Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé
En journalist klagede over Danmarks Radios (DR) afslag på aktindsigt i en række personalesager. DR begrundede afslaget med at et udvalgsarbejde var sat i gang i Justitsministeriet. Udvalget skulle vurdere offentlighedslovens regler om aktindsigt i personalesager, og DR ville udskyde afgørelsen indtil retsgrundlaget var afklaret.

I en udtalelse til ombudsmanden skrev DR bl.a. at man af hensyn til konkurrencen om medarbejdere i mediebranchen ikke anså det for hensigtsmæssigt at oplyse lønninger på direktører og chefer. DR ønskede ikke at give mulighed for at udøve pression mod medarbejdere, hvis personalesager der var givet aktindsigt i. DR anså endvidere anmodningen om aktindsigt for "voddragning" i personalesagerne og ville alene af den grund ikke give aktindsigt, idet det antages at ligge uden for offentlighedslovens formål.

Ombudsmanden anså det for overordentlig kritisabelt at DR udskød afgørelsen med henvisning til udvalgsarbejdet. En sådan beslutning var klart uforenelig med borgernes retskrav på aktindsigt efter offentlighedsloven. Ombudsmanden mente at anmodningen om aktindsigt indeholdt tilstrækkelig identifikation af de sager, journalisten ønskede at se, hvorfor henvisningen til "voddragning" også var klart uberettiget.

De grunde DR havde anført kunne efter ombudsmandens mening ikke begrunde et fuldstændigt afslag på aktindsigt, og radiolovens § 73 a gav ikke holdepunkter for at antage at DR's personalesager generelt skulle være undtaget fra aktindsigt i henhold til offentlighedsloven. En begrænsning af aktindsigten efter offentlighedsloven, og eventuelt radiolovens § 73 a, forudsætter en konkret vurdering som DR ikke sås at have foretaget.

Ombudsmanden henstillede at DR genoptog sagen. (J.nr. 1997-1124-522).

Oversigt (indholdsfortegnelse)
Den fulde tekst

Afslag på aktindsigt i personalesager med henvisning til igangværende udvalgsarbejde i Justitsministeriet

 

Det fremgik af de foreliggende oplysninger at en journalist (A) i et brev af 13. marts 1997 til Danmarks Radio anmodede om følgende:

"Anmodning om en række aktindsigter i personalesags-mapper:

(Avis A) skal hermed - i henhold til Lov om Offentlighed i Forvaltningen - udbede sig aktindsigt i følgende tidligere og nuværende ansattes personalemapper:

(BB),

(CC),

(DD),

(EE),

(FF),

(GG),

(HH),

(II),

(JJ),

(KK),

(LL),

(MM),

(NN),

(OO),

(PP),

(QQ),

(RR),

(SS),

(TT),

(UU),

(VV),

(XX),

(YY),

(ZZ),

(ÆÆ) og

(ØØ).

(Avis A) er klar over, at det er et meget tidskrævende arbejde, at fremfinde, samle og gennemgå de i alt 26 personalesagsmapper.

(Avis A) skal derfor foreslå, at vi f.eks. gennemgår fem personalemapper ad gangen. (Vi kunne simpelthen gå frem efter ovenstående rækkefølge).

Vi er også indstillet på, at de første fem personalemapper alene fremlægges inden for ti dages fristen.

Personalemapperne nummer 6 til 10 fremlægges så inden for en ny ti dages frist og så fremdeles."

 

Danmarks Radio afslog i brev af 15. april 1997. Danmarks Radio anførte bl.a. følgende:

"...

DR har noteret sig, at spørgsmålet om adgang til personalesager har givet anledning til en omfattende offentlig debat.

Kommunernes Landsforening, Amtsrådsforeningen, Københavns Kommune, Frederiksberg Kommune og Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansatte (KTO) samt en lang række tilsvarende offentlige virksomheder og organisationer har således rettet henvendelse til justitsministeren med anmodning om en afklaring af spørgsmålet om omfanget af aktindsigt i offentligt ansattes personalesager.

Justitsministeren har d. 25. marts nedsat en arbejdsgruppe, der skal overveje forholdet mellem offentlighedslov og aktindsigt i personalesager. Ministeren har givet følgende begrundelse for at nedsætte arbejdsgruppen:

'Den seneste tids debat har vist, at anvendelsen af offentlighedslovens regler om aktindsigt giver anledning til en vis tvivl og usikkerhed i forhold til personalesager bl.a. med hensyn til spørgsmålet om, hvilke oplysninger om de ansatte, der er omfattet af retten til aktindsigt, og hvilke der ikke er...'

Når der således af det ministerium, under hvis sagsområde offentlighedsloven henhører, er givet udtryk for en sådan tvivl og usikkerhed om lovens rækkevidde, at et udvalgsarbejde anses fornødent, finder DR, at det ikke vil være forsvarligt at give adgang til DR-medarbejdernes personalesager, før dette retsgrundlag er afklaret.

Behandlingen af anmodninger om aktindsigt i DR's personalesager vil derfor blive genoptaget, så snart der er sket en afklaring af de tvivlsspørgsmål, som justitsministeren har bedt udvalget om at behandle.

For god ordens skyld bemærkes, at der - udover offentlighedslovens regler - for DR gælder en særlig bestemmelse i radiolovens § 73a, som af lovgiver er indsat som et værn for programfriheden. Efter denne bestemmelse er dele af DR's virksomhed, som knytter sig til programvirksomheden, undtaget fra offentlighedsloven. Når selve offentlighedslovens rækkevidde er afklaret, vil det derfor blive nødvendigt at tage stilling til rækkevidden af § 73a i de enkelte sager.

DR vil således på et senere tidspunkt vende tilbage til sagen."

 

A klagede i brev af 24. april 1997 til mig over afgørelsen.

I et brev af 18. juni 1997 udtalte Danmarks Radio bl.a. følgende:

"...

ad 2.1.

DR er ikke undtaget fra offentlighedsloven. Men DR indtager i kraft af bestemmelserne herom i radioloven en særlig status i det offentligretlige univers.

Af radiolovens § 7 fremgår således, at DR er en selvstændig offentlig institution. At DR er udstyret med en sådan særstilling skyldes, at DR i henhold til radioloven er pålagt en forpligtelse til 'at sprede radio‑ og fjernsynsprogrammer omfattende nyhedsformidling, oplysning, underholdning og kunst'.

DR varetager en samfundsmæssig vigtig lovbunden opgave på informations‑ og ytringstrihedens område, som ikke er af forvaltningsmæssig karakter og som kun vanskeligt lader sig indordne under regelsæt, der er udformet med anden virksomhed for øje.

DR's opgave er, som det fremgår, ikke sammenlignelig med forvaltning i traditionel forstand og af bemærkningerne til loven fremgår de særlige hensyn DR skal lægge vægt på i udøvelsen af sin virksomhed såsom hensyn til bl.a. alsidighed og til informations‑ og ytringsfrihed. At skulle varetage disse hensyn understreger, at der ikke er tale om en opgave af forvaltningsmæssig karakter.

Særstillingen blev da også understreget ved revision af radioloven i 1987, hvorefter DR ledes af en bestyrelse, der er DRs øverste ledelse.

At lovgiver er fuldt opmærksom på de særlige vilkår, der nødvendigvis må gælde for en virksomhed, der kun som noget sekundært beskæftiger sig med forvaltning, understreges af den særlige bestemmelse der i 1993 blev indsat i radioloven som § 73a, hvorefter sager og dokumenter vedrørende DRs og TV 2s programvirksomhed og forretningsmæssige virksomhed i tilknytning hertil er undtaget fra hele offentlighedsloven og fra forvaltningslovens kap. 4‑6.

DR finder på denne baggrund, at offentlighedslovens anvendelse på DRs forhold i hvert enkelt konkret tilfælde må ses i dette særlige lys.

Ad 2.2.

Udover det under 2.1. anførte ønsker DR at understrege følgende synspunkter om i hvilket omfang DRs personalesager generelt er undergivet regler i loven om aktindsigt.

Efter DRs opfattelse har DRs særlige status generelt betydning i forhold til DRs forpligtelser på det offentligretlige område. Dette er således udtrykkeligt i 1993 gjort gældende af DR i spørgsmål om personaleforhold ‑ nærmere bestemt 1ønforhold.

Folketingets Kulturudvalg udbad sig således i oktober 1993 kulturministerens svar på en række spørgsmål om bl.a. lønninger, honorarer for bestyrelsesmedlemmer, direktører og ledende medarbejdere i DR (og TV 2).

 

Af DRs svar fra november 1993 fremgår bl.a.:

'I denne anledning skal Danmarks Radio henlede opmærksomheden på, at der som bekendt skete en ændring af styringsforholdene vedrørende Danmarks Radio ved lov nr. 374 af 10. juni 1987 om ændring af radio‑ og fjernsynsloven, som anskaffede regeringens kompetence til at afgøre oprettelse og nedlæggelse af stillinger ved Danmarks Radio og til at godkende løn‑ og andre ansættelsesvilkår for Danmarks Radios personale.

Det er nu Danmarks Radios bestyrelse, der ifølge radio‑ og fjernsynslovens § 9 ansætter generaldirektøren og de øvrige medlemmer af Danmarks Radios direktion (radiodirektøren og TV‑direktøren), mens generaldirektøren ansætter det øvrige personale. Ansættelse af chefer, som ikke har direkte referat til en direktør, samt ansættelse af alt øvrigt personale er som hovedregel videredelegeret af generaldirektøren til et relevant ansættelsesniveau.

Danmarks Radio anser det på denne baggrund for rettest, at Danmarks Radio afholder sig fra at give oplysninger om direktørers og chefers lønninger, som herved ville blive offentligt tilgængelige. Dette ville efter Danmarks Radios opfattelse være uhensigtsmæssigt i konkurrencesituationen mellem de elektroniske medier, offentlige som private ‑ også om afkøb af medarbejdere.

Der henvises også til, at det som en følge af Danmarks Radios status som selvstændig, offentlig institution er Danmarks Radios bestyrelse, der fastsætter Danmarks Radios budget inden for de rammer, som kulturministeren godkender (radio‑ og fjernsynslovens § 14), budgettet tilsendes kulturministeren og Folketinget til orientering.'

DR har på denne baggrund kunnet notere, at kulturministeren er enig i, og at Folketingets Kulturudvalg ikke har anfægtet, at DRs særlige status medfører at f.eks. DRs 1ønforhold for chefer ikke er undergivet aktindsigt.

...

DR finder det naturligt at denne opfattelse indgår som et væsentligt fortolkningsbidrag for enhver vurdering af DRs stilling i forhold til de regelsæt, der i øvrigt gælder for offentlig forvaltning og skal i denne forbindelse særligt bemærke, at ministerens svar til Kulturudvalget blev givet i februar 1994 ‑ dvs. efter vedtagelsen i december 1993 af radiolovens § 73a , hvorefter jo kun 'sager og dokumenter vedrørende DRs og TV 2s programvirksomhed og forretningsmæssige forhold i tilknytning hertil er undtaget fra lov om offentlighed i forvaltningen'.

ad 2.3.

Såfremt ombudsmanden uanset det ovenfor anførte måtte finde, at DRs personalesager er underkastet aktindsigt i henhold til offentlighedsloven bestemmelser, skal anmodninger herom vurderes i henhold til lovens bestemmelser ‑ dvs. set i lyset af bl.a. de opgaver DR i henhold til lovgivningen skal varetage.

Disse opgaver skal varetages under hensyn til informations‑ og ytringsfriheden. Om disse hensyn anføres det specielt i bemærkningerne til radiolovens §7:

'Informations‑ og ytringsfrihed skal have afgørende vægt ved programlægningen. Forsøg fra udenforstående på at øve pression mod programvirksomheden skal afvises. Sikringen af ytringsfriheden i Danmark står i nøje forbindelse med radio/tv's frie adgang til at indsamle informationer og nyheder og til at offentliggøre dem så korrekt som muligt.' Efter DRs opfattelse udgør udefra kommendes indsigt i DRs personalemapper en ikke ubetydelig risiko for, at der gennem anvendelse af oplysninger heri vil kunne udøves pression mod medarbejdere med det formål at få bragt eller tilbageholdt oplysninger udfra andre end rent redaktionelle hensyn.

Dertil kommer risikoen for at dokumenter, der naturligt opbevares i en personalemappe kan afsløre en kildes identitet. Som eksempel kan nævnes, at en mindre påtale vedrørende et udgiftsbilag kan afsløre navnet på en trediemand. Også oplysninger om fx et opholdssted vil i givet fald indirekte kunne afsløre kilder. Kendetegnet for disse dokumenter, og det, der gør en aktindsigt heri særlig betænkelig, vil være at den udleverende instans ikke umiddelbart via dokumentet/oplysningen selv kan tage højde for risikoen for afsløring af kilden gennem udlevering af dokumentet.

 

Endelig skal anføres, at ‑ såvel for DRs som for andre offentlige institutioners vedkommende ‑ gælder det, at aktindsigt i personalesager vil stille DR/institutioner i en svagere konkurrenceposition på arbejdsmarkedet.

En af forudsætningerne for at kunne rekruttere arbejdskraft er på den ene side at den enkelte medarbejder/ansøger kan føle sig sikker på at den individuelt forhandlede løn og andre forhold, der måtte fremgå af en personalemappe, ikke offentliggøres uden medarbejdernes samtykke hertil og at medarbejderen dermed ikke vil blive underlagt ansættelsesmæssige vilkår, der afviger væsentligt fra de vilkår, der tilbydes hos DRs konkurrenter, og på den anden side , at DR kan gennemføre 1ønforhandlinger med eftertragtede medarbejdere uden at resultaterne heraf bliver offentligt kendte. Såfremt DRs lønninger var offentligt kendte, ville konkurrenter vide nøjagtigt hvad der skulle bydes for at tiltrække et eftertragtet personaleemne og konkurrenterne ville sidde inde med en viden om DRs personale, som DR ville være afskåret fra for så vidt angår konkurrenternes personale.

På denne baggrund må det meget stærkt understreges, at der gennem aktindsigt i DRs personalesager etableres en betydelig risiko for at væsentlige hensyn til informations‑ og ytringsfriheden såvel som til DRs muligheder for at kunne tiltrække og fastholde de bedste medarbejdere, tilsidesættes.

 

ad 3.

Såfremt det antages, at DRs personalemapper er omfattet af offentlighedslovens bestemmelser ‑ hvad enten dette nu måtte være i fuldt eller i et mere begrænset omfang ‑ og uanset om en konkret gennemgang af de enkelte personalesager måtte føre til, at en meget stor del af det heri indeholdte materiale alligevel måtte være undtaget fra aktindsigt i henhold til de undtagelsesregler fra aktindsigten, der findes i offentlighedsloven selv, finder DR det relevant at fremkomme med bemærkninger til om en henvendelse af den karakter, som her foreligger vedrørende 26 DR medarbejderes personalesager, er omfattet af offentlighedsloven.

Efter DRs opfattelse er der intet i offentlighedslovens tilblivelseshistorie eller i de hensyn, der ligger bag offentlighedsloven, der viser, at lovgiver har haft til hensigt at give adgang til almindelig voddragning i offentligt ansattes personalesager, hvorfor DR alene af den grund finder, at (Avis A)'s henvendelse ikke kan efterkommes.

 

4. Konklusion.

Anmodninger om aktindsigt i DR‑medarbejderes personalesager kan efter DRs opfattelse generelt ikke efterkommes under hensyn til DRs særlige stilling i mediebilledet med opgaver, som er pålagt af lovgiver, og som skal løses under vidtstrakt hensyntagen til informations‑ og ytringsfriheden og i konkurrence med andre medier, hvoraf den største del ikke er underkastet regler om aktindsigt. En sådan aktindsigt vil som anført skade det offentliges interesser.

(Avis A)'s anmodning om aktindsigt i 26 medarbejderes personalesager kan ikke efterkommes fordi anmodningen er voddragning og som sådan ligger uden for lovens formål med offentlighed i forvaltningen.

At en enkelt tidligere anmodning fra (avis A) er efterkommet er efter DRs opfattelse ikke i strid med det anførte om voddragning i 26 personalesager. At (avis A)'s 2 henvendelser ikke begge har ført til den ønskede aktindsigt er ikke udtryk for usaglig forskelsbehandling, men skal ses som udtryk for, at DR i lyset af den intensiverede offentlige debat om aktindsigt i personalemapper blev mere betænkelig ved at give aktindsigt på grund af den generelle usikkerhed om lovgrundlaget som denne debat medførte."

 

Jeg sendte A en kopi af udtalelsen, og A fremsatte bemærkninger ved at henvise til en artikel i avis A den 8. juli 1997 hvori A bl.a. bemærkede følgende:

DR-generalen påstår i fuld alvor, at indsigt 'udgør en ikke ubetydelig risiko for, at der gennem anvendelse af oplysninger heri kan udøves pression mod medarbejdere med det formål at få bragt eller tilbageholdt oplysninger ud fra andre end rent redaktionelle hensyn'.

 

KILDEBESKYTTELSE

DR-personalemapperne kan indeholde dokumenter, der 'kan afsløre en kildes identitet'.DR-bossen glemmer her fuldstændig, at sådanne eventuelle akter i forvejen er undtaget reglerne om aktindsigt.

Aktindsigt i personalesager vil stille DR i en svagere konkurrencesituation på arbejdsmarkedet.

DR-bossen mener i fuld alvor, at mange journalister i fremtiden ikke vil arbejde i DR, hvis de kan risikere, at f.eks. (avis A) kan få udleveret visse personaleoplysninger. F.eks. om løn.

Nissen glemmer her, at reglerne om aktindsigt har eksisteret i næsten 25 år. Intet tyder på at DR hidtil har haft problemer med at besætte stillingerne - og intet tyder på, at DR får problemer i fremtiden. Faktisk står danske journalister i kø for at få job på DR. Chr. Nissen fremfører ikke yderligere argumenter for sin særegne syltning. Derimod slutter han sit forsvarsskrift - som snarere har karakter af et bønskrift - med at tvære rundt i noget, som han måske snarere skulle have holdt sin mund med.

Chr. Nissen bekræfter nemlig, at DR i marts måned - uden betænkeligheder - udleverede indholdet af tidl. programchef (ØØ)'s (nu chef for parti ÅÅ) personalesagsmappe til (avis A).

Sagen blev tilmed ekspederet inden for den normale tidages frist.

Stakkels Chr. Nissen har mere end svært ved at forklare, hvordan DR kan ekspedere to anmodninger om aktindsigt i personalemapper fuldstændig forskelligt.

 

BETÆNKELIG

Han forsøger dog alligevel:

'At (avis A)'s 2 henvendelser ikke begge har ført til den ønskede aktindsigt er ikke udtryk for usaglig forskelsbehandling, men skal ses som et udtryk for at DR i lyset af den intensiverede offentlige debat om aktindsigt i personalemapper blev mere betænkelig ved at give aktindsigt på grund af den generelle usikkerhed om lovgrundlaget som denne debat medførte'.

Blandt de 26 tidl. og nuværende DR-ansatte hvis personalesagsmapper (avis A) har bedt om aktindsigt i er - rigtigt gættet - generaldirektør i DR Chr. Nissen."

 

Ombudsmandens udtalelse

" Danmarks Radios afgørelse af 15. april 1997 om at udskyde sin stillingtagen

Danmarks Radio besluttede den 15. april 1997 at udskyde sin stillingtagen til (A)'s anmodning om aktindsigt under henvisning til at justitsministeren den 25. marts 1997 havde meddelt at han agtede at nedsætte en arbejdsgruppe der skulle overveje forholdet mellem offentlighedsloven og aktindsigt i personalesager. Danmarks Radio begrundede nedsættelsen af arbejdsgruppen med at den senere tids debat 'havde vist at anvendelsen af offentlighedslovens regler om aktindsigt giver anledning til en vis tvivl og usikkerhed i forhold til personalesager ...'.

Danmarks Radio fandt det derfor ikke forsvarligt at give adgang til DR-medarbejderes personalesager før retsgrundlaget var afklaret.

Offentlighedslovens § 4 giver alle borgerne en egentlig ret til på begæring at få aktindsigt i dokumenter der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling. Dette retskrav gælder med de undtagelser der følger af loven eller af anden lovgivning.

Den af Danmarks Radio påberåbte begrundelse for at udskyde afgørelsen var udtryk for at Danmarks Radio mente sig berettiget til ved anvendelsen af den gældende offentlighedslov at tage hensyn til muligheden for at loven ville blive ændret således at retskravet på aktindsigt blev begrænset.

Grundlovens § 22 har følgende ordlyd:

'Et af Folketinget vedtaget lovforslag får lovskraft, når det senest 30 dage efter den endelige vedtagelse stadfæstes af kongen. Kongen befaler lovens kundgørelse og drager omsorg for dens fuldbyrdelse.'

Det følger af princippet i grundlovens § 22 og i øvrigt af det almindelige legalitetsprincip at en myndighed ikke uden at der foreligger helt ekstraordinære forhold er berettiget til at stille sager om tildeling af rettigheder til borgerne i bero på at loven eventuelt vil blive ændret.

Dertil kommer at Danmarks Radio heller ikke i det kommissorium Justitsministeriet udfærdigede for arbejdsgruppen, havde holdepunkter for at antage at Justitsministeriet fandt en sådan berostillelse påkrævet eller acceptabel. Af kommissoriet fremgik klart at arbejdsgruppen skulle beskrive gældende ret og på grundlag heraf overveje om der var behov for lovændringer på området.

Arbejdsgruppen blev nedsat den 20. maj 1997 og afgav betænkning i november 1997 (betænkning nr. 1349).

Justitsministeren fremsatte lovforslag den 14. november 1997, og forslaget var ikke færdigbehandlet i Folketinget da statsministeren den 20. februar 1998 udskrev folketingsvalg. Herefter er lovforslaget bortfaldet, jf. grundlovens § 41, stk. 4.

Danmarks Radios brev af 15. april 1997 må forstås således at radioen anså sig for berettiget til at udskyde beslutningen, indtil gældende ret var afklaret. Efter denne opfattelse ville afgørelsen kunne udskydes til betænkningen forelå i november 1997, og muligvis indtil en eventuel lovændring bliver gennemført. Det er uden videre klart at en sådan opfattelse er klart uforenelig med at offentlighedsloven giver borgerne et retskrav på aktindsigt.

Jeg anser Danmarks Radios afgørelse om at udskyde sagen for overordentlig kritisabel.

 

Radiolovens § 73 a

Lov om radio- og fjernsynsvirksomhed (lovbekendtgørelse nr. 666 af 5. juli 1996) har følgende ordlyd:

' § 73 a. Sager og dokumenter vedrørende Danmarks Radios og TV 2's programvirksomhed og forretningsmæssige forhold i tilknytning hertil er undtaget fra lov om offentlighed i forvaltningen.

Stk. 2. Sager og dokumenter vedrørende Danmarks Radios og TV 2's programvirksomhed og forretningsmæssige forhold i tilknytning hertil er undtaget fra forvaltningslovens kapitel 4-6.'

Bestemmelsen blev indsat i loven i 1993. I de generelle bemærkninger til lovforslaget anførtes det bl.a.:

'Lov om offentlighed i forvaltningen og forvaltningsloven har som anvendelsesområde den offentlige forvaltning. Dette begreb omfatter som udgangspunkt alle dele af den offentlige forvaltning, herunder også særlige forvaltningsenheder som DR og TV 2.

DR's og TV 2's virksomhed er imidlertid forskellig fra forvaltningsvirksomhed i traditionel forstand.

Hensynet til informations- og ytringsfriheden og den kunstneriske frihed generelt tilsiger, at der gives DR og TV 2 en så fri og uafhængig stilling som muligt, herunder særlig vedrørende programlægning og programudøvelse, samt vedrørende de øvrige dispositioner, der indirekte vil påvirke programvirksomheden.

Praksis har imidlertid vist, at det er muligt med henvisning til offentlighedsloven at få aktindsigt i baggrundsmateriale til en tv-udsendelse. I henhold til gældende lov kan et sådant materiale ikke blot kræves udleveret, efter at en udsendelse er sendt, men principielt også før udsendelsen er sendt. Med henblik på at sikre informations- og ytringsfriheden anses det derfor for rigtigst generelt at undtage sager og dokumenter, som har tilknytning til DR's og TV 2's programvirksomhed. Herved ligestilles DR og TV 2 for så vidt angår deres udsendelser med den trykte presse.

DR og TV 2 befinder sig desuden i en konkurrencesituation i forhold til andre danske og udenlandske radio- og tv-foretagender, for hvilke der ikke gælder bestemmelser om, at offentligheden har adgang til indsigt i interne forhold, og som heller ikke er pålagt de særlige bånd, som offentlighedsloven og forvaltningsloven pålægger DR og TV 2. Denne konkurrencesituation skærpes løbende af medieudviklingen, herunder ikke mindst på satellitområdet.

 

På baggrund heraf vil det være naturligt at gennemføre en vis begrænsning med hensyn til de offentligretlige regler, der skal gælde for DR og TV 2, også for så vidt angår forretningsmæssige forhold.

...'. (Folketingstidende 1993/94, tillæg A, sp. 659-660).

I bemærkningerne til § 73 a anførtes:

'Offentlighedsloven indeholder de nærmere regler om den adgang til aktindsigt i en konkret sag i den offentlige forvaltning, der som udgangspunkt tilkommer enhver, eksempelvis journalister. Følgende dele af DR's og TV 2's virksomhed foreslås undtaget fra offentlighedsloven:

Sager og dokumenter vedrørende programvirksomheden, herunder programlægningen og den redaktionelle virksomhed, samt alle aftaler indgået i tilknytning hertil.

Sager og dokumenter vedrørende forretningsmæssige forhold, herunder kontrakter om varer og tjenesteydelser af enhver art.

Det bemærkes, at dokumenter vedrørende programvirksomheden omfatter alle dokumenter, som direkte eller indirekte har relation til programvirksomheden eller den redaktionelle proces. Rejseregnskaber, der vil kunne afsløre noget om den research, en journalist har foretaget, vil således f.eks. være omfattet af undtagelsen.

De samme undtagelser, som er opregnet under punkt 1-2 vil tillige gælde i de tilfælde, hvor dokumenter af den nævnte art beror hos offentlige myndigheder og begæring om aktindsigt fremsættes over for disse myndigheder.

Derimod vil bl.a. sager vedrørende de af ministeren udmeldte budgetrammer, ministerens godkendelse af DR's og TV 2's regnskaber og DR's varetagelse af licensopkrævningen hos seere og lyttere fortsat være omfattet af offentlighedsloven. Det samme gælder institutionernes sager om klager efter medieansvarsloven vedrørende genmæle eller god presseskik i relation til enkeltprogrammer eller programserier. I disse tilfælde vil klagen og de dokumenter, der udfærdiges i forbindelse med klagesagen, således være omfattet af offentlighedsloven.' (Folketingstidende 1993/94, tillæg A, sp. 662-663).

Hverken bestemmelsens ordlyd, formålet med bestemmelsen eller de citerede bemærkninger til § 73 a, stk. 1, giver holdepunkter for at fortolke bestemmelsen således at Danmarks Radios personalesager generelt skulle være undtaget fra aktindsigt i henhold til offentlighedsloven. Tværtimod ses det at konkrete klagesager over tilsidesættelse af god presseskik forudsættes at være undergivet aktindsigt. Det er endvidere forudsat at 'rejseregnskaber' som udgangspunkt fortsat skulle være omfattet af offentlighedsloven, medmindre de 'ville kunne afsløre noget om den research, en journalist har foretaget'. (Folketingstidende 1993/94, tillæg A, sp. 663, 3. afsnit).

§ 73 a, stk. 1, må efter min mening fortolkes således at dokumenter i sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i Danmarks Radio og TV 2 som udgangspunkt ikke vedrører programvirksomheden eller forretningsmæssige forhold i tilknytning hertil. Dokumenter vedrørende ansættelsesmæssige forhold kan dog undtagelsesvis have en sådan sammenhæng med de to nævnte sagskategorier at de kan undtages fra aktindsigt. Vurderingen heraf må imidlertid være af konkret karakter. Det er derfor ikke berettiget generelt at undtage personalesager fra aktindsigt i henhold til § 73 a, stk. 1.

Det tilføjes at det af Danmarks Radio afgivne svar af november 1993 til kulturministeren vedrørende oplysninger om lønninger og honorarer for bestyrelsesmedlemmer, direktører og ledende medarbejdere i Danmarks Radio ikke giver grundlag for en anden og bredere fortolkning af § 73 a, stk. 1. Jeg henviser herved til at udtalelsen ikke blev afgivet i forbindelse med Folketingets behandling af lovforslaget, at udtalelsen ikke direkte beskæftigede sig med fortolkningen af § 73 a, stk. 1, samt at Folketingets Kulturudvalg ikke ses at have forholdt sig til fortolkningsspørgsmålet.

 

Anvendelsen af offentlighedsloven

Det følger af det foran anførte at (A)'s anmodning om aktindsigt i de 26 sager burde være bedømt på grundlag af offentlighedsloven.

Udgangspunktet efter denne lov er som allerede påpeget at anmodningen skulle imødekommes, medmindre der i loven er gjort undtagelse eller begrænsning i adgangen til aktindsigt.

Jeg forstår Danmarks Radios bemærkninger under pkt. 2.3 i udtalelsen til mig således at radioen mener at hensynet til Danmarks Radios forpligtelse til at sikre informations- og ytringsfriheden kan begrunde at (A)'s anmodning om aktindsigt afslås fuldstændig. Jeg forstår at synspunktet dækker over to forskellige betragtninger:

For det første at der ved aktindsigt i personalesager kan udøves pression mod den enkelte medarbejder med det formål at få bragt eller tilbageholdt oplysninger ud fra andre end rent redaktionelle hensyn. For det andet er der en risiko for at dokumenter der naturligt opbevares i en personalemappe, kan afsløre en kildes identitet.

Herudover har Danmarks Radio henvist til at udenforståendes adgang til aktindsigt vil stille Danmarks Radios institutioner i en svag konkurrenceposition på arbejdsmarkedet. Dette argument skal ses i sammenhæng med det påberåbte hensyn til Danmarks Radios varetagelse af informations- og ytringsfriheden.

Danmarks Radio har ikke henvist til bestemmelser i offentlighedsloven til støtte for synspunkterne. Så vidt det ses vil alene offentlighedslovens § 13 kunne blive relevant. Bestemmelsen har bl.a. følgende ordlyd:

' § 13. Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til

...

5) det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed, eller

6) private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.'

En bestemmelse svarende til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, blev indført ved offentlighedsloven fra 1970 (lov nr. 280 af 10. juni 1970). I betænkningen der lå til grund for lovforslaget til offentlighedsloven fra 1970 (betænkning nr. 325/1963), er på s. 64 om baggrunden for bestemmelsen anført at man forudsatte at der kun ville blive gjort brug af den under § 2, nr. 7, foreslåede bestemmelse i tilfælde, hvor hemmeligholdelse af hensyn til det offentliges eller enkeltpersoners interesse klart ville tilsige det.

I betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 260, har udvalget om den tidligere bestemmelses rækkevidde bl.a. skrevet således:

'Der kan være anledning til indledningsvis at fastslå, at den eksemplifikation på bestemmelsens anvendelsesområde, der er givet i forarbejderne, utvivlsomt ikke er udtømmende, men at også andre beskyttelsesinteresser end de nævnte kan komme i betragtning. Tværtimod er forholdet antagelig det, at der næppe på forhånd kan drages absolutte grænser for, hvilke typer af interesser der i givet fald vil kunne varetages gennem anvendelse af generalklausulen.

I det omfang, der er spørgsmål om at begrænse offentlighedsprincippet af hensyn til interesser, der falder uden for de i lovmotiverne nævnte, vil der dog givetvis blive stillet strengere krav med hensyn til styrken af det aktuelle beskyttelsesbehov. I det hele taget må det i overensstemmelse med forarbejderne lægges til grund, at undtagelse efter bestemmelsen kun kan gøres, hvor det er klart påkrævet...

En samlet vurdering af de tilfælde, hvor bestemmelsen efter de foreliggende oplysniger har været bragt i anvendelse i praksis, efterlader det indtryk, at den i betydelig udstrækning, -...- er blevet benyttet til at tilgodese beskyttelsesinteresser, der som sådanne er anerkendt ved udforminingen af lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig utilstrækkelige.'

 

På baggrund af denne beskrivelse af gældende ret skrev udvalget i betænkningen på s. 285 ff. følgende om sine overvejelser:

'Det er udvalgets opfattelse, at en sådan generalklausul bør opretholdes i forbindelse med offentlighedslovens revision. Udvalget har i så henseende navnlig lagt vægt på, at der ikke i den periode, offentlighedsloven har været i kraft, er indhøstet så udførlige erfaringer, at det er muligt med rimelig grad af sikkerhed at overskue alle de undtagelsesbehov, der vil kunne opstå i praksis, at en generalklausul er påkrævet for at undgå, at visse meget specielle undtagelsesbehov opregnes udtrykkeligt i loven, samt at en generalklausul giver loven en ønskelig smidighed med hensyn til at kunne tilpasses nye undtagelsesbehov, der måtte opstå i fremtiden, således at hyppige ændringer af loven kan undgås. Udvalget skal dog samtidig understrege, at generalklausulen som hidtil kun forudsættes anvendt i begrænset omfang og kun, hvor der er et klart behov derfor.'

Som det ses forudsætter anvendelsen af § 13 som helhed at vurderingen af de beskrevne hensyn foretages konkret. Allerede fordi Danmarks Radio ikke har foretaget en vurdering af om der i de 26 sager foreligger oplysninger af den type der er omtalt i § 13, stk. 1, nr. 6, må jeg anse et afslag støttet på denne bestemmelse for uberettiget.

Det tilføjes at selve det forhold at en ansøgning om aktindsigt eventuelt kunne bruges som pression, ikke er tilstrækkeligt til at aktindsigt helt kan nægtes i henhold til § 13, stk. 1, nr. 6.

Risikoen for pression synes i øvrigt ikke at være større for ansatte i Danmarks Radio end for ansatte hos en række andre forvaltningsmyndigheder, f.eks. politiet, socialforvaltninger og klagenævn. Dette hensyn kan derfor ikke føre til generelt at afslå aktindsigt i Danmarks Radios personalesager eller i sager vedrørende bestemte medarbejdere.

Hensynet til at beskytte en kildes identitet er utvivlsomt omfattet af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, og kan begrunde at oplysninger nægtes udleveret. Jeg må forstå de foran citerede lovforslagsbemærkninger vedrørende radiolovens § 73 a, stk. 1, således at dokumenter der indeholder denne type oplysninger, efter omstændighederne må betragtes som dokumenter vedrørende programvirksomheden og derfor undtaget fra aktindsigt i henhold til denne bestemmelse.

 

Hensynet til det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forvaltningsvirksomhed, kan som det ses efter omstændighederne og baseret på en konkret vurdering, begrunde at oplysninger om lønforhandlinger eller lønforhandlingsstrategier undtages fra aktindsigt, jf. § 13, stk. 1, nr. 5. Oplysninger af denne type vil imidlertid næppe være opbevaret i den enkelte medarbejders personalemappe. Jeg forstår da også Danmarks Radios bemærkninger således at det er risikoen for at aktindsigt i løn og andre ansættelsesvilkår vedrørende de enkelte medarbejdere vil vanskeliggøre rekruttering af medarbejdere, der anses at kunne begrunde en begrænsning af aktindsigten. Dels vil aktindsigt kunne afholde egnede ansøgere fra at søge beskæftigelse i Danmarks Radio, dels vil konkurrerende medievirksomheder lettere kunne trække eftertragtede personaleemner over til sig.

Offentlighedslovens bestemmelser om aktindsigt gælder ikke for sager om ansættelser og forfremmelser i det offentliges tjeneste, jf. offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt. Baggrunden for denne bestemmelse er bl.a. at en offentlighedsordning kunne afholde kvalificerede personer fra at søge stilling i det offentlige, jf. Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 896, og betænkning nr. 1349, s. 16. I en vis udstrækning er Danmarks Radios - lige så vel som andre offentlige forvaltningsmyndigheders - interesse i at sikre sig kvalificeret arbejdskraft tilgodeset gennem denne bestemmelse. Jeg finder det betænkeligt at anerkende at hensynet gør sig gældende med en sådan styrke i forhold til Danmarks Radio at det kan begrunde at personalemapper som helhed kan undtages fra aktindsigt, eller skulle kunne begrunde at bestemte oplysningstyper som ikke angår ansættelser og forfremmelser, generelt undtages fra aktindsigt i henhold til § 13, stk. 1, nr. 5.

Derimod finder jeg ikke at det kan udelukkes at det af Danmarks Radio påberåbte hensyn til konkurrencesituationen i en vis udstrækning vil kunne føre til at visse oplysninger efter en konkret vurdering vil kunne undtages fra aktindsigt.

Det bør dog understreges at de hensyn der kan begrunde en sådan begrænsning i aktindsigt, skal være af tungtvejende karakter; den generelle risiko for at medarbejdere lokkes over til konkurrenter, eller at der ikke kan skaffes tilstrækkelige ansøgere til Danmarks Radios stillinger, er således ikke tilstrækkelig.

 

Identifikation af sager eller dokumenter

Offentlighedslovens § 4, stk. 3, indeholder følgende bestemmelse:

'Begæring efter stk. 2 og stk. 3 skal angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med.'

Jeg forstår Danmarks Radios bemærkninger - især under pkt. 3 - om 'almindelig voddragning i offentligt ansattes personalesager' således at bestemmelsen i § 4, stk. 3, kan begrunde at Danmarks Radio afslog (A)'s aktindsigtsanmodning.

Bestemmelsens formål er at lette myndighedernes praktiske administration af aktindsigtsreglerne. Ansøgeren må derfor kunne oplyse så mange kendetegn vedrørende den sag eller det dokument der søges aktindsigt i, at myndigheden forholdsvis ubesværet kan finde frem til materialet. Derudover kræves det at ansøgeren i forvejen kendte den pågældende sags eksistens, jf. betænkning nr. 1349, s. 20-23.

Det er uden videre klart at (A)'s ansøgning om aktindsigt indeholdt en tilstrækkelig identifikation af de sager (A) ønskede at se.

Offentlighedsloven bygger på det grundprincip at enhver, dvs. også personer uden retlig interesse i den enkelte sag, har ret til at få aktindsigt heri. Hvis henvisningen til 'voddragning' skal forstås således at ansøgninger om aktindsigt kan afslås såfremt ansøgeren ikke har oplyst en særlig grund eller et særligt formål med at søge aktindsigt, er henvisningen klart uberettiget.

 

Samlet vurdering

Som det ses har jeg anset Danmarks Radios beslutning af 15. april 1997 om at udskyde sin stillingtagen til Deres anmodning om aktindsigt for overordentlig kritisabel.

Jeg finder endvidere ikke at de grunde Danmarks Radio senere har anført, har kunnet begrunde at Deres ansøgning blev fuldstændig afslået.

Endelig har jeg peget på at såfremt aktindsigten eventuelt begrænses, måtte en eventuel hjemmel findes i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5, eller nr. 6, eventuelt i radiolovens § 73 a. En sådan afgørelse forudsætter en konkret vurdering som Danmarks Radio ikke ses at have foretaget.

Jeg har henstillet til Danmarks Radio at genoptage sagen og træffe afgørelse snarest muligt på grundlag af det jeg har anført ovenfor."

Danmarks Radio meddelte mig senere at der var truffet afgørelse om at efterkomme A's anmodning om aktindsigt og at A den 1. og 2. maj 1998 havde gennemset personalesagerne i TV-byen.

Jeg meddelte Danmarks Radio at jeg ikke foretog mig mere i sagen.