Anvendt retsforskrift
Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé


En amtsdirektør skrev en kronik om offentligt ansattes ytringsfrihed til et internt blad for amtets ansatte. Kronikkens indhold kunne opfattes som et udtryk for regler der forsøgte at indskrænke de ansattes ytringsfrihed.

Ombudsmanden besluttede derfor af egen drift at undersøge sagen. Amtet oplyste at kronikken skulle ses som en henstilling til de ansatte om i første række at bruge ledelses- og samarbejdssystemet i amtet.

Ombudsmanden udtalte at det var nærliggende at forstå de spilleregler der var opstillet i kronikken som egentlige retsregler om de ansattes offentlige ytringer om forholdene i amtet, og at regelsættet på flere punkter afveg væsentligt fra de regler der i almindelighed antages at gælde for offentligt ansattes ytringsfrihed. Ombudsmanden udtalte endvidere at amtet ved offentligt at dementere at der med kronikken var fastlagt særlige regler der begrænsede de ansattes ret til at udtale sig over for offentligheden, havde taget passende skridt til at fjerne det indtryk kronikken kunne give. (J.nr. 1998-3597-815).

Oversigt (indholdsfortegnelse)
Den fulde tekst

Offentligt ansattes ytringsfrihed

 

 

 

På baggrund af en henvendelse fra amtsdirektør A anmodede jeg i et brev af 10. december 1998 Århus Amt om en udtalelse om hvorvidt det i kronikken anførte var i overensstemmelse med reglerne for offentligt ansattes ytringsfrihed. Desuden bad jeg amtet om at oplyse nærmere hvad der var anledningen til kronikken. Århus Amt fremsatte en udtalelse i et brev af 16. februar 1999.

 

Amtsdirektør A’s kronik indeholdt følgende:

”Tanker om ytringsfrihed

Århus Amt lægger vægt på den åbne dialog i organisationen.

I ’Ledelsesgrundlaget for Århus Amt’ hedder det således: ’Dialogen skal være med til at skabe den bredde, der sikrer læring, udvikling og nytænkning i Århus Amt.

Dialogen er nødvendig for at organisationen kan nå frem til et fælles handlegrundlag, og uenighed forud for beslutningsprocessen kan forøge kvaliteten af beslutningsgrundlaget. Når beslutningen til gengæld er truffet, må der være fælles fodslag’.

Men hvad med den eksterne dialog? Hvad med dialogen med offentligheden?

Det hører til sjældenhederne – hvis det overhovedet kan forekomme – at en medarbejder i en privat virksomhed går til pressen og siger, at virksomhedens produkt er noget bras.

Hvis det skulle ske er der næppe tvivl om, at medarbejderen vil ryge ud med fynd og klem begrundet i illoyal optræden over for virksomheden.

Hos os forekommer det jævnligt.

Bare inden for de sidste par år har vi f.eks. haft en overlæge, der påstod, at vi holdt patienterne længere tid i sengene, end der er lægelig indikation for - af hensyn til personalets arbejdsvilkår.

Der har også været en sygeplejerske, som påstod, at forholdene på en bestemt medicinsk afdeling kunne sammenlignes med ’rumænske tilstande’.

Der har også været sygehusdirektører, som har udtalt til pressen, at det er umuligt at drive sygehus under de her budgetregler (at budgetterne skal overholdes!)

Vi har haft en rektor som mente, at amtsrådet underprioriterer ungdomsuddannelserne og en anden overlæge, at der gøres for lidt for lungepatienterne, og en økonoma, der mente, at institutionsmaden ’ikke var noget at skrive hjem om’.

Ingen af disse medarbejdere - eller andre mig bekendt - er røget ud på grund af kritiske udtalelser til pressen om produkterne - og det på trods af, at offentlig fremsat kritik som oftest giver anledning til en farlig ballade.

Der er flere grunde til denne forskel i de privates og det offentliges reaktion i disse situationer, men en væsentlig er, at de private virksomheder er styret af markedet, dvs. at forbrugeren blot kan købe produkterne et andet sted, hvis de synes, at virksomheden laver noget bras, og så går den fallit.

Det offentlige system er demokratisk styret.

Succes og fiasko kan ikke umiddelbart aflæses på bundlinien - men afspejles derimod i ’den offentlige mening’.

Hvad siger borgeren, hvad står der i aviserne, hvad siger fagfolkene og hvad oplever politikerne?

På baggrund heraf styres den offentlige virksomhed.

Det er enhver borgers - også offentligt ansattes - grundlovssikrede ret at ytre sig om hvad som helst til hvem som helst - med respekt for regler om tavshedspligt mv. naturligvis.

Ovenikøbet bliver den offentlige debat kvalificeret af, at de offentligt ansatte - som jo har større kendskab til de offentlige anliggender end borgere i almindelighed - deltager aktivt.

Så udgangspunktet er klart nok: alle ansatte kan deltage i den offentlige debat og fremkomme med kritiske indlæg uden at risikere jobbet af den grund.

Der er dog nogle spilleregler, som amtsrådet som arbejdsgiver må forlange bliver overholdt.

 

Syv spilleregler

Man skal som ansat være opmærksom på, at kritiske udtalelser kan give anledning til ængstelse og uro hos brugere, pårørende og samarbejdspartnere.

Udtalelserne skal være korrekte. Selvfølgelig kan man i vildfarelse komme til ’at fare med halv (eller slet ingen) vind’ og så må man være parat til at foretage en berigtigelse.

Man skal give den (eller de) ansvarlige for de kritisable forhold mulighed for at rette op på situationen, dvs. at man skal gå til sin umiddelbart foresatte. Ved forhold af særlig alvorlig karakter er man iøvrigt forpligtet til at følge om henvendelsen fører til handling. I modsat fald må man gå videre op i ledelsessystemet. Det står der direkte i ledelsesgrundlaget.

Man bør skelne mellem forhold, der er uforsvarlige - hvor man som medarbejder har pligt til at reagere - og forhold, som ikke er så gode, som de kunne være, hvis vi havde nogle flere penge.

Man bør som medarbejder anvende de kanaler, som er autoriserede i forbindelse med f.eks. budgetlægningen til fremme af forslag til forbedringer, dvs. via SU-system og afdelings- og driftsledelser frem til amtsrådets prioritering.

Hvis man vil drive politik er det klogt at blive politiker.

Amtsrådet skal kunne være tryg ved, at medarbejderne loyalt efterlever de politiske beslutninger. Det betyder selvsagt ikke, at man som ansat er afskåret fra offentligt at kritisere amtsrådets beslutninger - også en amtsdirektør må ytre sig, men hvis han skal opretholde amtsrådets tillid, er det nok klogest at tie stille.

 

Generelt gælder det, at jo tættere man som ansat er på beslutningscentret, jo mere opmærksom skal man være på beslutningstagernes behov for og krav på loyalitet.

 

Betyder brud på disse spilleregler så, at man ryger ud?

Næppe, for hensynet til behovet for åbenhed og dialog i den demokratiske proces kalder på tolerancen.

Men det kan ikke udelukkes, at man som ansat ved brud på spillereglerne - under visse særligt grelle omstændigheder - kan bringe sig i en situation, hvor samarbejdet skal bringes til ophør - enten fordi man ikke selv kan lide lugten i bageriet eller fordi arbejdsgiveren ikke længere har tillid til, at samarbejdet kan fortsætte.

Udveksling af information og den åbenhjertige dialog skal forhindre, at det kommer der til.

Med det engagement som ledere og medarbejdere i Århus Amt har lagt for dagen i vores arbejde i samarbejdssystemet med ledelsesgrundlaget og med personalepolitiken - og med de resultater, der kom ud af det - er jeg ganske tryg ved den åbenhjertige dialogs fremtid i Århus Amt.”

 

I foromtalen af kronikken forrest i bladet var anført følgende:

”Frihed til at ytre sig

Enhver er berettiget til på tryk, i skrift og tale at offentliggøre sine tanker, dog under ansvar for domstolene.

Denne ret er fastslået i Grundlovens paragraf 77, og det er implicit, at friheden også gælder retten til at ytre sig om sin arbejdsgiver og sin arbejdsplads. Uanset om man sidder på Sølund, Kommunehospitalet, FDB eller Århus Flydedok.

Alligevel er det mere problematisk, når amtets ansatte ytrer sig om jobbet, end når privat-ansatte gør det. Dels fordi et enkelt udsagn om dårlig kvalitet på et sygehus, en døgninstitution eller i et vejbyggeri ofte får pressen/borgerne til at stemple HELE ’væsenet’ som dårligt.

Dels fordi udsagnet let kan skabe unødig ængstelse hos de mennesker, det berører.

Dels fordi offentligt ansatte skal iagttage alle regler om tavsheds- og loyalitetspligt.

Men det betyder ikke, at amtets medarbejdere skal smække døren i, når offentligheden melder sig med et spørgsmål. Tvært imod går samfundet og lovgivningen i retning af stadig større åbenhed hos den offentlige sektor.

Men det betyder, at hver gang man letter låget for sit hjertes kritik, skal man gøre det med omtanke. Og som ’Ledelsespolitikken’ fastslår: Råb indad i systemet først.”

 

Efter det oplyste havde kronikken givet anledning til en del omtale både i offentligheden og blandt amtets medarbejdere.

I det brev fra amtsdirektør A som afdelingschef B modtog den 27. november 1998, var kronikken kommenteret på følgende måde:

”...

Den måde hvorpå kronikken kan være blevet opfattet, som beskrevet i avisomtalen, mener jeg kan skyldes, at nogle læsere alene har fokuseret på de ’syv spilleregler’, som fremgår af første spalte side 3. Det giver mig naturligvis anledning til overvejelse.

Det har været hensigten, at de ’syv spilleregler’ skulle ses som en del af helheden, og med respekt af den ’præambel’, som er trykt på den foregående side (side 2). Kronikken hedder Tanker (ikke regler) om ytringsfrihed, og på forsiden af bladet henvises til kronikken under overskriften ’Frihed til at ytre sig’.

Det har aldrig været hensigten i kronikken at give udtryk for et ønske om at begrænse de amtsansattes ytringsfrihed, og på baggrund af det passerede har jeg derfor overvejet, hvorledes jeg kan ’bløde’ enkelte af formuleringerne op, så mulighederne for at misforstå intentionerne reduceres.

Jeg har i den forbindelse overvejet at formulere det sidste afsnit forud for overskriften ’syv spilleregler’ således:

’Der er dog nogle omstændigheder, som jeg finder, at de ansatte - tildels i egen interesse - bør være opmærksomme på, hvis de ytrer sig om forhold indenfor deres eget arbejdsfelt. Det drejer sig om følgende:’

Som punkt 0. indføjes følgende:

’Århus Amt hverken kan eller vil indskrænke de ansattes ytringsfrihed, men det er en kendt sag, at ytringer kan vanskeliggøre - og i sjældne tilfælde umuliggøre - fortsat samarbejde. Nedenfor er gengivet nogle overvejelser, der kan gøre det nemmere at undgå den slags følgevirkninger af en ytring:’

Det er endvidere min opfattelse, at en afvisning af kritikken vedrørende punkt 6 - at hvis man vil drive politik, bør man blive politiker - vil kræve et uforholdsmæssigt stort udredningsarbejde, herunder af begrebet ’politik’, og jeg overvejer derfor at lade punktet udgå.

Ved ovennævnte håber jeg, at de muligheder for misforståelser, der eventuelt har kunnet indfortolkes hidtil, er fjernet, og jeg hører gerne din mening herom.

Jeg er naturligvis til disposition, såfremt du måtte have behov for yderligere oplysninger, og afslutningsvis vil jeg gerne benytte lejligheden til at takke dig for, at du vil have ulejlighed med at se på sagen.”

 

Til brug for mine overvejelser om hvorvidt jeg af egen drift skulle foretage en undersøgelse af sagen, bad jeg den 10. december 1998 Århus Amt om en udtalelse.

Århus Amts brev af 16. februar 1999 indeholdt følgende udtalelse om sagen:

”...

Bladet ’Intern’ udkommer i ca. 600 eksemplarer og udsendes udelukkende til ledere samt formænd og næstformænd i samarbejdsudvalg m.v. i Århus Amt.

Den konkrete kronik i ’Intern’ nr. 1/98 relaterede sig ikke til nogen bestemt sag eller begivenhed, og kronikken er skrevet af amtsdirektøren på eget initiativ.

Kronikken skal ses som en henstilling til de ansatte om i første række at bruge det - i øvrigt velfungerende - ledelses- og samarbejdssystem, som eksisterer i amtet.

Det er en kendsgerning, at selvom udtalelser er lovligt fremsat af en offentligt ansat - og dermed omfattet af pågældendes ytringsfrihed - kan udtalelser i enkeltstående tilfælde resultere i samarbejdsproblemer.

Retspraksis har vist, at lovligt fremsatte ytringer på denne måde - omend indirekte - kan komme til at udgøre grundlaget for disciplinære sanktioner, og kronikken skal derfor også ses som en ’opskrift’ på, hvordan man bedst undgår den slags - for alle parter - uheldige konsekvenser.

Kronikken skal derimod på ingen måde ses som et forsøg på at indskrænke de ansattes ytringsfrihed.

 

Efterfølgende udtalelser til pressen har imidlertid vist, at afsnit i kronikken af nogle var blevet opfattet som sådan, og i konsekvens heraf har amtsdirektøren i amtets medarbejderavis ’På Tværs’ nr. 1/99 - der er tilgængelig for alle medarbejdere i amtet - uddybet og præciseret sine udtalelser.

Amtsdirektøren har i den forbindelse præciseret, at kronikken under ingen omstændigheder må forstås som et forsøg på at begrænse medarbejdernes lovbestemte ytringsfrihed. En kopi af medarbejderavisen ’På Tværs’ nr. 1/99 vedlægges, og der henvises dels til forsiden, dels til siderne 6 og 7.

Århus Amt kan tilslutte sig amtsdirektørens bemærkninger i medarbejderavisen ’På Tværs’ nr. 1/99, og det skal præciseres, at hverken amtsdirektøren eller Århus Amt under nogen omstændigheder har - eller har haft - til hensigt at forsøge at begrænse de ansattes ytringsfrihed, herunder adgangen til at udtale sig til pressen.

For at imødegå enhver tvivl herom agter amtet at publicere såvel nærværende brev som Deres kommentarer til samme i medarbejderavisen ’På Tværs’, og det er på denne baggrund såvel amtets som amtsdirektørens forhåbning, at eventuelle opfattelser af kronikken i ’Intern’ nr. 1/98 som et forsøg på at begrænse medarbejdernes ytringsfrihed er bortvejret.”

 

Interviewet med amtsdirektør A i amtets medarbejderavis På Tværs nr. 1/99 som der var henvist til i amtets udtalelse, indeholdt følgende:

”...

Den største fejl i mit skriveri var, at jeg ikke sluttede af med at sige: At uanset hvad jeg måtte sige, så må I sige hvad som helst og når som helst – alt naturligvis indenfor den gældende lovgivnings grænser, lyder indgangsreplikken fra amtsdirektør (A) til PÅ TVÆRS’ snak om ytringsfrihed – eller mere nøjagtig om den blæst, som hans skriveri i bladet ’Intern’ har givet anledning til.

Forsiden på det siden så omtalte blad, der sendes til medlemmer af samarbejdsudvalg og Hovedsamarbejdsudvalget i amtets forvaltning og institutioner, bærer overskriften ’Frihed til at ytre sig’. Der bringes en kort tekst, som fortæller, at Grundloven sikrer alle ret til i ord og tale at give sin mening til kende ‑ samt at amtet og dets medarbejdere skal være åbne overfor offentligheden. Men samtidig nævnes også problemet, at en enkelt medarbejders udsagn kan stemple det amtslige system. Forsiden sluttes af med en opfordring til at ytre sig med omtanke ‑ og ’først at råbe indad i systemet’.

 

Vigtigt for borgerne

- En dialog skal køre indtil man synes, at sagen er vendt og drejet. Dialogen er vigtig både for borgerne og de ansatte ‑ og er selve kernen i et demokratisk samfund. Man kan komme med et udsagn, som gør, at en dialog forsvinder. Eller der kan gives fejlagtige eller fordrejede oplysninger. Det bremser også en dialog. Det er også svært, hvis man taler forbi hinanden ‑ eller har en forskellig virkelighedsopfattelse. Men igen: dialogen er ufattelig vigtig ‑ ikke mindst i en offentlig virksomhed. Den er borgernes og politikernes mulighed for at finde ud af, om det går godt eller skidt. Det kan jo ikke læses på bundlinien som ved et regnskab. Derfor er det afsindigt vigtigt, at dialogen fungerer både eksternt i forhold til offentligheden og ikke mindre internt. Så kan de ting, der ikke fungerer, blive bragt frem til dem, der kan rette det, siger (A).

Kan vi blive bedre til at få dialogen til at køre?

‑ Det kan vi da. Vi skal arbejde med at finde en struktur for vores mødevirksomhed, der sikrer, at det er de rigtige mennesker, der snakker sammen ‑ at de snakker om de relevante ting, ‑ at dagsordnerne er til stede, ‑ og at der skabes et miljø, hvor det at give sin mening til kende er velkomment. Det er det, vi bestræber os på, siger amtsdirektøren.

‑Jeg synes, at Århus Amt har en meget velfungerende organisation. I sygehusvæsnet har vi en meget flad struktur: Der er ikke langt fra medarbejderne på en afdeling og ind til amtsrådet, amtsborgmester og udvalgsformand. To skridt: sygehusledelsen og direktion ‑ så er man fremme. Tager vi f.eks. Rigshospitalet, så er der fem eller seks led, man skal igennem. Men dermed er ikke sagt, at det ikke kan blive bedre hos os.

 

De næstbedste løsninger

Der er meget fokus på sygehusområdet. Det betyder vel, at de ansatte netop her bliver mere ømskindede ‑ og kan føle sig og deres fag hængt ud?

‑ Det er rigtigt, at der her er et voldsomt pres. Et af de helt store problemer er, at alle de ydelser, vi leverer, er vedkommende, gode og nyttige. Alle har nogle ideer om at gøre det bedre. Det som man desværre må acceptere er, at det ikke altid kan blive den bedste løsning, men kun den næstbedste, fordi der også er andre hensyn, der også skal varetages. Man kan ikke på f.eks. lungemedicinsk afdeling få alt, hvad man peger på, fordi kræftfolkene også skal have til f.eks. endetarmskræft. Tilsvarende kan man ikke i sygehusvæsnet få alt, fordi der skal også gøres noget for de handicappede. Den afvejning er selvfølgelig op til det politiske system. Det kan give anledning til frustrationer og utilfredshed, når man ikke får alle sine ønsker opfyldt. Det er jo som oftest ikke luksusønsker. Det er jo ønsker på vegne af nogle mennesker, der er syge og svage ‑ og som de ansatte møder dagligt. Det er da ikke let for dem, medgiver (A).

 

Mister tillid

(A) nævnte i sin kronik fire eksempler, hvoraf de tre stammer fra sygehusvæsnet. Det ene var om en sygehusdirektør, som til pressen udtalte, at det ikke var til at drive sygehuse, når budgetter skulle holdes. Det andet eksempel var om en sygeplejerske, som sammenlignede forholdene på en medicinsk afdeling med ’rumænske tilstande’. Tredje eksempel handlede om en overlæge, som påstod, at patienterne af hensyn til personalet blev længere tid i sengene end lægeligt nødvendigt. Det sidste gav problemer for Århus Amt i forhold til de andre amter, som betalte for at have patienter liggende her i amtet.

‑ Vi har i de senere år ikke haft nogen sager her i amtet. Det er meget vigtigt at slå fast: Ingen fyringer eller irettesættelser, pointerer (A) og fortsætter: ‑ Jeg kan som amtsdirektør lovligt kritisere amtsrådets beslutninger offentligt, men jeg må være opmærksom på, at der efterfølgende vil kunne opstå nogle samarbejdsproblemer, og at amtsrådet måske mister tilliden til mig. Omvendt kan ansatte, der ikke er rådgivere for politikerne, f.eks. en sygeplejerske kritisere amtsrådets beslutninger, uden at man af den grund kan tale om samarbejdsproblemer, som følge af udtalelsen.

 

Spilleregler er ikke lov

Der gik et halvt år før balladen kom. Opfatter du det som et angreb på dig?

‑ Nej, men jeg synes, at nogen har læst min artikel, som fanden læser Biblen. Der er åbenbart nogle ting, som vil kunne misforstås. Min artikel i det hele taget var ment som en opfordring til, at offentligt ansatte blander sig i debatten. Det er der ikke rigtig nogen, der har bemærket. Jeg skriver også lige så klart og tydeligt, at ytringsfriheden er ukrænkelig. Det er blevet underspillet i debatten. Det er nagelfast, at jeg ikke under nogen form kan lægge begrænsninger på offentligt ansattes ytringsfrihed. Det følger nærmest af grundloven. Det, jeg appellerede til, var, at man også bruger systemet. Vi har cirka 2.500 medarbejdere, der arbejder i samarbejdsudvalg og sikkerhedsudvalg. Hvis man ikke vil bruge det system, men vil gå direkte til pressen, så mener jeg, at man ignorerer disse medarbejderes vigtige engagement.

‑ Det kan være et problem, at ytringer, man er kommet med, får konsekvenser for det brede samarbejde. Det er derfor, jeg prøvede at give nogle gode råd.

 

De 7 punkter

Hvilken af dine 7 nummererede punkter, var du helst fri for i dag?

‑Jeg synes personligt, de er fornuftige alle sammen. Jeg kaldte punkterne spilleregler. Det er et sæt spilleregler for et godt samarbejde, men de er blevet opfattet som regler for ytringsfriheden. Jeg burde derfor nok ikke ‑ set i bakspejlet ‑ have brugt udtrykket, at amtsrådet ’må forlange’ spillereglerne overholdt. Jeg kan ikke ‑ som sagt 100 gange ‑ sætte grænser.

 

Nummer 6 lyder: Hvis man vil drive politik, er det klogt at blive politiker.

‑ Den er selvfølgelig også lidt fræk og polemisk. Den overordnede hensigt er selvfølgelig at sige, at det er politikerne, som står for de politiske beslutninger. Jeg har eksempler fra min tidligere arbejdsplads, hvor der var en medarbejder, som brugte sin ansættelse til at gøre en politisk karriere. Det gav nogen uro. Det kan gøre amtets arbejde utroværdigt, hvis medarbejderne har nogle andre motiver. Det er det, jeg har villet henlede opmærksomheden på.

 

Har det været kendetegnende i Århus Amt?

‑ Det er overhovedet ikke noget problem her.

 

Den svære åbenhed

Nogen synes åbenbart, at det er lettere at komme igennem ved at gå til pressen?

‑ Jeg ved ikke, om det er lettere med pressen. Tænk hvis alle gjorde det. Nogle enkelte gør det og får særlig fokus, og så bliver der skabt en stemning til, hvad amtsrådets bør gøre. Hvis nu alle 460 overlæger i Århus Amt gør det. Så vil aviserne hver dag være fyldt med adskillige historier. Og alligevel skal der laves en eller anden prioritering. Den kan være god for den enkelte overlæge, men andre overlæger vil sikkert have sig frabedt en form, hvor prioriteringen ikke afvejer alle saglige hensyn og inddrager den faglige ledelse på sygehusene ‑ og helheden i systemet, mener (A).

‑ Men modsat er der nok også mange medarbejdere, der får et sug i maven, hvis en journalist ringer. Hvorfor ved jeg ikke helt. Den risiko og frygt, der er for at blive misforstået eller ikke få det sagt rigtigt, er noget af det, vi skal arbejde med, fordi det er og bliver vilkårene. I takt med den åbenhed der er med de åbne elektroniske postlister, kan medarbejderne ikke bare sige, at det kun er ledelsen, der kan udtale sig. Efterhånden er informationsmængden så bred, at lederne er nødt til at anmode medarbejderne om at være journalister behjælpelige med at fremskaffe oplysninger. Vi er nødt til at træne vores medarbejdere i at være i kontakt med pressen, siger amtsdirektøren og slår samtidig fast, at han ‑ når han ser på sine fire år som amtsdirektør her i amtet ‑ er meget tilfreds med den stadig større åbenhed og hele ånden, som amtets ansatte demonstrer.

 

Venter på Ombudsmanden

Du gik selv til Ombudsmanden med sagen?

‑ Der blev jo sagt, at jeg krænkede ytringsfriheden. Det var absolut ikke min hensigt, og så var det, jeg rettede henvendelse til Ombudsmanden for at få at vide, på hvilke områder, det jeg havde skrevet, krænkede ytringsfriheden. Ombudsmanden overvejer at tage sagen op af ’egen drift’ og har i denne forbindelse bedt amtet om en udtalelse. Den er vi ved at skrive. Det er der sagen ligger nu, slutter (A).”

 

Ombudsmandens udtalelse

”Amtsdirektør (A)’s kronik blev trykt i bladet Intern, og Århus Amtsråd har oplyst at bladet bliver trykt i ca. 600 eksemplarer og udsendt til ledere samt formænd og næstformænd i samarbejdsudvalg mv. i amtet. Kronikken indeholder indledningsvis en række overordnede betragtninger om nødvendigheden af dialog internt i organisationen og eksternt mellem organisationen og borgerne. Også i det senere interview med amtsdirektør (A) i På Tværs tages dette emne op.

Jeg har tidligere haft lejlighed til at ytre mig om visse af de retlige spørgsmål der opstår i forbindelse med tjenstlige henvendelser internt i en offentlig myndighed, jf. Folketingets Ombudsmands beretning for året 1996, s. 131. Spørgsmålet om den interne dialog i amtet giver mig ikke i øvrigt anledninger til bemærkninger.

Med hensyn til eksterne udtalelser, altså udtalelser der fremsættes offentligt af en person i offentlig tjeneste, er der væsentlig forskel på om sådanne udtalelser fremsættes på myndighedens vegne eller som privatperson. Når en offentligt ansat fremsætter udtalelser som led i tjenesten, er den ansatte på sædvanlig måde undergivet ledelsens bestemmelse. Inden for vide rammer kan ledelsen således beslutte om den ansatte overhovedet skal udtale sig offentligt på myndighedens vegne, og hvilken form og indhold udtalelsen skal have, jf. Kaj Larsen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 129f.

 

Det forholder sig anderledes hvis den ansatte udtaler sig som privatperson. De offentligt ansattes ret til at ytre sig offentligt om forhold på deres arbejdsplads begrænses dels af lovgivningens regler om bl.a. tavshedspligt og dels af en ulovbestemt loyalitetspligt. Jeg har ved flere lejligheder givet udtryk for min opfattelse af dette spørgsmål. I Folketingets Ombudsmands beretning for året 1987, s. 237, er det formuleret på denne måde:

’...

Ved besvarelsen af det centrale spørgsmål om, hvorvidt der gælder særlige begrænsninger for offentligt ansattes ytringsfrihed i forhold til den ytringsfrihed, der gælder for borgerne i almindelighed, er udgangspunktet utvivlsomt, at offentligt ansatte har ganske samme frihed som andre til at deltage i den offentlige debat. Det store antal offentligt ansatte taler afgørende imod, at der skulle gælde almindelige begrænsninger for offentligt ansattes ytringsfrihed. Sådanne begrænsninger ville være uforenelige med de hensyn, der ligger bag grundlovens bestemmelser om den demokratiske styreform og den herved forudsatte materielle ytringsfrihed.

 

Det er dog antaget, at hensynet til offentlige myndigheders interne beslutningsproces og funktionsevne i særlige tilfælde kan føre til en begrænsning af de ansattes ytringsfrihed. Det er næppe muligt at give en fuldstændig beskrivelse af, hvornår, i hvilket omfang og for hvilke ansatte sådanne særlige begrænsninger gælder. Men der kan anføres nogle hovedsynspunkter.

Begrænsningerne omfatter alene udtalelser vedrørende sager inden for de pågældendes eget arbejdsområde. Offentligt ansatte har samme frihed som andre borgere til at udtale sig om sager på forvaltningsområder, som de ikke har berøring med i deres daglige arbejde.

Ved udtalelse inden for eget arbejdsområde er det af betydning, om den pågældende som led i sit arbejde har været (eller er) aktivt medvirkende i myndighedens beslutningsproces. Begrænsningerne vil i almindelighed ikke omfatte ansatte med en funktion, der ligger fjernt fra de politiske eller administrative beslutningstagere.

Det spiller en rolle, om udtalelserne fremsættes før eller efter, at en beslutning er truffet. Adgangen til at udtale sig, inden en sag er afgjort, kan - af hensyn til beskyttelse af den interne beslutningsproces - være noget snævrere end adgangen til at udtale sig senere.

Det ligger efter praksis fast, at offentligt ansatte har en vidtgående frihed til at udtale sig om ressourcespørgsmål inden for eget arbejdsområde, hvor spørgsmålet kan have væsentlig betydning for medarbejdernes fremtidige ansættelses- og arbejdsforhold.

Det følger af det anførte, dels at der kræves særlig tungtvejende grunde for at anerkende begrænsninger i offentligt ansattes ytringsfrihed, dels at disse grunde normalt kun vil foreligge i forhold til centralt placerede medarbejdere, der deltager eller har deltaget i den omstridte beslutnings tilblivelse.

...’

 

Overskriften for kronikken i Intern er ’Tanker om ytringsfrihed’. Den første del af kronikken indeholder reflektioner over forskellen på offentligt og privat ansattes adgang til at udtale sig offentligt om deres arbejdsplads. Efterfølgende omtales de retsregler som gælder på området, og det fastslås at udgangspunktet er at offentligt ansatte kan deltage i den offentlige debat med kritiske indlæg uden at risikere sanktioner fra ledelsen. Disse dele af kronikken giver mig ikke anledning til bemærkninger.

De efterfølgende afsnit som indledes med overskriften ’syv spilleregler’, har derimod givet mig anledning til nærmere overvejelser. Det spørgsmål som opstår ved læsning af disse afsnit, er om de skal forstås som regler fastsat af amtets ledelse for medarbejdernes ytringer over for offentligheden angående forhold på deres arbejdsplads. Amtsdirektøren har efterfølgende anført at det ville være en misforståelse at betragte disse punkter som bindende regler. I tråd hermed har Århus Amtsråd anført at kronikken skal ses som en henstilling til de ansatte om i første omgang at bruge amtets ledelses- og samarbejdssystem. Amtsrådet har videre anført at kronikken på ingen måde må ses som et forsøg på at indskrænke de ansattes ytringsfrihed.

Efter min opfattelse er det dog nærliggende at forstå de afsnit som indledes med overskriften ’Syv spilleregler’ sådan at de indeholder bindende regler for amtets ansatte. Jeg henviser til at afsnittene er placeret umiddelbart efter det afsnit hvor det generelle retlige udgangspunkt gengives således at de syv spilleregler naturligt må opfattes som undtagelser fra det generelle udgangspunkt om offentligt ansattes ytringsfrihed. Hertil kommer at det umiddelbart forud for opstillingen af spillereglerne er anført at amtsrådet som arbejdsgiver må forlange at spillereglerne bliver overholdt. Når en myndighed forlanger af sine ansatte at de skal overholde bestemte krav, vil det normalt have karakter af retsregler meddelt ved en tjenestebefaling. Ved bedømmelsen af spørgsmålet må der desuden lægges vægt på at Intern tilsendes en bred kreds af ledere samt formænd og næstformænd for samarbejdsudvalgene mv. i hele amtet, og på at amtsdirektøren i kraft sin stilling har bemyndigelse til at fastsætte generelle regler for amtets personale. Den omstændighed at kronikken bærer overskriften ’Tanker om ytringsfrihed’, at de første afsnit i kronikken ikke kan forstås som retsregler og at der i flere af de syv punkter anvendes udtrykket ’bør’ i stedet for ’skal’, er efter min opfattelse ikke tilstrækkeligt til at fravige denne opfattelse.

 

Det er ikke præciseret i kronikken om de syv punkter tager sigte på ytringer fremsat på myndighedens vegne eller ytringer fremsat på egne vegne, men efter deres indhold må de antages at være møntet på udtalelser fremsat som privatperson.

Flere af punkterne er formuleret så det mere præcise indhold af en regel ikke kan fastslås. Det gælder navnlig pkt. 1, 6 og 7. Men disse punkter må, ligesom de øvrige, forstås som forhold de ansatte skal være opmærksom på og som skal motivere dem til at være tilbageholdende med kritiske ytringer om deres arbejdsplads over for offentligheden.

 

Under pkt. 2 er det angivet at udtalelserne skal være korrekte, og i givet fald må den ansatte være parat til at foretage en berigtigelse. Jeg har tidligere haft lejlighed til at beskæftige mig med dette spørgsmål. I en sag der er gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1995, s. 381, udtalte jeg bl.a. følgende (s. 396):

’...

Efter min mening må udgangspunktet være at den blotte omstændighed at en ansats oplysninger til pressen ikke er fuldt korrekte, ikke i sig selv er tilstrækkeligt til at udtalelsen kan anses for retsstridig. Over for sådanne fejl har ledelsen mulighed for at foretage berigtigelse eller fremkomme med korrektioner. Derimod må udtalelser der bevidst eller ved grov uagtsomhed på væsentlige punkter har fået et ukorrekt indhold eller udtrykker en åbenbart uholdbar vurdering, anses for retsstridige.

...’

 

På den baggrund har jeg ikke bemærkninger til det i kronikken anførte om at udtalelserne skal være korrekte; men der er - i hvert fald ved fejl af mindre betydning - ikke grundlag for at forlange at den ansatte skal foretage en berigtigelse af eventuelle forkerte oplysninger.

Mens punkt 2 i det væsentlige er korrekt, er de øvrige punkter ikke i overensstemmelse med hvad der i almindelighed antages at gælde på dette område. Den ansattes ret til at fremsætte kritiske ytringer om forholdene på sin arbejdsplads er således ikke betinget af at den ansatte først har rettet henvendelse til sin umiddelbart foresatte for at få rettet op på situationen sådan som det er nævnt under pkt. 3. Der kan heller ikke - som nævnt under pkt. 5 - stilles krav om at en medarbejder anvender de kanaler der er autoriseret i forbindelse med f.eks. budgetlægningen til fremme af forslag til forbedringer.

I pkt. 4 er det anført at man bør skelne mellem forhold der er uforsvarlige og hvor man som medarbejder har pligt til at reagere, og forhold der ikke er så gode som de kunne være. Denne sondring kan normalt ikke tillægges retlig betydning i forbindelse med en offentligt ansats ytringer over for offentligheden. Derimod har sondringen, som anført i kronikken, betydning for medarbejdernes pligt til over for ledelsen at gøre opmærksom på behovet for ændringer.

Efter pkt. 7 fremhæves det som noget generelt at jo tættere man som ansat er på beslutningscenteret, jo mere opmærksom skal man være på beslutningstagernes behov for og krav på loyalitet. Dette er korrekt. Som nævnt i pkt. 2 i Folketingets Ombudsmands beretning, 1987, s. 237, omfatter begrænsningerne i ytringsfriheden dog i almindelighed ikke ansatte med en funktion der ligger fjernt fra de politiske eller administrative beslutningstagere.

Sammenfattende er det således min opfattelse at det er nærliggende at forstå de spilleregler der opstilles i kronikken som egentlige retsregler, og disse regler afviger på flere punkter væsentligt fra de regler der i almindelighed antages at gælde på området. Dette anser jeg for beklageligt.

 

Det hører dog med til bedømmelsen af sagen at amtsdirektør (A) ikke selv har forstået spillereglerne som retsregler og ikke har haft til hensigt at begrænse de ansattes ytringsfrihed. Dette fastslås klart i brevet af 27. november 1998, og det samme fremgår af Århus Amts brev af 16. februar 1999. Dette kan dog kun tillægges begrænset betydning, medmindre amtsdirektørens egen forståelse af spillereglerne og hensigt med kronikken er meddelt den samme kreds som fik tilsendt bladet Intern hvor kronikken var optrykt.

 

Amtets medarbejderavis På Tværs bliver efter det oplyste sendt til samtlige amtets ansatte, mens kun ledere samt formænd og næstformænd for amtets samarbejdsudvalg mv. får tilsendt Intern. Det interview som På Tværs bragte med amtsdirektør (A) og som er gengivet ovenfor, s. 7ff, indeholder et tydeligt dementi af at der i kronikken i Intern var fastsat særlige regler der begrænsede de ansattes ret til at udtale sig over for offentligheden. Det samme fremgår som nævnt af Århus Amts brev af 16. februar 1999, og det fremgår også af dette brev at amtet for at imødegå enhver tvivl agter at offentliggøre dette brev sammen med mine kommentarer i medarbejderavisen På Tværs.

Efter min opfattelse har amtet med dette taget passende skridt til at fjerne det indtryk som blev skabt med kronikken i Intern, og til at fastslå at amtet respekterer de almindeligt gældende regler på området. Jeg har derfor ikke grundlag for at foretage mig yderligere i sagen.

Jeg anmoder om at få tilsendt et eksemplar af den udgave af På Tværs hvor amtets brev af 16. februar 1999 og dette brev bliver optrykt.

Der er et enkelt punkt i amtets brev af 16. februar 1999 hvor de gældende regler på området ikke er gengivet korrekt. Da amtet som nævnt vil offentliggøre brevet sammen med dette brev i medarbejderavisen På Tværs, anser jeg det for rigtigst afslutningsvis at gøre opmærksom på dette.

 

Det er anført i brevet at lovligt fremsatte ytringer indirekte kan komme til at udgøre grundlaget for disciplinære sanktioner. Disciplinære sanktioner kan imidlertid kun komme på tale hvis den ansatte har overtrådt sine tjenesteforpligtelser. Det kan være tilfældet hvis den ansatte har fremsat en udtalelse der er retsstridig, f.eks. hvis den afslører fortrolige oplysninger eller overskrider de begrænsninger i ytringsfriheden der er omtalt ovenfor, s. 11-12. Derimod kan en lovligt fremsat ytring ikke betragtes som en overtrædelse af den ansattes tjenesteforpligtelser og kan derfor ikke danne grundlag for disciplinære sanktioner.

 

Kopi af dette brev er sendt til Indenrigsministeriet.”

 

NOTER: (*1) FOB 1987, s.237, FOB 1995, s. 381.