Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé

En journalist klagede til ombudsmanden over Skatteministeriets afslag på aktindsigt i bl.a. korrespondancen mellem Dansk Rederiforening og ministeriet vedrørende indførelse af en ny beskatningsmetode for rederier. Journalisten klagede endvidere over begrundelsen for afslaget.

Ombudsmanden henviste til to tidligere ombudsmandsudtalelser om rækkevidden af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedsloven om "sager om lovgivning". Det var i de nævnte udtalelser lagt til grund at de sager der er omfattet af undtagelsesbestemmelsen, må afgrænses snævert, således at de kun omfatter handlinger og dokumenter med nær tilknytning til den lovgivningspolitiske proces. Det må som udgangspunkt kræves at der foreligger et lovgivningsprojekt af bestemt, relativt præcist angivet indhold, og at det påtænkte lovforslag forventes fremsat inden for nær fremtid.

Ombudsmanden udtalte herefter at det i denne sag måtte anses for usikkert om der ville blive fremsat et lovforslag, hvornår det i givet fald ville ske, og hvad det konkrete indhold af et sådant lovforslag ville blive. Betingelsen om at der skal være tale om et lovgivningsprojekt af et relativt præcist angivet indhold, var derfor ikke opfyldt. Ombudsmanden kritiserede Skatteministeriets begrundelse for afslaget og henstillede til ministeriet at træffe en ny afgørelse i sagen. (J.nr. 1998-2661-201).

Oversigt (indholdsfortegnelse)
Den fulde tekst

 

Aktindsigt i sag om ny beskatningsmetode for rederier. Lovgivningssag? Begrundelse

A, der var journalist, klagede til mig over at Skatteministeriet havde givet ham afslag på aktindsigt.

Det fremgik af sagen at A den 28. august 1998 bad Skatteministeriet om aktindsigt i "korrespondance samt postlister imellem Dansk Rederiforening og Skatteministeriet vedr. ny beskatningsmetode af rederier".

Den 8. september 1998 afslog ministeriet at imødekomme A’s anmodning om aktindsigt. Som begrundelse for afslaget anførte ministeriet følgende:

"...

Efter offentlighedslovens § 2, stk. 2, er sager om lovgivning kun undergivet aktindsigt, for så vidt lovforslag er fremsat i folketinget. Anmodning om aktindsigt kan derfor først imødekommes efter fremsættelsen af et evt. lovforslag."

Den 10. september 1998 klagede A til mig over Skatteministeriets afgørelse. Om ministeriets afgørelse anførte han bl.a.:

"Jeg mener ikke, at afslaget holder, da den mulige kommende beskatningsmetode kun er et forslag fra Rederiforeningen."

Den 24. september 1998 bad jeg Skatteministeriet om en udtalelse om sagen og om udlån af sagens akter.

I sin udtalelse af 30. september 1998 skrev Skatteministeriet følgende om begrundelsen for afslaget:

"...

Afslaget er begrundet i hensynet til beskyttelsen af den politiske proces. Der er påbegyndt en teknisk udredning af mulighederne for at indføre en ny beskatningsform for rederier. Formålet hermed er at skaffe et beslutningsgrundlag for skatteministeren om ny lovgivning. Så længe alle muligheder så at sige skal drøftes, er det mildt sagt ikke hensigtsmæssigt, hvis der via f.eks. en avis går politik i sagen inden ministeren har truffet endelig beslutning om, hvorledes et lovforslag skal udformes.

..."

Jeg sendte den 6. oktober 1998 Skatteministeriets udtalelse til A til orientering og eventuelle bemærkninger.

I en telefax af 7. oktober 1998 kommenterede A ministeriets udtalelse. A skrev bl.a. følgende:

"Skatteministeriet fremkommer ikke med en eneste juridisk begrundelse for at afslå aktindsigt, der som bekendt er lovhjemlet.

...

Det fremgår samtidig, at man i Skatteministeriet er i gang med at skaffe et beslutningsgrundlag for ministeren. Ergo er intet fastlagt i Skatteministeriet p.t."

Jeg sendte den 1. december 1998 A’s brev til Skatteministeriets orientering og eventuelle bemærkninger.

Den 21. december 1998 skrev Skatteministeriet således:

"Skatteministeriets Departement har for så vidt ikke bemærkninger til (A)’s skrivelse af 7. oktober 1998 andet end at der i afslaget på anmodningen om aktindsigt udtrykkeligt henvises til offentlighedslovens § 2. Det bemærkes, at arbejdet med beskrivelsen af Rederiforeningens og Søfartsstyrelsens ønsker/krav til en evt ny beskatningsordning for skibe forventes afsluttet og lagt op til beslutning hos skatteministeren i løbet af januar/februar 1999."

Om sagens videre forløb oplyste skatteministeriet den 12. maj 1999 telefonisk over for en af mine medarbejdere at ministeren endnu ikke havde truffet beslutning om fremsættelse af lovforslag vedrørende den pågældende beskatningsmetode.

Ombudsmandens udtalelse

"1. Begrundelsen for afgørelsen om aktindsigt

Forvaltningslovens (lov nr. 571 af 19. december 1985) §§ 22 og 24, stk. 1 og 2, lyder således:

’§ 22. En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.’

’§ 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.’

Skatteministeriet henviste i sin afgørelse af 8. september 1998 til offentlighedslovens § 2, stk. 2. Ved lov nr. 276 af 13. maj 1998 om ændring af lov om offentlighed i forvaltningen blev bestemmelsen i § 2, stk. 2, imidlertid flyttet til § 2, stk. 1, 2. pkt.

Som det fremgår, skal begrundelsen for en afgørelse ud over en henvisning til de relevante retsregler om fornødent også indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder som er tillagt væsentlig betydning for sagen.

Ministeriet har ikke i sin afgørelse redegjort for hvilke faktiske omstændigheder der var tillagt vægt ved vurderingen af at der var tale om en sag om lovgivning efter offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt. Da det er en forudsætning for at anvende bestemmelsen at der er tale om ’en sag om lovgivning’, burde ministeriets afgørelse have indeholdt oplysninger der viste at der var tale om en sådan sag.

2. Afgørelsen om aktindsigt

Som nævnt ovenfor henviste Skatteministeriet i sin afgørelse til offentlighedslovens (lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen med senere ændringer) § 2, stk. 2. Bestemmelsen der som anført var blevet flyttet til § 2, stk. 1, 2. pkt. lyder således:

’Sager om lovgivning, herunder bevillingslove, er kun omfattet af loven, for så vidt lovforslag er fremsat for Folketinget.’

Jeg har tidligere behandlet det generelle spørgsmål om hvad der forstås ved udtrykket ’sager om lovgivning’. I en sag omtalt i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1991, s. 47ff, udtalte jeg følgende:

’...

Offentlighedslovens sagsbegreb er ikke defineret i lovteksten og er heller ikke søgt præciseret i forarbejderne. Loven må således antages at henholde sig til sædvanlig sprogbrug og tilsvarende administrative traditioner. Det giver sjældent fortolkningsproblemer, når der begæres aktindsigt i sager i gængs forstand, dvs. konkrete afgørelsessager. Er der derimod tale om forvaltningens faktiske virksomhed, om mere omfattende enkeltdispositioner eller om forvaltningens generelt prægede virksomhed, er sagsbegrebet helt upræcist og i realiteten indholdsløst som selvstændigt kriterium for fastlæggelse af lovens anvendelsesområde.

...

Ved fortolkningen af udtrykket ’sager om lovgivning’ og den heraf følgende undtagelse må det afgørende efter min mening være undtagelsesbestemmelsens formål sammenholdt med lovens ordning i øvrigt. Formålet er at beskytte den politiske beslutningsproces. Offentlighedsloven indeholder ikke nogen almindelig undtagelsesbestemmelse til beskyttelse heraf. I stedet er der på begrænsede områder, hvor politiske synspunkter i særlig grad gør sig gældende, gjort undtagelse til beskyttelse af netop denne, eller netop denne del af den politiske beslutningsproces. Jeg henviser ud over § 2, stk. 2, til bestemmelserne i lovens § 10, nr. 1, og § 10, nr. 2. Denne lovgivningsteknik indebærer efter min mening, at sagsbegrebet i § 2, stk. 2, må afgrænses snævert, og således at det kun omfatter handlinger og dokumenter med nær tilknytning til den lovgivningspolitiske proces.

Fortolkningen af § 2, stk. 2, må principielt være den samme, uanset om der begæres aktindsigt, før sagen forelægges for Folketinget, og der kun er tale om en tidsbegrænset undtagelse, eller aktindsigt begæres, efter at projektet er opgivet, og der er tale om en definitiv undtagelse fra aktindsigt, jf. ovenfor under 1. I praksis vil situationerne dog nok være temmelig forskellige. Hensynet til beskyttelse af den politiske beslutningsproces - som må være afgørende i tvivlstilfælde - vil formentlig normalt stå stærkere, når projektet stadig er i live og ønskes forelagt for Folketinget, end i situationer hvor der begæres aktindsigt i et opgivet projekt.

3. Afgrænsningsproblemet består bl.a. i forhold til centraladministrationens arbejde med generelle spørgsmål, undersøgelsesvirksomhed, planlægning mv., hvor lovgivning nok er en mulighed, men en fjern og usikker mulighed.

Efter min opfattelse må det som udgangspunkt for anvendelse af § 2, stk. 2, kræves, at der foreligger et lovgivningsprojekt af et bestemt, relativt præcist angivet indhold, særlig i henseende til, hvilke emner der søges reguleret. Det må endvidere normalt kræves, at det påtænkte lovforslag forventes fremsat inden for nær fremtid. Et præcist angivet, men omfattende lovgivningsprojekt vil naturligvis kunne være meget tidkrævende, f.eks. ved overgivelse af opgaven til et særligt lovforberedende udvalg. I så fald må tidsfaktoren komme i anden række og hovedvægten lægges på den målrettede virksomhed.

...’

I en senere sag omtalt i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1992, s. 53ff, behandlede jeg ligeledes spørgsmålet om rækkevidden af bestemmelsen om aktindsigt i sager om lovgivning. Sagen drejede sig om afslag på en begæring om aktindsigt i en handlingsplan vedrørende anvendelsen af biomasse i energiforsyningen. Jeg udtalte bl.a. følgende:

’Handlingsplanudkastet er udformet som et oplæg til politiske forhandlinger, og det er forudsat, at der skal fremlægges en endelig handlingsplan fra regeringens side, før der træffes beslutning om det videre administrative og politiske forløb, herunder eventuel fremsættelse af lovforslag.

Det er usikkert, om der vil blive udarbejdet lovforslag, herunder udkast til aktstykker, på hvilke områder det i givet fald vil ske, og hvornår.

Under disse omstændigheder kan betingelsen om, at der skal foreligge et lovgivningsprojekt af et bestemt, relativt præcist angivet indhold, ikke siges at være opfyldt. Der er heller ikke oplysninger om, at lovforslag kan forventes fremsat inden for nær fremtid. Den omstændighed, at den igangværende proces, som udkastet indgår i, eventuelt munder ud i lovforslag, kan således ikke begrunde, at der er meddelt afslag på aktindsigt under henvisning til offentlighedslovens § 2, stk. 2. At der eventuelt vil blive udfærdiget ét eller flere aktstykker som resultat af forhandlingerne, kan heller ikke begrunde, at der ikke gives aktindsigt i udkastet til biomassehandlingsplan, i hvert fald ikke i udkastet som helhed.

Det er således min opfattelse, at der ikke i bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 2, er grundlag for at afvise at give aktindsigt i ’Udkast til biomassehandlingsplan’.’

I denne sag er der bedt om aktindsigt i bl.a. korrespondance mellem Skatteministeriet og Dansk Rederiforening vedrørende indførelse af en ny beskatningsmetode.

På tidspunktet for begæringen om aktindsigt bestod den i sagen foreliggende brevveksling mellem ministeriet og Rederiforeningen alene af notater som dels indeholder en beskrivelse af den i andre europæiske lande gældende tonnagebeskatningsordning og dels indeholder et oplæg til hvordan en tilsvarende ordning i Danmark kan se ud.

Ministeriet har i sin udtalelse af 30. september 1998 anført at man har ’påbegyndt en teknisk udredning af mulighederne for at indføre en ny beskatningsform for rederier.’

Der er imidlertid ikke oplysninger om at Skatteministeriet på tidspunktet for anmodningen om aktindsigt havde til hensigt at fremsætte lovforslag om en ny beskatningsordning. Der var alene iværksat et teknisk udredningsarbejde som skulle skabe et beslutningsgrundlag for skatteministeren.

Det måtte således på dette tidspunkt anses for usikkert om der ville blive fremsat et lovforslag om en ny beskatningsordning, hvornår det i givet fald ville ske, og hvad det konkrete indhold af et sådant lovforslag i givet fald ville blive.

Den ovenfor omtalte betingelse om at der skal være tale om et lovgivningsprojekt af et bestemt, relativt præcist angivet indhold, var således på ingen måde opfyldt. Der er i øvrigt ikke oplysninger om at denne betingelse er blevet opfyldt, efter afgørelsen blev truffet.

Jeg har underrettet Skatteministeriet om min opfattelse og har anmodet ministeriet om at træffe en ny afgørelse i sagen."

Skatteministeriet meddelte mig efterfølgende at ministeriet den 8. juni 1999 havde givet A aktindsigt i den pågældende korrespondance.

Jeg foretog herefter ikke videre i sagen.

NOTER: (*1) FOB 1992, s. 53.