Anvendt retsforskrift
Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé
En journalist bad Justitsministeriet om aktindsigt i sagen om udpegning af medlemmer til undersøgelseskommissionen vedrørende den færøske banksag. Journalisten ønskede aktindsigt i de dokumenter der vedrørte spørgsmålet om medlemmernes habilitet. Ombudsmanden kunne ikke kritisere at Justitsministeriet afslog anmodningen under henvisning til at offentlighedslovens regler om aktindsigt ikke fandt anvendelse på sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste. (J.nr. 1997-2683-601).

Oversigt (indholdsfortegnelse)
Den fulde tekst

Aktindsigt i dokumenter om habiliteten hos medlemmerne af undersøgelseskommissionen vedrørende den færøske banksag

 

En journalist havde den 1. september 1997 telefonisk anmodet Justitsministeriet, Lovafdelingen, om aktindsigt i sagen om udpegning af medlemmer til undersøgelseskommissionen vedrørende den færøske banksag. Ifølge det notat om telefonsamtalen som Lovafdelingen udfærdigede, var aktindsigtsanmodningen begrænset til dokumenter vedrørende spørgsmålet om medlemmernes habilitet, herunder habiliteten for sekretariatschefen. Journalisten bad samtidig om aktindsigt i en eventuel akt- og sagsliste.

Justitsministeriet, Lovafdelingen, traf den 22. september 1997 følgende afgørelse i sagen:

"...

I den anledning skal Justitsministeriet meddele, at man ikke finder grundlag for at imødekomme Deres anmodning.

Begrundelsen herfor er følgende:

Efter offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt., finder lovens regler om aktindsigt ikke anvendelse på 'sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste'. Baggrunden for bestemmelsen er navnlig, at offentlighed omkring ansættelsessager dels vil kunne afholde personer fra at søge en stilling i det offentlige, dels vil gøre det mere vanskeligt for den ansættende myndighed at indhente fuldstændige erklæringer fra andre myndigheder og mulige ansøgere, jf. herved betænkning nr. 325/1963 om offentlighed i forvaltningen, side 52, og betænkning 857/1978 om offentlighedslovens revision, side 107 ff og side 388 ff.

Efter Justitsministeriets opfattelse er materialet om udpegning af undersøgelseskommissionens medlemmer m.v. omfattet af offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt.

Justitsministeriet har herved navnlig lagt vægt på ordlyden af bestemmelsen sammenholdt med de hensyn, der ligger bag bestemmelsen, herunder kandidaternes mulighed for at give Justitsministeriet oplysninger om deres personlige og økonomiske forhold samt om klientforhold m.v. uden risiko for, at disse oplysninger offentliggøres. Det samme gælder for andre myndigheders mulighed for frit at kunne afgive udtalelser m.v. til brug for Justitsministeriets vurdering af de pågældende kandidaters egnethed. Justitsministeriet har endvidere lagt vægt på, at de pågældende medlemmer m.v. virker i offentlig tjeneste. Det bemærkes herved, at undersøgelseskommissionen er etableret med status som en offentlig myndighed, se hertil § 5, stk. 2, i loven om den færøske banksag og bemærkningerne til bestemmelsen.

Justitsministeriet har overvejet, om det pågældende materiale burde udleveres efter princippet om meroffentlighed, se hertil offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt. Justitsministeriet har imidlertid ikke fundet grundlag herfor. Der er herved lagt vægt på de samme hensyn som dem, der ligger til grund for undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt."

Den 29. september 1997 klagede journalisten til mig over afgørelsen idet han anførte at en sag om udpegning af medlemmer til en undersøgelseskommission efter hans opfattelse ikke kan henregnes til offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt.

I anledning af klagen bad jeg Justitsministeriet, Lovafdelingen, om en udtalelse og om udlån af sagens akter. I udtalelse af 1. december 1997 meddelte Justitsministeriet at ministeriet kunne henholde sig til sin afgørelse af 22. september 1997 med den deri angivne begrundelse.

 

Ombudsmandens udtalelse

"Offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. punktum, har følgende ordlyd:

'For sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste gælder kun bestemmelsen i § 6.'

Hvis der foreligger en sag om 1) ansættelse eller forfremmelse 2) i det offentliges tjeneste finder offentlighedslovens bestemmelser således ikke anvendelse, bortset fra lovens § 6 der vedrører forvaltningsmyndighedernes notatpligt.

Ad 1) 'ansættelse'

Ifølge § 1, stk. 2 , i lov om undersøgelse af den færøske banksag 'udpeges' undersøgelseskommissionens medlemmer af justitsministeren i samråd med Færøernes landsstyre. Den fornødne sekretariatsbistand 'stilles til rådighed' for undersøgelseskommissionen, jf. § 1, stk. 3.

Det er ikke nærmere defineret i offentlighedslovens § 2, stk. 1, eller forarbejderne hertil (eller til den tilsvarende § 6, stk. 1, i den tidligere offentlighedslov) hvad der forstås ved begrebet 'ansættelse'.

En almindelig sproglig fortolkning af ordet fører efter min opfattelse nærmest til en formodning om at en situation som den foreliggende ikke har karakter af 'ansættelse'; en 'ansættelse' indebærer typisk at der etableres et over- og underordnelsesforhold mellem en ansat og dennes arbejdsgiver, ligesom en 'ansættelse' mest almindeligt finder sted efter ansøgning. Der er imidlertid ikke i loven eller forarbejderne holdepunkter for at antage at det har været hensigten at afgrænse bestemmelsens anvendelsesområde så snævert som til sådanne typiske ansættelsessager.

Som det også fremgår af Justitsministeriets afgørelse må den sproglige fortolkning af begrebet foretages i lyset af bestemmelsens formål. Af betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 107f, fremgår følgende herom:

'...

Som anført i indledningen har udvalget ligeledes nedsat en arbejdsgruppe vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt ansættelses- og forfremmelsessager helt eller delvist bør være omfattet af loven. Arbejdsgruppens rapport er i sin helhed optrykt nedenfor side 379 ff.

Arbejdsgruppen har overvejet både spørgsmålet om, hvorvidt offentligheden helt eller delvis bør have adgang til aktindsigt i personalesager (jfr. den gældende lovs § 6, stk. 1), og spørgsmålet om, hvorvidt den særlige adgang hertil for en part i en ansættelses- eller forfremmelsessag efter lovens § 10, stk. 2, bør udvides.

I førstnævnte henseende er det arbejdsgruppens opfattelse, at der ikke i forbindelse med lovrevisionen bør indføres fuld offentlighed i ansættelses- og forfremmelsessager, idet dette ville give anledning til væsentlige betænkeligheder både af hensyn til offentlige interesser, navnlig ønsket om i videst muligt omfang at tiltrække kvalificerede ansøgere, og private interesser, navnlig behovet for at beskytte ansøgere mod offentliggørelse af deres private forhold.

...

Udvalget kan tiltræde arbejdsgruppens opfattelse af, at det ikke vil være forsvarligt generelt at lade sager om ansættelse og forfremmelse i det offentliges tjeneste blive undergivet den almindelige adgang til aktindsigt efter offentlighedslovens kapitel 1 og skal herved henvise til de af arbejdsgruppen anførte grunde.

...'

 

Baggrunden for bestemmelsen har således bl.a. været det offentliges interesse i at sikre at ingen afholder sig fra at søge en stilling på grund af muligheden for at oplysninger herom bliver undergivet offentlighed, og samtidig kandidatens egen interesse i ikke at få offentliggjort dels selve det faktum at han eller hun har søgt den pågældende stilling (og ikke opnået ansættelse), dels de oplysninger af mere privat karakter der måtte fremkomme i forbindelse med ansøgningen.

Bemærkningerne i betænkningen tager udgangspunkt i den typiske situation, ansættelse på grundlag af ansøgning, men hensyn af den samme karakter gør sig efter min opfattelse i tilsvarende grad gældende f.eks. i tilfælde hvor det drejer sig om udpegning af medlemmer og sekretariatsbistand til en undersøgelseskommission som i det foreliggende tilfælde:

Kandidaterne har samme berettigede interesse i beskyttelse af oplysningen om at de har været inde i billedet som emner til udpegelse (men er blevet vraget igen) og samme berettigede interesse i fortrolighed vedrørende de oplysninger der er blevet indhentet om dem af myndigheden fra forskellig side i forbindelse med overvejelserne om udpegning (uanset om de pågældende efterfølgende udpeges eller ej). Hertil kommer det i afgørelsen anførte om andre myndigheders mulighed for frit at kunne afgive udtalelser mv. til brug for vurderingen af de pågældende kandidaters egnethed.

Ud fra en formålsbetragtning taler meget således for også at anse en situation som den foreliggende som værende omfattet af begrebet 'ansættelse' i offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. punktum.

 

2) 'I det offentliges tjeneste'

Om betydningen af denne del af offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. punktum, er følgende anført i betænkning nr. 857/1978, s. 384:

'...

Med udtrykket 'ansættelse og forfremmelse i det offentliges tjeneste ' er det forudsat, at bestemmelserne alene finder anvendelse på ansættelses- og forfremmelsessager inden for den offentlige forvaltning, d.v.s. i forhold til myndigheder, hvis virksomhed i andre henseender er undergivet aktindsigt efter offentlighedsloven, jfr. herved lovens § 1. Det må endvidere kræves, at der ved ansættelsen etableres et tjenesteforhold mellem det offentlige og den, der ansættes.

...'

Efter § 5, stk. 2, i lov om undersøgelse af den færøske banksag gælder lov om offentlighed i forvaltningen, forvaltningsloven og ombudsmandsloven ikke for den virksomhed som udøves af undersøgelseskommissionen.

Af bemærkningerne til denne bestemmelse fremgår følgende (Folketingstidende 1994-95, tillæg A, sp. 3477):

'Undersøgelseskommissionen etableres med status som en offentlig myndighed. Kommissionen er imidlertid et undersøgelsesorgan, som oprettes ved lov, og som alene har én bestemt opgave, nemlig at undersøge og klarlægge et faktisk begivenhedsforløb, jf. bemærkningerne til § 2 ovenfor. Kommissionen er således ikke en almindelig offentlig myndighed, der skal udføre forvaltningsretlige opgaver. Der er derfor ikke behov for, at kommissionen omfattes af den forvaltningsretlige lovgivning.

I overensstemmelse hermed er det i stk. 2 udtrykkeligt fastsat, at lov om offentlighed i forvaltningen, forvaltningsloven og ombudsmandsloven ikke gælder for den virksomhed, som udøves af kommissionen.'

Undersøgelseskommissionen er således etableret som en offentlig myndighed, og kommissionens virke må efter min opfattelse antages at ville være omfattet af offentlighedslovens regler, jf. offentlighedslovens § 1, hvis der ikke i § 5, stk. 2, i lov om undersøgelse af den færøske banksag udtrykkeligt var gjort undtagelse herfra.

Jeg kan på den baggrund ikke kritisere at Justitsministeriet fandt at undersøgelseskommissionens medlemmer mv. virker 'i det offentliges tjeneste', jf. offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. punktum.

Som det fremgår af det som jeg har anført ovenfor kan det efter min opfattelse give anledning til en vis tvivl om der i det foreliggende tilfælde kan antages at være tale om 'ansættelse'. Ud fra en samlet vurdering mener jeg som nævnt imidlertid ikke at jeg har grundlag for at kritisere at Justitsministeriet i afgørelse af 22. september 1997 fandt at materialet om udpegning af undersøgelseskommissionens medlemmer mv. er omfattet af offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. punktum.

Jeg kan ikke kritisere at ministeriet herefter, ud fra de samme hensyn som ligger til grund for offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. punktum, ikke fandt grundlag for at udlevere det pågældende materiale efter princippet om meroffentlighed, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. punktum.

Jeg foretager mig ikke mere i sagen."