Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé
Et dagblad klagede til ombudsmanden over Kirkeministeriets afslag på en anmodning om aktindsigt i referater fra de danske biskoppers fællesmøder. Kirkeministeriet henviste til at møderne ikke var en del af den offentlige forvaltning, og desuden mente ministeriets ikke at referaterne indgik i en administrativ sagsbehandling.

Ombudsmanden mente ikke der på det foreliggende grundlag var tilstrækkeligt grundlag for at kritisere at Kirkeministeriet og Biskoppen over Københavns Stift havde anset deltagelsen i møderne for at være af privat karakter. Ombudsmanden mente derfor heller ikke der var grundlag for at fastslå at bispemøderne i sig selv kunne anses for at være en del af "den offentlige forvaltning", jf. offentlighedslovens § 1, stk. 1.

Mødereferaterne var imidlertid efterfølgende blevet indjournaliseret i stiftet. Efter ombudsmandens opfattelse måtte det antages at referaterne dermed i et vist omfang fandt anvendelse i embedets almindelige sagsbehandling. Ombudsmanden mente derfor ikke at mødereferaterne kunne undtages fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 4, stk. 1.

Ombudsmanden henstillede på den baggrund at Kirkeministeriet behandlede dagbladets anmodning om aktindsigt igen. (J.nr. 1997-0385-74).

Oversigt (indholdsfortegnelse)
Den fulde tekst

Aktindsigt i referater fra bispemøder

 

Den 15. oktober 1996 ansøgte et dagblad, A, Biskoppen over Københavns Stift om aktindsigt i referater af de danske biskoppers fællesmøder - "bispemøderne" - fra perioden januar 1994 til oktober 1996.

Biskoppen over Københavns Stift svarede A foreløbigt den 25. oktober 1996 - idet biskoppen anførte at han først ville træffe endelig afgørelse efter det kommende bispemøde i januar 1997. I brevet af 25. oktober 1996 skrev biskoppen bl.a. følgende:

"I denne anledning skal jeg meddele, at bispemødet ikke kan antages at være et officielt kollegialt organ, men referaterne, der er udarbejdet af en af biskopperne, er bl.a. indgået til Københavns Stifts bispeembede. Ligesom tilsvarende møder i den offentlige forvaltning har bispemøderne i stedet bl.a. karakter af seminarer med henblik på udveksling af erfaringer og drøftelse af sager af folkekirkelig interesse. Hver enkelt biskops egne notater er selvsagt internt arbejdsmateriale, der ikke er undergivet aktindsigt. Af nemhedsgrunde udarbejdes der imidlertid af en af de deltagende biskopper et kortfattet referat, der fungerer som mødedeltagernes fællesnotat. Referatet har derfor hidtil været betragtet som undtaget fra aktindsigt.

I anledning af (A)'s anmodning har jeg taget op til fornyet overvejelse, om disse referater kan kræves udleveret i henhold til offentlighedsloven, herunder om der i tilfælde af manglende ret til aktindsigt alligevel bør gives aktindsigt i videre omfang end det, der følger af offentlighedslovens regler. Som det vil være fremgået, berører spørgsmålet imidlertid samtlige biskopper, hvorfor jeg finder det rigtigst, at spørgsmålet drøftes med disse, forinden jeg afgiver min besvarelse."

 

Den 7. januar 1997 skrev Biskoppen over Københavns Stift til A igen. I brevet stod følgende:

"I fortsættelse af mit brev af 25. oktober 1996 om aktindsigt i bispemødereferater skal jeg meddele, at spørgsmålet nu har været drøftet med biskopperne.

I denne anledning skal jeg indledningsvis bemærke, at bispemødet som omtalt i det ovennævnte brev ikke er et officielt forvaltningsorgan. Jeg opfatter derfor (A)'s anmodning som rettet til Københavns stifts bispeembede, hvortil bispemødereferater bl.a. indgår. Bispemødereferaterne indgår imidlertid ikke til bispeembedet som led i administrativ sagsbehandling og er derfor ikke omfattet af retten til aktindsigt, jfr. § 4, stk. 1, 1. pkt. i offentlighedsloven, der har følgende ordlyd: 'Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed'. (A) vil således ikke være berettiget til at kræve bispemødereferaterne udleveret.

I tilslutning hertil har jeg imidlertid overvejet om det såkaldte meroffentlighedsprincip jfr. 2. pkt. i § 4, stk. 1, bør finde anvendelse. Den nævnte bestemmelse er sålydende: 'En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v.'. Med henvisning hertil skal jeg meddele, at jeg - selv om bispekollegiet ikke er et forvaltningsorgan - for så vidt angår bispemødereferaterne fra og med mødet i januar 1997 efter omstændighederne vil kunne stille disse til rådighed for (A) og eventuelle andre interesserede. Referaterne er dog at betragte som udkast indtil de er godkendt af mødedeltagerne, hvorfor jeg først kan stille referaterne til rådighed, når de er godkendt, hvilket normalt finder sted på det følgende bispemøde.

Min afgørelse kan påklages til Kirkeministeriet.

Afslutningsvis bemærkes, at informationen af offentligheden umiddelbart efter bispemøderne fremover vil finde sted i form af pressemeddelelse."

 

A klagede over afslaget til Kirkeministeriet den 14. januar 1997. I brevet anførte A bl.a. følgende:

"...

(A) skal desuden pege på, at lovgiver i forbindelse med offentlighedslovens vedtagelse understregede, at 'ordningen er af særlig betydning for pressens nyhedstjeneste, så den kan informere på et faktisk grundlag' (min fremhævning).

På den baggrund anmodes Kirkeministeriet om at tage stilling til, hvorvidt den af (biskoppen) foreslåede ordning, hvorefter A og andre interesserede fremover først kan få adgang til de godkendte referater op til et halvt år efter et bispemødes afholdelse, kan siges at være i overensstemmelse med lovgivers intention."

Kirkeministeriet svarede ved brev af 30. januar 1997. Af brevet fremgik bl.a.:

"I anledning heraf skal man meddele, at ministeriet anser bispemøderne for at være et forum for faglige uformelle drøftelser. Et bispemøde er således ikke et officielt forvaltningsorgan, og bispemødereferaterne indgår ikke til bispeembedet som led i en administrativ sagsbehandling. Ministeriet er derfor enig med biskoppen i, at (A) ikke med henvisning til bestemmelserne i offentlighedsloven har krav på aktindsigt i bispemødereferater.

Ministeriet har derfor ingen bemærkninger til den af biskoppen skitserede ordning, hvorefter (A) får adgang til bispemødereferater, når disse er godkendt af mødedeltagerne."

 

A indbragte den 5. februar 1997 sagen for mig og skrev således:

"...

Folkekirken er som forvaltningsenhed omfattet af lov om offentlighed i forvaltningen. Da der på bispemøderne, der holdes mellem landets biskopper mindst tre gange årligt, stadigt oftere træffes beslutninger, der vedrører folkekirkens styrelse, udpeges repræsentanter til diverse bestyrelser (f.eks. folkekirkens uddannelsesinstitutioner), nedsættes udvalg (senest Thomsen-udvalget samt et folkekirkeligt medieforum), udarbejdes kommissorier (til bl.a. Salmebogskommissionen) og iværksættes og konkluderes på høringer (bl.a. vedrørende deltagelse i Porvoo-erklæringen), har møderne fået voksende offentlig betydning og interesse.

Biskopperne er endvidere begyndt at stille sig til rådighed for pressen efter bispemøderne, ligesom biskopperne nu har indset mødernes betydning og fremover (...) vil udfærdige en pressemeddelelse efter hvert møde. Bispemøderne har således i de senere år ændret karakter fra at være uforpligtende såkaldte 'the-selskaber' til nu at være egentlige møder med dagsorden og referat, der fremover vil blive udfærdiget af en embedsmand i stiftsøvrigheden. Denne udvikling må afspejle sig i den offentlighed, der hersker omkring møderne. Kirkeministeriets beskrivelse af møderne som 'faglige uformelle drøftelser' kan ikke længere accepteres.

I mindst eet tilfælde har referatet fungeret som den danske folkekirkes redegørelse til kirkerne i Norge og Sverige i forbindelse med drøftelsen af dansk deltagelse i Porvoo-erklæringen.

(Biskoppen) har på bispekollegiets vegne foreslået, at pressen fremover kan få adgang til referaterne fra bispemøderne - dog med en forsinkelse på flere måneder, der skyldes, at referaterne fra et møde godkendes på det efterfølgende.

Det er avisens opfattelse, at offentligheden ikke kan være tjent med, at eksisterende referater ikke er offentligt tilgængelige, eller at der skal gå så lang tid som bebudet, før et referat af et møde kan godkendes.

Det skal til sidst anføres, at det i de senere år har været en politisk og lovmæssig ambition at øge det folkekirkelige demokrati samt skabe større åbenhed omkring folkekirkens beslutninger ved blandt andet via lovgivning at pålægge menighedsråd at holde åbne møder.

..."

 

Jeg sendte den 11. februar 1997 A 's brev med bilag til Kirkeministeriet og bad ministeriet om en udtalelse i anledning af klagen. Jeg bad endvidere Kirkeministeriet om at indhente en udtalelse fra Biskoppen over Københavns Stift. I brev af 14. marts 1997 skrev biskoppen bl.a. følgende:

"I denne anledning skal jeg for så vidt angår spørgsmålet om fortolkningen af offentlighedsloven i det hele henvise til min afgørelse af 7. januar 1997, jfr. tillige Kirkeministeriets stadfæstelse af denne afgørelse ved brev af 30. januar 1997. Det fremgår navnlig heraf, at bispemøderne ikke er et officielt forvaltningsorgan, og at bispemødereferaterne ikke er indgået til bispeembedet som led i en administrativ sagsbehandling. Med henvisning hertil er det fortsat min opfattelse, at (A) eller andre ikke har ret til aktindsigt i bispemødereferaterne.

Dernæst skal jeg henvise til, at jeg har vurderet (A)'s anmodning om aktindsigt i henhold til meroffentlighedsprincippet. På dette grundlag har jeg indvilget i at give aktindsigt i kommende bispemødereferater, når disse er godkendt på det følgende bispemøde. Af hensyn til bl.a. (A)'s behov for aktuel information vil der fremover umiddelbart efter mødet blive udsendt en pressemeddelelse, ligesom pressen som hidtil har adgang til at kontakte bispemødets ordstyrer med henblik på at få uddybet enkelte punkter.

Samtidig vil jeg om afslaget på meddelelse af aktindsigt i tidligere bispemødereferater specielt henvise til mit brev af 25. oktober 1996, hvorefter referaterne hidtil har været betragtet som undtaget fra aktindsigt. Da referaterne således er affattet ud fra en forudsætning om, at referaterne har været fortrolige, har jeg fundet det rigtigst ikke at udlevere dem i henhold til meroffentlighedsprincippet.

Jeg kan i denne sammenhæng henvise til det synspunkt, der ligger bag offentlighedslovens § 17, stk. 3, hvorefter dokumenter udarbejdet før ikrafttrædelsen den 1. januar 1971 af den første offentlighedslov fortsat ikke er omfattet af den almindelige ret til aktindsigt.

Afslutningsvis skal jeg pege på, at (A)'s klage af 5. februar 1997 til Folketingets Ombudsmand indeholder et par misforståelser. Som nævnt er bispemøderne ikke et officielt forvaltningsorgan, og i konsekvens heraf skal møderne ikke finde sted, ligesom der heller ikke er mødepligt. Der skal ikke på bispemøderne træffes bindende beslutninger, idet hver biskop inden for sit stift er den højeste gejstlige myndighed. Hvor det er praktisk, kan der imidlertid træffes beslutninger, men ingen biskop er bundet af samtlige øvrige biskoppers eventuelle samstemmende opfattelse af et bestemt spørgsmål. Endvidere er salmebogkommisionen en af Kirkeministeriet nedsat kommission med et kommissorium fastsat af Kirkeministeren."

 

Kirkeministeriet henholdt sig i brev af 4. april 1997 til ministeriets afgørelse af 30. januar 1997.

Den 9. april 1997 udsendte Biskoppen over Københavns Stift i egenskab af mødeleder en pressemeddelelse om det bispemøde der var blevet afholdt den 8. til 9. april 1997. Det fremgik heraf at biskopperne på Kirkeministeriets foranledning drøftede fordelingen af 12 nyoprettede præstestillinger og fremkom med en indstilling. Det fremgik videre at der i forbindelse med mødet blev nedsat bl.a. Folkekirkeligt Medieforum hvori biskopperne blev repræsenteret ved 2 navngivne biskopper. Endvidere nedsatte biskopperne et udvalg for det kirkelige katastrofeberedskab. Endelig indstillede biskopperne til kirkeministeren at Biskoppen over Københavns Stift blev udpeget for en ny 3-årig periode til visse hverv.

Jeg sendte kopi af udtalelserne til A den 14. april 1997. I A's brev af 6. maj 1997 til mig anførte A bl.a. følgende kommentarer i anledning af biskoppens og Kirkeministeriets udtalelser:

"* Bispemødernes status er - ifølge referatet fra det pågældende bispemøde - også noget biskopperne selv drøfter. At de nu har besluttet at 'stiftskontorchefen eller en anden medarbejder fra det stift, hvor bispemødet holdes, fremover tager referat af bispemøderne' er - for mig at se - kun udtryk for, at bispemøderne i endnu højere grad er kommet til at ligne et officielt forvaltningsorgan, og at det i stigende grad indgår i bispeembedet som led i en administrativ sagsbehandling.

* Slutteligt vedlægger jeg desuden en kopi af den pressemeddelelse, som (biskoppen) har udarbejdet som mødeleder for bispemødet den 8.-9. april. At man skal udsende en pressemeddelelse efter en faglig uformel drøftelse forekommer uforståeligt, men mødet er da også af en helt anden art. Af pressemeddelelsen fremgår det tydeligt, at biskopperne også på dette møde har truffet en række beslutninger med mere eller mindre vidtrækkende konsekvenser for den brede folkekirke, og som derfor også vil være af interesse for den samlede kirkes medlemmer."

 

Jeg sendte Deres brev til Kirkeministeriet den 20. maj 1997 og bad om ministeriets eventuelle bemærkninger i anledning af Deres udtalelse. Ministeriet bad i anledning heraf om Biskoppen over Københavns Stifts bemærkninger. I brev af 11. juni 1997 skrev biskoppen bl.a. følgende:

"...

(A) har specielt hæftet sig ved den nye praksis, hvorefter der som afslutning på et bispemøde udsendes en pressemeddelelse. Pressemeddelelsen skal dog alene ses som en praktisk foranstaltning, der erstatter den hidtidige mundtlige orientering efter et bispemøde. Den mundtlige orientering gav imidlertid - specielt i relation til (A) - ofte anledning til misforståelser.

Endelig kan en drøftelse af bispemødernes status, der blandt andet fandt sted på foranledning af (A)'s anmodning om aktindsigt i bispemødereferaterne, ikke tages som udtryk for at bispemøderne har skiftet karakter. Det samme gælder det forhold, at 'stiftskontorchefen eller en anden medarbejder fra det stift, hvor bispemødet holdes, fremover tager referat af bispemøderne'. Det stift, hvor bispemøderne finder sted, har hidtil stillet forskellige faciliteter til rådighed for bispemødet, herunder servering under mødet, adgang til fotokopieringsmaskine m.v. At stiftsadministrationens servicering af bispemøderne er udvidet med en medarbejder, der bistår med udfærdigelse af referat, ses ikke at ændre bispemødernes status.

..."

 

Kirkeministeriet henholdt sig til biskoppens udtalelse i brev til mig af 20. juni 1997. A meddelte den 16. juli 1997 at de seneste bemærkninger fra biskoppen og ministeriet ikke gav A anledning til at foretage yderligere.

Efter en foreløbig gennemgang af sagen bad jeg den 7. november 1997 Kirkeministeriet om en supplerende udtalelse. Jeg skrev bl.a. følgende til ministeriet:

"I udtalelsen til mig bedes Kirkeministeriet oplyse mig nærmere om karakteren af bispemøderne, herunder om biskopperne som kollegium har nogle rådgivende funktioner og i givet fald hvilke. Sker det at andre - eventuelt andre sagkyndige eller ansatte i Kirkeministeriet - deltager i de pågældende møder? I hvilket omfang - og med hvilket formål - nedsættes underudvalg?

Jeg beder om oplysninger om hvem der indkalder til møde og fastsætter dagsorden. Hvem varetager sekretariatsfunktionen for bispemøderne, og hvorledes journaliseres referater og eventuel post til biskopperne som kollegium?

Ministeriet bedes endvidere oplyse mig om hvordan bispemøderne financieres. Får deltagerne i mødet dækket rejseudgifter af det offentlige og udbetalt diæter? Antages deltagelse i mødet at udgøre en del af biskoppens arbejde? Hvor, hvornår og hvor ofte afholdes bispemøderne?

Sendes referaterne fra et bispemøde til andre end deltagerne i mødet?

Som begrundelse for at afslå aktindsigt har Kirkeministeriet og Biskoppen over Københavns Stift bl.a. anført at mødereferaterne ikke indgår til bispeembedet som led i administrativ sagsbehandling. Jeg beder i den forbindelse om at få oplyst om mødereferatet sendes til hver enkelt biskop og journaliseres i den pågældendes eget stift. Samtidig beder jeg om at få oplyst på hvilken måde det pågældende referat anvendes i stiftet.

Endelig bedes ministeriet oplyse om man har haft adgang til referaterne fra bispemøderne ved vurderingen af hvilken karakter bispemøderne har."

 

Kirkeministeriet bad i anledning af min anmodning Biskoppen over Københavns Stift om en udtalelse om karakteren og det nærmere indhold af bispemøderne. Biskoppen skrev den 23. december 1997 bl.a. følgende:

"...

I denne anledning skal jeg meddele, at bispemøder har fundet sted gennem en meget lang årrække. De har haft og har fortsat karakter af en form for faglige og uformelle drøftelser og gensidig udveksling af erfaringer, herunder indhentelse af gode råd fra kolleger, jfr. bestemmelserne herom i Kirkeordinansen af 1537.

Biskopperne er mig bekendt ikke blevet rådspurgt som kollegium. Men på den anden side forudsætter f.eks. Kirkeministeriets anmodning til biskopperne om i fællesskab at fremkomme med et forslag til fordeling af 12 nye præstestillinger, at sagen drøftes mellem biskopperne. Derimod fungerer jeg i visse sager af teologisk art som rådgiver for Kirkeministeriet. I nogle sager afgiver jeg en udtalelse på egen hånd, mens jeg i andre sager indhenter en skriftlig udtalelse fra mine kolleger eller eventuelt medtager sagen til drøftelse på et bispemøde. Som det fremgår af nærværende sag, er min udtalelse af 7. januar 1997 således afgivet efter en drøftelse på et bispemøde.

Der nedsættes ikke egentlige underudvalg, men selvfølgelig kan faglige uformelle drøftelser forekomme blandt et udsnit af biskopperne.

Indtil for nylig var det helt udelukket, at sagkyndige deltog i bispemødets drøftelser. I nyere tid er der eksempler på, at vedkommende stiftskontorchef er indkaldt for at redegøre for et specifikt juridisk problem, for eksempel Kristeligt Dagblads anmodning om aktindsigt i bispemødereferater. Ansatte i Kirkeministeriet har derimod aldrig deltaget i et bispemøde, og dette må efter min opfattelse anses for helt utænkeligt.

Biskoppen over Københavns Stift indkalder til møder og fastsætter en emneliste for møderne på baggrund af indhentede forslag fra de øvrige biskopper. Der er ikke en sekretærfunktion for bispekollegiet, men i og med at jeg indkalder til møderne, varetager Københavns Stiftsadministration de rent tekniske sekretæropgaver i forbindelse med fastsættelse og udsendelse af emneliste. På det seneste har stiftskontorchefen i det stift, hvor bispemødet afholdes, (forsøgsvis) fungeret som referent.

Da bispekollegiet ikke er et forvaltningsorgan, må post sendes til hver enkelt biskop eller til mig med henblik på videresendelse til kollegerne, herunder eventuel optagelse på emnelisten for førstkommende bispemøde.

Den enkelte biskops deltagelse i bispemøderne finansieres som en almindelig tjenesterejse. Udgifter i forbindelse med gennemførelse af mødet afholdes som almindelige mødeudgifter af det stift, hvor mødet finder sted. Deltagelse i bispemøderne anses i hvert fald blandt biskopperne for at udgøre en del af biskoppens arbejde, men så vidt jeg kan vurdere, bliver den enkelte biskops muligheder for deltagelse i bispemødet hver gang afvejet i forhold til biskoppens øvrige opgaver. Jeg er fortsat af den i mit brev af 14. marts 1997 udtrykte opfattelse, hvorefter der ikke er mødepligt. En enkelt biskops eventuelle konsekvente udeblivelse fra bispemøderne kan således ikke få disciplinære konsekvenser.

 

Der afholdes årligt ca. 3 bispemøder, der principielt afholdes på skift i de enkelte stifter. I praksis finder der dog 1 bispemøde sted i København hvert år, idet der for at spare tid og penge normalt afholdes et bispemøde umiddelbart efter nytår i tilknytning til biskoppernes deltagelse i nytårskuren.

Som det er fremgået af den tidligere brevveksling, sendes der efter hvert møde et mødereferat til biskopperne. I de senere år er det godkendte referat efterfølgende blevet sendt til biskopperne i Reykjavik og Oslo og ærkebiskopperne i Sverige og Finland til orientering bl.a om fælles økumeniske spørgsmål. Derudover er referaterne ikke fremsendt til andre. For så vidt angår Københavns Stift journaliseres det som indkommen post, men bliver som nævnt ikke gjort til genstand for en egentlig sagsbehandling. Referatet fungerer som (fælles) renskrevet internt notat fra bispemødet.

..."

 

Kirkeministeriet henholdt sig i brev af 23. januar 1998 til Biskoppen over Københavns Stifts udtalelse. Ministeriet bemærkede supplerende at seks bispekontorer journaliserer referaterne - mens fire kontorer ikke gør det. Ministeriet oplyste yderligere at ministeriet ikke havde haft adgang til referaterne da ministeriet (tidligere) havde vurderet bispemødernes karakter.

Jeg sendte disse to udtalelser til partshøring hos A. A meddelte mig den 13. februar 1998 at A ikke havde yderligere bemærkninger til sagen.

 

Ombudsmandens udtalelse

"Klagen og lovgrundlaget

(A) fik i januar 1997 afslag på aktindsigt af Biskoppen over Københavns Stift i referaterne af de danske biskoppers fællesmøder - 'bispemøderne' - fra perioden januar 1994 til oktober 1996. Begrundelsen for afslaget var at bispekollegiet ikke er et forvaltningsorgan, og at bispemødereferaterne ikke var indgået til bispeembedet som led i administrativ sagsbehandling.

Spørgsmålet om hvorvidt De har ret til aktindsigt, afgøres efter lov om offentlighed i forvaltningen. Offentlighedsloven angiver som sit anvendelsesområde følgende i § 1, stk. 1:

' § 1. Loven gælder for al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning, jf. dog §§ 2 og 3.'

Om retten til aktindsigt er angivet følgende i § 4, stk. 1:

' § 4. Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed.

...'

Den enkelte biskop udgør - som forvaltningsorgan - en del af den offentlige forvaltning og udgør i øvrigt en selvstændig forvaltningsmyndighed i forhold til Kirkeministeriet, jf. Folketingets Ombudsmands beretning for året 1986, s. 90.

Jeg vil i det følgende for det første vurdere om biskoppernes deltagelse i bispemøderne er tjenstlig. I forbindelse hermed vil jeg vurdere om bispemøderne i sig selv kan anses for at være en del af den 'offentlige forvaltning'. Dernæst vil jeg vurdere om Biskoppen over Københavns Stift - med henvisning til offentlighedslovens § 4, stk. 1 - kan undlade at give aktindsigt i de bispemødereferater stiftet har modtaget som indkommet post.

 

Ad 1. Er deltagelsen i bispemøderne tjenstlig, og er bispemøderne i sig selv en del af den 'offentlige forvaltning'?

Spørgsmålet er først og fremmest om bispemøderne er en privat sammenkomst, eller om biskoppernes deltagelse må antages at være af tjenstlig karakter.

Biskoppen over Københavns Stift har i sin udtalelse af 23. december 1997 karakteriseret bispemøderne som et forum for 'faglige og uformelle drøftelser og gensidig udveksling af erfaringer, herunder indhentelse af gode råd fra kolleger'. Selv om biskoppen i samme udtalelse også anser deltagelsen for at udgøre en del af en biskops arbejde, har jeg forstået biskoppen og Kirkeministeriet således at møderne efter deres opfattelse må betegnes som private sammenkomster. Biskopperne deltager således som privatpersoner i et kollegialt samvær med fagligt indhold og ikke i formel tjenstlig egenskab.

(A) mener derimod at bispemøderne har ændret karakter fra at være uforpligtende 'the-selskaber' til nu at være egentlige tjenstlige møder mellem biskopperne.

Biskoppernes deltagelse i kollegiet er ikke særligt reguleret ved lov eller anden forskrift. Spørgsmålet om hvornår man som offentlig ansat handler som led i tjenesten eller som privatperson, er heller ikke reguleret i generelle retsforskrifter, hverken i forvaltningsloven eller i offentlighedsloven.

 

Bispemødernes status er imidlertid omtalt i August Roesen, Dansk Kirkeret (1976), s. 25. Heraf fremgår følgende:

'...

Biskopperne er desuden rådgivende i kirkelige spørgsmål, både i forhold til kirkeministeriet og i forhold til de dem underordnede gejstlige og andre (D.L. 2-17-17). I sager af principiel betydning er det ret almindeligt, at ministeriet foruden at rådspørge den biskop, i hvis stift sagen hører hjemme, indhenter erklæring fra det samlede bispekollegium, idet ministeriet beder Københavns biskop forelægge sagen på et af de jævnligt afholdte bispemøder. Disse bispemøder er ikke lovhjemlede. De må for så vidt betragtes som 'private', og ingen biskop har tjenstlig pligt til at deltage i dem.

I en forespørgsel i folketinget den 12/12 1962 gav folketingsmand Helge Larsen udtryk for en vis bekymring for, at biskopperne gennem afholdelse af bispemøder var på vej til at indsmugle en uhjemlet kirkeforfatning (Folketingets forhandlinger 1962-63 sp. 1858-60). Forespørgslen blev dagen efter imødegået af kirkeministeren, der bl.a. citerede følgende passus i et underhåndsbrev af 1/6 1955 fra daværende kontorchef i kirkeministeriet (X) til en af biskopperne: 'Den bestående retsordning (lovgivning m.v.) kender overhovedet ikke biskopperne som korporation. Den enkelte biskop repræsenterer i virkeligheden kun sit eget stift og det kun inden for de embedsmæssige funktioner, som er overdraget biskopperne ved lovgivning eller i henhold til andre gældende bestemmelser eller efter gammel sædvane. Uden for dette område er biskoppens myndighed ikke af embedsmæssig art, men beror kun på hans personlige autoritet i forbindelse med den kendsgerning, at der er betroet ham så betydeligt et embede. For folkekirken som helhed - ud over det enkelte stift - har biskopperne ingen myndighed til at optræde, det kan alene kongen og ministeriet (ministeren), og ministeriet må endda efter de gældende bestemmelser i mangfoldige forhold søge kgl. bemyndigelse.' (Folketingets forhandlinger 1962-63 sp. 1927-31).

...'

 

Der kan endvidere henvises til Preben Espersen, Kirkeret - Almindelig del (1993), s. 96. Heraf fremgår følgende:

'...

Biskopperne kan ikke med retlig gyldighed optræde som kollegialt organ, og ingen biskop behøver at følge den opfattelse, som et flertal af biskopperne går ind for.

...'

Efter min opfattelse er det tvivlsomt om bispemøderne kan karakteriseres som private sammenkomster, eller om deltagelse må være af tjenstlig karakter. Giver det som her anledning til tvivl, må afgørelsen efter min opfattelse bero på en vurdering af forholdets konkrete omstændigheder. Heri må bl.a. indgå karakteren og finansieringen af aktiviteten som den ansatte deltager i, hvordan myndigheden selv har opfattet den pågældendes rolle, og hvilken bistand myndigheden i øvrigt yder.

Til støtte for at anse deltagelsen for at være af tjenstlig karakter taler bl.a., at møderne udgør et forum hvor 'repræsentanter' fra flere sideordnede forvaltningsmyndigheder (biskopperne) mødes og drøfter arbejdsrelevante emner, at udgifterne til afholdelse af bispemøderne betales af det offentlige, og at den almindelige sekretariatsfunktion ydes af stiftsadministrationen.

Til støtte for at anse deltagelsen for at være af privat karakter taler bl.a., at møderne af såvel biskopperne som Kirkeministeriet er blevet opfattet som private. Synspunktet støttes i øvrigt af at Den danske Folkekirke efter sin styrelsesordning ikke har noget almindeligt gejstligt organ der repræsenterer Folkekirken som sådan.

Endvidere taler det for at betragte møderne som private, at bispemøderne også rummer uformelle drøftelser og gensidig udveksling af erfaringer, herunder indhentelse af gode råd fra kolleger, og at udgifterne til afholdelse af bispemøderne er af beskeden størelse. Herudover er det som nævnt antaget i den kirkeretlige litteratur at møderne er private.

På det foreliggende grundlag har jeg ikke tilstækkeligt grundlag for at kritisere at Kirkeministeriets og Biskoppen over Københavns Stift har anset deltagelsen i møderne for at være af privat karakter.

Herefter har jeg heller ikke grundlag for at fastslå at bispemøderne - som private sammenkomster - i sig selv kan anses for at være en del af 'den offentlige forvaltning', jf. offentlighedslovens § 1, stk. 1.

 

Ad 2. Biskoppen over Københavns Stifts og Kirkeministeriets afslag på aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 4, stk. 1

Den 7. januar 1997 skrev Biskoppen over Københavns Stift til (A) at da bispemøder ikke er et officielt forvaltningsorgan, opfattede han (A)'s henvendelse som en anmodning om aktindsigt rettet til Biskoppen over Københavns Stift. Han afslog imidlertid at give (A) aktindsigt med den begrundelse at bispemødereferaterne ikke indgår til bispeembedet som led i administrativ sagsbehandling, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1. Kirkeministeriet var enig i denne retsopfattelse.

Som det fremgår af det foregående afsnit, må jeg lægge til grund at Biskoppen over Københavns Stift deltog i det pågældende møde som privatperson. Imidlertid fremgår det af sagen at mødereferaterne fra bispemøderne - trods mødernes private karakter - er blevet indjournaliseret i Københavns Stift som indkommet post.

Det er afgørende for om referaterne herefter er underlagt reglerne om aktindsigt, hvorvidt de er indgået til myndigheden som led i administrativ sagsbehandling, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1.

 

Om det nærmere indhold af § 4, stk. 1 fremgår følgende af lovens forarbejder (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 210):

'...

Bestemmelsen i stk. 1, 1. pkt. svarer i princippet til den gældende lovs § 1, stk. 1. Som følge af den ændrede formulering vedrørende lovens anvendelsesområde, jfr. lovforslagets § 1, stk. 1, hvorefter loven gælder for al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning, er stk. 1, 1. pkt. sprogligt ændret fra at omfatte 'dokumenter i sager, der er eller har været under behandling i den offentlige forvaltning': til: 'dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed'. Det er præciseret i lovteksten, at adgangen til aktindsigt som hidtil kun omfatter dokumenter, der undergives eller har været undergivet en administrativ sagsbehandling.

Udenfor falder således dokumenter, der blot modtages til opbevaring (f.eks. i rigsarkivet), eller alene undergives rent teknisk eller lignende bearbejdning (stempling, legalisering o.lign.). Tilsvarende gælder dokumenter, der er sendt til en myndighed ved en åbenbar fejltagelse , når disse ikke indgår som element i myndighedens afgørelsesgrundlag.

Udenfor falder endvidere andet 'papirmateriale' som f.eks. undervisningsmateriale, kort, bøger, brochurer, selv om det produceres eller anvendes af offentlige myndigheder. Indgår et sådant materiale derimod f.eks. i en klagesag over den pågældende myndighed, vil det normalt på dette grundlag blive omfattet af retten til aktindsigt i den pågældende klagesag.

Om dokumentbegrebets nærmere afgrænsning henvises til bemærkningerne til §§ 5 og 6, samt til udvalgets overvejelser side 160 ff i betænkningen.

...'

 

I betænkning nr. 857/1978, s. 160, anføres bl.a. følgende om hvilke dokumenter, der bør være omfattet af loven:

'...

For det første må bestemmelsen - ligesom loven i almindelighed - antages at bygge på en forudsætning om, at dokumenter kun bliver undergivet aktindsigt efter loven, såfremt de modtages af eller afsendes fra en forvaltningsmyndighed som led i en administrativ sagsbehandling. Med denne begrænsning af lovens rækkevidde har det navnlig været tanken at afskære aktindsigt med hensyn til dokumenter, der blot opbevares eller befordres af en forvaltningsmyndighed eller alene gøres til genstand for en teknisk bearbejdning af myndigheden. Det gælder således også for egentlige dokumenter, at de skal have karakter af aktstykker for at blive omfattet af loven, sml. ovenfor under 1 om det beslægtede problem med hensyn til andre genstande end skriftstykker i traditionel forstand.

At eksempelvis dokumenter, der af private indleveres til postbesørgelse hos postvæsenet, ikke bør være omfattet af loven, er da også efter udvalgets opfattelse indlysende. Det samme gælder imidlertid ligeledes dokumenter, der af private indleveres til opbevaring i det offentliges arkiver m.v. - ofte med klausuler om hemmeligholdelse i en kortere eller længere årrække. Såfremt offentlighedsloven blev gjort anvendelig på private arkivalier, måtte det befrygtes, at indlevering af sådanne dokumenter i en række tilfælde ville blive undladt til skade navnlig for forskningen. Heller ikke i tilfælde, hvor dokumenter alene indleveres til forvaltningsmyndigheder med henblik på en teknisk eller anden dermed ligestillet bearbejdning, såsom stempling, legalisering o. lign., bør de være undergivet aktindsigt.

...'

 

Ved min gennemgang af sagen har jeg lagt til grund at de pågældende bispemødereferater er indgået til Københavns Stift, og at referaterne er tilgængelige for stiftets øvrige medarbejdere. Om referaterne herefter kan undtages fra aktindsigt beror på, om de kan siges ikke at være blevet undergivet administrativ sagsbehandling i stiftet.

Kerneområdet for dokumenter der efter offentlighedslovens § 4, stk. 1, kan undtages fra aktindsigt, er f.eks. dokumenter der blot modtages til ren opbevaring (bl.a. i rigsarkivet) eller alene bliver undergivet rent teknisk bearbejdning (stempling, legalisering og lignende), jf. forarbejderne som er citeret ovenfor. Jeg har tidligere haft anledning til at tage stilling til hvad der i øvrigt ligger i formuleringen 'som led i administrativ sagsbehandling', jf. Folketingets Ombudsmands beretning for året 1995, s. 132. Her udtalte jeg, at der er snævre grænser for hvilke dokumenter der kan undtages, og at man på baggrund af forarbejderne kun kan udeholde de dokumenter som ikke er tillagt eller kan tillægges betydning for myndighedens administrative virksomhed på området. Det skal med andre ord typisk være dokumenter hvis indhold er myndighedens almindelige løbende administrative virksomhed uvedkommmende.

Bispemøderne vedrører bl.a faglige drøftelser af forskellig karakter og stillingtagen til forskellige kirkelige spørgsmål. I visse situationer afgiver biskopperne som kollegium endvidere høringssvar eller andre former for udtalelser til ministeriet. Mødereferaterne indeholder en nærmere beskrivelse af hvad der er foregået på møderne. Jeg må derfor lægge til grund at indholdet af referaterne er af klar relevans for biskoppens almindelige arbejde. Endvidere er jeg gået ud fra at referaterne også i et vist omfang bruges i forbindelse med behandlingen af bispeembedets almindelige sager. I den forbindelse skal jeg pege på at det som nævnt fremgår af biskoppens høringssvar, at han betragter deltagelse i bispemøderne - trods mødernes privat prægede status - som en del af sit almindelige arbejde.

På den baggrund kan jeg ikke lægge til grund at mødereferaterne er modtaget udelukkende til opbevaring. Samlet er det derfor min opfattelse at Kirkeministeriet og Biskoppen over Københavns Stift ikke har været berettiget til at afslå Deres aktindsigtsbegæring under henvisning til at referaterne - trods indjournalseringen i stiftet -ikke har været undergivet administrativ sagsbehandling. Jeg har gjort ministeriet og biskoppen bekendt med min opfattelse og henstillet til Kirkeministeriet at genoptage behandlingen af (A)'s aktindsigtsklage.

Afslutningsvis skal jeg nævne at det fremgår af biskoppens udtalelse af 23. december 1997, at stiftskontorchefen i det stift hvor bispemødet afholdes (forsøgsvis) har fungeret som referent. Jeg går ud fra at de pågældende medarbejdere har deltaget i referentarbejdet i kraft af deres ansættelse i stiftet og altså medvirket som led i tjenesten. Jeg skal i den forbindelse bemærke at det forhold at et stift yder sekretariatsmæssig bistand til udformning og udarbejdelse af referater på et så arbejdsmæssigt beslægtet område, efter min opfattelse er tilstrækkeligt til at det pågældende dokument i stiftet må anses for at være undergivet administrativ sagsbehandling i værtsstiftet.

Jeg foretager mig herefter ikke mere i sagen."

 

Kirkeministeriet meddelte mig senere at man på baggrund af min udtalelse havde anmodet biskoppen om at imødekomme den af A fremsatte aktindsigtsbegæring .

Biskoppen besluttede herefter at give A aktindsigt i mødereferaterne, men med den undtagelse at bemærkninger vedrørende enkeltpersoners private forhold blev fjernet fra referaterne.

Da A efter modtagelsen af biskoppens afgørelse ikke på ny rettede henvendelse til mig, meddelte jeg Kirkeministeriet at jeg ikke ville foretage mig mere i sagen.

NOTER (*1) Jf. FOB 1986, s. 90 og FOB 1995, s. 132.