Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé

En journalist anmodede Hypotekbanken om aktindsigt i "samtlige dokumenter der indeholder oplysninger om fordeling af tips- og lottomidlerne som led i finanslovsforhandlingerne, herunder Finansministeriets aktstykkepulje". Journalisten fik afslag for så vidt angik de forskellige partiers indstillinger og fordelingsønsker og korrespondance herom. Hypotekbanken og Finansministeriet mente ikke at indstillingerne var indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed. Myndighederne henviste endvidere til hensynene til den politiske beslutningsproces.

Ombudsmanden udtalte at tildelingen af tipsmidler sker i overensstemmelse med loven og almindelige forvaltningsretlige principper hvorfor dokumenterne er indgået som led i en administrativ sagsbehandling. Hensynet til den politiske beslutningsproces kan efter omstændighederne begrunde at enkelte oplysninger og dokumenter i en brevveksling om politiske spørgsmål undtages fra aktindsigt. Det kan i praksis være svært at holde partitilkendegivelser adskilt fra udtalelser og indlæg der fremkommer som led i den egentlige politiske beslutningsproces. Hensynet til at sikre at politiske forhandlinger kan foregå i fortrolighed er dog ikke til stede på samme måde når der er tale om partiernes medvirken ved forvaltningsmyndigheders anvendelse af allerede foreliggende lovgivning.

Endelig mente ombudsmanden ikke at der var foretaget en konkret vurdering af om alle oplysninger i dokumenterne i givet fald var dækket af hensynet til den politiske beslutningsproces. (J.nr. 1996-0990-201).

Oversigt (indholdsfortegnelse)
Den fulde tekst

Aktindsigt i fordeling af tips- og lottomidler

 

Det fremgik af sagen at journalist A, Danmarks Radio, i brev af 12. februar 1996 til Finansministeriet fremsatte begæring om aktindsigt "i samtlige dokumenter, der indeholder oplysninger om fordeling af tips- og lottomidlerne som led i finanslovsforhandlingerne, herunder Finansministeriets aktstykkepulje". Hun uddybede ansøgningen således:

"...

Jeg ønsker at få tilsendt fotokopier af sagsjournalerne, og af samtlige akter i sagen, herunder regeringspartiernes og eventuelle andre partiers indstillinger til fordeling af tips- og lottomidlerne i forbindelse med finanslovsforhandlingerne for i år (forslag, ønsker, fordeling) og årene 1992-95, - med angivelse af hvilke foreninger de enkelte partier indstiller samt beløbene til dem, herunder diverse foreløbige indstillinger.

Jeg ønsker også at få indsigt i den korrespondence, der iøvrigt har været i forbindelse med fordeling af midlerne, herunder korrespondencen mellem partierne samt ansøgningerne fra diverse foreninger og andre, der har søgt om at få del i midlerne.

Anmodningen er af hastende karakter, da aktindsigten skal give mig mulighed for en korrekt omtale af sagen i Radioavisen. Derfor skal jeg venligst bede om en hurtig reaktion, og i samme forbindelse henvise til offentlighedslovens § 16 og Justitsministeriets vejledning til offentlighedsloven, hvoraf det fremgår, at der bør vises pressen særlig imødekommenhed.

..."

Hypotekbanken, hvortil Finansministeriet videresendte anmodningen, svarede i brev af 19. februar 1996 således:

"Under henvisning til Deres henvendelse til Finansministeriet af 12. februar 1996 skal Hypotekbanken, som administrerer fordelingen af Finansministeriets tips- og lottopuljer, indledningsvis oplyse, at den del af tips- og lottomidlerne, der fordeles politisk som led i de årlige finanslovaftaler, ikke udgør nogen selvstændig pulje, som de pågældende beløbsmodtagere skal søge særskilt. Disse foreninger og organisationer søger på normal vis, herunder om tilskud fra Finansministeriets aktstykkepulje til almennyttige formål, jf. tips- og lottolovens § 6 A, stk. 1, nr. 8, og under finanslovforhandlingerne træffes der således politisk aftale om at visse af ansøgningerne skal fremmes.

Disse ansøgninger indgår i øvrigt i den normale tilskudsprocedure og forelægges for Folketingets Finansudvalg sammen med alle øvrige ansøgninger. Tilskuddet udbetales ligeledes på samme tidspunkt som til de andre tilskudsmodtagere, gerne i maj/juni måned.

Efter aftale vedlægges kopi af oversigterne over de ansøgninger, som således er fremmet politisk i tilskudsårene 1994, 1995 og 1996 med tilhørende ansøgningsmateriale.

Derimod finder Hypotekbanken at måtte undtage de forskellige partiers indstillinger og fordelingsønsker, og den korrespondance, der måtte være ført i den anledning, fra aktindsigt. Dels er Hypotekbanken ikke i besiddelse af dette materiale, der udelukkende er internt forhandlingsstof partierne indbyrdes, og dels er der tale om arbejdsmateriale af rent foreløbig karakter til forberedelse af de årlige finanslovaftaler på dette punkt. Materialet er dermed undtaget fra offentlighed i medfør af offentlighedslovens § 7 og tillige efter lovens § 10, nr. 1 og 2, da der er tale om indstillinger og drøftelser der indgår som led i den politiske beslutningsproces."

 

Denne afgørelse påklagede A i brev af 20. februar 1996 til Finansministeriet.

I den anledning indhentede ministeriet en udtalelse af 23. februar 1996 fra Hypotekbanken. Denne bemærkede bl.a.:

"Med påtegning af 21. februar 1996 har departementet anmodet om Hypotekbankens kommentarer til den klage, som journalist (A), Danmarks Radio, har fremsendt over, at Hypotekbanken kun delvist har kunnet imødekomme hendes anmodning om aktindsigt i forskelligt materiale angående den del af Finansministeriets tips-lottomidler, der fordeles efter politisk aftale som led i de årlige finanslovforhandlinger.

Som det fremgår af Hypotekbankens skrivelse af 19. februar 1996 har Hypotekbanken efter aftale med (A) udleveret en kopi af oversigterne over de ansøgninger, der som led i finanslovforhandlingerne er fremmet politisk i tilskudsårene 1994, 1995 og 1996, bilagt kopi af de pågældende foreningers og organisationers ansøgninger til Hypotekbanken.

Derimod har Hypotekbanken ikke ment at kunne imødekomme (A)'s ansøgning om tillige at opnå aktindsigt i de forskellige partiers indstillinger og fordelingsønsker samt den korrespondance, der måtte være ført i den anledning. Dels er Hypotekbanken ikke i besiddelse af det materiale, der udelukkende er internt forhandlingsstof partierne indbyrdes, og dels er der tale om arbejdsmateriale af rent foreløbig karakter til forberedelse af de årlige finanslovaftaler på dette punkt. Materialet er dermed undtaget fra offentlighed i medfør af offentlighedslovens § 7 og tillige efter lovens § 10, nr. 1 og 2, da der er tale om indstillinger og drøftelser, der indgår som led i den politiske beslutningsproces.

Hypotekbanken skal indstille, at dette afslag fastholdes."

Finansministeriet stadfæstede afslaget i et brev af 29. februar 1996. Ministeriet anførte bl.a. følgende:

"Herudover foreligger der materiale om anvendelsen af tips- og lottomidler, der er modtaget eller udarbejdet som oplæg til finanslovforhandlinger mellem finansministeren og repræsentanter for de politiske partier.

Dette materiale kan ikke anses for indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, og materialet er derfor ikke omfattet af offentlighedslovens regler om ret til aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 4.

Dertil kommer, at det af hensyn til den politiske forhandlingsproces må anses for nødvendigt, at materialet ikke undergives aktindsigt, jf. herved offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, hvorefter retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.

Finansministeriet finder på den baggrund ikke at kunne give Dem aktindsigt i videre omfang end sket ved Hypotekbankens afgørelse."

 

Journalistforbundet klagede i brev af 18. april 1996 på vegne af A til mig over afgørelsen. Forbundet gjorde bl.a. følgende gældende:

"...

For forvaltningsmyndigheder som Hypotekbanken og finansministeriet er en sag som disse om fordeling af tips- og lottomidler efter Journalistforbundets opfattelse en del af den administrative sagsbehandling i forbindelse med deres virksomhed.

Denne forvaltningsvirksomhed har samme karakter som al anden forvaltningsvirksomhed, hvor en borger ansøger om et gode/midler. Myndigheden behandler sagen, hvorefter borgeren ved en forvaltningsakt modtager en afgørelse.

Det kan nævnes, at den forvaltningsvirksomhed, der udøves i tilknytning til den politiske beslutningsproces om love, herunder finansloven, er beskyttet fra aktindsigten gennem forskellige undtagelsesbestemmelser i offentlighedsloven. Men generelt er denne form for forvaltningsvirksomhed ikke efter Journalistforbundets opfattelse undtaget efter § 4.

Forbundet erkender, at hemmeligholdelse i særlige situationer kan være påkrævet af hensyn til den politiske forhandlingsproces. Det må imidlertid være tale om en umiddelbart forestående eller igangværende forhandlingsproces.

Da de politiske forhandlinger om fordelingen af tips- og lottomidler er afsluttet - også for tilskudsåret 1996, kan aktindsigten ikke længere afslås efter § 13, stk. 1, nr. 6.

..."

I den anledning indhentede jeg en udtalelse af 8. juli 1996 fra Hypotekbanken. Banken bemærkede:

"(A) anmodede ved telefax af 12. februar 1996 om aktindsigt i samtlige dokumenter, der indeholder oplysninger om den fordeling af de af Finansministeriets tips- og lottomidler, der finder sted som led i de årlige finanslovforhandlinger, herunder også i de forskellige folketingspartiers indstillinger og fordelingsønsker samt den korrespondance, der måtte være ført i den anledning for årene 1992-95.

Disse tipsmidler fordeles efter § 6 A, stk. 1, nr. 8, i lov om visse spil, lotterier og væddemål (tips- og lottoloven) efter ansøgning til almennyttige formål. Fordelingen foretages efter bestemmelsens stk. 6 af finansministeren med godkendelse af Folketingets Finansudvalg. Det er gennem årene blevet sædvane, at fordelingen af nogle af midlerne i denne pulje sker efter aftale mellem de politiske partier som led i finanslovforhandlingerne, hvilket dog ikke fritager de pågældende foreninger og organisationer fra at indsende en ansøgning på sædvanlig vis.

Efter aftale med (A) fremsendte Hypotekbanken den 19. februar 1996 kopi af de ansøgninger, som på denne vis er fremmet politisk i årene 1994, 1995 og 1996. Derimod fandt Hypotekbanken at måtte undtage de forskellige partiers indstillinger og fordelingsønsker og korrespondance i forbindelse hermed fra aktindsigt.

(A) kunne dog ikke acceptere denne afgørelse, hvorfor hun ved telefax af 20. februar 1996 indbragte Hypotekbankens delvise afslag for Finansministeriets departement, som dog ved skrivelse af 29. februar 1996 fastholdt Hypotekbankens afgørelse.

Det er Hypotekbankens opfattelse, at det materiale, som (A) ønsker udleveret, ikke kan anses for sådanne dokumenter, der efter offentlighedslovens § 4, stk. 1, er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i en administrativ sagsbehandling, der leder op til en forvaltningsmæssig afgørelse. Ved fordelingen af midlerne i denne tips- og lottopulje har finansministeren kun indstillende kompetence i forhold til Folketingets Finansudvalg, og for den her omhandlede særlige gruppe beløbsmodtagere træffes afgørelserne direkte af forligspartierne bag de årlige finanslove.

Materialet består således udelukkende af internt forhandlingsstof partierne indbyrdes, og Hypotekbanken kommer kun i besiddelse af materialet i meget begrænset omfang.

Hypotekbanken finder endvidere, at hensynet til den politiske beslutningsproces, som bestemmelserne i offentlighedslovens § 10, nr. 1 og 2, jf. § 7, tilsigter at beskytte, også må føre til, at (A)'s anmodning om aktindsigt ikke imødekommes i dette tilfælde. Endelig må reglen om begrænsning af retten til aktindsigt i lovens § 13, stk. 1, nr. 6, af hensyn til private og offentlige interesser tillige kunne finde anvendelse.

Begrænsningen af aktindsigt af disse årsager kan efter Hypotekbankens opfattelse ikke være indsnævret til blot at angå en umiddelbart forestående eller igangværende forhandlingsproces. De hensyn, som begrænsningen har til hensigt at beskytte, bortfalder ikke, når afgørelsen om fordelingen af midlerne er truffet.

Det forekommer i øvrigt betænkeligt, såfremt internt forhandlingsmateriale, som udarbejdes af folketingets partier, skal kunne gøres til genstand for aktindsigt, fordi det i et vist omgang tilgår en administrativ myndighed. Noget sådant ville formentlig vanskeliggøre kommunikationen mellem partierne, regeringen og administrationen."

 

Finansministeriet udtalte sig i et brev af 3. oktober 1996. Ministeriet anførte:

"Journalist (A)'s anmodning om aktindsigt er delvis imødekommet, idet (A) efter aftale har modtaget kopi af oversigterne over de ansøgninger om midler fra tips- og lottopuljerne, som er fremmet politisk i tilskudsårene 1994, 1995 og 1996 med tilhørende ansøgningsmateriale.

Herudover foreligger der materiale om anvendelsen af tips- og lottomidler, der er modtaget eller udarbejdet som oplæg til finanslovforhandlinger mellem finansministeren og repræsentanter for de politiske partier. Dette materiale er efter Finansministeriets opfattelse ikke omfattet af offentlighedslovens regler om aktindsigt, idet materialet ikke kan anses for indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1.

Under alle omstændigheder finder Finansministeriet, at det er nødvendigt, at sådant materiale af hensyn til den politiske beslutningsproces undtages fra adgangen til aktindsigt jf. offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6. Finansministeriet finder, at dette hensyn nødvendiggør en undtagelse fra aktindsigt også efter at sagerne er afsluttet.

Derimod vil offentlighedslovens § 10, nr. 1 og 2, jf. § 7, efter Finansministeriets opfattelse næppe direkte kunne finde anvendelse.

På den baggrund er det fortsat Finansministeriets opfattelse, at der ikke kan gives (A) aktindsigt i videre omfang end sket."

Journalistforbundet fik disse udtalelser forelagt og meddelte i et brev af 7. november 1996 at forbundet fastholdt sine tidligere synspunkter.

I et brev af 19. december 1997 bad jeg Folketingets Formand oplyse om der fra Folketingets side var taget stilling til om de omhandlede dokumenter kan eller bør udleveres til offentligheden.

Formanden svarede i brev af 4. februar 1998 at det er fast praksis at Finansudvalget ikke som sådan inddrages i de indledende overvejelser om fordeling af de nævnte midler. Udvalget modtager ikke skriftligt materiale om partiernes indstillinger mv. Udvalget behandler alene en bevillingsansøgning fra finansministeren hvori fordelingen af midlerne er foretaget. De omhandlede dokumenter findes ikke i Folketinget, og der er således ikke fra Folketingets side taget stilling til om dokumenterne kan eller bør udleveres til offentligheden.

 

Ombudsmandens udtalelse

"Hypotekbankens breve kan give en vis usikkerhed med hensyn til om de ønskede dokumenter foreligger i Hypotekbankens sag. Jeg har haft sagens akter til gennemsyn og har konstateret at der i sagen foreligger indstillinger fra de forskellige folketingspartier om støtte til navngivne organisationer. I sagen foreligger også særlige breve fra visse af organisationerne med argumenter for at de tildeles midler eller øgede midler. Der foreligger endvidere breve fra Hypotekbanken hvori indstillinger fra de politiske partier videregives til Finansministeriet.

Samtlige de forelagte dokumenter er enten afsendt af udenforstående - partier eller organisationer - til Hypotekbanken eller Finansministeriet eller er sendt til disse. Nogle dokumenter har været sendt fra Hypotekbanken til Finansministeriet.

Det retlige grundlag for tildeling af støtte fra tips- og lottomidler er tips- og lottoloven. §§ 5 og 6 A i loven har følgende indhold (lovbekendtgørelse nr. 655 af 28. juli 1995 om visse spil, lotterier og væddemål):

' § 5. Af indskudssummen skal

mindst 45 pct. og højst 60 pct. anvendes til gevinster til vinderne i tipning, lotto og andre spil,

mindst 45 pct. og højst 70 pct. anvendes til gevinster til vinderne i bookmakerspil.

Stk. 2. For væddemål med faste odds skal det årlige gennemsnit for gevinstandelen ligge inden for de i stk. 1 nævnte grænser.'

' §6 A. Af indskudssummen indtil 5 mia. kr. fraregnet indskud vedrørende bookmakerspil anvendes 9. pct. til følgende formål:

indtil 1,4 pct. til den selvejende institution Team Danmark og Danmarks Olympiske Komité,

0,4 pct. til hestesporten og brevduesporten,

indtil 0,8 pct. til de landsdækkende oplysningsforbund m.fl.,

2 pct. til alment kulturelle formål,

1,2 pct. til fordeling mellem medlemsforeningerne af De Samvirkende Invalideorganisationer og eventuelle andre organisationer, der fungerer som interesseorganisationer for handicappede, kronisk syge mv.,

0,7 pct. til andre landsdækkende sygdomsbekæmpende organisationer,

1,1 pct. til øvrige landsdækkende almennyttige organisationer, og

1,4 pct. til andre almennyttige formål mv.

Stk. 2. Kulturministeren træffer årligt bestemmelse om størrelsen af de beløb, som skal udbetales til de i stk. 1, nr. 1, nævnte modtagere. De dele af den maksimale ydelse, der ikke udbetales, overføres til kulturministerens midler til formål af almen kulturel karakter. Kulturministeren træffer med godkendelse af Folketingets Finansudvalg afgørelse om størrelsen af de beløb, der skal anvendes til de i stk. 1, nr. 2, nævnte formål.

Stk. 3. Oplysningsforbundenes Fællesråd fordeler det beløb, der skal anvendes til det i stk. 1, nr. 3, nævnte formål, efter retningslinier godkendt af undervisningsministeren. De dele af den maksimale ydelse, der ikke udbetales, overføres til alment kulturelle formål, jf. § 7, stk. 1, nr. 2.

Stk. 4. Kulturministeren fordeler det beløb, der skal anvendes til det i stk 1, nr. 4, nævnte formål, efter retningslinier godkendt af Folketingets Finansudvalg.

Skt. 5. Finansministeren fordeler de i stk. 1, nr. 5, nævnte midler efter indstilling fra De Samvirkende Invalideorganisationer.

Stk. 6. Finansministeren fordeler efter de i bilaget nævnte regler de beløb, der skal anvendes til de i stk. 1, nr. 6 og 7, nævnte formål. Finansministeren træffer endvidere med godkendelse af Folketingets Finansudvalg afgørelse om størrelsen og fordelingen af de beløb, der skal anvendes efter stk. 1, nr. 8.

Stk. 7. Beløb, der efter stk. 4, 5 og 6 ikke kommer til anvendelse i de enkelte år, henlægges til særlige fonde under vedkommende ministeriums bestyrelse.'

Begæringen om aktindsigt angik fordelingen af tips- og lottomidler i henhold til § 6 A, stk. 1, nr. 8, dvs. i en sag som afgøres af Finansministeriet med godkendelse af Folketingets Finansudvalg, jf. § 6 A, stk. 6.

 

Afslaget på at udlevere de omhandlede dokumenter blev af Hypotekbanken støttet på § 7 og § 10, nr. 1 og 2, i offentlighedsloven. Disse bestemmelser har følgende indhold:

' § 7. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

1) dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug,

2) brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed og

...'

' § 10. Retten til aktindsigt omfatter ikke:

1) Statsrådsprotokoller, referater af møder mellem ministre og dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til brug for sådanne møder.

2) Brevveksling mellem ministerier om lovgivning, herunder bevillingslove.

...'

Samtlige de omhandlede dokumenter er breve der er sendt til eller fra Hypotekbanken eller Finansministeriet, og det er derfor udelukket at de kan betragtes som interne arbejdsdokumenter der kan undtages i henhold til § 7.

Ingen af dokumenterne hører til de dokumenttyper der er nævnt i § 10, nr. 1 og 2, og allerede af den grund kan disse besemmelser ikke påberåbes som støtte for et afslag.

Jeg forstår Hypotekbankens breve således at bestemmelserne i § 7 og § 10, nr. 1 og 2, opfattes som udtryk for en beskyttelse af den politiske beslutningsproces, og at afslaget bygger på en analog anvendelse af disse regler. Hertil bemærkes at såvel forarbejderne til offentlighedsloven som lovens formål må antages at udelukke at lovens undtagelsesbestemmelser anvendes uden for deres direkte anvendelsesområde, jf. Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 274, og den dér omtalte praksis.

Det er således min opfattelse at tilbageholdelsen af de omhandlede dokumenter ikke har kunnet støttes på § 7 og § 10, nr. 1 og 2, i offentlighedsloven.

Jeg har gjort Hypotekbanken og Finansministeriet bekendt med min opfattelse.

Finansministeriet henviste som grundlag for afslaget til § 4 og § 13, stk. 1, nr. 6, i offentlighedsloven. Hypotekbanken har i udtalelsen til mig tilsluttet sig anvendelsen af disse bestemmelser.

Ifølge offentlighedslovens § 4 kan enhver - med de undtagelser der er nævnt i §§ 7-14 - forlange at blive gjort bekendt med dokumenter 'der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed'. Modsætningsvis følger at dokumenter som ikke er indgået som et led i administrativ sagsbehandling, ikke er undergivet aktindsigt.

De omhandlede dokumenter indgik til brug for Finansministeriets afgørelse i henhold til tips- og lottolovens § 6 A, stk. 1, nr. 8, sammenholdt med § 6 A, stk. 6. De politiske partiers indstilling indgår ifølge det oplyste med betydelig vægt i vurderingen af hvilke organisationer der skal tildeles beløb og tilskuddenes størrelse, og Folketingets Finansudvalg skal godkende afgørelsen.

Finansministeriet har dog ifølge loven den formelle kompetence til at træffe afgørelse og dermed det administrative ansvar for at påse at tildelingen sker i overensstemmelse med loven og almindelige forvaltningsretlige principper, samt for at der gives meddelelse om tildelingen, og at beløbene udbetales. På denne baggrund må det lægges til grund at dokumenterne er indgået som et led i administrativ sagsbehandling, og at et afslag derfor ikke kunne støttes på en modsætningsslutning fra § 4.

Jeg har gjort Finansministeriet og Hypotekbanken bekendt med min opfattelse.

 

Ministeriet har som begrundelse for afslaget også henvist til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6. Denne bestemmelse har følgende ordlyd:

' § 13. Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til

...

6) private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.'

En bestemmelse svarende til offentlighedslovens § 13, stk. l, nr.6, blev indført ved partsoffentlighedsloven fra 1963. I betænkningen der lå til grund for lovforslaget (betænkning nr. 325/1963), er på s. 64 om baggrunden for bestemmelsen anført at man forudsatte at der kun ville blive gjort brug af den under § 2, nr. 7, foreslåede bestemmelse i tilfælde hvor hemmeligholdelse af hensyn til det offentliges eller enkeltpersoners interesse klart ville tilsige det.

I bemærkningerne til det lovforslag som lå til grund for offentlighedsloven af 1970, § 5, nr. 2 (Folketingstidende 1969‑70, tillæg A, sp. 592) blev det anført at de betragtninger der begrundede at undtage statsrådsprotokoller, referater af møder mellem ministre og dokumenter der udarbejdes af en myndighed til brug for sådanne møder, og brevveksling mellem ministerier om lovgivning (nu offentlighedslovens § 10, nr. 1 og 2) 'i almindelighed kunne begrunde, at man med hjemmel i § 2, stk. 2, nr. 4, undtager brevveksling mellem ministre om andre politiske spørgsmål'.

I betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 260, skrev udvalget om den tidligere bestemmelses rækkevidde bl.a. således:

'Der kan være anledning til indledningsvis at fastslå, at den eksemplifikation på bestemmelsens anvendelsesområde, der er givet i forarbejderne, utvivlsomt ikke er udtømmende, men at også andre beskyttelsesinteresser end de nævnte kan komme i betragtning. Tværtimod er forholdet antagelig det, at der næppe på forhånd kan drages absolutte grænser for, hvilke typer af interesser der i givet fald vil kunne varetages gennem anvendelse af generalklausulen. I det omfang, der er spørgsmål om at begrænse offentlighedsprincippet af hensyn til interesser, der falder uden for de i lovmotiverne nævnte, vil der dog givetvis blive stillet strengere krav med hensyn til styrken af det aktuelle beskyttelsesbehov. I det hele taget må i overensstemmelse med forarbejderne lægges til grund, at undtagelse efter bestemmelsen kun kan gøres, hvor det er klart påkrævet ...

En samlet vurdering af de tilfælde, hvor bestemmelsen efter de foreliggende oplysninger har været bragt i anvendelse i praksis, efterlader det indtryk, at den i betydelig udstrækning, ‑ ... ‑ er blevet benyttet til at tilgodese beskyttelsesinteresser, der som sådanne er anerkendt ved udformningen af lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig utilstrækkelige.'

 

På baggrund af denne beskrivelse af gældende ret skrev udvalget i betænkningen på s. 285ff følgende om sine overvejelser:

'Det er udvalgets opfattelse, at en sådan generalklausul bør opretholdes i forbindelse med offentlighedslovens revision. Udvalget har i så henseende navnlig lagt vægt på, at der ikke i den periode, offentlighedsloven har været i kraft, er indhøstet så udførlige erfaringer, at det er muligt med rimelig grad af sikkerhed at overskue alle de undtagelsesbehov, der vil kunne opstå i praksis, at en generalklausul er påkrævet for at undgå, at visse meget specielle undtagelsesbehov optegnes udtrykkeligt i loven, samt at en generalklausul giver loven en ønskelig smidighed med hensyn til at kunne tilpasses nye undtagelsesbehov, der måtte opstå i fremtiden, således at hyppige ændringer af loven kan undgås. Udvalget skal dog samtidig understrege, at generalklausulen som hidtil kun forudsættes anvendt i begrænset omfang og kun, hvor der er et klart behov derfor.

...

... udvalget (har) derimod ikke ment at burde stille forslag om en mere generelt præget undtagelsesadgang for politisk betonede sagstyper og forudsætter derfor, at generalklausulen fortsat i et vist omfang kan finde anvendelse af hensyn til beskyttelse af den politiske beslutningsproces. ...'

Dette synspunkt fremgik også af betænkningen, s. 236, hvor udvalget skrev:

'... undtagelsesbestemmelsen i den gældende lovs § 2, stk. 2, nr. 4, (vil) efter omstændighederne ... kunne finde anvendelse på dokumenter vedrørende den politiske beslutningsproces, der ikke omfattes af andre undtagelsesbestemmelser, navnlig brevveksling mellem ministre om andre politiske spørgsmål end lovgivning. Udvalget finder, at der også efter lovrevisionen bør være adgang til i samme omfang som hidtil og efter et konkret skøn i det enkelte tilfælde at undtage sådanne dokumenter med hjemmel i en generel opsamlingsbestemmelse af den nævnte karakter. Udvalget kan derimod ikke anbefale, at den hidtidige praksis søges indarbejdet i loven i form af en udtrykkelig adgang til at undtage dokumenter fra offentlighed, når væsentlige hensyn til den politiske beslutningsproces tilsiger det. En sådan bestemmelse ville let føre til, at dokumenter i politisk betonede sager i videre omfang end hidtil ville blive unddraget adgangen til aktindsigt, og en sådan principiel begrænsning af offentlighedsprincippets rækkevidde kan efter udvalgets opfattelse ikke anses for rimeligt begrundet i de erfaringer, der er indvundet under den gældende offentlighedslov.

...'

 

Som det fremgår af disse forarbejder til bestemmelsen, er det forudsat at hensynet til den politiske beslutningsproces efter omstændighederne kan begrunde at enkelte oplysninger og dokumenter i en brevveksling om politiske spørgsmål undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

Ved afgørelsen af om der er tilstrækkeligt grundlag for at undtage en oplysning fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, må myndigheden foretage en konkret vurdering af om der foreligger hensyn til den politiske beslutningsproces der i forhold til oplysningen anses for så væsentlige, at disse kan begrunde at oplysningen undtages fra aktindsigt.

Det må i den foreliggende sag tages i betragtning at de politiske partiers tilkendegivelser ikke er fremkommet i forbindelse med forhandling om lovforslag eller beslutningsforslag, men derimod i forbindelse med en rent administrativ beslutning som træffes af en forvaltningsmyndighed i forening med Folketingets Finansudvalg om fordeling af midler til støtte for almennyttige formål.

Jeg er opmærksom på at det i praksis kan være vanskeligt at holde partitilkendegivelser i sådanne atypiske forvaltningssager adskilt fra udtalelser og indlæg der forekommer som et led i den egentlige politiske beslutningsproces. Alligevel finder jeg at hensynet til at sikre at politiske forhandlinger kan foregå i fortrolighed, ikke foreligger på ganske samme måde når der - som i dette tilfælde - principielt er tale om partiernes medvirken ved myndighedernes anvendelse af allerede foreliggende lovgivning.

På denne baggrund er jeg betænkelig ved at tilslutte mig at dokumenterne kunne tilbageholdes i henhold til § 13, stk. 1, nr. 6.

Dertil kommer at der ikke ses at være foretaget en konkret vurdering af om samtlige de i dokumenterne indeholdte oplysninger i givet fald var dækket af hensynet til den politiske beslutningsproces.

Jeg har gjort Finansministeriet og Hypotekbanken bekendt med min opfattelse og har henstillet at ministeriet genoptager sagen og træffer ny afgørelse på grundlag af det jeg har anført foran.

Jeg har udbedt mig underretning om ministeriets fornyede afgørelse.

Jeg har givet Folketingets Retsudvalg underretning om min udtalelse."

 

Finansministeriet meddelte mig den 23. juni 1998 at ministeriet og Hypotekbanken snarest ville vende tilbage til sagen. Den 23. juli 1998 traf Finansministeriet afgørelse om at A's anmodning om aktindsigt i dokumenterne om fordelingen af tips- og lottomidler skulle imødekommes i fuldt omfang.

Jeg tog det meddelte til efterretning og foretog mig herefter ikke mere i sagen.