Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé
En klager henviste til at en skatteinspektør havde deltaget i sagens behandling ved skatteforvaltningen og senere havde været sekretær ved skatteankenævnets behandling af sagen. Endvidere mente klageren at en sagsbehandlingstid på over tre år i Landsskatteretten var urimelig lang.

Landsskatteretten fandt ikke at omfanget af skatteinspektørens deltagelse i sagens behandling i kommunens skatteforvaltning medførte inhabilitet. Ombudsmanden mente derimod at skatteinspektøren efter omstændighederne måtte anses for inhabil ved sagens behandling i skatteankenævnet. Skatteankenævnets afgørelse måtte herefter tilsidesættes som ugyldig. Ombudsmanden henstillede til Landsskatteretten at genoptage sagen og træffe en ny afgørelse.

Ombudsmanden fandt det endvidere meget kritisabelt at Landsskatterettens sagsbehandlingstid havde varet mere end tre år og syv måneder. Ombudsmanden henstillede til Landsskatteretten at sådanne forsinkelser blev undgået fremover. (J. nr. 1994-2749-211).

Den fulde tekst

"To-instans inhabilitet". For lang sagsbehandlingstid. Forældelse

 

En mand (A) klagede ved brev af 19. november 1994 til mig over Landsskatterettens kendelse af 28. oktober 1994 vedrørende en række fradrag mv. for indkomstårene 1985-1987.

 

Jeg forstod A's klage således at han navnlig klagede over

skatteinspektørens inhabilitet og

den samlede sagsbehandlingstid.

Til støtte for klagepunkt 1) havde A navnlig anført at der ved sagens behandling ved kommunen, skatteforvaltningen, og senere kommunen, skatteankenævnet, havde foreligget et personsammenfald der havde medført at skatteankenævnets afgørelse af 17. december 1990 var ugyldig. A begrundede dette nærmere med at skatteinspektøren ved kommunen havde virket som sekretær ved skatteankenævnets behandling af sagen, uanset at skatteinspektøren forud havde deltaget i sagens behandling ved skatteforvaltningen.

Til støtte for klagepunkt 2) havde A navnlig anført at sagsbehandlingstiden ved Landsskatteretten havde været urimelig lang, idet klagen blev indgivet den 10. marts 1991 mens kendelsen blev afsagt den 28. oktober 1994. A tilføjede at sagens skatteretlige problemer ikke kunne begrunde den lange sagsbehandlingstid, ligesom forsinkelsen ikke kunne skyldes A's forhold.

Endelig henledte A min opmærksomhed på spørgsmålet om forældelse af skattekravet idet de af Landsskatterettens kendelse omfattede skattekrav vedrørte indkomstårene 1985- 1987. A oplyste i denne forbindelse at han aldrig havde anerkendt de omhandlede skattekrav.

Det fremgik af sagen at skatteforvaltningen i 1988 genoptog A's skatteansættelse for indkomstårene 1983-1987 til fornyet behandling. Sagens gang fra A den 16. august 1988 blev indkaldt af skatteforvaltningen til møde indtil Landsskatteretten afsagde kendelse den 28. oktober 1994, var udførligt beskrevet i redegørelse af 16. oktober 1991 fra skatteforvaltningen, samt i en datoliste vedlagt Landsskatterettens udtalelse til mig af 31. januar 1995. Disse redegørelser beskrev under ét sagens behandling i de forskellige instanser og den skete korrespondance.

Efter at skatteforvaltningen i samråd med daværende Statsskattedirektoratet traf beslutning om at genoptagelsen alene skulle vedrøre indkomstårene 1985-1987, fastholdt skatteforvaltningen at der skulle ske forhøjelse for disse indkomstår.

Ved sit brev af 14. november 1989 anmodede A herefter om at behandlingen af hans selvangivelse for indkomstårene 1985, 1986 og 1987 fremtidig blev forestået af en anden sagsbehandler i skatteforvaltningen.

Ved brev af 22. marts 1990 fra skatteinspektør B meddelte skatteforvaltningen at den hidtidige sagsbehandler fortsat ville behandle A's selvangivelse for de omhandlede indkomstår.

Ved brev af 28. marts 1990 stilet til skatteinspektør B anmodede A om en begrundelse for afslaget på hans ønske om en ny sagsbehandler.

Ved brev af 5. maj 1990 fra skatteinspektøren blev den ønskede begrundelse givet. Det hed således i skatteinspektørens brev:

"...

Det er alene administrationen v/ skatteinspektøren, der kan afgøre hvem der skal være sagsbehandler på en sag. Den enkelte skatteyder kan ikke selv vælge. Kun i meget få sager vil man udpege en ny sagsbehandler. Det er typisk, hvor der er sket fejl i selve sagsbehandlingen. Dette er der efter min opfattelse ikke sket i Deres sag, hvorfor jeg fastholder den nuværende sagsbehandler.

..."

 

Efter yderligere korrespondance vedrørende skattemæssige spørgsmål foretog skatteforvaltningen de bebudede forhøjelser ved afgørelse af 8. august 1990.

Den 29. august 1990 påklagede A skatteansættelsen til skatteankenævnet i kommunen og havde herefter en del korrespondance vedrørende oplysningen af sagen.

Under sagens behandling i skatteankenævnet virkede skatteinspektør B som sekretær for nævnet.

Ved brev af 9. december 1990 til mig klagede A over forskelligeforhold ved sagsbehandlingen i skatteforvaltningen.

Forinden min stillingtagen til A's klage forelå, stadfæstede skatteankenævnet i kommunen den foretagne skatteansættelse ved nævnets afgørelse af 17. december 1990.

Ved mit brev af 15. februar 1991 meddelte jeg A at jeg i anledning af hans klage havde rettet henvendelse til Skattedepartementet vedrørende de rejste spørgsmål om kompetenceforhold. Jeg meddelte samtidig at A's indsigelse mod skatteinspektør B's medvirken i sagens behandling i skatteankenævnet skulle fremsættes over for skatteankenævnet.

Efter senere at have modtaget et notat fra Skattedepartementet meddelte jeg den 2. oktober 1991 A at jeg oversendte hans klage over sagsbehandlingen - herunder sagsbehandlingstiden - til Told- og Skattestyrelsen. Samtidig oplyste jeg A om at spørgsmål der angik ligningen - herunder sagsbehandlingsspørgsmål - skulle fremføres over for ligningsmyndighederne. A ville derfor først kunne indbringe sagen for mig når Landsskatteretten havde truffet afgørelse.

Ved brev af 10. marts 1991 anmodede A skatteankenævnet om at tage stilling til skatteinspektørens habilitet i sagen.

I et brev ligeledes af 10. marts 1991 klagede A over skatteankenævnets afgørelse til Landsskatteretten. Til støtte for sin klage gjorde A bl.a. gældende at der forelå inhabilitet hos nævnets sekretær.

Ved brev af 18. marts 1991 meddelte Landsskatteretten A at man havde modtaget A's klage. Samtidig oplyste retten at det ikke på daværende tidspunkt kunne siges hvornår sagen kunne forventes afgjort. I almindelighed måtte der dog på daværende tidspunkt påregnes en behandlingstid på ni-tolv måneder efter høringen af skatteankenævnet.

Ved brev af 10. april 1991 meddelte skatteankenævnet A at nævnet på sit møde den 22. marts 1991 ikke havde fundet at skatteinspektøren var inhabil ved behandlingen af sagen. Skatteankenævnet begrundede sin afgørelse med at der internt i skatteforvaltningen var udarbejdet regler som netop tilsigtede at en sekretær i nævnet ikke kunne være den samme person som havde truffet afgørelse i sagen i skatteforvaltningen eller i øvrigt havde behandlet sagen.

Herefter påbegyndtes sagsbehandlingen i Landsskatteretten som beskrevet i den af retten udfærdigede datoliste. Det fremgår heraf at sagens oplysning navnlig blev foretaget i perioden frem til august 1991. Den 15. august 1991 sendte retten ankenævnets udtalelse til høring hos A hvorefter A den 8. september 1991 kommenterede ankenævnets udtalelse. A oplyste samtidig at han havde klaget til mig over sagsbehandlingen i kommunen.

Herefter skete der øjensynligt ikke videre i sagen indtil den 17. februar 1993 hvor Landsskatteretten rettede forespørgsel til A om den verserende sag hos mig. A besvarede rettens henvendelse ved brev af 19. februar 1993 idet han henviste til mit ovennævnte brev af 2. oktober 1991.

Herefter forelå der øjensynligt ingen ekspeditioner i sagen i forhold til A eller i forhold til sagens oplysning indtil Landsskatteretten afsagde sin kendelse den 28. oktober 1994.

 

Af Landsskatterettens kendelse fremgik bl.a. følgende om inhabilitetsspørgsmålet:

"...

Skatteankenævnet har ikke fundet, at skatteinspektøren har været inhabil, jf. skattestyrelseslovens § 11, idet skatteinspektøren ikke har deltaget som sagsbehandler, da sagen blev behandlet i (kommunens) skatteforvaltning, men først har deltaget i sagsbehandlingen da sagen blev påklaget til skatteankenævnet. Det fremgår af redegørelse fra skatteinspektøren, at han alene som chef for forvaltningen har besvaret klagerens anmodning om ny sagsbehandler ved sagens behandling i forvaltningen.

Efter det oplyste om at klageren har modtaget aktindsigt, og at skatteinspektøren først har deltaget i sagsbehandlingen ved sagens behandling i skatteankenævnet, finder Landsskatteretten ikke, at skatteinspektøren har været inhabil i henhold til skattestyrelseslovens § 11, hvorfor retten ikke finder anledning til at anse ansættelserne for ugyldigt foretaget.

..."

A klagede herefter til mig den 19. november 1994.

Jeg forelagde A's klage for Landsskatteretten og anmodede om en udtalelse efter forud indhentet erklæring fra skatteankenævnet i kommunen.

I en udtalelse til mig af 31. januar 1995 anførte Landsskatteretten bl.a. følgende:

"...

For så vidt angår spørgsmålet om skatteinspektørens habilitet ved sagens behandling i skatteankenævnet, jf. skattestyrelseslovens § 11, stk. 2, kan retten i det hele henvise til den afsagte kendelse. Landsskatteretten finder fortsat ikke, at skatteinspektøren efter det oplyste har taget aktiv del som sagsbehandler ved sagens behandling i skatteforvaltningen, således at han må anses for inhabil ved sagens behandling i skatteankenævnet.

..."

Vedrørende sagsbehandlingstiden i Landsskatteretten henviste retten til en udfærdiget datoliste over sagens forløb idet man beklagede den lange sagsbehandlingstid.

Landsskatterettens udtalelse var vedlagt en udtalelse af 19. december 1994 fra skatteankenævnet i kommunen. Skatteankenævnet henviste her til at nævnet på sit møde den 22. marts 1991 ikke fandt at skatteinspektøren havde været inhabil.

Jeg forelagde de nævnte udtalelser for A og anmodede om eventuelle kommentarer hertil.

Ved sit brev af 16. marts 1995 bestred A Landsskatterettens forudsætning om at skatteinspektøren ikke havde taget aktivt del i sagen. A kommenterede samtidig den af Landsskatteretten udfærdigede datoliste, idet han anførte at det klart fremgik af datolisten at sagens forsinkelse ikke skyldtes hans forhold.

 

Herefter udtalte jeg følgende:

" 1) Skatteinspektørens habilitet.

Det fremgår af skattestyrelseslovens § 11, stk. 1, at den kommunale skattemyndighed yder sekretariatsbistand til skatteankenævnet. Efter lovens § 11, stk. 2, må den som tidligere har deltaget i en afgørelse om ansættelse eller i øvrigt har medvirket ved behandlingen af en sag ved den kommunale skattemyndighed, ikke yde sekretariatsbistand til skatteankenævnet ved behandling af en klage til skatteankenævnet over samme afgørelse.

De anførte regler er udtryk for en almindelig forvaltningsretlig grundsætning om inhabilitet. Efter grundsætningen om såkaldt "to-instans inhabilitet" må en person som har truffet en forvaltningsretlig afgørelse eller deltaget heri, ikke senere deltage i behandlingen af samme sag under en eventuel klagebehandling, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 4.

Baggrunden herfor er især, at det må sikres at en klagebehandling foretages af personer hos myndigheden som er fuldstændig upartiske og ikke forinden har taget stilling til de spørgsmål klagen vedrører.

De nærmere betingelser for anvendelsen af inhabilitetsreglerne i skattestyrelseslovens § 11, stk. 2, er beskrevet i pkt. 10 i Skattedepartementets cirkulære nr. 113 af 18. juni 1990 om skattestyrelsesloven. Det hedder heri bl.a. at reglen er rent personrelateret og kun retter sig mod de medarbejdere i den kommunale forvaltning som har medvirket ved behandlingen af ansættelsen. Medvirken forudsætter at den pågældende har haft en vis reel indflydelse på afgørelsens resultat. Rene hjælpefunktioner, såsom telefonpasning, postafsendelse og renskrivning, er ikke medvirken i denne betydning. Endelig anføres at virkningen af at der foreligger inhabilitet er at den skattepligtige kan kræve skatteankenævnskendelsen tilsidesat som ugyldig, jf. skattestyrelseslovens § 24, nr. 2, om klage til Landsskatteretten.

Ved min vurdering af habilitetsspørgsmålet har jeg lagt til grund at det ved bestemmelsen i skattestyrelseslovens § 11, stk. 2, er forudsat at der må foreligge en særlig klar og tydelig adskillelse mellem kommunale embedsmænds virke i henholdsvis skatteforvaltningen og skatteankenævnet. Det er således tilstrækkeligt til at statuere inhabilitet at en sekretær i ankenævnet tidligere blot har medvirket i sagens behandling. Det anførte cirkulære til skattestyrelsesloven forudsætter da også at alene udøvelsen af helt uselvstændige hjælpefunktioner kan betyde at den omfattede medvirken ikke foreligger. Omvendt er blot en vis reel indflydelse på afgørelsens resultat tilstrækkeligt til at inhabilitet foreligger.

Det er min opfattelse at der ikke af cirkulærets anvendelse af udtrykket "reel indflydelse" kan udledes at det er en betingelse for statuering af inhabilitet at den pågældende person har beskæftiget sig med den skatteretlige bedømmelse af sagen. Også en stillingtagen til mere formelle spørgsmål, der forudsætter en vis indsigt i sagen, vil efter omstændighederne være omfattet af inhabiliteten. Afgørende må som nævnt være, at det i videst muligt omfang sikres at sekretariatet i skatteankenævnet ikke har en konkret forhåndsviden om og forhåndsbedømmelse af sager der forelægges nævnet.

Ved min bedømmelse af den medvirken som skatteinspektøren i (kommunen) har udøvet ved behandlingen i (A's) sag, har jeg lagt vægt på at skatteinspektøren i sit brev til (A) af 5. maj 1990 oplyste at der efter hans opfattelse ikke var sket fejl i sagsbehandlingen. (A's) anmodning om ny sagsbehandler blev derfor ikke opfyldt. På dette tidspunkt var skatteforvaltningens genoptagelse af (A's) tidligere skatteansættelser vidt fremskreden idet de konkrete forhøjelsespunkter var fastlagt og forelagt (A). Samtidig havde skatteforvaltningen haft lejlighed til at vurdere (A's) indsigelser. Jeg har derfor forudsat at skatteinspektørens besvarelse af (A's) anmodning har indbefattet en forudgående gennemgang og vurdering af de skatteretlige problemer i (A's) sag. Kun på dette grundlag har skatteinspektøren kunnet udtale sig om hvorvidt der var sket fejl i sagsbehandlingen.

Det er derfor min opfattelse at skatteinspektøren under sit virke som sekretær for skatteankenævnet ved den senere behandling af (A's) klage har været inhabil. Det er samtidig min opfattelse at (A) herefter kan kræve skatteankenævnets afgørelse af 17. december 1990 tilsidesat som ugyldig. Jeg henviser i denne forbindelse til pkt. 10 i Skattedepartementets cirkulære nr. 113 af 18. juni 1990 om skattestyrelsesloven.

Jeg har gjort Landsskatteretten bekendt med min opfattelse af inhabilitetsspørgsmålet og henstillet at Landsskatteretten genoptager sagens behandling og træffer en ny afgørelse.

Jeg har ikke herved foretaget nogen bedømmelse af de skattemæssige spørgsmål som er omfattet af Landsskatterettens kendelse af 28. oktober 1994. Disse spørgsmål er ikke omfattet af (A's) klage til mig.

 

2) Sagsbehandlingstiden.

Det fremgår af sagen at (A's) skattesag er påbegyndt den 16. august 1988 og foreløbigt afsluttet ved Landsskatterettens kendelse af 28. oktober 1994. Sagsbehandlingen har således strakt sig over en periode på mere end seks år og to måneder.

Det er min opfattelse at en så lang sagsbehandlingstid for en sag om genoptagelse af tidligere skatteansættelse generelt vurderet er helt uacceptabel.

En nøjere undersøgelse af sagens gang hos de involverede myndigheder viser at skatteforvaltningen som nævnt påbegyndte genoptagelsen den 16. august 1988 og afsluttede denne ved skatteforvaltningens afgørelse af 8. august 1990.

Jeg har ikke fundet grundlag for at kritisere skatteforvaltningen, omend en sagsbehandlingstid for genoptagelse af forholdsvis ukomplicerede skattespørgsmål efter min opfattelse ikke i almindelighed bør udgøre næsten to år. Jeg har herved særlig lagt vægt på at den lange sagsbehandlingstid navnlig skyldtes at (A) den 16. oktober 1988 klagede til skatteministeren over den foretagne genoptagelse, og at denne klage blev vurderet såvel af Skattedepartementet som af Statsskattedirektoratet. Ligeledes fremkom (A) i betydeligt omfang med indsigelser mv. Herved skete der naturligvis en forlængelse af sagsbehandlingstiden. Jeg har samtidig lagt vægt på at skatteforvaltningen stedse har fremmet sagen inden for rimelige frister.

En undersøgelse af den nævnte datoliste viser endvidere at sagsbehandlingen ved skatteankenævnet blev påbegyndt ved (A's) klage af 29. august 1990 og blev afsluttet ved skatteankenævnets afgørelse af 17. december 1990.

Jeg finder ikke grundlag for at kritisere skatteankenævnets sagsbehandlingstid på mindre end fire måneder.

Det fremgår endelig af den datoliste som Landsskatteretten har udfærdiget, at (A's) klagesag blev påbegyndt den 10. marts 1991 og blev afsluttet ved kendelsen af 28. oktober 1994. Den samlede sagsbehandlingstid ved Landsskatteretten var således mere end tre år og syv måneder.

Det er min opfattelse at en sådan sagsbehandlingstid generelt må anses som meget lang. Sagsbehandlingstiden står da også i kontrast til at Landsskatteretten den 18. marts 1991 oplyste at behandlingstiden påregnedes at være ni-tolv måneder.

Ved bedømmelsen af behandlingstiden for en sag må der anlægges en konkret vurdering. Heri indgår sagens faktiske og retlige omstændigheder samt øvrige forhold der kan have indflydelse på karakteren og omfanget af myndighedernes sagsbehandling. Af særlig betydning er det i hvilken grad borgeren afgiver oplysninger mv. som må vurderes af myndighederne.

Ved bedømmelsen af sagsbehandlingstiden for Landsskatterettens behandling af (A's) klage har jeg lagt til grund at (A's) sag har omfattet forholdsvis enkle skattemæssige forhold. Dette gælder såvel i retlig som i faktisk henseende. Jeg har samtidig lagt til grund at sagens oplysning gennem (A's) og skatteankenævnets afgivelse af oplysninger er afviklet forholdsvis hurtigt. Det synes da også at fremgå af datolisten at sagens forberedelse gik i stå efter at (A) ved brev af 8. september 1991 kommenterede ankenævnets udtalelse vedrørende habilitetsspørgsmålet. Ved samme brev oplyste (A) at habilitetsspørgsmålet var forelagt til min vurdering, uden at (A) dog nævnte at jeg allerede den 15. februar 1991 havde oplyst at habilitetsspørgsmål måtte afgøres af de i skattestyrelsesloven nævnte klagemyndigheder forud for min eventuelle bedømmelse. Uanset om Landsskatteretten har befundet sig i en misforståelse vedrørende min sideløbende behandling af habilitetsspørgsmålet, har dette dog på ingen måde kunnet begrunde at Landsskatteretten først ved brev af 17. februar 1993 - eller mere end et år og fem måneder efter - spurgte (A) om min afgørelse af (A's) tidligere klage.

Virkningen af denne beklagelige forsinkelse forværredes ved at der yderligere forløb mere end et år og otte måneder, før Landsskatteretten afsagde sin kendelse den 28. oktober 1994.

Jeg finder det herefter meget kritisabelt at Landsskatterettens sagsbehandlingstid for (A's) sag sammenlagt har været mere end tre år og syv måneder.

Jeg har gjort Landsskatteretten bekendt med min opfattelse og har endvidere henstillet til retten, at det ved indretningen af rettens sagsstyring sikres at sådanne forsinkelser fremtidig undgås.

 

3) Spørgsmålet om forældelse af skattekravet.

I klagen til mig henledte (A) min opmærksomhed på spørgsmålet om forældelse af skattekravet. Jeg har dog ikke inddraget dette i min behandling af (A's) klage idet der ikke foreligger nogen afgørelse om forældelse.

Jeg finder dog anledning til at oplyse (A) om at fastsættelse og indkrævning af skattekrav der vedrører indkomstår forud for 1990 reguleres af en femårig forældelsesfrist som angivet i forældelsesloven af 1908, § 1, stk. 1, nr. 4. Forældelsesfristen regnes fra de tidspunkter hvor restskatter for pågældende indkomstår forfalder. I (A's) tilfælde påbegyndes forældelsesfristen for indkomstårene 1985, 1986 og 1987 således på nærmere angivne datoer i henholdsvis 1986, 1987 og 1988.

Den endelige bedømmelse af de forældelsesmæssige forhold afhænger imidlertid af indholdet af den fornyede kendelse som jeg har henstillet til Landsskatteretten at afsige.

Landsskatteretten har i en tidligere kendelse, som er offentliggjort i Tidsskrift for Skatter og Afgifter 1995, nr. 13, s. 25ff, taget udtrykkelig stilling til følgen af inhabilitet. I kendelsen statuerede Landsskatteretten at skatteforvaltningens tidligere afgørelse herefter havde retsvirkning som om den ugyldige skatteankenævnsafgørelse ikke var afsagt.

Den anførte femårige forældelsesfrist omfatter tillige selve inddrivelsen af skattekrav. Efter forældelsesloven af 1908, § 3, afbrydes forældelsesfristen ved udlæg for skattekravet og ved skatteyderens erkendelse af sin skattegæld. Ved afbrydelsen påbegyndes en ny femårig forældelsesfrist som tilsvarende kan afbrydes. Efter praksis anses skatteyderens anmodning om henstand med skattebetalingen, eventuelt i forbindelse med klage til skatteankenævn mv., som en erkendelse der afbryder forældelsesfristen. Efter henstandens udløb påbegyndes en ny femårs frist.

Den nærmere vurdering af hvorvidt (A's) eventuelle skattegæld måtte være forældet, afhænger således af om (A) ved ansøgning om henstand eller på anden direkte eller indirekte vis har anerkendt gælden.

Jeg foretager mig herefter ikke mere i sagen.

..."

 

Landsskatteretten meddelte senere at man havde genoptaget sagen til fornyet behandling i medfør af skattestyrelseslovens § 29.

Jeg tog det meddelte til efterretning.