Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé

En journalist klagede til ombudsmanden over Udenrigsministeriets afslag på aktindsigt i korrespondancen mellem ministeriet og et rederi i forbindelse med at et af rederiets skibe blev holdt tilbage i en kinesisk havn.

Ministeriets afslag blev givet med henvisning til offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1 og 2, og stk. 2, og § 13, stk. 1, nr. 6, og stk. 2. I afslaget skrev ministeriet bl.a. at man ikke mente der var grundlag for at tilsidesætte rederiets advokats vurdering og opfordring til at afslå aktindsigt. Ministeriet henviste endvidere til at der i sager hvor udenrigstjenesten yder bistand til danskere i nød i udlandet, påhviler udenrigstjenesten en diskretionspligt der svarer til den tavshedspligt der påhviler præster, læger og advokater.

Ombudsmanden udtalte at ministeriet i afgørelsen burde have præciseret at ministeriet selv havde foretaget den konkrete vurdering af om betingelserne for anvendelse af offentlighedslovens § 12 var til stede.

Ombudsmanden udtalte desuden at ministeriet efter ombudsmandens opfattelse ikke havde grundlag for at undtage dokumenterne fra aktindsigt under hensyn til at udenrigstjenestens personale er undergivet en særlig tavsheds- eller diskretionspligt. Endvidere var det heller ikke ud fra et almindeligt hensyn til diskretion og beskyttelse af de personer og virksomheder der henvender sig til udenrigstjenesten, foreneligt med offentlighedsloven § 13, stk. 1, nr. 6, at fastsætte en generel regel hvorefter oplysninger kan undtages fra aktindsigt.

På den baggrund henstillede ombudsmanden til Udenrigsministeriet at genoptage behandlingen af begæringen. (J.nr. 1997-1319-401).

Den fulde tekst

Aktindsigt i korrespondance mellem Udenrigsministeriet og et rederi

 

Den 16. april 1997 bad journalist A Udenrigsministeriet om aktindsigt i korrespondancen mellem et rederi og Udenrigsministeriet i forbindelse med at et af rederiets skibe blev tilbageholdt i kinesisk havn i marts måned 1997.

 

Udenrigsministeriet afslog ved brev af 2. maj 1997 A’s anmodning. Som begrundelse herfor anførte ministeriet:

"1. ...

Korrespondancen består af 25 dokumenter, der alle nøje er blevet gennemgået ét for ét.

 

Begrundelsen, for at der ikke kan gives aktindsigt i dem, er følgende:

2. Advokat (Y), advokatfirma (Z), der repræsenterer rederen, har over for Udenrigsministeriet stærkt henstillet, at adgang til aktindsigt nægtes og navnlig med henvisning til, at sagens dokumenter indeholder sådanne oplysninger om hans klients økonomiske og forretningsmæssige forhold og samarbejdspartnere, at klienten og formentlig også andre risikerer at lide væsentlig økonomisk skade, såfremt disse oplysninger gøres til genstand for omtale i medierne.

Udenrigsministeriet finder ikke grundlag for at tilsidesætte denne vurdering.

 

3. Desuden skal det anføres, at udenrigstjenesten hvert år modtager mange tusinde anmodninger om bistand fra danske borgere og virksomheder, der er kommet i vanskeligheder i udlandet. Det drejer sig om sager vedr. mistede penge og pas, sygdom, ulykker, dødsfald, fængsling og tilbageholdelse, gidseltagning, barnebortførelse, søforklaring, kommerciel og ikke-kommerciel incasso, retshjælp og meget mere.

For de mange personer og virksomheder, der anmoder om udenrigstjenestens bistand i disse konsulære sager, er det normalt en forudsætning, at sagerne behandles fortroligt af udenrigstjenesten. Som udgangspunkt er det de pågældende personer og virksomheder (incl. deres pårørende og advokater), der må afgøre, hvorvidt sagen og dens elementer skal være offentligt kendt, og i givet fald i hvilket omfang. For at udenrigstjenesten kan varetage denne omfattende konsulære bistand til danske i nød i udlandet på bedst mulig måde, må udenrigstjenesten respektere de nødstedtes ønske om fortrolighed, både mens sagen løber og efterfølgende. Det ville bringe udenrigstjenesten i en uholdbar situation i forhold til bistandssøgende danske personer og virksomheder, hvis deres problemer - mod deres ønske - kunne blive genstand for medieomtale via reglerne om aktindsigt.

Efter Udenrigsministeriets opfattelse påhviler der på dette område udenrigstjenesten en diskretionspligt, der svarer til den tavshedspligt, der påhviler eksempelvis præster, læger og advokater om forhold vedrørende deres skriftesøgende, patienter og klienter.

...

 

4. I lyset af ovenstående finder Udenrigsministeriet at måtte afslå Deres begæring om aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 12, stk. 1 (’Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om (1) enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold, (2) tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende, for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes.’) og offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6 (’Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet’).

Udenrigsministeriet har overvejet, hvorvidt de hensyn, der er nævnt under pkt. 2 og 3 ovenfor, og som fører til afslag på anmodningen om aktindsigt, gælder dokumenterne i deres helhed, jf. offentlighedslovens §§ 12, stk. 2 og 13, stk. 2. Dette er efter ministeriets opfattelse tilfældet."

 

A klagede dernæst til mig over afgørelsen.

Ved brev af 3. juni 1997 bad jeg Udenrigsministeriet om en udtalelse i sagen. Ministeriet udtalte den 24. juni 1997 bl.a. følgende:

"1. Indledningsvis bemærkes, at der naturligvis ingen sammenhæng er mellem denne sag om konsulær bistand fra udenrigstjenesten til en dansk reder og udenrigstjenestens arbejde i FN’s menneskerettighedskommission. Hver sag løses af udenrigstjenesten på sagens egne præmisser og de retlige forhold.

Udenrigsministeriet har i den foreliggende sag truffet sin afgørelse vedrørende anmodningen om aktindsigt på grundlag af to selvstændige og ligeværdige begrundelser og bestemmelser i offentlighedsloven.

a. Den ene begrundelse, der finder støtte i offentlighedslovens § 12, er rederens advokats begrundede og stærke henstilling om, at adgang til aktindsigt nægtes, navnlig med henvisning til, at sagens dokumenter indeholder sådanne oplysninger om hans klients økonomiske og forretningsmæssige forhold og samarbejdspartnere, at klienten og formentlig også andre risikerer at lide væsentlig økonomisk skade, såfremt disse oplysninger gøres til genstand for omtale i medierne.

Udenrigsministeriet finder ikke grundlag for at tilsidesætte denne vurdering. Det kan ikke udelukkes, at et erstatningsansvar for Udenrigsministeriet ville blive følgen, såfremt ministeriet tilsidesatte rederens/advokatens vurdering uden at have et stærkt, sagligt grundlag herfor.

b. Den anden og lige så vigtige begrundelse, der finder støtte i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, er udenrigstjenestens diskretionspligt i konsulære sager, når de nødstedte personer og virksomheder, der anmoder om hjælp fra udenrigstjenesten, ønsker fortrolighed.

Der henvises i denne forbindelse til punkt 3 i Udenrigsministeriets skrivelse af 2. maj 1997 til (B), der angår et spørgsmål af væsentlig og principiel interesse for Udenrigsministeriet.

Skulle det blive fastslået, at udenrigstjenesten ikke har den angivne diskretionspligt, at offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser ikke kan bringes i anvendelse i en sådan sag, og at enkeltpersoners og virksomheders forhold kan gøres til genstand for offentlig omtale i strid med deres udtrykkelige ønske, hvis de har bedt om udenrigstjenestens bistand i en konsulær nødssituation i udlandet, foreligger der en helt ny situation for udenrigstjenestens konsulære arbejde.

I så fald må udenrigstjenesten ved indledningen af hver eneste konsulære bistandssag udtrykkeligt gøre den nødstedte borger eller virksomhed opmærksom på, at de - hvis de fastholder deres anmodning om konsulær bistand - risikerer, at deres forhold kan gøres til genstand for medieomtale, selv om de måtte ønske fortrolighed. Blandt de konsekvenser dette ville få for landsmænd i nød i det fremmede vil være, dels at nogle af dem i så fald ville foretrække at forsøge at klare sig uden udenrigstjenestens bistand, dels at en del af dem, der alligevel ville søge konsulær bistand, ville tilbageholde vigtige og relevante informationer for udenrigstjenesten, hvilket kunne medføre en forkert sagsekspedition med det resultat, at sagen ikke kan løses på det foreliggende grundlag eller kun kan løses med et unødvendigt dårligt resultat for den bistandssøgende borger eller virksomhed."

 

Den 22. oktober 1998 afgav jeg en redegørelse i sagen hvor jeg gav udtryk for min foreløbige retsopfattelse og tilkendegav at jeg var indstillet på at henstille til Udenrigsministeriet at genoptage behandlingen af A’s aktindsigtsanmodning. I redegørelsen anførte jeg følgende:

1. Retsgrundlaget

Offentlighedslovens § 4, stk. 1 (lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen), har følgende ordlyd:

’§ 4. Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v.’

Udenrigsministeriet har som begrundelse for afslaget på aktindsigt henvist til følgende undtagelsesbestemmelser i offentlighedsloven:

’§ 12. Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om

1) enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold,

2) tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende, for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes.

Stk. 2. Omfattes kun en del af et dokument af bestemmelsen i stk. 1, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold.’

’§ 13. Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til

...

6) private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.

Stk. 2. Gør hensyn som nævnt i stk. 1 sig kun gældende for en del af et dokumenet, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold.’

Som begrundelse for at undtage akterne efter § 13, stk. 1, nr. 6, henviser Udenrigsministeriet bl.a. til at udenrigstjenesten på dette område har en diskretionspligt svarende til den tavshedspligt der påhviler præster, læger og advokater.

Offentlighedslovens § 14 er sålydende:

’§ 14. Pligten til at meddele oplysninger er begrænset af særlige bestemmelser om tavshedspligt fastsat ved lov eller med hjemmel i lov for personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv. Det gælder ikke, for så vidt angår den almindelige tavshedspligt efter staffeloven, forvaltningsloven og tjenestemandslovgivningen.’

 

Af Danske Lovs 2. bog, kapitel 5, artikel 20, fremgår:

’Præsten maa ikke aabenbare hvad nogen for hannem i lønlig Skriftemaal bekient haver, med mindre det kunde angaa noget Forræderj, eller Ulykke, som ved Præstens Aabenbarelse kunde forrekommis; Og dog bør dens Navn, som det bekient haver, saa vit mueligt er, at fortiis.’

Af lægelovens § 9 fremgår:

’§ 9. En læge er under ansvar efter borgerlig straffelovs § 263, stk. 2, jfr. § 275, forpligtet til at iagttage tavshed om, hvad han under udøvelsen af sit kald erfarer eller får formodning om angående privatlivet tilhørende hemmeligheder, medmindre han ifølge lovgivningen er forpligtet til at udtale sig, eller medmindre han handler i berettiget varetagelse af en almen interesse eller af eget eller andres tarv.’

 

2. Henvisningen til § 12

Udenrigsministeriet har som hjemmel for afslaget for det første henvist til offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1 og 2.

Efter bestemmelsen i § 12, stk. 1, nr. 1, kan oplysninger om enkeltpersoner undtages fra de almindelige regler om aktindsigt for så vidt oplysningerne vedrører private - herunder økonomiske - forhold.

Bestemmelsens anvendelsesområde er efter forarbejderne begrænset og fordrer en generel vurdering af oplysningernes karakter, navnlig hvorvidt oplysningerne kan betegnes som følsomme - dvs. er af en sådan karakter at de efter den almindelige opfattelse i samfundet bør kunne forlanges unddraget offentlighedens kendskab, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 226.

Efter bestemmelsen i § 12, stk. 1, nr. 2, kan oplysninger om tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende kun undtages for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed oplysningerne angår, at begæringen om aktindsigt ikke imødekommes.

Denne bestemmelse er efter forarbejderne kun anvendelig hvis indrømmelsen af aktindsigt efter et konkret skøn må antages at medføre en nærliggende risiko for at der - typisk af konkurrencemæssige grunde - påføres den pågældende virksomhed et økonomisk tab af nogen betydning, jf. Folketingstidende 1984-85, tillæg B, sp. 3088, og ombudsmandens udtalelser i Folketingets Ombudsmands beretninger for året 1987, s. 242, året 1989, s. 60, og året 1997, s. 105.

Kompetencen til at afgøre hvorvidt (A)’s begæring om aktindsigt skal imødekommes, tilkommer Udenrigsministeriet. At ministeriet har afgørelseskompetencen, indebærer først og fremmest som en konsekvens af det almindelige legalitetsprincip at ministeriet er forpligtet til at efterprøve om betingelserne for anvendelse af loven er opfyldt. Det påhviler derfor ministeriet at tage stilling til om betingelserne for at anvende undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1 og 2, er til stede.

Dette indebærer for så vidt angår bestemmelsen i nr. 1, at ministeriet tager stilling til hvilke typer oplysninger om private forhold det menes nødvendigt at beskytte, og i hvilket omfang disse oplysninger er af en sådan karakter at de må betegnes som følsomme. For så vidt angår bestemmelsen i nr. 2, indebærer den at ministeriet tager stilling til hvilke konkrete forretningsforhold eller lignende det menes nødvendigt at beskytte, hvilke økonomiske tab der kunne blive tale om, og på hvilken måde aktindsigten vil kunne påføre personerne eller virksomhederne skade.

Jeg har forstået af ministeriets brev til (A) af 2. maj 1997 og af udtalelsen af 24. juni 1997 at ministeriets afgørelse om anvendelse af § 12, stk. 1, er truffet på baggrund af at advokat (Y) henstillede at aktindsigt blev afslået. Det var advokatens opfattelse at sagens dokumenter indeholdt sådanne oplysninger om hans klients økonomiske og forretningsmæssige forhold og samarbejdspartnere, at klienten og formentlig også andre risikerede at lide væsentlig økonomisk skade såfremt disse oplysninger blev gjort til genstand for omtale i medierne. Ministeriet tilføjede i både afgørelsen og udtalelsen til mig:

’Udenrigsministeriet finder ikke grundlag for at tilsidesætte denne vurdering.’

 

Ministeriet har i brevet og udtalelsen udelukkende refereret advokatens indstilling. Ministeriet har hverken over for (A) eller over for mig nærmere konkretiseret på hvilket grundlag der kunne tilbageholdes oplysninger vedrørende private forhold, eller oplysninger af væsentlig økonomisk betydning for personer eller virksomheder, herunder konkretiseret på hvilken måde aktindsigten kunne påføre skade.

Jeg kan derfor ikke - på baggrund af brevet og udtalelsen og efter min gennemgang af sagen i øvrigt - lægge til grund at Udenrigsministeriet som forudsat selv har foretaget den konkrete vurdering af om betingelserne for anvendelse af offentlighedslovens § 12 var til stede.

Det er min opfattelse at ministeriet som den kompetente afgørelsesmyndighed burde have foretaget en selvstændig vurdering af om betingelserne for at anvende undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens § 12 var til stede.

 

3. Henvisningen til § 13, stk. 1, nr. 6

Udenrigsministeriet har for det andet henvist til at der påhviler udenrigstjenesten en diskretionspligt der svarer til den tavshedpligt der påhviler præster, læger og advokater om forhold vedrørende deres skriftesøgende, patienter og klienter. Herudover har ministeriet - mere generelt - henvist til hensynet til de berørte personer og virksomheder. Jeg har forstået at det er disse hensyn der ligger til grund for ministeriets henvisning til undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6. Jeg vil derfor efter en indledende gennemgang af bestemmelsens anvendelsesområde tage stilling til følgende:

1. Om Udenrigsministeriet har en egentlig pligt - der gælder forud for offentlighedslovens regler om aktindsigt - til at hemmeligholde sager eller oplysninger som følge af tavsheds- eller diskretionshensyn.

2. Om offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, i øvrigt hjemler en generel adgang til at undtage sager eller oplysninger fra aktindsigt under henvisning til diskretionshensyn svarende til den tavshedspligt der påhviler præster, læger og advokater, eller under henvisning til hensyn til de berørte personer eller virksomheder i øvrigt.

I forbindelse med fremsættelsen af forslaget til den tidligere offentlighedslovs § 2, stk. 2, nr. 4, som danner grundlag for den nuværende offentlighedslovs § 13, stk. 1, nr. 6, blev følgende bemærkninger fremsat (Folketingstidende 1969-70, tillæg A, sp. 589f ):

’Justitsministeriet har i overensstemmelse med kommissionsudkastet fundet det påkrævet at indsætte en bestemmelse, hvorefter interesser, der enten ikke egner sig til selvstændig formulering, eller som man ikke ved lovens udformning har kunnet overskue, vil kunne begrunde undtagelse fra offentlighedsprincippet. Det forudsættes, at der kun vil blive gjort brug af bestemmelsen i tilfælde, hvor hemmeligholdelse af hensyn til det offentliges eller enkeltpersoners interesse er klart påkrævet.

...’

 

I forbindelse med revision af offentlighedsloven afgav et udvalg en betænkning, nr. 857/1978. I denne betænkning anførtes bl.a. følgende om den hidtidige bestemmelse i § 2, stk. 2, nr. 4 (s. 259):

’Herudover er det blevet anset for påkrævet at indsætte en generalklausul i lovens § 2, stk. 2, nr. 4, der giver hjemmel for at nægte aktindsigt i tilfælde, hvor væsentlige hensyn til beskyttelsen af andre interesser end de udtrykkeligt nævnte gør sådan undtagelse påkrævet. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

’§ 2.

...

Stk. 2. Bestemmelsen i § 1 er endvidere uanvendelig, hvis adgangen til at blive gjort bekendt med sagens dokumenter findes at burde vige for væsentlige hensyn til

...

4) beskyttelse af andre interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.’’

Udvalget konkluderede videre (s. 260):

’...

Der kan være anledning til indledningsvis at fastslå, at den eksemplifikation på bestemmelsens anvendelsesområde, der er givet i forarbejderne (Se Folketingstidende 1969-70, tillæg A, sp. 589 - min kommentar), utvivlsomt ikke er udtømmende, men at også andre beskyttelsesinteresser end de nævnte kan komme i betragtning. ... I det omfang, der er spørgsmål om at begrænse offentlighedsprincippet af hensyn til interesser, der falder uden for de i lovmotiverne nævnte, vil der dog givetvis blive stillet strengere krav med hensyn til styrken af det aktuelle beskyttelsesbehov. I det hele taget må det i overensstemmelse med forarbejderne lægges til grund, at undtagelse efter bestemmelsen kun kan gøres, hvor det er klart påkrævet , ...

En samlet vurdering af de tilfælde, hvor bestemmelsen efter de foreliggende oplysninger har været bragt i anvendelse i praksis, efterlader det indtryk, at den i betydelig udstrækning - til dels med støtte i den ovenfor gengivne motivudtalelse - er blevet benyttet til at tilgodese beskyttelsesinteresser, der som sådanne er anerkendt ved udformningen af lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig utilstrækkelige.

...’

 

Om den generelle forståelse af bestemmelserne i den dagældende offentlighedslovs § 2, stk. 2, anførte udvalget (s. 263):

’... At adgangen til aktindsigt kun kan begrænses af hensyn til væsentlige interesser må endvidere antages at indebære, at begæringer om at få oplysninger kun kan afslås, såfremt der er nærliggende fare for, at de nævnte interesser vil lide skade af betydning ...’.

Udvalget henviste videre (s. 265) til en udtalelse i en tidligere ombudsmandssag, gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1974, s. 328 ( 340f ), hvoraf fremgår:

’...

Jeg finder i denne forbindelse at burde pege på den bestående almindelige risiko for, at de meget generelt formulerede undtagelsesregler i offentlighedslovens § 2, stk. 2, herunder navnlig reglen vedrørende nr. 4 (...), kan føre til en betænkelig udvanding af offentlighedslovens hovedprincip. Denne risiko må efter min mening imødegås, dels ved en forholdsvis stram fortolkning af undtagelsesreglerne, jfr. herved offentlighedskommissionens betænkning nr. 325/1963, side 61, (...) og Folketingstidende 1969-70, tillæg A, sp. 589, hvorefter afslag på aktindsigt efter nr. 4 forudsætter, at der foreligger 'tilfælde hvor hemmeligholdelse af hensyn til det offentliges eller enkeltpersoners interesse er klart påkrævet', dels ved at der i forbindelse med kontrol med lovens overholdelse, bl.a. fra ombudsmandsinstitutionens side, fordres en konkretiseret og solid begrundelse for vedkommende myndigheds afslag på aktindsigt.

...’

Udvalget anbefalede herefter at den hidtidige generalklausul i § 2, stk. 2, nr. 4, blev opretholdt. Udvalget understregede dog (s. 285) at generalklausulen som hidtil kun forudsattes anvendt i begrænset omfang, og kun hvor der var klart behov herfor.

På denne baggrund blev bestemmelsen i den nuværende offentlighedslovs § 13 vedtaget. I Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 229, forudsættes det at bestemmelsen som hidtil kun anvendes i begrænset omfang hvor der er et klart behov derfor. Der henvises i øvrigt til beskrivelsen i den nævnte betænkning.

 

3.1. Særlig tavheds- eller diskretionspligt

Udenrigsministeriet har henvist til at der påhviler udenrigstjenesten en diskretionspligt der svarer til den tavshedspligt der påhviler præster, læger og advokater om forhold vedrørende deres skriftesøgende, patienter og klienter.

Muligheden for at undtage oplysninger fra aktindsigt på grundlag af tavshedspligtsforskrifter er reguleret af offentlighedslovens § 14. Af forarbejderne til den tidligere offentlighedslovs § 7 (lov nr. 280 af 10. juni 1970) som ligger til grund for § 14 i den nuværende lov, fremgår (Folketingstidende 1969-70, tillæg A, sp. 539f ) at de almindelige regler om tavshedspligt i straffeloven, tjenestemandslovgivningen og i kommunale tjenestemandsvedtægter må vige for begæringer om aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen da offentlighedsordningen ellers ville være illusorisk. Derefter tilføjes:

’...

Den specielle tavshedspligt, som ud fra særlige hensyn er fastsat i andre love, bør derimod udelukke anvendelse af offentlighedsprincippet.

...’

Af forarbejderne til den nugældende bestemmelse fremgår (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 230f ):

’I overensstemmelse med princippet i den gældende offentlighedslovs § 7 fastslås det i denne bestemmelse, at pligten til at meddele oplysninger efter offentlighedsloven er begrænset i det omfang, de pågældende dokumenter indeholder oplysninger, der er undergivet tavshedspligt efter særlige bestemmelser om tavshedspligt, der er fastsat ved lov eller hjemmel i lov.

...

Den gældende formulering i § 7 om 'lovgivningens bestemmelser om tavshedspligt' har i praksis givet anledning til tvivl om, hvorvidt bestemmelser om tavshedspligt, der er fastsat administrativt, kan begrænse pligten til at give aktindsigt. Der henvises til betænkningen side 290 ff. Det er derfor i forslaget præciseret, at særlige bestemmelser om tavshedspligt, der er fastsat med hjemmel i lov, kan begrænse pligten til at give aktindsigt. Det følger heraf, at bestemmelsen om tavshedspligt skal være fastsat med hjemmel i en lovbestemmelse, der udtrykkelig i lovteksten eller forarbejderne hertil afgiver hjemmel for administrativ fastsættelse af tavshedspligt, der med hensyn til tavshedspligtens omfang går videre end straffelovens almindelige regler.

...

Straffelovens og forvaltningslovforslagets almindelige bestemmelser om tavshedspligt vil efter bestemmelsen ikke have betydning med hensyn til pligten til at give aktindsigt.

...’

 

I henhold til straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27 må en oplysning ikke videregives når den ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som fortrolig, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den. Disse bestemmelser tilgodeser at visse oplysninger er af en sådan karakter at myndighederne har pligt til at udvise tavshed eller diskretion.

Som det fremgår ovenfor, følger det af bestemmelsen i offentlighedslovens § 14 og af lovens forarbejder at disse hensyn til at hemmeligholde oplysninger efter forvaltningslovens og straffelovens bestemmelser (i det følgende betegnet tavshedspligtshensyn) er subsidiære i forhold til retten til aktindsigt. Tavshedspligtshensyn kan således kun begrænse retten til aktindsigt når en speciel tavshedspligt er fastsat ved lov eller med hjemmel i lov.

Den tavshedspligt der på dette område gælder for Udenrigsministeriets ansatte, er den som følger af de almindelige regler i forvaltningsloven og straffeloven. Der er ikke ved lov eller i henhold til lov - herunder lov om udenrigstjenesten - hjemlet nogen særlig tavsheds- eller diskretionspligt for udenrigstjenesten eller for Udenrigsministeriets ansatte i øvrigt.

Udenrigsministeriet har derfor efter min opfattelse ikke grundlag for at undtage dokumenterne fra aktindsigt under hensyn til at udenrigstjenestens personale er undergivet en særlig tavsheds- eller diskretionspligt.

 

3.2. Hensyn til diskretion og personer eller virksomheder i øvrigt

Som nævnt ovenfor kan undtagelse af oplysninger efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, kun foretages hvis det i forhold til konkrete oplysninger findes nødvendigt at begrænse retten til aktindsigt på grund af væsentlige hensyn (mine fremhævelser) til de beskyttelsesinteresser der er angivet. Denne formulering tilsigter at tilkendegive at en begæring om aktindsigt kun kan afslås hvor der efter en konkret vurdering er nærliggende fare for at de nævnte interesser vil lide skade af betydning. Opsamlingsbestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 6, forudsætter yderligere at hemmeligholdelse af de pågældende oplysninger skal være klart påkrævet før bestemmelsen finder anvendelse. Jeg henviser til de nævnte forarbejder; navnlig Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 229, Folketingstidende 1969-70, tillæg A, sp. 589f, og betænkning nr. 857/1978, s. 260 og s. 263, samt John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer (1992), s. 217.

I afgørelsen af 2. maj 1997 og i udtalelsen af 24. juni 1997 anførte Udenrigsministeriet at de nødstedte personer og virksomheder der henvender sig til udenrigstjenesten med anmodning om hjælp, ønsker fortrolighed. Jeg forstår at det først og fremmest er hensynet til disse personer og virksomheder og hensynet til udenrigstjenestens mulighed for at bistå dem som ministeriet har ønsket at varetage, og at det således er disse hensyn som ligger til grund for ønsket om at udvise diskretion og for ministeriets henvisning til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

Jeg har forståelse for ministeriets ønske om at udvise diskretion og tage hensyn til nødstedte personer eller virksomheder i udlandet. Imidlertid mener jeg ikke at der er grundlag for med henvisning til § 13, stk. 1, nr. 6, at opstille en generel regel hvorefter disse sager eller oplysninger der i disse sager betros til udenrigstjenesten, kan undtages fra aktindsigt.

 

Dette bygger jeg på følgende overvejelser:

1) For det første er udgangspunktet efter offentlighedslovens § 14 at den almindelige tavshedspligt viger for offentlighedslovens regler om aktindsigt, jf. det jeg har anført ovenfor. Det behov for diskretion som Udenrigsministeriet generelt har henvist til, har således ikke været så tungtvejende at behovet har udmøntet sig i en speciel tavshedspligtsforskrift.

For så vidt angår sammenligningen med lægers og præsters tavshedspligt, bemærker jeg at den tavshedspligt som gælder for læger og præster, netop er udtrykkeligt lovreguleret i lægelovens § 9 og Danske Lov 2-5-20, jf. Folketingstidende 1969-70, tillæg B, sp. 2930f. Det må endvidere antages at denne tavshedspligt - særligt for så vidt angår tavshedspligten i lægelovens § 9 - har en beskeden selvstændig rækkevidde i forhold til offentlighedslovens aktindsigtsregler. Jeg henviser nærmere til Johannes Nehm, Søren Thorning og Michael von Magnus, Lægeloven med kommentarer (1990), s. 81ff.

Jeg bemærker desuden at forskellen på de særlige hensyn til lægers, præsters og advokaters diskretion i forhold til Udenrigsministeriets personales også kommer til udtryk i retsplejelovens vidneregler hvor læger, præster og advokater er omfattet af de strengere vidneudelukkelsesregler i retsplejelovens § 170, mens udenrigstjenestens personale er omfattet af reglerne i retsplejelovens § 169 om tjenestemænd eller andre der handler i offentligt hverv.

2) For det andet bliver hensynet til de berørte parter varetaget gennem undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens § 12. Der er således gennem disse bestemmelser fastsat normer for hvilke oplysninger vedrørende personers eller virksomheders forhold det er muligt at undtage fra offentlighed.

3) For det tredje har Folketinget i forbindelse med udarbejdelsen af offentlighedsloven afvist at indføre en almindelig adgang til at holde erklæringer afgivet til brug for en sags behandling i den offentlige forvaltning undtaget fra aktindsigt. Dette indebærer at det ikke er muligt for personer der afgiver oplysninger til en myndighed at forbeholde sig diskretion. På samme måde er det heller ikke muligt for en myndighed at give bindende tilsagn om diskretion. Sådanne forbehold eller tilsagn vil være uden gyldig betydning. Jeg henviser til Folketingstidende 1969-70, tillæg B, sp. 2079ff, John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer (1992), s. 181, Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 284, og ombudsmandens udtalelse gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1987, s. 197. I en situation hvor det er nødvendigt for myndigheden at indhente oplysninger fra en part, ville det rigtigste derfor efter omstændighederne være på forhånd at informere parten om i hvilket omfang oplysningerne er undergivet aktindsigt, jf. John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer (1992), s. 181, og Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 285.

4) For det fjerde ville en sådan generel adgang til at undtage sager og oplysninger fra aktindsigt medføre at en stor del af udenrigstjenestens sager helt eller delvis ville være undtaget. Dette ville vanskeligt harmonere med princippet om offentlighed i forvaltningen ligesom der ikke i forarbejderne er støtte for en sådan fortolkning af den meget snævre undtagelsesbestemmelse i § 13, stk. 1, nr. 6.

5) For det femte fordrer offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, at der tages konkret stilling fra sag til sag og fra oplysning til oplysning, og at undtagelsen fra aktindsigt vurderes at være klart påkrævet for at varetage det beskyttelsesværdige hensyn. Jeg henviser også herved til § 13, stk. 2, om ekstraheringspligt.

Samlet er det således min opfattelse at det heller ikke ud fra et almindeligt hensyn til diskretion og beskyttelse af de personer og virksomheder der henvender sig til udenrigstjenesten, er foreneligt med offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, at fastsætte en generel regel hvorefter oplysninger der i disse sager betros til udenrigstjenesten, kan undtages fra aktindsigt.

I den forbindelse må jeg dog præcisere at jeg ikke afviser at det i særlige situationer kan være berettiget at undtage modtagne oplysninger i en sag om nødstedte personer eller virksomheder efter § 13, stk. 1, nr. 6. En sådan undtagelse vil dog kun kunne ske på baggrund af en konkret vurdering af om undtagelse af oplysningerne er klart påkrævet til beskyttelse af væsentlige hensyn til de nævnte personer eller virksomheder.

Jeg bemærker ligeledes at ombudsmanden tidligere har godkendt at Udenrigsministeriet i et vist omfang kan undtage oplysninger fra aktindsigt under hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2, jf. f.eks. sagen gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1996, s. 270. Jeg har dog ikke anledning til at komme nærmere ind på denne bestemmelse da ministeriet i denne sag alene har henvist til bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 6.

 

4. Sammenfatning

Det er min opfattelse at ministeriet som den kompetente afgørelsesmyndighed burde have foretaget en selvstændig vurdering af om betingelserne for at anvende undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens § 12 var til stede.

Udenrigsministeriet har efter min opfattelse ikke grundlag for at undtage dokumenterne fra aktindsigt under hensyn til at udenrigstjenestens personale er undergivet en særlig tavsheds- eller diskretionspligt. Det er ligeledes min opfattelse at det heller ikke ud fra et almindeligt hensyn til diskretion og beskyttelse af de personer og virksomheder der henvender sig til Udenrigstjenesten, er foreneligt med offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, at fastsætte en generel regel hvorefter oplysninger der i disse sager betros til udenrigstjenesten, kan undtages fra aktindsigt.

Under henvisning til ovenstående er jeg indstillet på at henstille til Udenrigsministeriet at genoptage behandlingen af sagen og - i lyset af det jeg har anført - træffe en ny afgørelse.”

 

Ministeriet svarede mig den 15. januar 1999. Af svaret fremgik:

”...

Som begrundelse for henstillingen anfører Ombudsmanden for det første, at ministeriet som den kompetente afgørelsesmyndighed burde have foretaget en selvstændig vurdering af, om betingelserne for at anvende undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 12 var til stede.

Som anført i Udenrigsministeriets udtalelse til Ombudsmanden af 24. juni 1997 fandt ministeriet ikke grundlag for at tilsidesætte advokat (Y)’s begrundede henstilling om, at aktindsigt blev nægtet under hensyn til oplysningerne om økonomiske og forretningsmæssige forhold samt risikoen for at lide væsentlig økonomisk skade ved offentliggørelse af disse oplysninger. Dette skete på basis af ministeriets egen vurdering af de foreliggende oplysninger.

Udenrigsministeriet er imidlertid indstillet på at tage Ombudsmandens henstilling til efterretning, således at det klart vil fremtræde, at advokat (Y)’s udtalelse alene vil indgå som et moment ved ministeriets stillingtagen til, om betingelserne for at undtage dokumenterne efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1 og 2, er opfyldt.

For det andet anfører Ombudsmanden, at Udenrigsministeriet ikke har grundlag for at undtage dokumenter fra aktindsigt under hensyn til, at udenrigstjenestens personale er undergivet en særlig tavsheds- eller diskretionspligt.

Uddybende henviser Ombudsmanden til, at der ikke ved lov eller i henhold til lov er hjemlet nogen særlig tavsheds- eller diskretionspligt for Udenrigstjenesten eller for Udenrigsministeriets ansatte i øvrigt.

Ombudsmanden anfører endvidere i den forbindelse, at en generel regel, hvorefter oplysninger i sager der betros Udenrigsministeriet, kan undtages fra aktindsigt ud fra et almindeligt hensyn til diskretion og beskyttelse af de berørte personer, ikke er foreneligt med offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

Udenrigsministeriet har noteret sig, at Ombudsmanden ikke afviser, at det i særlige situationer kan være berettiget at undtage modtagne oplysninger i en sag om nødstedte personer eller virksomheder efter § 13, stk. 1, nr. 6, efter en konkret vurdering af, om undtagelse af oplysningerne er klart påkrævet til beskyttelse af væsentlige hensyn til de berørte personer eller virksomheder.

Behandlingen af begæringen om aktindsigt vil efter Ombudsmandens henstilling blive genoptaget i overensstemmelse med ovenstående.

...”

 

Den 17. februar 1999 afgav jeg min endelige udtalelse i sagen, hvoraf fremgik:

”Henvisningen til § 12

Udenrigsministeriet har i sit svar af 15. januar 1999 anført at afgørelsen om anvendelse af undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens § 12 ikke udelukkende er truffet på baggrund af advokat (Y)’s henstilling herom, men derimod på basis af ministeriets egen vurdering af de foreliggende oplysninger.

Efter min opfattelse burde det have fremgået tydeligt af Udenrigsministeriets afgørelse af 2. maj 1997 at ministeriet selv havde foretaget den konkrete vurdering af om betingelserne for anvendelse af offentlighedslovens § 12 var til stede. Herunder burde begrundelsen for afgørelsen have fremtrådt som ministeriets egen stillingtagen.

Jeg har noteret mig at det efter ministeriets fornyede behandling af sagen vil fremgå at advokat (Y)’s udtalelse alene indgår som et moment ved ministeriets stillingtagen til om betingelserne for at undtage dokumenterne efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1 og 2, er opfyldt. Jeg går ud fra at dette sker i det omfang ministeriet fortsat finder grundlag for at anvende denne undtagelsesbestemmelse.

I lyset af at ministeriet har erklæret sig indforstået med at genoptage behandlingen af sagen, har jeg ikke fundet det nødvendigt at tage stilling til om begrundelsen i ministeriets afgørelse af 2. maj 1997 i øvrigt lever op til kravene i forvaltningslovens § 24.

 

Henvisningen til § 13, stk. 1, nr. 6

Det er min endelige opfattelse at Udenrigsministeriet ikke har grundlag for at undtage dokumenterne fra aktindsigt under hensyn til at udenrigstjenestens personale er undergivet en særlig tavsheds- eller diskretionspligt.

Det er ligeledes min opfattelse at det heller ikke ud fra et almindeligt hensyn til diskretion og beskyttelse af de personer og virksomheder der henvender sig til udenrigstjenesten, er foreneligt med offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, at fastsætte en generel regel hvorefter oplysninger der i disse sager betros til udenrigstjenesten, kan undtages fra aktindsigt.

Jeg henviser i øvrigt til det jeg har anført i min foreløbige redegørelse under punkt 3.

På denne baggrund har jeg henstillet til Udenrigsministeriet at genoptage behandlingen af sagen og - i lyset af det jeg har anført - træffe en ny afgørelse.

Jeg har bedt ministeriet orientere mig om resultatet af sin fornyede behandling af sagen, men jeg foretager mig som udgangspunkt ikke mere medmindre jeg hører fra Dem igen.”

Den 17. marts 1999 meddelte ministeriet mig at ministeriet havde genoptaget sagen og i lyset af min udtalelse havde givet A delvis aktindsigt.

Jeg gav den 28. maj 1999 ministeriet besked om at jeg ikke foretog mig mere i sagen.

 

NOTER: (*1) FOB 1987, s. 242, FOB 1989, s. 60, FOB 1997, s. 105, FOB 1987, s. 197.