Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé

En journalist klagede til ombudsmanden over Statsministeriets afslag på aktindsigt i korrespondancen mellem hoffet og ministeriet om dronningens nytårstale.

Som begrundelse for afslaget henviste Statsministeriet til at der var tale om interne dokumenter, undtaget fra retten til aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 7. Statsministeriet henviste til at dronningen i forbindelse med nytårstalerne handlede med ministergodkendelse. Ministeriet mente derfor at dronningen og ministeriet i disse situationer måtte betragtes som én myndighed, svarende til sager der afgøres ved kongelig resolution.

Journalisten mente at dronningens taler havde vundet hævd som monarkens personlige budskab til det danske folk. Journalisten mente derfor at talerne udgjorde en af de få sammenhænge hvor dronningen havde en reelt selvstændig funktion.

Ombudsmanden udtalte at Statsministeriets opfattelse ikke kunne give ham anledning til bemærkninger. (J.nr. 1997-1675-899).

Oversigt (indholdsfortegnelse)
Den fulde tekst

Aktindsigt i dronningens nytårstale

 

Sagens nærmere omstændigheder var følgende:

I et brev af 20. juni 1997 klagede journalisten A over at Statsministeriet den 29. maj 1997 afslog hans begæring om aktindsigt i al korrespondance mellem Statsministeriet og hoffet vedrørende dronning Margrethes nytårstaler for årsskifterne 1994-95, 1995-96 og 1996-97 med henvisning til at der var tale om interne dokumenter, og at dokumenterne ikke indeholdt ekstraheringspligtige oplysninger.

A bad mig samtidig undersøge om Statsministeriets afgørelse var korrekt hvad angik hans begæring om aktindsigt i ministeriets korrespondance med hoffet og Udenrigsministeriet vedrørende dronningens tale til Letlands præsident den 18. marts 1997.

I sit brev til A af 29. maj 1997 anførte Statsministeriet følgende som begrundelse for afslaget på aktindsigt i korrespondancen vedrørende nytårstalerne:

"...

Vedrørende nytårstalerne kan det oplyses, at Statsministeriet ud over de endelige udgaver af talerne er i besiddelse af de taleudkast, som ministeriet har oversendt til hoffet.

Det fremgår imidlertid af betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 236, at i sager, der afgøres ved kongelig resolution, må kongen og den forvaltningsmyndighed, der har behandlet sagen, anses for én myndighed, hvorfor indstillinger til kongen utvivlsomt må bedømmes som interne arbejdsdokumenter.

Da udarbejdelsen af dronningens nytårstale sker med sædvanlig ministergodkendelse, er det Statsministeriets opfattelse, at brevveksling mellem ministeriet og hoffet om nytårstalen på samme måde må anses for interne arbejdsdokumenter, som i medfør af offentlighedslovens § 7 er undtaget fra aktindsigt.

Det er herved lagt til grund, at dokumenterne ikke indeholder oplysninger, som er ekstraheringspligtige i medfør af offentlighedslovens § 11, stk. 1.

..."

 

I sin klage til mig af 20. juni 1997 anførte A bl.a. følgende:

"...

Statsministeriets begrundelse for at afslå aktindsigten forekommer mig tvivlsom, idet der næppe, som det anføres i afslaget, kan være tale om at anvende betænkning nr. 875/1978 om offentlighedslovens revision, side 236, i denne sammenhæng.

Dronningens nytårstale har vundet hævd som monarkens personlige budskab til det danske folk. Den udgør dermed en af de helt få sammenhænge, hvor dronningen har en reel selvstændig rolle og funktion.

Statsministeriets brug af bestemmelsen om sager, der afgøres ved kongelig resolution, handler derimod om sager, hvor regeringen træffer en beslutning, som dronningen derefter sætter i kraft i form af en resolution. Altså groft sagt en tillempning af, at Danmark er et indskrænket monarki.

Karnov (med Germer og Poul Andersen som kilde) siger om grundlovens § 2, at i bestemmelsen om, at monarkiet er indskrænket, ligger kun, hvad der følger af grundlovens øvrige indhold.

Grundloven indskrænker ikke monarkens ret til at holde taler, og derfor må talen være holdt på dronningens vegne og ikke på regeringens. Dette argument underbygges da også af, at statsministeren holder sin egen nytårstale.

Som et yderligere argument må fremhæves, at dronningens nytårstale i befolkningen i udpræget grad anses for at være regentens moralske/menneskelige budskab. Det har derfor betydelig offentlig interesse, om og i givet fald på hvilken måde Statsministeriet forsøger at påvirke dronningens nytårstale.

..."

A anførte endvidere at Statsministeriet ved afgørelsen havde sat ekstraheringspligten i offentlighedslovens § 11 ud af kraft.

Med hensyn til Statsministeriets svar på A's begæring om aktindsigt i korrespondancen om dronningens tale til den lettiske præsident anførte A at han fandt det højst mærkværdigt at der ikke fandtes så meget som et telefonnotat i sagen. A henviste i den forbindelse til offentlighedslovens § 6.

I et brev til mig af 12. august 1997 henholdt Statsministeriet sig til afgørelsen af 29. maj 1997 og tilføjede følgende:

"...

Uafhængigt af ovenstående skal Statsministeriet endvidere henvise til bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, hvorefter retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til bl.a. offentlige interesser.

..."

 

Ombudsmandens udtalelse

"1. Dronningens deltagelse i statsstyret

Regeringsformen i Danmark er indskrænket-monarkisk, jf. grundlovens § 2, 1. punktum. Kongen (dronningen) har med de i grundloven fastsatte indskrænkninger den højeste myndighed over rigets anliggender og udøver den gennem ministrene, jf. grundlovens § 12. Om den nærmere forståelse af disse bestemmelser kan der henvises til den statsretlige litteratur, bl.a. Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret I (1980), s. 244, Peter Germer, Statsforfatningsret (1995), s. 25, og Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2 (1996), s. 40.

I grundlovens §§ 13 og 14 er der bl.a. givet nærmere regler om regentens forfatningsretlige stilling. Bestemmelserne har følgende ordlyd:

' §13. Kongen er ansvarsfri, hans person er fredhellig. Ministrene er ansvarlige for regeringens førelse; deres ansvarlighed bestemmes nærmere ved lov.

§14. Kongen udnævner og afskediger statsministeren og de øvrige ministre. Han bestemmer deres antal og forretningernes fordeling imellem dem. Kongens underskrift under de lovgivningen og regeringen vedkommende beslutninger giver disse gyldighed, når den er ledsaget af en eller flere ministres underskrift. Enhver minister, som har underskrevet, er ansvarlig for beslutningen.'

Max Sørensen anfører i Statsforfatningsret (1973), s. 64-65, bl.a. følgende om regentens deltagelse i statsstyret:

'...

Nøje forbundet med princippet om kongens ansvarsfrihed og ministrenes ansvar er reglerne i grl. § 14 om ministrenes kontrasignatur af kongens beslutninger. De tjener som en formel garanti for, at kongen ikke handler på egen hånd, men under effektiv medvirken af en ansvarlig minister.

...

De akter, der iflg. § 14 kræver kontrasignatur, er kongens beslutninger vedrørende 'lovgivningen og regeringen'. Dette udtryk må efter formålet forstås vidt. Det omfatter således enhver beslutning det tilkommer kongen at træffe som led i lovgivningsproceduren, både fremsættelse og stadfæstelse af lovforslag. Endvidere de forvaltningsakter, der udfærdiges ved kgl. resolution, samt de særlige beslutninger der træffes af kongen i henhold til enkelte grundlovsbestemmelser (udnævnelse og afskedigelse af ministre, udskrivning af nyvalg til folketinget m.m.). Sammenfattende kan reglen siges at omfatte enhver beslutning der træffes af kongen som led i statsstyret.

Uden for reglens område falder kongens private dispositioner. Omend det normalt vil være nogenlunde klart, hvornår en disposition er af privat karakter, kan der dog forekomme tvivlsomme grænsetilfælde. Disse må da afgøres under hensyn til tradition og praksis. Det står således fast i praksis, at kongen uden kontrasignatur kan udnævne hoffets embedsmænd, herunder også kabinetssekretæren, der er kongens privatsekretær og rådgiver og i et vist omfang virker som mellemled mellem ministrene og kongen. Endvidere er der tradition for, at tildeling af ordensdekorationer sker uden kontrasignatur.

...

Reglen i § 14 omfatter 'beslutninger'. Dette ord må forstås som svarende til begrebet retsakter, d.v.s. sproglige tilkendegivelser der går ud på at fremkalde de i indholdet angivne retsvirkninger, være sig af generel eller konkret art.

...

Kongens deltagelse i statsstyret kan imidlertid også tænkes at finde udtryk på anden måde end ved udfærdigelse af retsakter. Som eksempel kan nævnes modtagelsen af et fremmed statsoverhoveds officielle besøg eller kongens aflæggelse af officielt besøg i udlandet, eller udtalelser fremsat over for fremmede ambassadører om statens udenrigspolitik. Udtalelser der fremsættes i lejlighedstaler, f.eks. ved årsskiftet eller på historiske mindedage, kan indeholde politiske tilkendegivelser eller vurderinger. Selv ved sin blotte tilstedeværelse kan kongen i visse situationer lægge en politisk holdning for dagen. I alle sådanne tilfælde må det følge af princippet om kongens ansvarsfrihed og ministrenes ansvar, at kongen på forhånd bør sikre sig en ministers, normalt statsministerens, tilslutning.

...'

 

Peter Germer anfører i Statsforfatningsret, 2. udg. (1995), s. 29, bl.a. følgende om kontrasignaturreglen:

'...

Da der i grundlovens § 14, 3. pkt., tales om beslutningers gyldighed, kan bestemmelsen om ministerkontrasignatur kun angå retsakter. Fremsætter kongen udtalelser, der ikke har karakter af retsakter, opstår der intet spørgsmål om ministerkontrasignatur, men hvis sådanne udtalelser - eller kongens faktiske handlinger i øvrigt - må antages at kunne få politisk betydning, kræves der ifølge grundlovens § 13 forudgående tilslutning fra en minister. Private handlinger kan kongen foretage uden ministergodkendelse.

...'

Tilsvarende synspunkter findes i Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret (1954), s. 172.

Jeg har forstået Statsministeriet således at det er ministeriets opfattelse at dronningen i forbindelse med nytårstalen og taler ved statsbesøg ikke handler som privatperson, men som led i statsstyret. Det er derfor Statsministeriets opfattelse at sådanne taler er omfattet af grundlovens § 13 og dermed omfattet af ministrenes ansvar.

Dette kan ikke give mig anledning til bemærkninger; jeg henviser også til den ovenfor gengivne statsforfatningsretlige litteratur. Uanset om dronningens nytårstale - således som De anfører - i nogen måde måtte blive opfattet som et mere personligt præget budskab, kan dette dog ikke i sig selv forrykke den retlige vurdering af talens karakter.

2. Statsministeriets afslag på aktindsigt

Dronningens nytårstaler

Statsministeriet har som hjemmel til at afslå aktindsigt henvist til offentlighedslovens § 7. Som begrundelse herfor anfører ministeriet at brevveksling mellem ministeriet og hoffet om nytårstalen er interne arbejdsdokumenter, og paralleliserer til retstilstanden for så vidt angår sager der afgøres ved kongelig resolution, jf. betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 236. Endvidere finder Statsministeriet ikke at dokumenterne indeholder ekstraheringspligtige oplysninger, jf. offentlighedslovens § 11, stk. 1.

Offentlighedslovens § 7 har følgende indhold:

'Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug,

brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed og

brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg, afdelinger og andre organer eller mellem disse organer indbyrdes.'

Offenlighedsloven indeholder i § 11, stk. 1, følgende regler om aktindsigt i faktiske oplysninger som er indeholdt i interne dokumenter:

'Oplysninger i dokumenter, der er omfattet af § 7 og § 10, nr. 1-4, om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, skal uanset disse bestemmelser meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler.'

I betænkning nr. 325/1963 om offentlighed i forvaltningen, s. 58f, foreslog kommissionen i § 4, stk. 1, litra a, i udkast til offentlighedslov at 'indstillinger til Kongen' udtrykkeligt blev undtaget fra retten til aktindsigt (udkastets § 4, stk. 1, litra a).

I forarbejderne til den tidligere offentlighedslov (lov nr. 280 af 10. juni 1970) er bl.a. anført følgende om baggrunden for ikke at følge kommissionens forslag på dette punkt (Folketingstidende 1969-70, tillæg A, sp. 591):

'...

Bestemmelsen, der angiver visse dokumenter, som ikke er undergivet offentlighed, svarer med enkelte ændringer til kommissionsudkastets § 4, men er opstillet og affattet i overensstemmelse med den tilsvarende bestemmelse i partsoffentlighedslovens § 6.

Bestemmelsen i kommissionsudkastets stk. 1, litra a, om indstillinger til kongen er ikke medtaget; denne bestemmelse må anses for overflødig ved siden af bestemmelsen i forslagets § 5, nr. 4.

...'

 

I betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 236, er der for så vidt angår forvaltningsmyndigheders indstillinger til regenten anført følgende:

'...

Udvalget har... ikke... fundet det påkrævet udtrykkeligt at undtage en forvaltningsmyndigheds indstillinger til kongen, som det ved offentlighedslovens gennemførelse blev anset for overflødigt at medtage i § 5, nr. 1, på grund af bestemmelsen i § 5, nr. 4, om brevveksling 'inden for samme myndighed'. I sager, der afgøres ved kgl. resolution, må kongen og den forvaltningsmyndighed, der har behandlet sagen, anses for én myndighed, og indstillinger til kongen må derfor utvivlsomt bedømmes som interne arbejdsdokumenter i relation til bestemmelsen i § 9 i udvalgets lovudkast. Udvalget skal i denne forbindelse bemærke, at sager, hvor kongen kan handle uden ministerkontrasignatur, f.eks. hans privatretlige dispositioner, udnævnelse og afskedigelse af hofembedsmænd, ordenstildelinger osv., overhovedet ikke kan anses for omfattet af loven.

...'

Som det fremgår af offentlighedsloven § 7, omfatter retten til aktindsigt ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Jeg har på baggrund af tilblivelseshistorien for bestemmelsen ikke grundlag for at kritisere at Statsministeriet finder at regenten og forvaltningsmyndigheden bliver betragtet som én myndighed i de situationer hvor regenten deltager i statsstyret. Det forhold at der i betænkning nr. 857/1978 kun udtrykkeligt er henvist til de situationer hvor regenten udfærdiger kongelige resolutioner, kan efter min opfattelse ikke tale for et andet resultat. Baggrunden herfor er bl.a. at udfærdigelsen af kongelige resolutioner stilles i modsætning til regentens private dispositioner.

Som anført under afsnit 1 gav det mig ikke anledning til bemærkninger at Statsministeriet fandt at dronningen ved afholdelse af nytårstaler ikke handler som privatperson, men som led i statsstyret. På den baggrund kan det heller ikke give mig anledning til kritik at ministeriet fandt at korrespondancen mellem hoffet og Statsministeriet vedrørende talerne var interne dokumenter.

Statsministeriet meddelte endvidere i afgørelsen af 29. maj 1997 at sagens dokumenter ikke indeholdt ekstraheringspligtige oplysninger.

Ved min gennemgang af Statsministeriets akter i sagen har jeg ikke fundet at sagens dokumenter indeholdt oplysninger om faktiske omstændigheder af væsentlig betydning for sagsforholdet. Jeg kan derfor heller ikke kritisere denne del af Statsministeriets afgørelse.

 

Talen til den lettiske præsident

For så vidt angår Deres klage over Statsministeriets afslag på Deres begæring om aktindsigt i sagen om dronningens tale til den lettiske præsident, har jeg lagt til grund at Statsministeriet ikke er i besiddelse af akter i sagen ud over en kopi af talens ordlyd. Derfor kan ministeriets afslag på aktindsigt ikke give mig anledning til bemærkninger.

Det tilføjes at jeg ikke har foretaget en vurdering af hvorvidt Statsministeriet burde have taget notater. Baggrunden herfor er at offentlighedslovens § 6 efter sin ordlyd kun gælder i sager hvor en forvaltningsmyndighed træffer afgørelse. Jeg har ikke fundet tilstrækkelig anledning til at gennemføre en ombudsmandsundersøgelse af spørgsmålet om hvorvidt Statsministeriet på andet grundlag end efter offentlighedslovens § 6, burde have taget notater i sagen. Jeg henviser i den forbindelse til ombudsmandslovens § 16, stk. 1, hvorefter ombudsmanden afgør om en klage giver tilstrækkelig anledning til undersøgelse.

 

Samlet har jeg således ikke grundlag for at kritisere Statsministeriets afgørelse af 29. maj 1997.

..."