Anvendt retsforskrift
Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé

En journalist klagede over at Sundhedsministeriet ikke ændrede et afslag fra Sundhedsstyrelsen om aktindsigt. Journalisten havde søgt om aktindsigt i samtlige rapporter til styrelsen over uheld med eller tekniske fejl ved specielt medicinsk udstyr.

Sundhedsstyrelsen afslog journalistens ansøgning om aktindsigt med henvisning til at styrelsen ikke mente journalisten i tilstrækkelig grad havde identificeret de sager, han ønskede aktindsigt i. Sundhedsstyrelsen henviste til at der ikke var lavet et "uheldsregister" og at indrapporteringerne derfor bestod af flere sager.

Ombudsmanden kritiserede ikke at styrelsen havde afslået journalistens ansøgning.

Ombudsmanden udtalte dog at Sundhedsministeriet under de foreliggende omstændigheder burde have sørget for at journalistens anmodning om aktindsigt blev bedømt efter princippet om meroffentlighed. Ombudsmanden henstillede at Sundhedsministeriet genoptog sagen. (J.nr. 1996-2735-401).

Oversigt (indholdsfortegnelse)
Den fulde tekst

Aktindsigt. Identifikationskrav. Meroffentlighed

 

A der var journalist bad ved brev af 4. november 1996 Sundhedsstyrelsen om aktindsigt i styrelsens særlige "uhelds-register". Særligt bad han om aktindsigt i:

"...

Samtlige indrapporteringer til Sundhedsstyrelsen vedr. uheld, tekniske fejl eller andre tekniske eller medicinske indrapporteringer til uheldsregistret.

...

Ligeledes anmoder jeg om - i henhold til Forvaltningsloven § 19 - om aktindsigt i korrespondence, notater, og lign., der kan have afgørende betydning for sagsfremstillingen og sagsforløbet.

..."

Sundhedsstyrelsen, lægemiddelafdelingen, svarede A ved brev af 7. november 1996. Styrelsen afslog A's anmodning med følgende begrundelse:

"...

Sundhedsstyrelsen finder således ikke, at der i forespørgslen er identificeret konkrete dokumenter eller sager, som aktindsigtsbegærigen omhandler, jf. § 4, stk. 3, i offentlighedsloven.

..."

Endvidere henviste myndigheden til side 93 i Offentlighedsloven med kommentarer, John Vogter (1992).

Ved brev af 11. november 1996 klagede A over styrelsens afgørelse til Sundhedsministeriet. I klagen angav A at han ikke ønskede aktindsigt i personrelateret materiale, men alene i antallet af indrapporteringer, samt journal- og postlister.

Sundhedsministeriet afviste A's klage ved brev af 18. november 1996. Som begrundelse anførte ministeriet:

"...

Det følger af Offentlighedslovens § 4, stk. 1, at 'Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling'.

Sundhedsministeriet finder derfor, at allerede fordi der endnu ikke er udarbejdet et særligt register over uheld indrapporteret til Sundhedsstyrelsen, kan der ikke i medfør af Offentlighedslovens § 4, stk. 1, gives aktindsigt i et uheldsregister, som ikke ved begæringens fremsættelse forefandtes.

..."

 

A klagede til mig den 19. november 1996. Til støtte for klagen skrev A bl.a.:

"...

1) Jeg er, af Institut for Sundhedsvæsen, blevet gjort bekendt med, at Sundhedsstyrelsen har overtaget uheldsregistreringen, ligesom medarbejderen (B) fra Sundhedsstyrelsen har oplyst mig, at uheldsregistreringen foregår manuelt, indtil man får taget et særligt edb-register i brug.

2) Jeg er vidende om, at man efter indførelsen af et EU-direktiv om medico-teknisk udstyr, krævede, at medlemslandene skulle indføre en særlig registrering af uheld. Denne registrering blev påbegyndt af Sundhedsstyrelsen primo 1995, og har altså eksisteret i snart to år.

...

4) Jeg har klart og tydeligt identificeret min anmodning, da jeg med sikkerhed ved, at der kun findes dette ene særlige uhelds-register for uheld som følge af udstyrets beskaffenhed, eller den fejlagtige anvendelse af udstyret osv. Jeg finder det også ganske naturligt, at jeg ikke kan identificere det helt præcist enkelte dokument, da jeg - som bekendt - kun er vidende om at de eksisterer - og ikke kender til formularen/spørgeskemaet eller for den sags skyld de dokumenter, som den enkelte afdeling udfylder i forbindelse med et uheld af ovenstående art.

5) Da jeg er - af Sundhedsstyrelsen - blevet gjort bekendt med, at de indrapporterede uheld 'kun' bliver manuelt registreret, er der jo tale om - netop - registrering. Så for mit vedkommende, er det jo ligegyldigt om man '...endnu ikke har edb-registreringen på plads', som det er blevet mig fortalt.

..."

 

I brev af 4. december 1996 bad jeg Sundhedsministeriet om en udtalelse. I sin udtalelse af 25. februar 1997 anførte ministeriet:

"...

Pligten til at indberette uheld mv. til Lægemiddelstyrelsen fremgår af følgende regler: Det følger af bekendtgørelse nr. 734 af 10. august 1994 om medicinsk udstyr § 11, stk. 1, at fabrikanter af CE-mærket medicinsk udstyr har en forpligtelse til så hurtigt som muligt at give Sundhedsstyrelsen, nu Lægemiddelstyrelsen, meddelelse om enhver fejlfunktion eller enhver forringelse i CE-mærket udstyrs karakteristika eller ydeevne samt enhver unøjagtighed i mærkningen eller i brugsanvisningen, som den pågældende får kendskab til, der kan medføre eller kan have medført en patients, eller brugers død eller en alvorlig forringelse af en patients eller brugers helbredstilstand. Fabrikanten er endvidere i følge § 11, stk. 2, forpligtet til at oplyse Lægemiddelstyrelsen om enhver teknisk eller medicinsk grund i forbindelse med udstyrets karakteristika eller ydeevne, som har ført til, at fabrikanten systematisk har trukket udstyret tilbage fra markedet.

Fabrikanter af CE-mærket aktivt implantabelt medicinsk udstyr har i henhold til bekendtgørelse nr. 139 af 1. marts 1995 om aktiv, implantabelt medicinsk udstyr § 7, stk. 1, og stk. 2, samme forpligtelse vedrørende aktivt implantabelt medicinsk udstyr.

Med hjemmel i § 4, stk. 3, i lov om sundhedsvæsenets centralstyrelse mv. er der endvidere i bekendtgørelse nr. 734 af 10. august 1995 (retteligt 1994; min bemærkning) i § 11, stk. 3, og stk. 4, fastsat en forpligtelse for professionelle brugere og driftsansvarlige for offentlige og private sygehuse til så hurtigt som muligt at indberette oplysninger til Lægemiddelstyrelsen om enhver hændelse med medicinsk udstyr, der kan medføre eller kan have medført en patient, brugers eller en eventuel tredjemands død eller en alvorlig forringelse af en patients, brugers eller en eventuel tredjemands helbredstilstand.

Under henvisning til samme hjemmel i lov om sundhedsvæsenets centralstyrelse er der fastsat en tilsvarende forpligtelse for professionelle brugere af aktivt implantabelt medicinsk udstyr og driftsansvarlige for offentlige og private sygehuse i bekendtgørelse nr. 139 af 1. marts 1995 om aktivt implantabelt medicinsk udstyr § 7, stk 3, og stk. 4.

 

Baggrunden for Sundhedsministeriets afgørelse er følgende:

Det fremgår af (A)'s skrivelse af 11. november 1996, at klageren var bekendt med, at der ikke i Sundhedsstyrelsen var oprettet et særligt uheldsregister. Sundhedsministeriet fandt på denne baggrund ikke behov for at forelægge (A) de oplysninger om uheldsregistret, som Sundhedsminsiteriet telefonisk indhentede fra Sundhedsstyrelsen i forbindelse med (A)'s klage af 11. november 1996.

Det er fortsat Sundhedsministeriets opfattelse, at indberetninger til Lægemiddelstyrelsen efter bekendtgørelse nr. 734 af 10. august 1994 om medicinsk udstyr § 11 og bekendtgørelse nr. 139 af 1. marts 1995 om aktivt implantabelt udstyr § 7 ikke registreres i et af Lægemiddelstyrelsen særligt oprettet uheldsregister.

Det skal i den forbindelse bemærkes, at der ikke i reglerne om medicinsk udstyr, udstedt i medfør af lov nr. 368 af 6. juni 1991 om medicinsk udstyr, er fastsat pligt til for Lægemiddelstyrelsen at oprette et særligt uheldsregister indeholdende oplysninger om uheld med medicinsk udstyr.

Det er på denne baggrund fortsat ministeriets opfattelse, at der ikke var grundlag for at imødekomme anmodningen om aktindsigt i overensstemmelse med anmodningens indhold.

Opfattes klagerens anmodning som en anmodning om aktindsigt i Sundhedsstyrelsens enkelte sager om uheldsindberetninger, således som Sundhedsstyrelsen tilsyneladende gjorde, er Sundhedsministeriet enig med Sundhedsstyrelsen i, at anmodningen kan afslås da denne ikke angiver de dokumenter eller den sag, klageren ønskede at blive gjort bekendt med, jf. Offentlighedslovens § 4, stk. 3.

..."

A kommenterede i brev af 14. marts 1997 Sundhedsministeriets udtalelse. A's udgangspunkt var at han ønskede antallet af indberettede uheld som følge af medicinsk udstyr oplyst. A forstod ministeriets redegørelse således at der var indberetningspligt vedrørende sådanne uheld, og at der var en samling af disse indberetninger i Lægemiddelstyrelsen, tidligere Sundhedsstyrelsen. Om disse indberetninger samles i et manuelt eller i et edb-register ændrede ikke ved A's ønske.

 

Ombudsmandens udtalelse

I brev til A af 30. april 1998 udtalte jeg følgende:

"Af offentlighedslovens § 4 fremgår:

' § 4. Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v.

...

Stk. 3. Begæring efter stk. 1 og 2 skal angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med.'

1. Identifikationskravet i offentlighedslovens § 4, stk. 3

I lovens forarbejder er der bl.a. anført følgende om forståelsen af bestemmelsen i § 4, stk. 3, jf. Folketingstidende 1985-1986, tillæg A, sp. 211-212:

'Bestemmelsen i stk. 3 svarer til den gældende lovs § 1, stk. 2. Det er præciseret, at en begæring om aktindsigt skal indeholde en angivelse enten af den sag eller af de dokumenter, den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med.

Bestemmelsen medfører, at den, der ønsker aktindsigt, må have kendskab til sagens eller dokumentets eksistens før henvendelsen til vedkommende myndighed. Dette betyder imidlertid ikke, at myndigheden er berettiget til at afslå en begæring om aktindsigt alene under henvisning til en manglende angivelse af sagstilhørsforholdet, hvis myndigheden er i stand til på andet grundlag at identificere den sag eller det eller de dokumenter, der ønskes aktindsigt i. Der henvises til beskrivelsen af bestemmelsens anvendelse i praksis i betænkningen side 118ff og offentlighedsudvalgets overvejelser på side 129 ff.

Kravet om angivelse af sagen eller dokumenter i denne betyder bl.a., at der ikke kan forlanges adgang til at gennemgå en forvaltningsmyndigheds journalmateriale med henblik på herigennem at finde frem til sager, hvis dokumenter man kan have interesse i at blive gjort bekendt med.

Bestemmelsen giver heller ikke adgang til at gennemse alle sager af en bestemt art eller alle sager, der er blevet journaliseret i en bestemt periode.'

Sundhedsministeriet har i sit brev til mig af 25. februar 1997 oplyst at der sker løbende indberetninger til Lægemiddelstyrelsen (dengang Sundhedsstyrelsen) efter § 11 i bekendtgørelse nr. 734 af 10. august 1994 om medicinsk udstyr og § 7 i bekendtgørelse nr. 139 af 1. marts 1995 i aktivt, implantabelt medicinsk udstyr.

Efter disse bestemmelser har fabrikanter, brugere og andre pligt til i visse situationer at give meddelelse om forskellige forhold der kan eller vil kunne medføre død eller alvorlig forringelse af helbredstilstanden hos en patient, bruger eller tredjemand. Indberetningspligt giver myndigheden mulighed for at reagere overfor farlige produkter - bl.a. ved at kunne forbyde eller indskrænke brugen og markedsføringen af produktet, jf. nærmere de nævnte bekendtgørelser.

 

Sundhedsministeriet har yderligere i sine breve oplyst at der ikke findes et egentligt uheldsregister (f.eks. til statistisk anvendelse) hvor sådanne oplysninger er samlet. Under hensyn hertil kan det ikke give mig anledning til bemærkninger at Sundhedsstyrelsen har betragtet hver enkelt indberetning som en sag for sig og således opfattet Deres ønske om aktindsigt som vedrørende en flerhed af sager.

Som det fremgår ovenfor følger det af lovens forarbejder at den der ønsker aktindsigt, skal have et vist kendskab til sagens eller dokumentets eksistens før henvendelsen til vedkommende myndighed.

Dette betyder bl.a. at der ikke kan forlanges adgang til at gennemse alle sager af en bestemt art - i den konkrete sag alle indberetninger til Sundhedsstyrelsen.

Det kan derfor ikke give mig anledning til bemærkninger at styrelsen og ministeriet vurderede at Deres begæring om aktindsigt ikke opfyldte identifikationskravet i offentlighedslovens § 4, stk. 3.

 

2. Meroffentlighed

Princippet om meroffentlighed fremgår af offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. led. Om baggrunden for dette anføres det i Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 211:

'...

Reglerne i den gældende offentlighedslov afskærer ikke myndighederne fra efter eget skøn at give oplysninger i videre omfang, herunder på anden måde eller i anden form, end loven forpligter til. Da spørgsmålet i praksis synes at have givet enkelte myndigheder anledning til tvivl, foreslås det, at princippet om 'meroffentlighed' udtrykkeligt anføres i loven. Adgangen til at give sådanne oplysninger begrænses dog af reglerne om tavshedspligt m.v.

...'

Forud for lovfæstelsen af dette princip ved revisionen af offentlighedsloven i 1986 havde et udvalg afgivet en betænkning (nr. 857 fra 1978 om offentlighedslovens revision). Af denne betænkning, s. 70, fremgår bl.a. følgende om princippet om meroffentlighed:

'...

Udvalget finder det utvivlsomt, at den retlige regulering af offentlighedsprincippet på generelt grundlag også i fremtiden bør have karakter af en fastsættelse af minimumsregler, der ikke udelukker, at myndighederne kan - og efter omstændighederne bør - give oplysninger i videre omfang, end loven umiddelbart forpligter til.

Udvalget skal i denne forbindelse understrege betydningen af, at offentlighedsloven ikke i myndighedernes praksis opfattes som en udtømmende regulering af, hvor langt oplysningsadgangen bør strækkes. Efter udvalgets opfattelse vil det således være i høj grad ønskeligt, at myndighederne i tilfælde, hvor der er fremsat begæring om aktindsigt, ikke blot nøjes med at undersøge, hvorvidt begæringen kan afslås af formelle grunde eller med hjemmel i en af lovens undtagelsesbestemmelser, men mere frit overvejer, om hemmeligholdelse i det konkrete tilfælde overhovedet er påkrævet - enten på grund af en tavshedspligtsbestemmelse eller fordi offentlige eller private interesser i øvrigt taler derfor. En liberal praktisering af lovens bestemmelser er ikke blot bedst stemmende med de almindelige synspunkter, der ligger til grund for lovfæstelsen af offentlighedsprincippet, men vil også i mange tilfælde bevirke, at det vil være ufornødent at tage stilling til tvivlsomme afgrænsningsspørgsmål.'

 

Endvidere fremhæver udvalget at pressens særlige behov for information skal tilgodeses. På s. 129ff står:

'...

Der kan i så henseende navnlig være anledning til at understrege, at loven ikke alene tilsigter at indgå som et led i det system af retssikkerhedsgarantier, der omgærder beslutningsprocessen i den offentlige forvaltning her i landet, men tillige har det videre sigte at give pressen og andre nyhedsformidlende institutioner et bedre grundlag for udøvelsen af den almindelige informationsvirksomhed i form af en løbende orientering af offentligheden om den offentlige forvaltnings virksomhed.

...

Udvalget finder således navnlig at burde pege på det forhold, at der her i landet igennem en lang årrække har været tradition for, at journalister uformelt kan få oplysninger om sager af interesse i den offentlige forvaltning ved at henvende sig - i reglen telefonisk - til den pågældende sagsbehandler. Herigennem opnås der ofte på en for pressen hurtigere og nemmere måde information om sager af offentlig interesse - ikke blot om sagernes eksistens, men også med hensyn til de relevante oplysninger i de enkelte sager. ... Pressen har imidlertid ved siden af sådanne kontakter behov for faste regler, der sikrer den mulighed for mere systematisk at få kendskab til de verserende sager i den offentlige forvaltning og dermed et bedre grundlag for vurderingen af, hvilke sager offentligheden har interesse i at blive gjort bekendt med.

...

Udvalget kan på baggrund af det anførte tiltræde, at det må anses for ønskeligt, at der i forbindelse med offentlighedslovens revision søges fastsat regler, der i højere grad end den gældende ordning giver mulighed for sådan informationssøgning, men finder dog samtidig, at en nyordning med det angivne sigte bør udformes under rimelig hensyntagen til væsentlige administrative modhensyn, herunder navnlig hensynet til at undgå en øget formalisering af den offentlige forvaltning med væsentlige økonomiske, personalemæssige eller strukturelle virkninger til følge.

...'

 

Justitsministeriet har i Vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen bl.a. anført følgende om forståelsen af identifikationskravet og meroffentlighedsprincippet:

' Aktindsigt og meroffentlighed.

6. Offentlighedsloven regulerer alene spørgsmålet om, i hvilket omfang forvaltningen er forpligtet til at give aktindsigt. Den enkelte forvaltningsmyndighed er derfor ikke afskåret fra efter eget skøn at give adgang til aktindsigt i videre omfang end fastsat i loven, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v., jfr. § 4, stk. 1, 2. pkt. (meroffentlighedsprincippet).

...

8. Det følger af meroffentlighedsprincippet , at en myndighed, der behandler er begæring om aktindsigt, ikke alene bør overveje, om begæringen kan afslås efter offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser, men også, om der navnlig efter reglerne om tavshedspligt er noget til hinder for, at der meddeles aktindsigt. Hvis oplysningerne i et dokument ikke er fortrolige, bør myndighederne altså i almindelighed imødekomme en begæring om aktindsigt, selv om myndigheden ikke er forpligtet til det.

...

 

Begæringens form og indhold

17. Efter offentlighedslovens § 4, stk. 3, skal en begæring om aktindsigt angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med.

...

Det kan herefter kræves, at den, der ønsker aktindsigt, i hvert fald har en vis kendskab til sagens eksistens før henvendelsen til vedkommende myndighed. Forvaltningen har altså ikke pligt til at imødekomme begæringer om at få lejlighed til at gennemse alle sager af en bestemt art eller alle sager, der er blevet journaliseret i en bestemt periode. I det omfang en sådan begæring fremsættes af pressen, bør begæringen dog normalt imødekommes, medmindre andet følger af reglerne om tavshedspligt m.v.

...'

Jeg henviser endvidere til Justitsministerens forord til vejledningen hvor det bl.a. udtales:

'...

Jeg vil også gerne fremhæve, at offentlighedsordningen er af særlig betydning for pressens nyhedstjeneste. En almindelig adgang til at blive gjort bekendt med dokumenter inden for de forskellige forvaltningsgrene stiller et omfattende nyhedsmateriale til pressens rådighed, der kan medvirke til, at pressen kan informere offentligheden på et rigtigt faktisk grundlag. Som det er fremhævet i loven og i vejledningen er offentlighedsloven en minimumslov. Loven er ikke til hinder for, at den offentlige forvaltning giver aktindsigt i videre omfang eller giver flere oplysninger til pressen og andre, end det følger af selve loven, når blot det sker uden at krænke myndighedernes tavshedspligt. Det er mit håb, at myndighederne vil leve op til dette ønske fra folketinget om en øget åbenhed i den offentlige forvaltning.'

En forvaltningsmyndighed kan således give aktindsigt i videre omfang end efter lovens almindelige regler, medmindre andet følger af reglerne om tavshedspligt mv.

En myndighed der behandler en begæring om aktindsigt, bør ikke alene overveje om begæringen kan afslås efter offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser, men også om der er noget til hinder for at der meddeles aktindsigt. Hvis de ønskede oplysninger ikke er fortrolige, bør myndigheden i almindelighed imødekomme en begæring om aktindsigt selv om den ikke er forpligtet til det. Jeg henviser i den forbindelse forudsætningsvist til betænkningen om offentlighedslovens revision, Justitsministeriets vejledning punkt 8 og Justitsministerens forord til vejledningen. Se i øvrigt nærmere om adgangen til meroffentlighed, Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 265f, og John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer (1992), s. 87f. Jeg har også tidligere udtalt mig om spørgsmålet i en sag gengivet i Folketingets Ombudsmands Beretning for 1992, s. 206 (s. 211).

 

For så vidt angår adgangen til at få lejlighed til at gennemse alle sager af en bestemt art, er det udtrykkeligt anført i Justitsministeriets vejledning, pkt. 17, at begæringer fremsat af pressen normalt bør imødekommes, medmindre andet følger af reglerne om tavshedspligt. Også udvalget har i sin betænkning fremhævet pressens særlige behov for information.

Ved vurderingen af om der til en journalist skal gives aktindsigt trods manglende identifikation af sagerne, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 3, kan der efter min opfattelse også tages hensyn til om det byder på nævneværdige vanskeligheder eller væsentligt administrativt besvær at finde sagerne eller dokumenterne frem.

Der foreligger ikke oplysninger i sagen der tyder på at Sundhedsministeriet eller styrelsen har overvejet om der i kraft af meroffentlighedsprincippet kunne meddeles Dem aktindsigt i de ønskede oplysninger. Under hensyn til det anførte er det min opfattelse at Sundhedsministeriet enten burde have foretaget en sådan vurdering eller om nødvendigt foranlediget at styrelsen foretog vurderingen.

Jeg har gjort Sundhedsministeriet bekendt med min opfattelse og har henstillet til ministeriet at genoptage sagen med henblik på at vurdere om De - ud fra de anførte betragtninger om meroffentlighed - kan få aktindsigt.

Jeg har bedt ministeriet orientere mig om resultatet af sin fornyede behandling af sagen, men jeg foretager mig som udgangspunkt ikke mere medmindre jeg hører fra Dem igen."

 

NOTER (*1) Jf. FOB 1992, s. 206ff.