt hvilke forhold, der skal lægges vægt på ved afgørelse af, om tilladelse skal meddeles.

Det fremgår endvidere af samme lovs § 10 a, at Miljøministeren påser overholdelsen af denne lov og af de regler, der er fastsat med hjemmel i loven.

Reglerne om benyttelse af fondens sommerhuse findes såvidt ses ikke i Sommerhusloven men derimod i Planlovens § 40.

Denne bestemmelse om sommerhusenes benyttelse var tidligere indeholdt i Sommerhuslovens § 7a. Men såvel Sommerhuslovens § 7 og § 7A blev samtidig ophævet ved lov 1991 388.

Fonden er således enig i det af Skov- og Naturstyrelsen i skrivelse af 13. november 1996 anførte, nemlig at Skov- og Naturstyrelsen fører tilsyn med, at Sommerhusloven og afgørelser truffet i medfør af denne lov overholdes.

Skov- og Naturstyrelsen har imidlertid ikke truffet nogen afgørelse om benyttelse og omfanget heraf af sommerhuse - denne regel er fastlagt i Planloven. Skov- og Naturstyrelsen har derimod truffet afgørelse om tilladelse til erhvervelse samt om tilladelse til at udlåne/udleje fondens sommerhuse til de ansatte ved (X) amt.

Som konsekvens af den ovennævnte retstilstand henleder Skov- og Naturstyrelsen selv kun opmærksomheden på Planlovens § 40 i forbindelse med udstedelse af tilladelse til erhvervelse og udleje af nyerhvervede sommerhuse.

Fonden skal således endnu engang meddele Skov- og Naturstyrelsen, at det i henhold til Planlovens kap. 12 vedrørende tilsyn klart fremgår, at det er de respektive kommunalbestyrelser , der har hjemmel til at foretage tilsyn med overholdelse af blandt andet Planlovens § 40, stk. 1, herunder overholdelse af vilkår, der er fastsat i tilladelser, dispensationer m.v.

...”

 

Af Skov- og Naturstyrelsens svar af 2. september 1997 fremgik bl.a. følgende:

“...

De tilladelser, der meddeles feriefondene, kan som alle andre tilladelser kun udnyttes i overensstemmelse med de almindelige regler i anden lovgivning, herunder især planlovens § 40, hvorefter boliger i sommerhusområder kun må anvendes i begrænset omfang i vinterhalvåret (30-ugers reglen).

Som tilsynsmyndighed efter sommerhusloven fører styrelsen tilsyn med, at sommerhuse udlejes i overensstemmelse med de meddelte udlejningstilladelser, herunder at udlejningen sker inden for rammerne af planlovens § 40.

...

Hvis styrelsen konstaterer, at udlejningstilladelserne efter sommerhusloven udnyttes i strid med reglerne i planlovens § 40, anmodes feriefonden om at bringe udlejningen i overensstemmelse med disse regler. Styrelsen orienterer endvidere den kommune, hvori det pågældende sommerhus er beliggende. Det er herefter op til kommunalbestyrelsen, jf. planlovens § 51 at afgøre, hvorledes der i øvrigt skal reageres over for den pågældende feriefond.

Det er som tidligere meddelt (X) Amts Feriefond, Skov- og Naturstyrelsens opfattelse, at dette ligger inden for rammerne af styrelsens kompetence til at føre tilsyn i henhold til sommerhusloven.

Det skal i denne forbindelse tilføjes, at styrelsen i øvrigt i forbindelse med behandlingen af ansøgninger om tilladelser vil være berettiget til at bede om oplysninger om fondenes udlejning af de huse, de allerede er i besiddelse af, bl.a. med henblik på en vurdering af, om der bør meddeles tilladelse til erhvervelse og udlejning af flere huse.

...

Styrelsen imødeser herefter snarest de oplysninger, som styrelsen gentagne gange har bedt om. Jeg skal i den forbindelse ikke lægge skjul på, at jeg finder det vanskeligt at forstå, at feriefonde i tilknytning til en offentlig myndighed vægrer sig ved at afgive disse oplysninger til den ansvarlige myndighed.

...”

 

Den 12. september 1997 klagede feriefonden til mig. Efter fondens opfattelse rejste sagen – ud over spørgsmålet om Skov- og Naturstyrelsen havde hjemmel til generelt at anmode feriefonden om oplysninger om fondens udlejning af sommerhuse – desuden spørgsmålet om Skov- og Naturstyrelsen i behandlingen af den konkrete sag om erhvervelse af sommerhuset i Klitmøller kunne inddrage spørgsmålet om feriefondens overholdelse af planlovens § 40, stk. 1, som kriterium.

Den 30. september 1997 meddelte Skov- og Naturstyrelsen feriefonden tilladelse til at erhverve og udleje sommerhuset i Klitmøller. Skov- og Naturstyrelsen skrev i den forbindelse bl.a. følgende:

“...

Skov- og Naturstyrelsen skal henlede opmærksomheden på planlovens § 40. Det fremgår heraf, at sommerhuse, der er beliggende i sommerhusområder, kun må benyttes i sommerhalvåret samt til kortvarige ophold i vinterhalvåret. Ved kortvarige ophold forstås sammenlagt 3-4 uger samt weekender og helligdage.

Som tilsynsmyndighed efter sommerhusloven fører styrelsen tilsyn med, at de sommerhuse, der er omfattet af tilladelser i henhold til loven, udlejes og anvendes i overensstemmelse med de meddelte tilladelser, herunder at udlejningen sker inden for rammerne af planlovens § 40. Dette indebærer, at feriefonden på anmodning fra styrelsen skal oplyse om omfanget af udlejning m.v.

Skov- og Naturstyrelsen skal derfor fortsat anmode om en redegørelse for udlejningen af de sommerhuse, der i forvejen ejes af fonden, jf. senest styrelsens breve af 6. august og 2. september 1997.

...”

 

Jeg meddelte i brev af 6. oktober 1997 til feriefonden at fonden skulle udnytte klagemuligheden til Miljø- og Energiministeriet før fonden tog stilling til om der var grundlag for at klage til mig.

Den 14. oktober 1997 klagede feriefonden til Miljø- og Energiministeriet dels over Skov- og Naturstyrelsens anmodning om en generel redegørelse om feriefondens udlejning af sine sommerhuse, og dels over at styrelsen efter feriefondens opfattelse i tilladelsen til erhvervelse og udlejning af sommerhuset i Klitmøller havde stillet som vilkår at feriefonden oplyste om omfanget af udlejningen af sommerhuset.

Skov- og Naturstyrelsen afgav den 5. november 1997 en udtalelse til Miljø- og Energiministeriet om sagen. Af udtalelsen fremgik bl.a. følgende:

“...

Den fremsendte klage vedrører 2 afsnit i styrelsens afgørelse med følgende ordlyd:

’Som tilsynsmyndighed efter sommerhusloven fører styrelsen tilsyn med, at de sommerhuse, der er omfattet af tilladelser i henhold til loven, udlejes og anvendes i overensstemmelse med de meddelte tilladelser, herunder at udlejningen sker inden for rammerne af planlovens § 40. Dette indebærer, at feriefonden på anmodning fra styrelsen skal oplyse om omfanget af udlejningen m.v.’

’Skov- og Naturstyrelsen skal derfor fortsat anmode om en redegørelse for udlejningen af de sommerhuse, der er i forvejen ejes af fonden, jf. senest styrelsens breve af 6. august og 2. september 1997.’

I klageskrivelsen anføres det, at Feriefonden betragter det første af disse 2 afsnit som et vilkår for tilladelsen, som styrelsen ikke har hjemmel til at fastsætte, idet der er tale om en lovbestemmelse, der henhører under kommunalbestyrelsens administration.

Feriefonden klager dernæst over, at Skov- og Naturstyrelsen fortsat anmoder fonden om en redegørelse for den stedfundne udlejning af de sommerhuse, der ejes af fonden.

Skov- og Naturstyrelsen skal bemærke, at styrelsens tilladelser til feriefonde m.fl. til at erhverve og udleje ferieboliger normalt gives på vilkår, at tilladelsen kun gælder ansatte/medlemmer og at den bortfalder ved ejerskifte.

Skov- og Naturstyrelsen giver derudover en generel orientering om den øvrige lovgivning, der er gældende, især planlovens § 40. Foranlediget af de verserende diskussioner med flere feriefonde har styrelsen besluttet generelt at udvide denne orientering ved at medtage det førstnævnte afsnit i sine afgørelser.

Der er således tale om en orientering knyttet til såvel sommerhusloven som planlovens § 40.

...

Som tilsynsmyndighed efter sommerhusloven fører Skov- og Naturstyrelsen tilsyn med, at sommerhusene udlejes i overensstemmelse med de meddelte udlejningstilladelser, herunder at udlejningen sker inden for rammerne af planlovens § 40.

...”

 

Feriefonden fremsatte bl.a. disse bemærkninger til udtalelsen i brev af 27. november 1997:

“...

Feriefonden har noteret sig, at styrelsen nu benævner det skrevne som en ’udvidet orientering’. Når styrelsen imidlertid formulerer sig på denne måde:

’...

Som tilsynsmyndighed efter sommerhusloven fører styrelsen tilsyn med, at de sommerhuse, der er omfattet af tilladelser i henhold til loven, udlejes og anvendes i overensstemmelse med de meddelte tilladelser, herunder at udlejningen sker inden for rammerne af planlovens § 40. Dette indebærer, at feriefonden på anmodning fra styrelsen skal oplyse om omfanget af udlejning m.v.

...’

kan feriefonden ikke læse det anderledes end, at det skrevne snarere er tiltænkt som en beskrivelse af et gældende vilkår end som en blot udvidet orientering ’knyttet til såvel sommerhusloven som til planlovens § 40’. Det er således feriefondens opfattelse, at det citerede afsnit indholdsmæssigt har karakter af en vilkårsbeskrivelse.

Feriefonden er tillige uenig i det af styrelsen anførte om, at styrelsen som tilsynsmyndighed efter sommerhusloven dermed har hjemmel til at anmode feriefonden om at oplyse omfanget af udlejning af sine sommerhuse, og feriefonden ønsker derfor at fastholde den tidligere indgivne klage over, at styrelsen fortsat anmoder om en redegørelse for udlejning af de omhandlede sommerhuse. Feriefonden ønsker spørgsmålet gjort til genstand for en principiel juridisk drøftelse. Der henvises i denne anledning til feriefondens brev af 13. august 1997 til Skov- og Naturstyrelsen, der vedlægges i kopi. Heraf fremgår fondens opfattelse af de rejste hjemmelsspørgsmål.

Det bemærkes, at en eventuel henvendelse til feriefonden fra de respektive kommunalbestyrelser vedrørende omfanget af feriefondens udlejning af sine sommerhuse, jf. planlovens § 40, naturligvis i givet fald vil blive besvaret af feriefonden.

...”

 

Miljø- og Energiministeriet traf afgørelse i sagen den 23. januar 1998. Af afgørelsen fremgik bl.a. følgende:

“...

For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt Skov- og Naturstyrelsens ’udtalelse’ vedrørende planlovens § 40 er et vilkår eller ej, må vurderingen bl.a. bero på, om meddelelsen af tilladelsen er afhængig af vilkåret/udtalelsen eller ej.

Det fremgår af Skov- og Naturstyrelsens brev af 30. september 1997, at tilladelse til erhvervelse og udlejning af den konkrete ejendom meddeles, og at styrelsen henleder opmærksomheden på planlovens § 40.

Skov- og Naturstyrelsen har i sin afgørelse givet udtryk for, at styrelsen forventer, at planlovens § 40 overholdes.

(X) Amts Feriefond har anført, at denne forventning har karakter af et vilkår.

Miljø- og Energiministeriet, departementet finder i den konkrete sag ikke, at kravet om overholdelse af planlovens § 40 er specifikt knyttet til denne afgørelse, idet kravet i sagens natur gælder for samtlige tilladelser til udlejning af sommerhuse i sommerhusområder. Departementet finder, at det er naturligt at forvente, at ansøger overholder alle bestemmelser vedrørende sommerhuse. Den ’orientering’, der her er opfattet som et vilkår, er derfor principielt overflødig, og må derfor i det konkrete tilfælde snarere opfattes som en art påmindelse.

Miljø- og Energiministeriet, departementet finder således ikke, at henvisningen til planlovens § 40 er et vilkår for tilladelsen.

(X) Amts Feriefond har endvidere rejst spørgsmålet om, hvorvidt Skov- og Naturstyrelsen har hjemmel til at afkræve oplysninger om udlejning af fondens ejendomme.

(X) Amts Feriefond har anført, at tilsynet med planlovens § 40 ligger hos kommunen, hvilket Skov- og Naturstyrelsen ikke er uenig i.

Skov- og Naturstyrelsen har anført, at lovgrundlaget for anmodning om indberetning er sommerhusloven, hvorefter styrelsen bl.a. fører tilsyn med, at sommerhuse udlejes i overensstemmelse med de meddelte udlejningstilladelser – herunder at udlejningen foregår inden for rammerne af de almindeligt gældende regler i planlovens § 40.

Styrelsen har fremsendt kopi af en redegørelse om problemstillingen af 2. september 1997 til formanden for (X) Amts Feriefond ( ). Det fremgår bl.a. heraf, at styrelsen finder, at de er berettiget til at indhente oplysninger om fondes udlejning af de huse, fonden allerede er i besiddelse af, ved vurderingen af, hvorvidt der bør meddeles fonden nye tilladelser til erhvervelse og udlejning af feriehuse.

Skov- og Naturstyrelsen har givet udtryk for, at såfremt styrelsen erfarer, at huse udlejes i strid med planlovens § 40, overgives oplysningerne til den relevante kommune, der så selv foretager det videre fornødne.

Som ovenfor nævnt meddeler Skov- og Naturstyrelsen udlejningstilladelser efter lov om sommerhuse og campering m.v. Det fremgår endvidere af § 10 a, stk. 1 i sommerhusloven, at miljøministeren påser overholdelsen af sommerhusloven (kompetencen er delegeret til Skov- og Naturstyrelsen, jf. § 20, stk. 1, nr. 6, i ministeriets bekendtgørelse nr. 577 af 30. juni 1997). I den forbindelse finder Miljø- og Energiministeriet, departementet ikke, at det er uden sammenhæng med udlejningstilladelsen, at styrelsen også ønsker at indhente oplysninger om, hvordan meddelte tilladelser forvaltes – herunder i hvilket omfang ferieboligerne udlejes.

Departementet bemærker, at Skov- og Naturstyrelsen har oplyst, at såfremt styrelsen i forbindelse med udøvelsen af tilsyn efter lov om sommerhuse og campering m.v. bliver opmærksom på, at planlovens § 40 ikke overholdes, vil oplysninger herom blive overgivet til de relevante kommuner.

Miljø- og Energiministeriet, departementet finder på den baggrund, at Skov- og Naturstyrelsen som led i deres tilsyn med sommerhusloven er berettiget til at indhente oplysninger om antallet af udlejningsuger.

Deres klage kan således ikke imødekommes.

...”

 

Den 16. februar 1998 klagede feriefonden til mig over afgørelsen. Fonden skrev bl.a. følgende:

“...

Efterfølgende har såvel Skov- og Naturstyrelsen som Miljø- og Energiministeriet, departementet, givet udtryk for, at der ikke er tale om et vilkår. Skov- og Naturstyrelsen har karakteriseret det som en ’udvidet orientering’, mens Miljø- og Energiministeriets departement har karakteriseret det som en ’art påmindelse’.

Feriefonden opfatter dette således, at Styrelsen og Departementet er enige i, at de ikke ville kunne stille et sådant vilkår for meddelelse af tilladelse til erhvervelse og udlejning af sommerhuse.

...”

 

Jeg meddelte den 12. maj 1998 at jeg havde besluttet at iværksætte en egentlig ombudsmandsundersøgelse i anledning af feriefondens klage. Jeg skrev i den forbindelse bl.a. følgende:

“...

Ministeriets brev indeholder svaret på feriefondens to klager over Skov- og Naturstyrelsen:

en klage over hvad fonden har opfattet som et vilkår for Skov- og Naturstyrelsens tilladelse i brev af 30. september 1997 til erhvervelse og udlejning til amtets ansatte af sommerhus i Klitmøller,

Skov- og Naturstyrelsens krav på oplysninger om omfanget af feriefondens udlejning af fondens huse.

Feriefondens klage til mig er på baggrund af det der er anført af ministeriet om spørgsmål 1), begrænset til det sidste spørgsmål.

Jeg har i dag bedt begge myndigheder om en udtalelse og om udlån af sagens akter.

...”

 

Den 15. september 1998 modtog jeg udtalelser af henholdsvis 12. august og 14. september 1998 fra Skov- og Naturstyrelsen og Miljø- og Energiministeriet.

Skov- og Naturstyrelsen henholdt sig til sine tidligere udtalelser i sagen og oplyste samtidig følgende:

“...

Samtidig kan oplyses, at styrelsen i forbindelse med udarbejdelse af ændringsforslag til sommerhusloven til fremsættelse i den kommende folketingssamling foreslår, at der – for at undgå enhver tvivl om hjemmelsgrundlaget – skabes hjemmel i loven til, at Miljø- og Energiministeren kan bede om oplysninger om feriefondes udleje af sommerhuse til medlemmerne.”

Af udtalelsen fra Miljø- og Energiministeriet fremgik bl.a. følgende:

“...

Miljø- og Energiministeriet, departementet skal ligeledes henvise til departementets afgørelse af 23. januar 1998, af hvilken baggrunden for ministeriets afgørelse fremgår.

Det fremgår bl.a. heraf, at departementet er enig med Skov- og Naturstyrelsen i, at det ved meddelelse af nye udlejningstilladelser ikke er uden betydning, hvorledes tidligere udlejningstilladelser forvaltes.

Skov- og Naturstyrelsen må endvidere som led i administrationen af sommerhuslovens tilladelsessystem og afklaringen af grundlaget for vurderingen af den enkelte ansøgning være beføjet til at sikre sig, at udnyttelsen af tilladelsen ikke forudsætter tilsidesættelse af anden lovgivning i større eller mindre omfang – i det mindste med henblik på vejledning overfor ansøger.

Til orientering kan det med hensyn til den almindelige praksis oplyses, at sommerhusloven administreres meget restriktivt, som det også blev forudsat ved lovens vedtagelse i 1972. En af de få undtagelser, hvor der meddeles udlejningstilladelser er bl.a. firmasommerhuse, feriefonde – og selv da kun under særlige forudsætninger, for at sikre, at undtagelsen ikke udhules, hvorfor Skov- og Naturstyrelsen altid undersøger de nærmere forhold for ansøgninger, udlejningsbetingelser, antal ansatte m.v.

Endelig skal departementet bemærke, at der sigtes mod, at miljø- og energiministeren i forbindelse med en kommende ændring af planlovens § 40 vil foreslå, at der udtrykkeligt kommer til at fremgå også af sommerhuslovens tekst, at Skov- og Naturstyrelsen har hjemmel til at indhente sådanne oplysninger. Lovforslaget forventes fremsat i efteråret 1998.

...”

 

I brev af 24. september 1998 oplyste feriefonden at fonden generelt kunne henholde sig til sine tidligere breve i sagen.

Ombudsmandens udtalelse

”Miljø- og Energiministeriet har i sin afgørelse af 23. januar 1998 skrevet at Skov- og Naturstyrelsens henvisning til planlovens § 40 i tilladelsen til erhvervelse og udlejning af sommerhuset i Klitmøller ikke skulle forstås som et vilkår for tilladelsen. (X) Amts Feriefond har på den baggrund begrænset sin klage til mig til at angå det generelle spørgsmål om hvorvidt Skov- og Naturstyrelsen har hjemmel til at afkræve fonden oplysninger om omfanget af fondens udlejning af sine sommerhuse. Jeg tager derfor kun stilling til dette spørgsmål.

Planloven

§ 40, stk. 1, i lov om planlægning (lovbekendtgørelse nr. 563 af 30. juni 1997 med senere ændringer) har følgende ordlyd:

§ 40. En bolig i et sommerhusområde må bortset fra kortvarige ferieophold mv. ikke anvendes til overnatning i perioden fra 1. oktober til 31. marts, medmindre boligen blev anvendt til helårsbeboelse, da området blev udlagt til sommerhusområde, og retten til helårsbeboelse ikke senere er bortfaldet, jf. § 56, stk. 2.’

Om tilsyn med overholdelse af lovens bestemmelser er fastlagt følgende i § 51, stk. 1:

§ 51. Kommunalbestyrelsen påser overholdelsen af denne lov og af de regler, der er fastsat med hjemmel i loven, samt af bestemmelserne i lokalplaner og i de efter § 68, stk. 2, opretholdte vedtægter og planer mv., jf. dog stk. 2.’

Kompetencen til at påse overholdelsen af bestemmelsen i planlovens § 40 tilkommer således kommunalbestyrelsen. Skov- og Naturstyrelsen er ikke i planloven tillagt kompetence i relation til § 40 eller andre bestemmelser i loven.

Skov- og Naturstyrelsen er imidlertid ved bekendtgørelse nr. 1 af 2. januar 1998 om henlæggelse af opgaver og beføjelser til Skov- og Naturstyrelsen blevet tillagt visse beføjelser vedrørende administration af planlovens § 40 som ellers tilkommer Miljø- og Energiministeriet. Bekendtgørelsen er bl.a. udstedt med hjemmel i planlovens § 52, stk. 3, som har følgende ordlyd:

§ 52.

...

Stk. 3. Miljø- og energiministeren kan bemyndige en under ministeriet oprettet styrelse eller tilsvarende institution til at udøve de beføjelser, der i denne lov er tillagt ministeren.’

Omfanget af Skov- og Naturstyrelsens opgaver i henhold til planlovens § 40 er fastlagt i §§ 2, 3 og 22 i ovennævnte bekendtgørelse. Bestemmelserne har følgende ordlyd:

§ 2. Skov- og Naturstyrelsen varetager administrationen af ... § 40 i lov om planlægning ...

§ 3. Skov- og Naturstyrelsen afgør enkeltsager, forbereder og udarbejder generelle retsforskrifter og vejledninger samt forbereder enkeltsager m.v., der skal forelægges for miljø- og energiministeren.

Stk. 2. Skov- og Naturstyrelsen indsamler, bearbejder og formidler oplysninger og medvirker ved forsøgs- og udredningsvirksomhed inden for de lovgivningsområder, der er nævnt i § 2.

...

 

§ 22. Følgende opgaver og beføjelser i henhold til lov om planlægning udøves af Skov- og Naturstyrelsen:

1) Forberede enkeltsager m.v., der skal forelægges for miljø- og energiministeren efter § 40.’

Spørgsmålet er om Miljø- og Energiministeriet har hjemmel til at kræve oplysninger fra sommerhusejere om omfanget af udlejningen af deres sommerhuse, og i givet fald om denne beføjelse i medfør af ovennævnte bestemmelser må anses for delegeret til Skov- og Naturstyrelsen.

Miljø- og Energiministeriet har ikke ifølge planloven noget direkte tilsyn med overholdelsen af loven. Da planloven hører under Miljø- og Energiministeriets ressortområde, har ministeriet dog efter min opfattelse et almindeligt sektortilsyn med om lovens regler overholdes. Der henvises bl.a. til betænkning nr. 981/1983 om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen, s. 45f, Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret (1994), s. 660f, og Bent Christensen, Forvaltningsret, 2. udg. (1997), s. 349f.

Et sektortilsyn antages – medmindre der er holdepunkter for andet – at have karakter af et konstaterende legalitetstilsyn. Dette indebærer at tilsynet har kompetence til ved uforbindende udtalelser at kunne konstatere om lovgivningen er overholdt ved generelle beslutninger eller i konkrete sager på det pågældende område. Der henvises til ovennævnte steder og Folketingets Ombudsmands beretning for året 1989, s. 213f, Folketingets Ombudsmands beretning for året 1994, s. 296f, og Folketingets Ombudsmands beretning for året 1997, s. 97f.

§ 3, stk. 3 og 4 i planloven har følgende ordlyd:

§ 3.

...

Stk. 3. Miljø- og energiministeren kan i særlige tilfælde pålægge amtsråd og kommunalbestyrelser at bringe lovens bestemmelser i anvendelse, herunder tilvejebringe en plan med et nærmere bestemt indhold.

Stk. 4. Miljø- og energiministeren kan i særlige tilfælde beslutte at overtage amtsråds og kommunalbestyrelsers beføjelser efter loven i sager, der berører andre myndigheders lovbestemte opgaver eller har større betydning.’

På planlovens område er det ulovbestemte sektortilsyn således kombineret med nogle flere reaktionsmuligheder for ministeriet end den blotte uforbindende konstatering af om lovgivningen er overholdt.

Som følge af det almindelige sektortilsyn må ministeriet kunne behandle og træffe afgørelse i konkrete sager om overholdelse af planlovens § 40. Kompetencen til at forberede sådanne sager er i medfør af § 22 i bekendtgørelse nr. 1 af 2. januar 1998 delegeret til Skov- og Naturstyrelsen.

Som led i sagsforberedelsen påhviler det som følge af det almindelige officialprincip Skov- og Naturstyrelsen at fremskaffe fornødne oplysninger om sagerne. Dette gælder uanset at Skov- og Naturstyrelsen ikke selv kan træffe afgørelse i sagerne.

Skov- og Naturstyrelsen kan med de begrænsninger der følger af forvaltningsloven og almindelige forvaltningsretlige principper, søge at indhente oplysninger fra andre myndigheder og fra private, herunder sagens parter.

Der gælder den begrænsning i muligheden for at indhente oplysninger fra private parter at en privat part - hvis en sag er rejst af forvaltningen - ikke uden lovhjemmel har oplysningspligt, jf. Kaj Larsen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 318, og Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, Forvaltningsret (Sagsbehandling), 4. udg. (1995), s. 148ff.

Der er ikke i planloven hjemmel for Skov- og Naturstyrelsen eller Miljø- og Energiministeriet til at gennemtvinge krav om oplysninger fra sommerhusejere om omfanget af udlejningen af deres sommerhuse. Følgelig kan Skov- og Naturstyrelsen ikke som led i sin forberedelse af sager efter planlovens § 40 pålægge (X) Amts Feriefond at afgive sådanne oplysninger.

Derimod må Skov- og Naturstyrelsen som følge af sektortilsynet kunne opfordre feriefonden til at afgive oplysningerne om omfanget af fondens udlejning af sine sommerhuse.

Endvidere kan Skov- og Naturstyrelsen henvende sig til kommunalbestyrelserne i de kommuner hvor fondens sommerhuse er beliggende, og anmode kommunalbestyrelserne om at overveje om de som tilsynsmyndigheder har grund til at foretage sig noget, jf. også planlovens § 3, stk. 3. Se desuden Bent Christensen, Forvaltningsret (Opgaver, hjemmel, organisation), 2. udgave (1997), s. 350-351, og betænkning nr. 981/1983, s. 46.

 

Det bemærkes i den forbindelse at heller ikke kommunalbestyrelserne har hjemmel til at gennemtvinge krav om oplysninger om omfanget af udlejningen af et sommerhus. Det må dog følge af kommunalbestyrelsernes tilsynsforpligtelse at de – hvis en ejer af et sommerhus ikke vil give oplysninger om omfanget af udlejningen af det, og der foreligger en mistanke om en strafbar handling begået ved overtrædelse af planlovens § 40 – om nødvendigt kan indgive politianmeldelse og dermed overlade til politi og anklagemyndighed at undersøge om der måtte være grundlag for at rejse straffesag, jf. planlovens § 64.

Derimod er det omtvistet om sektortilsynsmyndighedens beføjelser rækker så langt som til selv at udøve kommunalbestyrelsens beføjelser, herunder eventuelt at indgive politianmeldelse, jf. herved de ovennævnte steder i Bent Christensen, Forvaltningsret, og i betænkning nr. 981/1983. På planlovens område er der dog i § 3, stk. 4, en hjemmel til under særlige omstændigheder at udøve kommunalbestyrelsens beføjelser.

Det er således min opfattelse at Skov- og Naturstyrelsen som følge af Miljø- og Energiministeriets sektortilsyn i henhold til planloven og delegationen af ministeriets kompetence til styrelsen kan optage en sag vedrørende en feriefonds overholdelse af planlovens § 40 til behandling, og at officialprincippet finder anvendelse i forbindelse med styrelsens behandling af sådanne sager. At gennemtvinge et krav om oplysninger om omfanget af feriefondens udlejning af sine sommerhuse, kræver imidlertid hjemmel. En sådan hjemmel findes ikke. Skov- og Naturstyrelsen kan derimod opfordre feriefonden til at give oplysningerne og - hvis oplysningerne ikke gives - som minimum reagere ved at rette henvendelse til vedkommende kommunalbestyrelse med anmodning om at kommunalbestyrelsen bruger sine beføjelser som tilsynsmyndighed.

 

Sommerhusloven

Det fremgår af Skov- og Naturstyrelsens og Miljø- og Energiministeriets breve til feriefonden og udtalelserne til mig at det er myndighedernes opfattelse at Skov- og Naturstyrelsen som led i administrationen af sommerhuslovens tilladelsessystem og afklaringen af grundlaget for vurderingen af den enkelte ansøgning har adgang til at afkræve feriefonden oplysninger om omfanget af udlejningen af fondens sommerhuse.

Bestemmelserne i § 1, stk. 1 og 3, § 2, stk. 1, § 8, § 10 a, stk. 1, 2, 4 og 5, og § 11 i lov om sommerhuse og campering mv. (lovbekendtgørelse nr. 920 af 22. december 1989 med senere ændringer) har følgende ordlyd:

§ 1. Ejere og brugere af fast ejendom må ikke uden tilladelse efter § 2

erhvervsmæssigt eller for et længere tidsrum end 1 år udleje eller fremleje hus eller husrum på ejendommen til beboelse, medmindre det lejede skal anvendes til helårsbeboelse,

udleje eller fremleje ejendommen eller dele af denne til opførelse af beboelsesbygning på det lejede, medmindre bygningen skal anvendes til helårsbeboelse,

erhvervsmæssigt eller for et længere tidsrum end 6 uger udleje eller fremleje ejendommen eller dele af denne til campering.

...

Stk. 3. Er ejeren eller brugeren et selskab, en forening eller anden sammenslutning, en privat institution, en stiftelse eller et legat, eller benyttes ejendommen til ferieophold for de ansatte i den erhvervsvirksomhed, der er ejer eller bruger, kræves tilladelse efter § 2 uanset lejemålets varighed, og selv om udlejen eller fremlejen ikke er erhvervsmæssig eller ejendommen helt eller delvis stilles til rådighed uden vederlag.

...

§ 2. Tilladelsen gives af miljøministeren. Ved afgørelsen af om tilladelse skal meddeles, skal der bl.a. lægges vægt på hensynet til at bevare naturværdier, turistmæssige hensyn, de erhvervs- og beskæftigelsesmæssige interesser og trafikale og sanitære hensyn.

...

§ 8. Selskaber, foreninger og andre sammenslutninger, private institutioner, stiftelser og legater, må ikke erhverve fast ejendom uden miljøministerens tilladelse, medmindre ejendommen skal anvendes til helårsbeboelse eller i erhvervsøjemed.

...

§ 10 a. Miljøministeren påser overholdelsen af denne lov og af de regler, der er fastsat med hjemmel i loven, jf. dog stk. 2 og stk. 3.

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen påser overholdelsen af §§ 7 og 7 a.

...

Stk. 4. De i stk. 1-3 nævnte myndigheder påser, at påbud og forbud efter denne lov efterkommes, og at vilkår fastsat i tilladelser overholdes.

Stk. 5. Bliver de i stk. 1-3 nævnte myndigheder opmærksom på et ulovligt forhold, skal den pågældende myndighed søge forholdet lovliggjort, medmindre der er tale om forhold af ganske underordnet betydning.

...

§ 11. Amtsråd, kommunalbestyrelser og tinglysningsmyndigheder skal afgive indberetning til miljøministeren, hvis de kommer til kundskab om en virksomhed, der kan være omfattet efter § 1. Kommunalbestyrelser skal tillige afgive indberetning til miljøministeren, når det skønnes, at der bør meddeles påbud efter § 4, eller en ejendom ikke udnyttes efter et meddelt påbud.’

 

Miljø- og Energiministeriets kompetence efter sommerhusloven er delegeret til Skov- og Naturstyrelsen, jf. § 20 i bekendtgørelse nr. 1 af 2. januar 1998. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

§ 20. Følgende opgaver og beføjelser i henhold til lov om sommerhuse og campering m.v. udøves af Skov- og Naturstyrelsen:

1) Meddele tilladelse til udlejning, udlån m.v.; § 1, jf. § 2.

2) Meddele tilladelse til selskabers erhvervelse af fast ejendom, § 8, stk. 1,

...

5) Adgang til at foretage det fornødne til berigtigelse af et ulovligt forhold, § 10, stk. 4, jf. § 10 a, stk. 1.

6) Påse, at loven og regler udstedt efter loven overholdes; § 10a, stk. 1.

7) Påse, at påbud og forbud efterkommes, og at vilkår fastsat i tilladelser overholdes; § 10 a, stk. 4, jf. stk. 1.

8) Meddele påbud om berigtigelse af et ulovligt forhold; § 10 a, stk. 5, jf. stk. 1.

...’

Efter ordlyden af lovens § 10 a, stk. 1, og bekendtgørelsens § 20, stk. 1, nr. 6, skal Skov- og Naturstyrelsen føre tilsyn med om loven eller regler udstedt i medfør af loven overholdes. Tilsynsforpligtelsen angår ikke regler i andre love. Der er således heller ikke i sommerhusloven direkte hjemmel til at gennemtvinge krav om oplysningerne fra feriefonden.

Spørgsmålet er dernæst om styrelsens praksis har støtte i almindelige principper for administrationen af skønsmæssige beføjelser. Så vidt jeg har forstået det, er det myndighedernes opfattelse at tilladelsesordningen efter sommerhuslovens § 2 i sig selv gør det berettiget at styrelsen forud for afgørelser om hvorvidt en tilladelse skal gives, anmoder ansøgeren om oplysninger om ansøgerens udlejning af de huse som styrelsen tidligere har givet tilladelse til. Hvis der herefter fremkommer oplysninger om at den hidtidige udlejning af ansøgerens huse er foretaget i strid med planlovens § 40, er spørgsmålet om styrelsen kan lægge vægt herpå og eventuelt af den grund meddele afslag på den foreliggende ansøgning.

Det fremgår af sommerhuslovens § 2 at bestemmelsen ikke udtømmende gør op med de kriterier der kan inddrages ved vurderingen af om en ansøgning skal imødekommes. Bestemmelsen overlader for så vidt et skøn til styrelsen. Ved administrationen af skønsmæssige beføjelser er det i den juridiske litteratur antaget at myndigheden er berettiget til at lægge vægt på visse kriterier af almen karakter, herunder i et vist omfang hensyn til retshåndhævelse. Bent Christensen anfører således i Forvaltningsret, Opgaver, Hjemmel, Organisation, 2. udg. (1997), s. 153, følgende:

’Er det lovligt at tage med i betragtning, at ansøgeren tidligere har vist sig uvillig til at søge nødvendige tilladelser eller til at overholde vilkår knyttet til tilladelser. Hvis den tidligere adfærd giver grundlag for at tro, at der er risiko for, at heller ikke den afgørelse, der nu er under overvejelse, vil blive respekteret, må sådanne overvejelser være lovlige. Som straf – eller hævn – er retshåndhævelse derimod ikke et lovligt kriterium ved udøvelse af skøn vedrørende ansøgninger.’

Det er ligeledes almindeligt antaget at en forvaltningsmyndighed som led i sagsoplysningen kan anmode en ansøger om at bidrage med relevante oplysninger og efter omstændighederne meddele afslag hvis ansøgeren afviser at medvirke, jf. f.eks. Jens Garde mfl. Forvaltningsret, Sagsbehandling, 4. udg. (1995), s. 151, og Kaj Larsen mfl., Forvaltningsret, (1994), s. 317f. Efter min mening må det imidlertid anses for tvivlsomt om dette udgangspunkt kan fastholdes når en myndighed efterspørger oplysninger hos en ansøger om mulige strafbare forhold. Derimod er myndigheden ikke afskåret fra at indhente sådanne oplysninger fra f.eks. tilsynsmyndigheder på området eller fra anklagemyndigheden.

 

I forhold til tilladelsessystemet efter sommerhuslovens § 2 indebærer det anførte at Skov- og Naturstyrelsen ved behandling af konkrete ansøgninger kan tage hensyn til eventuelle tilsyns- eller straffesager i forbindelse med ansøgerens tidligere tilladelser. Styrelsen kan indhente oplysninger herom fra de relevante tilsynsførende kommuner. Hvis styrelsen anmoder ansøgeren om oplysninger og denne ikke ønsker at svare, kan styrelsen næppe meddele afslag under henvisning hertil.

Sammenfattende må jeg således anse det for tvivlsomt i hvilket nærmere omfang styrelsen har fornøden hjemmel til at afkræve ansøgere om tilladelser efter sommerhuslovens § 2 oplysninger om hvordan ansøgeren har udnyttet sine hidtidige tilladelser.

Det vil efter min mening være ønskeligt med en lovgivningsmæssig afklaring hvis styrelsens nuværende praksis ønskes videreført. Det fremgår af Miljø- og Energiministeriets udtalelse til mig af 14. september 1998 at ministeren er enig heri, og at der sigtes mod at fremsætte et lovforslag til ændring af sommerhusloven således at det udtrykkeligt kommer til at fremgå at Skov- og Naturstyrelsen har hjemmel til at indhente oplysninger om omfanget af udlejningen af sommerhuse.

På den baggrund har jeg gjort myndighederne bekendt med min opfattelse, men foretager mig ikke mere i sagen. Jeg har dog bedt Miljø- og Energiministeriet om at holde mig underrettet om sagens videre forløb.