Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé

På vegne af et medlem som var ansat i en kommunes socialforvaltning klagede en fagforening over at kommunen havde reageret tjenstligt over for medarbejderen, efter at han i et interview i lokalavisen havde udtalt sig om kommunens arbejds- og arbejdsmiljømæssige forhold. Foreningen mente at medarbejderens grundlovssikrede ret til ytringsfrihed herved var blevet begrænset.

Ombudsmanden lagde til grund at kommunens brev til medarbejderen i sagen var en afgørelse i forvaltningslovens forstand, og kritiserede på den baggrund at skrivelsen ikke indeholdt en tilstrækkelig begrundelse.

Ombudsmanden mente ikke at medarbejderens udtalelser overskred de retlige grænser for offentligt ansattes ytringsfrihed. Ombudsmanden udtalte derfor kritik af at kommunen uberettiget havde irettesat medarbejderen.

Ombudsmanden henstillede til kommunen at den for fremtiden - hvis den enten i konkrete afgørelser eller i generelle personalepolitiske foranstaltninger ønskede at tilkendegive sin holdning til de ansattes ytringer - forsøgte at undgå, at tilkendegivelserne til de ansatte kunne opfattes som retlige grænser for deres ytringsfrihed. (J. nr. 1994-972-419).

Den fulde tekst

Kommunalt ansattes ytringsfrihed i forhold til kommunalbestyrelsers afgørelser

 

 

I. Grundlaget for min behandling af sagen

I et brev af 21. april 1994 rettede en fagforening henvendelse til mig om en sag fra en kommune. Ifølge henvendelsen havde kommunen reageret tjenstligt over for en medarbejder i socialforvaltningen (A) efter at denne i et interview med en lokalavis havde omtalt kommunens arbejds- og arbejdsmiljømæssige forhold.

Tilsynsrådet indledte en undersøgelse af sagen. Undersøgelsen afsluttedes med en skrivelse af 11. august 1994. Tilsynsrådet fandt ikke at man kunne anse kommunen for at have truffet ulovlige foranstaltninger i anledning af A's udtalelser til pressen. Tilsynsrådet fandt heller ikke at en generel meddelelse til kommunens personale fra ledelsen kunne opfattes som et forsøg på at begrænse de ansattes ytringsfrihed.

Fagforeningen rettede på ny henvendelse til mig i skrivelse af 12. august 1994 idet forbundet fortsat mente at kommunen havde reageret uretmæssigt i anledning af A's udtalelser til pressen.

Efter at have forelagt klagen for kommunen og efter en foreløbig gennemgang af sagens akter meddelte jeg i skrivelse af 4. oktober 1994 kommunen at jeg havde besluttet af egen drift at indlede en undersøgelse af sagen, jf. ombudsmandslovens § 6, stk. 5. Samtidig anmodede jeg kommunen om en række oplysninger.

Kommunen svarede i skrivelse af 17. november 1994. Denne skrivelse forelagde jeg for fagforeningen som i skrivelse af 12. december 1994 fremkom med nye oplysninger og kommentarer. Denne skrivelse sendte jeg til kommunen som udtalte sig på ny i skrivelse af 3. januar 1995.

 

II. Sammenfatning af min vurdering

Det er min opfattelse at hverken udtalelsernes faktuelle indhold eller den kritiske holdning der var indeholdt heri, indebar en overskridelse af de retlige grænser for offentligt ansattes ytringsfrihed. Heller ikke A's funktion i forbindelse med beslutninger, den valgte form eller omstændighederne i øvrigt talte for at betragte udtalelserne som retsstridige.

Jeg har derfor konkluderet at den tilkendegivne kritik af A's adfærd i forbindelse med hans udtalelser var uberettiget. Der ses heller ikke i de forelagte oplysninger holdepunkter for den i øvrigt i skrivelsen fremsatte kritik af A's "daglige adfærd".

Jeg har endvidere udtalt kritik i anledning af at kommunens skrivelse af 19. april 1994 ikke indeholdt en tilstrækkelig begrundelse.

Den retlige vurdering af A's udtalelser der var indeholdt i kommunens personalemeddelelse af 19. april 1994, har jeg anset for urigtig. Jeg finder det endvidere uheldigt at skrivelsen gengav hovedsynspunktet i A's udtalelser med et væsentligt andet indhold end i avisartiklen.

Jeg har endvidere udtalt at det er min opfattelse at det rejser principielle betænkeligheder hvis ledelsen af en forvaltningsmyndighed mere systematisk søger at påvirke de ansatte til ikke at benytte deres ytringsfrihed. I den udstrækning bestræbelserne udvikler sig til eller kan opfattes som egentlige forbud, vil de være i strid med grundlovens § 77.

Jeg har derfor henstillet til kommunen at den både i forbindelse med konkrete afgørelser i forhold til de ansatte og i forbindelse med generelle personalepolitiske tiltag søger at undgå, at tilkendegivelserne af de ansatte kan opfattes som retlige grænser for deres ytringsfrihed.

 

III. Sagsfremstilling

Den 21. februar 1992 sendte Arbejdstilsynet en tilsynsrapport til kommunen. Rapporten blev afgivet efter en undersøgelse af det psykiske arbejdsmiljø i bistandsafdelingen. Arbejdstilsynet vurderede at de psykiske belastninger i bistandsafdelingen måtte nedbringes væsentligt for at arbejdet kunne betragtes som sundhedsmæssigt forsvarligt. Samtidig gjorde Arbejdstilsynet opmærksom på at kommunen som arbejdsgiver havde ansvaret for at arbejdet kunne udføres sikkerheds- og sundhedsmæssigt fuldt forsvarligt.

Efter et nyt besøg fra Arbejdstilsynet i kommunen samt en drøftelse med ledelsen meddelte kommunen i skrivelse af 1. juli 1992 Arbejdstilsynet at der internt i kommunen var fremkommet forslag om følgende til imødekommelse af Arbejdstilsynets pålæg:

"...

Anvendelse af ekstern bistand til at vurdere arbejdsopgaverne i afdelingen.

Afholdelse af holdningsbearbejdende kurser for ansatte og politikere.

Afholdelse af faste daglige gruppemøder for afdelingens personale.

Fritagelse af medarbejderen, der forestår opholdskommunerefusionerne, for telefonekspeditioner.

Delegation af kompetence fra socialudvalget til afdelingen og nedprioritering af diverse opgaver, som kunne gøres til genstand for politisk prioritering.

Behov for aftale mellem frontekspeditionen og afdelingen om de samarbejdsmæssige relationer.

Aflastning af lederen af bistandsafdelingen.

..."

Arbejdstilsynet fremsatte i en skrivelse af 2. september 1992 til kommunen sine kommentarer til kommunens redegørelse samt stillede en række spørgsmål herom.

Kommunen svarede i skrivelse af 10. september 1992 at der ville blive iværksat en konsulentundersøgelse. Tilsynets spørgsmål kunne kommunen ikke give svar på for tiden. Kommunen bemærkede videre:

"...

Det er vor overbevisning, at undersøgelsens succes også hænger sammen med, om der gives processen arbejdsro.

Vi skal derfor henstille til Arbejdstilsynet, at man stiller sagen i bero fremfor med yderligere indlæg i sagen at bidrage til at skabe yderligere turbulens.

..."

På et møde den 25. november 1992 drøftede kommunens hovedsamarbejdsudvalg bl.a. arbejdssituationen på rådhuset. Ifølge mødereferatet gav "ledelsen" bl.a. udtryk for "at det ikke virker fremmende for arbejdsmiljøet på rådhuset, hvis der på ny skabes blæst om arbejdspladsen. Vi burde snarere arbejde sammen om at finde løsningen på problemerne".

Af referatet ses videre at der ikke var enighed mellem ledelsen og de ansattes repræsentanter om hvilke foranstaltninger der burde gennemføres.

Den 13. november 1992 forelå en af ledelsen udarbejdet "harmoniseringsplan" for alle kommunens afdelinger med undtagelse af social- og sundhedsafdelingen. Planen blev forelagt i byrådsmødet den 9. december 1992.

Byrådet vedtog at udsætte vedtagelsen af harmoniseringsplanen indtil der forelå en konsulentrapport for bistandsafdelingen.

Konsulentrapporten, der blev udarbejdet af Kommunernes Landsforening, forelå i januar 1993.

Den 20. januar 1993 udarbejdede kommunens chefgruppe to oplæg henholdsvis om ledelsesstrukturen og om initiativer som følge af konsulentrapporten om bistandsafdelingen samt færdiggørelse af harmoniseringsplanen for socialafdelingen.

I det sidste oplæg anførtes bl.a.:

"...

Bistandsrapporten anbefaler, at man overvejer en struktur, hvor man samler alle opgaver i forbindelse med børn, familier og behandling under en familieafdeling.

Chefgruppen finder ikke for nærværende grundlag for at foreslå en sådan ændring. Strukturen omkring hele børneområdet vil blive genovervejet i forbindelse med etablering af PPR-funktion i kommunen.

Pensionsafdelingen er i den nuværende struktur under stærkt pres.

Det løses ikke alene ved at flytte afdelingen til sekretariatsgruppen, hvorved medarbejderne får en bedre kontaktflade, og hvorved der opnås større flexibilitet i den løbende ressourceindsats.

Det forhold at den egentlige rådgivning af pensionister flyttes til bistandsgruppen er næppe heller nok.

Afdelingen skal i lighed med de øvrige afdelinger foretage en arbejdsgangsanalyse.

Uagtet disse tiltag, vil der efter chefgruppens opfattelse være behov for en mindre ressourcetilgang til denne funktion.

Opsamlet afspadsering/flexoverskud i forbindelse med den store omberegningsopgave vil blive afviklet med en kombination af afspadsering og udbetaling efter nærmere aftale.

...

 

Der er i dag i socialafdelingen et misforhold mellem antallet af medarbejdere og opgavemængden.

BISTANDSGRUPPEN

I bistandsrapporten er følgende anført om bemandingen c.: "Skal man alligevel prøve at vurdere forholdet mellem opgaver og medarbejdertimer i bistandsafdelingen synes der at være et misforhold".

På samme måde har arbejdstilsynet i sin vurdering peget på, at der er et sådant misforhold.

Medarbejderne har selv peget på, at sagernes tyngde er sådan, at man ikke umiddelbart kan drage sammenligning med andre kommuner af samme størrelse og med samme antal sager.

Det er chefgruppens opfattelse, at dette misforhold løses ved den aflastning af bistandsgruppen, der ligger i nærværende forslag.

Således foreslås etableret en job-butik, hvortil overføres et antal sager. Selv om der ikke er tale om "tunge" sager, vil dette medføre en aflastning, idet der, som det fremgår, ikke stilles forslag om, at der skal flyttes medarbejdertimer med pt. Det er på den anden side klart, at der efterhånden som mængden af sager der overflyttes stiger, skal ske en revurdering heraf.

Hertil kommer, at al økonomi flyttes væk fra sagsbehandlerne og hen i socialafdelingens fælles sekretariat, som tilføres ekstra kapacitet.

Det bemærkes videre, at sager vedr. tilbagebetalingspligtig bistandshjælp fremover vil være placeret i sekretariatet, og at det efterslæb, der pt. er, løses af midlertidig medarbejder, jfr. tidl. bemærkninger.

Efterhånden som de øvrige tiltag, som ændret organisation, klarere ledelsesstruktur, rationalisering af arbejdsgange, bedre anvendelse af EDB o.s.v. slår igennem, vil lettelsen i bistandsgruppen blive større.

 

SEKRETARIAT/FÆLLESFUNKTION.

Denne etableres, som det fremgår, ved en sammenlægning af en række funktioner.

Selv om sammenlægningen alt andet lige giver bedre kontaktflader og bedre ressourceudnyttelse, og selv om chefgruppen her vil lægge op til en mere flexibel behandling af dokumentationskontrollen, jfr. møde med revisionen af 14. juli 1992, foreslås denne afdeling tilført ekstra ressourcer.

Chefgruppen vil indstille til kommunalbestyrelsen, at der tilføres socialafdelingen en fuldtidsstilling, bl.a. med henblik på styrkelse af denne funktion.

Herudover vil chefgruppen foreslå pensionsafdelingens normering øget med 5 timer ugentlig. Endelig foreslås der afsat en reserve på 5 timer ugentlig, som kan anvendes af ledelsen til løsninger i forbindelse med spidsbelastningsperioder.

HJEMMEPLEJEGRUPPEN

Hjemmeplejegruppen skal, jfr. harmoniseringsrapporten, afgive 10 timer til EDB-området.

Der stilles ikke forslag om kompensation herfor, selvom hjemmeplejeområdet også er presset, idet det er forudsat, at denne gruppe serviceres af fællessekretariatet.

Ergoterapien vil selv udfærdige journaler m.v., når det nødvendige tekniske udstyr er anskaffet (bærbare pc'ere).

BESKÆFTIGELSESOMRÅDET/JOB-BUTIKKEN.

Som det fremgår ovenfor, foreslås job-butikken ikke i første omgang tilført ekstra-ressourcer, men situationen vil løbende blive vurderet, jfr. bemærkningerne under bistandsgruppen.

..."

Det sidste oplæg blev ændret efter personalemøde den 22. januar 1993 og et møde med ledergruppen den 25. januar 1993. Det afvistes dog at tilføre bistandsafdelingen ressourcer ud over det i oplægget indstillede. I ændringsnotatet opgjordes den samlede ressourcetildeling til socialafdelingen til 37 timer. Samtidig bemærkedes det at det kunne blive nødvendigt at revidere oplægget "hvis den forventede effekt ikke kommer i det omfang chefgruppen forventer".

På møde den 10. februar 1993 vedtog kommunalbestyrelsen en række af de foreslåede ændringer i organiseringen og tildelingen af ressourcer til social- og sundhedsafdelingen. I en skrivelse af 15. marts 1993 gav kommunaldirektøren Arbejdstilsynet meddelelse herom. Han oplyste bl.a.:

"I fortsættelse af tidligere korrespondance samt vore samtaler, meddeles herved at kommunalbestyrelsen på baggrund af rapporten fra Kommunernes Landsforening har truffet følgende beslutninger vedr. social- og sundhedsafdelingen:

· Afdelingen tilføres en fuldtidsstilling til fællessekretariatet

· Afdelingen tilføres 10 timer ugentlig til pensionsområdet, hvoraf 5 timer ugentlig placeres i pulje med henblik på spidsbelastningsperioder.

· Afdelingen tilføres en pulje på kr. 122.000 i 1993 med henblik på køb af bistand til a'jourføring af opgaver, der i en periode ikke er løst.

Herudover er afsat en pulje på kr. 25.000 i 1993, udover de i 1993 allerede afsatte beløb, til uddannelsesaktiviteter for det samlede personale på rådhuset.

Endelig er afsat en pulje på kr. 250.000 til bygningsmæssige ændringer i 1993. Også her er tale om en ekstrabevilling i forhold til det allerede afsatte. Denne bevilling er dog betinget af, at man kan lånefinansiere udgiften.

I forbindelse med de givne bevillinger er det forudsat, at der skal gennemføres en række ændringer i social- og sundhedsafdelingen.

Dette fremgår af vedlagte bilag "Plan for realisering af harmoniseringsplan", som udover aktiviteter i social- og sundhedsafdelingen tillige omfatter aktiviteter, der skal gennemføres i de øvrige afdelinger på rådhuset.

Arbejdet med at realisere denne plan er iværksat.

..."

 

Den 21. januar 1994 afholdtes et møde med deltagelse af repræsentanter for kommunens ledelse, medarbejderrepræsentanter samt Arbejdstilsynet. Af referatet fra mødet fremgår følgende:

"På mødet drøftedes situationen i (kommunens) bistandsafdeling, samt evaluering af den proces, der blev iværksat i februar 1992 som opfølgning til rapport om situationen i bistandsafdelingen.

(Kommunen) tog i september måned 1993 initiativ til afholdelse af et sådant evalueringsmøde. Af forskellige grunde måtte det aflyses, og det blev overladt til organisationerne at tage initiativ til nyt møde.

På HK's foranledning var mødet nu kommet istand.

Der blev indledningsvis redegjort for de initiativer, der indtil nu er taget.

Følgende eksempler blev nævnt:

· Plan for realisering af harmoniseringsrapport er gennemført og fulgt

· -EDB udstyr anskaffet

· Bevilling til nyt EDB program til afdelingen er givet

· Undervisning i EDB er iværksat

· Bevillinger til løsning af midlertidige opgaver/opnormeringer samt til permanent stilling i socialafdelingen er anvendt

· Der er foretaget vinduesafskærmning samt ventilation i afdelingen

· Retningslinier for krisehjælp både i konkret situation samt efterfølgende er udarbejdet.

· En række personalepolitiske retningslinier er aftalt.

Det blev nævnt, at nogle af tiltagene er så nye, at der endnu ikke kan måles en effekt.

Det blev endvidere nævnt, at der er sket en stigning i sagsmængden i afdelingen, samt at borgmesteren har taget initiativ til en drøftelse om ledelsestrukturen på rådhuset, idet han har måttet konstatere, at denne fortsat giver anledning til problemer.

Herefter blev gennemført en grundig drøftelse af situationen i bistandsafdelingen.

Det kunne i denne debat konstateres, at der var enighed om, at der fortsat er problemer i bistandsafdelingen.

 

Der blev herefter aftalt følgende plan for det videre arbejde:

 

Drøftelser om/ændringer i ledelsestrukturen på rådhuset

Plan for vurdering af sammenhæng imellem normering og arbejdsmængde i bistandsafdelingen (marts 94)

3.Gennemførelse af kursusvirksomhed for bistandsafdelingens medarbejdere.

Der var ligeledes enighed om, at afholde nyt evalueringsmøde i løbet af foråret 1994, når der foreligger en plan for vurdering af normering/arbejdsmængde i bistandsafdelingen."

Den 14. april 1994 indeholdt en lokalavis følgende artikel:

"Det er en dårlig anbefaling at være ansat i (kommunens) bistandsafdeling. Flere gange er netop denne ansættelse brugt som begrundelse for afslag på nye stillinger. De gamle problemer er i dobbelt forstand blevet en møllesten om halsen på de ansatte, som ender med at blive stavnsbundne.

Det er ikke en anbefaling at have været ansat i en afdeling, hvor man med arbejdstilsynet, de faglige organisationer og konsulentrapporter får gjort opmærksom på et så dårligt psykisk arbejdsmiljø, at folk bliver syge af.

Tværtimod bliver det blandet sammen med revisionsrapporter om udbetalinger, så de ansatte bliver tvivlsomme og betragtes som en del af problemet og ikke problemknusere.

Det er ingen hemmelighed, at de ansatte i bistandsafdelingen søger væk på grund af arbejdspresset, siger fællestillidsrepræsentant (A). Især fordi der på trods af arbejdstilsynets klare ord om for få hænder til opgaverne, i hans øjne ikke er sket noget de sidste par år.

- I stedet for at blive betragtet som noget positivt, at vi er villige til at arbejde for et bedre miljø, bliver vi nu betragtet som en del af problemet. Altså, er konklusionen, hold kæft, find dig i et dårligt arbejdsmiljø og søg så væk hurtigst muligt, beklager (A).

Han ser ingen løsning på arbejdsklimaet i bistandsafdelingen på kort sigt. Ganske vist er der lagt op til ny ledelsesstruktur i kommunen. Økonomiudvalget har sagt god for magtfordelingen på det seneste møde, men ud over at opløse ledergruppen, så fortsætter alt ved det gamle, konkluderer (A).

Fra den 1. maj og senest til den 1. maj 1995 kører kommunen et forsøg med ny ledelse, men (A) og de ansatte i bistandsafdelingen føler ikke, der er ændret på deres situation.

Vi havde hellere set en velfungerende ledergruppe end en chefgruppe, hvor det kan være svært at se resultater. Vi havde foretrukket et mere vidtgående forsøg, hvor der blev lagt op til en mere handlekraftig kommunaldirektør og dermed indskrænkning af den overordnede ledelse. Vi ser positivt på alle tiltag, men her kan vi ikke se forandringen, siger (A).

På et møde i januar mellem kommunens chefgruppe, arbejdstilsynet, de faglige organisationer og tillidsrepræsentanterne besluttede man en trepunktsplan som afslutning på den lange sag om det psykiske arbejdsmiljø i (kommunen).

Først skulle ledelsesstrukturen på plads, dernæst skal der endnu en gang foretages en analyse af forholdet mellem ansatte og arbejdsopgaver for til sidst at få "helbredt" personalet i bistandsafdelingen.

Nu forventer (A) snart at blive indkaldt til et møde for at få gang i punkt to i trepunktsplanen, så arbejdsforholdene i bistandsafdelingen kan forbedres. Intet er forandret, der tales bare ikke om det længere, fordi alle venter på en løsning, understreger han.

(Borgmesteren) forventer sig mere af den nye ledelsesstruktur. På kommunalbestyrelsens møde i aftes sagde han, at der er kommet klarere arbejds- og kompetenceregler, og at mængden af møder er reduceret."

 

Kommunaldirektøren meddelte i skrivelse af 19. april 1994 A følgende:

"For god ordens skyld skal jeg erindre dig om, at det af tillidsrepræsentantreglernes par. 2 stk. 1 fremgår:

"Det er tillidsrepræsentantens pligt såvel overfor sin organisation som overfor kommunen at gøre sit bedste for at fremme og vedligeholde rolige og gode arbejdsforhold".

Jeg finder ikke, at du med dine udtalelser til (lokalavisen) bragt torsdag den 14. april 1994, har efterlevet disse bestemmelser.

Det er i det hele taget min opfattelse, at du heller ikke i din daglige adfærd medvirker til at fremme og vedligeholde rolige og gode arbejdsforhold.

Jeg kan derimod fristes til at tro, at du indimellem "ser en interesse i" at skabe uro.

Jeg må endvidere erindre dig om, at du ikke er registreret som fællestillidsrepræsentant, sådan som det fremgår af (lokalavisen), men alene er registreret som tillidsrepræsentant for 5 medarbejdere ved kommunen.

Endelig skal jeg erindre dig om, at ledergruppen den 16. september 1992 indskærpede loyalitetskravene til ansatte i (kommunen), herunder også spillereglerne med hensyn til udtalelser til pressen.

Du og jeg havde dengang en række samtaler herom, ligesom vi efterfølgende har haft mange drøftelser om hvorledes vi i fællesskab løser problemer.

Jeg vil derfor ikke undlade at slutte af med, at jeg i høj grad føler, at du har svigtet den tillid jeg har vist dig.

 

Dette brev vil blive indlagt i din personsag. Eventuelle kommentarer bedes fremsendt skriftligt."

I en personalemeddelelse - ligeledes af 19. april 1994 - udtalte kommunens ledelse følgende:

"Vedr.: Presseomtale den 14. april 1994.

I (lokalavisen) kunne vi den 14. april 1994 læse, at "(...) ansatte er stavnsbundne", og at de gamle problemer i bistandsafdelingen bruges som begrundelse ved afslag på nye stillinger.

Selv om det næppe er nogen overraskelse, vil ledelsen med nærværende gøre opmærksom på, at vi tager skarp afstand fra den slags udokumenterede påstande.

Ingen kan overbevise os om, at en arbejdsgiver giver afkald på en god medarbejder alene med den begrundelse, at den pågældende er ansat et sted, hvorom der var en del presseomtale for et par år siden.

Udtalelser af den karakter, som de blev bragt i (lokalavisen), skader såvel kommunens image som arbejdsmiljøet på arbejdspladsen.

Det kan hverken kommunen som bokommune eller som arbejdsplads være tjent med.

Kommunen og dermed arbejdspladsen kan heller ikke være tjent med, at en enkelt gruppe i den grad som tilfældet er, fører sig frem på de øvrige medarbejderes bekostning.

I skal derfor vide, at presseomtalen den 14. april fører til to initiativer fra vores side:

1.Vi vil overfor tillidsrepræsentanten præcisere tillidsmandsreglerne, som vi anser for overtrådt med indlægget i avisen.

2.Vi vil tage et møde med bistandsafdelingens medarbejdere for at drøfte deres medansvar overfor helheden på rådhuset.

Vi har alle betingelser for at skabe en god arbejdsplads for os alle på (rådhuset), men en vigtig forudsætning for det er, at vi arbejder sammen om det fælles mål.

Vi ønsker ingen pressedebat på det grundlag, der blev bragt i avisen.

Derimod ønsker vi gerne en positiv omtale af vor kommune til fælles gavn for alle, der bor eller arbejder her."

 

Meddelelsen var stilet til "alle ansatte (rådhuset)".

Fagforeningen gjorde i en skrivelse af 19. april 1994 til kommunen indsigelse imod skrivelsen til A. Foreningen bemærkede bl.a.:

"...

I denne anledning skal vi klart præcisere, at der efter vores opfattelse på ingen måde er sket en overskridelse af den ytringsfrihed man som både almindelig borger/ansat og som fællestillidsrepræsentant/tillidsrepræsentant har i forhold til at ytre sig om f.eks. egne arbejdsforhold/eget arbejdsområde.

Som dokumentation for ovenstående påstand skal vi herunder henvise til ombudsmandens udtalelser fra 1987, hvoraf det fremgår, at ombudsmanden præciserer, at man såvel som borger/ansat har en vidtgående frihed til at ytre sig omkring eget arbejdsområde/egne arbejdsforhold.

Som følge af ovenstående skal (fagforeningen) hermed tilkendegive, at (kommunen) skal trække skrivelser af 19. april 1994 til fællestillidsrepræsentant (A) samt skrivelsen af 19. april 1994 "til alle ansatte på (rådhuset)" tilbage.

De af (kommunen) fremsatte påstande om fællestillidsrepræsentant (A's) TR-virksomhed § 2, stk. 1 forventer vi, at (kommunen) enten fremkommer med dokumentation for de fremsatte påstande eller at (kommunen) trækker sine påstande tilbage.

Til (kommunens) oplysning vedlægges kopi af skrivelse fra (en fagforening) af 19. oktober 1993, hvoraf det fremgår, at (A) er valgt som fællestillidsrepræsentant.

På baggrund af ovenstående skal (fagforeningen) hermed anmode om forhandling."

En række medarbejderrepræsentanter underskrev den 20. april 1994 en meddelelse til chefgruppen ifølge hvilken de tog "afstand fra debatten i pressen og (bakkede) op om ledelsens reaktion".

Den 21. april 1994 indgav fagforeningen klage til mig over kommunens reaktion over for A's udtalelser. Fagforeningen redegjorde for sin opfattelse således:

"... I følge (kommunaldirektøren i kommunen), opstod der i september 1992 en situation på Rådhuset som affødte, at nogle medarbejdere fremkom med deres "uforbeholdne" mening til pressen omkring en kommunalbestyrelses beslutning.

Dette affødte, at kommunaldirektøren ved (kommunen) mundtligt præciserede, ved personlige samtaler, overfor de pågældende medarbejdere, at man ikke ville acceptere/finde sig i, at ansatte ved Rådhuset "gik til pressen".

Den 14. april 1994 bragte (lokalavisen) en artikel, hvor vort medlem (A) er citeret for flere udtalelser omkring de arbejds/arbejdsmiljømæssige forhold på Rådhuset.

Den 19. april 1994 modtog vort medlem skrivelse fra (kommunen), hvoraf det er organisationernes helt klare opfattelse, at kommunen anfægter (A's) ret til at ytre sig i forhold til pressen samt stiller spørgsmålstegn til hans TR-virksomhed.

Den 19. april 1994 bliver der til samtlige ansatte på Rådhuset rundsendt skrivelse fra kommunen, hvor der bliver redegjort for hvilke tiltag kommunen vil gøre i forhold til denne presseomtale.

Den 20. april 1994 blev der afholdt en fælles drøftelse omkring ovenstående, hvor (fagforeningen), med henvisning til organisationernes skrivelse af 19. april 1994, redegjorde for lovgrundlaget samt ombudsmandens afgørelser/udtalelser i forhold til andre sager omkring ytringsfrihed samt organisationernes holdning til kommunens påstande omkring udøvelse af tillidsrepræsentanthvervet.

På mødet blev det klart tilkendegivet fra (kommunen), at man ikke i kommunen ville acceptere/finde sig i, at Rådhusets personale offentligt kommenterede beslutninger truffet af kommunalbestyrelsen.

(Kommunen) tilkendegav endvidere telefonisk, at man var vældig glad for (A), at man ikke ønskede at komme af med ham, idet det var meget dyrt at komme af med en TR samt at man i kommunen ønskede en "stærk" tillidsrepræsentant.

I forhold til skrivelse af 19. april 1994 til (A) meddelte (kommunen) ved drøftelsen, at der ikke var noget "alvorligt" i skrivelsen, men man ønskede (at) afgive meddelelsen skriftligt, således at (A) kunne genopfriske kommunens udmelding fremover. Kommunen meddelte samtidig, at man ikke ønskede at annullere skrivelsen og fastholdt at den skulle ligge som dokument i personalesagen.

 

Organisationernes argumentation for at sagen tages op af Folketingets Ombudsmand.

Som beskrevet indledningsvis ønsker (fagforeningen), at Folketingets Ombudsmand fremkommer med udtalelse/afgørelse af hvorvidt (kommunen) er "i sin gode ret" til at anfægte (A's) ret til, efter Grundlovens § 77, at ytre sig offentligt, idet der efter organisationernes opfattelse på ingen måde er sket udtalelser som "meget snævert" kan betragtes som værende på kant med hvad der er offentligt ansattes ret i forhold til at udtale sig til pressen samt hvorvidt (kommunen), i forhold til Forvaltningslovens § 32, kan indsamle oplysninger om ansatte - når kommunen samtidig understreger, at den nævnte skrivelse ikke skal anses for at have en karakter af noget "alvorligt" i forhold til (A's) ansættelse på Rådhuset.

Det skal samtidig understreges, at det af organisationerne opfattes som meget alvorligt - vel nærmest som en form for "trussel" overfor (A)/alle ansatte i (kommunen) - at kommunen fastholder en skrivelse af en sådan karakter og som følge af dette kan have en opfattelse af, at skrivelsen med dens ordlyd vil kunne danne baggrund for en eventuel senere sag omkring vort medlem.

Som afsluttende kommentar skal det endvidere bemærkes, at det er af væsentlig betydning for offentligt ansattes ret til at ytre sig samt deltage aktivt i den offentlige debat, at denne sag vil munde ud i, at Folketingets Ombudsmand træffer en hurtig afgørelse/udtalelse i denne sag - både i forhold til den konkrete situation samt i forhold til det meget principielle, der er i sådanne sager."

Tilsynsrådet indledte på baggrund af sagens omtale i pressen en undersøgelse. Jeg afstod derfor fra at indlede en undersøgelse hvilket jeg gav forbundene underretning om i skrivelse af 2. maj 1994.

 

Tilsynsrådet anmodede kommunen om en udtalelse, og byrådets flertal afgav udtalelse i skrivelse af 16. juni 1994. Byrådet anførte:

"...

AD. UDSAGNET OM AT (KOMMUNEN) HAR BEGRÆNSET (A's) YTRINGSFRIHED.

(Kommunalbestyrelsen) er ikke enig med landsforbundet i vurderingen af, at denne sag handler om ytringsfrihed.

Kommunaldirektøren har med skrivelsen af 19. april 1994 til (A) alene forholdt sig til indholdet af de udtalelser, (A) er fremkommet med til (lokalavisen) den 14. april s.å., og ikke til det forhold, at der har fundet udtalelse sted.

I disse udtalelser forholder (A) sig til arbejdssituationen i bistandsafdelingen samt til den netop vedtagne ledelsesstruktur.

Til disse to forhold er at bemærke:

Der har i lang tid været focus på arbejdssituationen i bistandsafdelingen. Der har været enighed om, at der er problemer, men ikke samme grad af enighed om problemløsningen.

Kommunalbestyrelsen traf i februar 1993 en række beslutninger, som skulle bidrage til at afhjælpe situationen i afdelingen.

Afdelingen havde ganske vist ønsket sig yderligere normeringer, men kommunalbestyrelsen valgte at iværksætte andre foranstaltninger i stedet. Alle disse foranstaltninger er iværksat.

Den 21. januar 1994 blev påny afholdt møde om arbejdssituationen i afdelingen. Under dette møde erkendte ledelsen, at der fortsat er problemer i afdelingen bl.a. som følge af en vækst i sagsantallet. Der blev derfor aftalt en plan for løsningen af problemerne.

I dette møde deltog (A), de faglige organisationer, arbejdstilsynet, borgmester, kommunaldirektør, forvaltningschef og afdelingsleder.

(A's) udtalelser fremkommer på et tidspunkt, hvor planen ikke er færdigrealiseret.

Det og det alene er grunden til kommunaldirektørens reaktion med brevet til (A), dateret den 19. april 1994.

I dette brev forholder kommunaldirektøren sig alene til, at (A's) udtalelser af 14. april 1994 til (lokalavisen) ikke bidrager til at fremme og vedligeholde rolige og gode arbejdsforhold, og at tillidsrepræsentanten efter bestemmelserne i "tillidsrepræsentantregler for personale beskæftiget i (amts)kommuner tilsluttet Amtsrådsforeningen i Danmark og Kommunernes Landsforening" efter § 2, stk. 1 har pligt til at gøre sit bedste for at fremme dette.

Det har endvidere spillet en rolle, at udtalelserne fremtræder som udtalelser fra fællestillidsrepræsentant (A). Offentligheden kan således let få den opfattelse, at (A) udtaler sig på vegne af alle ansatte på rådhuset. At han ikke gør det, kommer bl.a. til udtryk ved skrivelse af 20. april 1994, hvori de 6 medarbejderrepræsentanter fra rådhusets hovedsamarbejdsudvalg "tager afstand fra debatten i pressen og bakker op om ledelsens reaktion".

(A) er ikke valgt som fællestillidsrepræsentant efter tillidsrepræsentantreglernes § 3, men er alene fælles tillidsrepræsentant for socialrådgiverne og socialpædagogerne - ialt 5 personer ved (kommunen) - heraf 3 ansat på rådhuset.

I sagsfremstillingen henviser (fagforeningen) til en situation i 1992, som affødte, at kommunaldirektøren "mundtlig præciserede, ved personlige samtaler, overfor de pågældende medarbejdere, at man ikke ville acceptere/finde sig i, at ansatte ved rådhuset "gik til pressen"".

Det forhold, at alle har ytringsfrihed efter grundlovens § 77, afskærer efter kommunens opfattelse ikke ledelsen fra at prøve at præge de ansatte i en bestemt retning.

Det forhold, at der gælder ytringsfrihed, afskærer heller ikke muligheden for at søge gennemført en virksomhedskultur, hvori indgår, at alle søger at forbedre virksomhedens image fremfor gennem kritiske udtalelser at skade det.

Der er efter kommunalbestyrelsens opfattelse intet selvmodsigende i, på den ene side at have den holdning, at ansatte bør afstå fra at udtale sig kritisk om kommunalbestyrelsens beslutninger, og på den anden side at anerkende alles ret til at udtale sig.

 

AD. UDSAGNET OM AT (KOMMUNEN) HAR HANDLET I STRID MED FORVALTNINGSLOVENS § 32.

Organisationen anfører, at man ønsker en vurdering af, hvorvidt (kommunen), i forhold til forvaltningslovens § 32, kan indsamle oplysninger om ansatte, når kommunen samtidig understreger, at den nævnte skrivelse ikke skal anses for at have en karakter af noget "alvorligt" i forhold til (A's) ansættelse på rådhuset.

Hertil er at bemærke, at det er almindelig anerkendt, at tjenstlige påtaler, vejledninger til enkelte ansatte lægges i deres personmappe.

Denne procedure tjener til at beskytte den ansatte, idet eneste anden opbevaringsmulighed er i det almindeligt tilgængelige arkiv.

Uanset karakteren af en tjenstlig samtale, vejledning eller skrivelse, er formålet med at gennemføre en sådan altid at skabe grundlag for et fortsat samarbejde, og grunden til, at man opbevarer sådanne skrivelser, er at skabe grundlag for en senere evaluering.

I den foreliggende situation har forholdet ikke drejet sig om (A's) tjenstlige forhold, men alene om hans rolle som tillidsrepræsentant.

Som tillidsrepræsentant er det, jfr. tillidsrepræsentantreglerne, (A's) opgave at fungere som talsmand for de medarbejdere, der har valgt ham og overfor ledelsen at fremlægge forslag, henstillinger og klager fra medarbejderne samt optage forhandlinger om lokale spørgsmål.

En tillidsrepræsentant kan ikke afskediges på grund af udførelsen af sine opgaver som tillidsrepræsentant, men alene begrundet i tvingende årsager.

En skrivelse som den foreliggende kan derfor ikke, som det fremgår af (fagforeningens) skrivelse, "danne baggrund for en eventuel senere sag".

Skrivelsen tjener alene det formål at tilvejebringe et grundlag for et mere konstruktivt samarbejde og at fremkomme med en klar tilkendegivelse af ledelsens opfattelse af det stedfundne.

 

AFSLUTTENDE BEMÆRKNINGER:

Det har ikke på noget tidspunkt været ledelsens hensigt at begrænse ytringsfriheden for ansatte i (kommunen).

De mange udsagn i pressen om, at de ansatte har fået mundkurv på, bygger alene på udsagn fra den faglige organisation - udsagn, der nok har været mere interessante for pressen end kommunens mere nuancerede opfattelse af sagen.

Det fremgår da også af den ligeledes omtalte personalemeddelelse af 19. april 1994 - udsendt til ansatte på rådhuset, at ledelsen alene har forholdt sig til indholdet af udtalelserne af 14. april og ikke til det forhold, at udtalelser har fundet sted.

Endvidere er det i såvel hovedsamarbejdsudvalget på rådhuset som overfor kommunens tillidsrepræsentanter præciseret, at der ikke med den verserende sag fra ledelsens side har været noget ønske om at begrænse ytringsfriheden.

..."

 

Et mindretal bestående af to partier udfærdigede den 7. juni 1994 følgende dissentierende udtalelse:

"...

Det er mindretallets ubetingede holdning, at alle har en grundlovssikret ret til at udtale sig. Dette gælder naturligvis også for offentligt ansatte og ikke mindst for tillidsrepræsentanter. Vi betragter hele sagens grundlag for at være et forsøg på at begrænse ytringsfriheden.

Det er naturligvis ikke rart at se i dagspressen at personer, der er ansat under eget ansvarsområde, både som ledende embedsmand eller som politiker, udtaler sig kritisk om arbejdsforholdene eller som i det aktuelle tilfælde, beslutninger truffet i kommunalbestyrelsen. Dette kan i dagligdagen vanskeliggøre arbejdet, da det skaber uro både internt i den kommunale institution som helhed, men ikke mindst blandt de borgere, der bor i kommunen. Trods ovenstående er det vor opfattelse at ledelsen reelt burde forholde sig konstruktivt til kritikken i den aktuelle sag og ikke som tilfældet er, generelt at begrænse ytringsfriheden for ansatte ved (kommunen).

(Borgmesteren) har erkendt ledelsens forsøg på begrænsning af ytringsfriheden i et interview med regionalradioens morgennyheder umiddelbart efter sagens start.

Vi må med beklagelse se at dette fører til at et flertal i (kommunens) kommunalbestyrelse, efter vor mening, overtræder grundlovens par. 77 ved at fastholde en tjenstlig påtale til en tillidsrepræsentant. Brevet har det ene formål at "lukke munden" ikke alene på den pågældende tillidsrepræsentant men alle ansatte i (kommunen) i forhold, som vedrører beslutninger truffet af ledelsen eller kommunalbestyrelsen.

Det er vor klare opfattelse, at muligheden for tjenstlige påtaler er et vigtigt ledelsesredskab, dette skal ikke anfægtes fra vor side. For at benytte tjenstlige påtaler skal der dog være grundlag for dette efter gældende overenskomster og lovgivningen på området. Da den aktuelle tjenstlige påtale er givet på et, for os at se, lovstridigt grundlag (par. 32 i forvaltningsloven) bør den tjenstlige påtale trækkes tilbage øjeblikkeligt.

At der er tale om en tjenstlig påtale kan der ikke herske tvivl om. Et personligt brev med stærkt kritisk indhold til en tillidsrepræsentant, underskrevet af den øverste administrative ledelse og bliver opbevaret i den pågældendes personsag med henblik på at danne grundlag for en senere evaluering, kan ikke være andet end en tjenstlig påtale."

 

Et medlem af byrådet kunne heller ikke tiltræde flertallets udtalelse. I en skrivelse af 8. juni 1994 anførte hun bl.a. følgende:

"...

Af sagens akter fremgår, at såvel den politiske som adm. ledelse ikke vil/kan acceptere, at nogen af kommunens ansatte offentligt udtaler sig om afgørelser truffet af kommunalbestyrelsen. Dette er efter min bedste overbevisning et klart brud på grundlovens § 77.

Såfremt dette udsagn ikke er korrekt, burde det have været dementeret straks det fremkom i pressen. Loyalitetskrav til ansatte i (kommunen) og spilleregler med hensyn til udtalelser til pressen, som omtales i brev af 19. april 1994 må være en misforståelse i denne sag, da udtalelsen sker som tillidsrepræsentant og ikke på vegne af kommunen."

Tilsynsrådet meddelte i skrivelse af 11. august 1994 kommunen sin opfattelse af sagen. Tilsynsrådet bemærkede bl.a.:

"...

Efter tilsynsrådets opfattelse kan en kommunalbestyrelse, eller kommunens administrative ledelse på dennes vegne, ikke være afskåret fra at kommentere, orientere om og tilkendegive sin holdning til spørgsmål, som omtales i pressen med kommunalt ansatte som medvirkende. Dette gælder såvel i forhold til enkelte ansatte som overfor det samlede personale.

Spørgsmålet om begrænsning af ytringsfriheden opstår først såfremt der opstilles regler, der begrænser personalets adgang til at udtale sig in casu til pressen, eller såfremt ledelsen direkte eller indirekte søger at sanktionere de ansattes negative udtalelser til offentligheden om forhold i kommunen.

I følge brev af 19. april 1994 eksisterer der visse loyalitetskrav for ansatte i kommunen, der blandt andet indeholder spilleregler med hensyn til udtalelser til pressen.

(Fagforeningen) angiver nærmere i deres henvendelse af 21. april 1994 til Folketingets Ombudsmand, at disse spilleregler i korthed går ud på, at man fra kommunens side ikke vil acceptere/finde sig i, at ansatte ved rådhuset går til pressen. Denne udlægning af spillereglerne er sket på grundlag af drøftelser med kommunens ledelse om (A's) forhold.

Kommunalbestyrelsen tager i sin udtalelse af 16. juni 1994 ikke konkret afstand fra denne udlægning men udtaler mere generelt, at det ikke på noget tidspunkt har været ledelsens hensigt at begrænse ytringsfriheden for ansatte i (kommunen).

Om den foreliggende situation udtaler kommunalbestyrelsen nærmere, at det forhold, at alle har ytringsfrihed efter grundlovens § 77, efter kommunens opfattelse ikke afskærer ledelsen fra at prøve at præge de ansatte i en bestemt retning. Desuden gøres det gældende, at det heller ikke afskærer muligheden for at søge gennemført en virksomhedskultur, hvori indgår, at alle søger at forbedre virksomhedens image, fremfor gennem kritiske udtalelser at skade det.

Særligt for så vidt angår kommunaldirektørens brev til (A) , er det tilsynsrådets opfattelse, at brevet af 19. april 1994 har haft til formål at undgå negative udtalelser fra (A's) side til pressen. Konsekvensen af en tilsidesættelse af "retningslinierne" er ikke nærmere angivet, men at det på kortere eller længere sigt kunne få konsekvenser for (A) synes dog at fremgå dels af henvisningen til de i 1992 mundtligt formulerede loyalitetskrav og dels af bemærkningen i brevet om, at forholdet ville blive registreret på (A's) personalesag.

Spørgsmålet er herefter, om de hensyn, der ifølge ovenfor gengivne tilkendegivelser fra Folketingets Ombudsmand, kan føre til at begrænse offentligt ansattes ytringsfrihed, også i det konkrete tilfælde gør sig gældende med en sådan vægt at det kan begrunde det beskrevne forsøg på at begrænse (A)' udtalelser til pressen. Tilsynsrådet har ved vurderingen heraf især lagt vægt på, at ledelsesstrukturen og forholdene i bistandsafdelingen i kommunen i foråret 1994 var genstand for organisatoriske ændringer, og at der var iværksat en plan, som ikke var færdigrealiseret. (A) var ansat i bistandsafdelingen på det pågældende tidspunkt, og han var som tillidsrepræsentant deltager i selve den beslutningsproces, som havde til formål at løse de organisatoriske problemer i afdelingen.

Efter tilsynsrådets opfattelse kan det ikke afvises, at en debat i pressen med en eller flere interne deltagere, ville kunne gøre det svært at finde en løsning på de beskrevne problemer. Det er dog vanskeligt for tilsynsrådet at vurdere, hvor tungtvejende dette hensyn er. Som sagen er oplyst overfor tilsynsrådet og under henvisning til det i sagen fremførte, finder rådet imidlertid ikke grundlag for at tilsidesætte kommunalbestyrelsens vurdering, hvorefter der har foreligget så vægtige interne hensyn, at det ikke kan karakteriseres som ulovligt, at kommunalbestyrelsen har søgt (A's) udtalelser til offentligheden begrænset, som sket i skrivelse af 19. april 1994.

For så vidt angår personalemeddelelsen er det efter tilsynsrådets opfattelse tvivlsomt, om denne overhovedet kan opfattes som et forsøg på at begrænse de ansattes ytringsfrihed. Den mest naturlige læsemåde er at opfatte meddelelsen som et forsøg på at berigtige det grundlag, som pressedebatten er foregået på. Der er desuden ikke i meddelelsen holdepunkter for at antage, at udtalelser i strid med meddelelsen vil få konsekvenser for den pågældende. Under henvisning hertil giver personalemeddelelsen ikke tilsynsrådet anledning til yderligere bemærkninger.

Vedrørende forvaltningslovens § 32 har der efter tilsynsrådets opfattelse ikke i den foreliggende sag været tale om, at kommunen indhentede fortrolige oplysninger om tillidsrepræsentanten. Det, som blev nedskrevet og henlagt på hans personalesag, var en beskrivelse af pågældendes adfærd, således som kommunen opfattede denne, og en tilkendegivelse vedrørende hans fremtidige udøvelse af sin funktion som tillidsrepræsentant. Der ses derfor ikke grundlag for den antagelse, at kommunen ved det passerede skulle have handlet i strid med § 32 i forvaltningsloven.

Under henvisning til det således beskrevne om den foreliggende sag og til, at tilsynsrådet alene skal føre et legalitetstilsyn med kommunerne, samt at det falder udenfor rådets opgave at tage stilling til, hvorvidt gældende tillidsmandsregler er overholdt, finder rådet ikke grundlag for at foretage sig videre i sagens anledning."

Fagforeningen rettede på ny henvendelse til mig i skrivelse af 12. august 1994. Heri fastholdt man det, man havde anført i skrivelsen af 21. april 1994.

I skrivelse af 22. august 1994 anmodede jeg kommunen om udlån af sagens akter. Efter at have gennemset akterne meddelte jeg i skrivelse af 4. oktober 1994 kommunen at jeg havde besluttet af egen drift at indlede en undersøgelse af sagen, jf. ombudsmandslovens § 6, stk. 5.

 

Jeg bad kommunen besvare nogle spørgsmål. Kommunen svarede i skrivelse af 17. november 1994. Mine spørgsmål og kommunens svar havde følgende indhold:

"1.

Nærmere oplysninger om de loyalitetskrav, herunder spillereglerne med hensyn til udtalelser til pressen, der gælder for ansatte i (kommunen).

Svar:

Der foreligger ikke nedskrevne regler herom.

Udsagnet bygger på en erindring om møder, der fandt sted den 16. september 1992, samt kommunaldirektørens egne håndskrevne notater, hvoraf fremgår

"Loyalitetskrav overfor ansatte ved kommunen præciseret.

Ikke forbud mod udtalelser til pressen - men man må tage ansvaret for sine udtalelser."

De drøftelser, der fandt sted omkring loyalitetskrav, var affødt af udtalelser til pressen i 1992, hvor man (ledelsen, (A) og medarbejdere i bistandsafdelingen) drøftede det uhensigtsmæssige i, at kommunalt ansatte i pressen diskuterer/rejser tvivl om beslutninger truffet af kommunalbestyrelsen.

Der var dengang enighed om, at det bør vi undgå.

 

2. Kommunen bedes redegøre for den retlige karakter af brev af 19. april til (A) og meddelelsen til de ansatte.

Svar:

Brevet til (A) er af vejledende karakter/en vurdering fra ledelsen af, at (A) ikke har handlet i overensstemmelse med tillidsmandsreglernes § 2, stk. 1, jfr. også bemærkningerne til tilsynsrådet herom.

Når ledelsen valgte at følge dette brev op med en meddelelse til personalet om, hvilke tiltag ledelsen agtede at tage, hænger det sammen med, at omhandlede artikel i (lokalavisen) skabte nogen uro blandt nogle af de ansatte på rådhuset.

Sidstnævnte var således alene ment som en orientering fra ledelsens side og er da også blevet opfattet som sådan blandt nogle af de ansatte på rådhuset, hvilket blev bekræftet af skrivelse fra personalerepræsentanterne i rådhusets hovedsamarbejdsudvalg til ledelsen.

 

3/4.

Kommunen bedes uddybe udtrykket "medansvar overfor helheden på rådhuset", jfr. personalemeddelelsen af 19. april 1994, samt udtale sig om indholdet af den drøftelse der fandt sted med medarbejderne i bistandsafdelingen.

Svar:

Udsagnet skal ses i sammenhæng med, at der i mange år har været opmærksomhed omkring kommunens bistandsafdeling.

Det har ført til, at der over årene har været gennemført en hel række undersøgelser af vilkårene for medarbejderne i bistandsafdelingen og senest i 1993 en omfattende vurdering udført af Kommunernes Landsforening, jfr. medsendte bilag.

Dette lange forløb har i forhold til andre ansatte på rådhuset ført til en stigende mangel på tolerance overfor bistandsafdelingen.

Mødets formål var at drøfte med medarbejderne i bistandsafdelingen, hvorledes man kunne genskabe og de selv kunne medvirke til at genskabe tolerancen overfor afdelingen.

Der er ikke udfærdiget referat fra dette møde.

 

5.

Kommunen bedes oplyse hvad kommunen, forinden afsendelse af brevet af 19. april til (A), foretog sig for at undersøge om betegnelsen fællestillidsmand hidrørte fra (A) eller kunne henføres til avisen.

Svar:

Kommunen har ikke undersøgt, om (A) er korrekt citeret i avisen. Kommunen har alene forholdt sig til det skrevne og til den omstændighed, at ingen af parterne har fundet anledning til at korrigere det overfor avisen.

Forholdet har været drøftet med såvel den faglige organisation som (A), som begge har fremhævet, at (A) var fælles tillidsrepræsentant for socialrådgiverne og socialpædagogerne, hvilket kan bekræftes. (A) har ligeledes tilkendegivet, at han ikke har anvendt betegnelsen fællestillidsrepræsentant.

Det ændrer imidlertid ikke ved den kendsgerning, at offentligheden kunne få den opfattelse, at (A) var fællestillidsrepræsentant for samtlige ansatte på rådhuset, og dermed talsmand for samtlige ansatte.

Det var i sig selv anledning til uro på rådhuset.

Når kommunalbestyrelsen i sit svar til tilsynsrådet har fundet anledning til at fremhæve sagens rette sammenhæng er det for at understrege, at avisartiklen af 14. april 1994 ikke er dækkende for alle medarbejdernes opfattelse af arbejdsforholdene på rådhuset."

 

Jeg forelagde udtalelsen for fagforeningen som i skrivelse af 12. december 1994 fremsatte følgende kommentarer:

"...

Ved forhandling med (kommunen) den 20. april 1994 vedrørende problemstillingen blev det utvetydigt fra (kommunaldirektøren) fremhævet "at man i (kommunen) end ikke vil/kan acceptere, at nogen af kommunens ansatte offentligt udtaler sig om afgørelser truffet af kommunalbestyrelsen".

Mundtligt blev kommunen ved forhandling d. 20.4.94 af organisationerne stillet overfor muligheden for, at (kommunens) ledelse hermed satte Grundlovens § 77, samt ombudsmandens udtalelser om samme, ud af kraft. Hertil tilkendegav (kommunaldirektøren), at han med sine ovenstående holdninger godt var klar over, at han måske både satte gældende lov samt udtalelser fra Folketingets ombudsmand ud af kraft, men sådan havde man det i (byen).

I telefoninterview vedstår (borgmesteren) i Regionalradioen den 21/22. april 1994, at der i forhandling med de faglige organisationer d. 20.4.94 fra kommunens side blev udtrykt klart og utvetydigt, at man ikke kunne acceptere, at de ansatte udtalte sig offentligt til pressen om beslutninger truffet af Kommunalbestyrelsen. Bånd vedlagt.

Yderligere er det vores subjektive opfattelse, at øvrige personalerepræsentanter i (kommunens) samarbejdsudvalg den 20. april 1994 ved (A's) udtalelser åbenbart blev bragt i en loyalitetskonflikt med behov for at tilkendegive, hvor deres loyalitet var overfor kommunens ledelse, idet man tilsyneladende ikke ønskede at bringe sig i en konfliktsituation i forhold til kommunens øverste ledelse.

Derudover vedlægges i kopi bilag til (kommunens) Økonomiudvalgsmøde maj/94 vedrørende svarskrivelse til tilsynsrådet. Heraf fremgår, at Kommunaldirektøren aldrig har lagt skjul på, at han har den holdning, at ansatte ved kommunen bør føle loyalitet overfor sin arbejdsgiver/Kommunalbestyrelse, som gør, at den ansatte afstår fra at debattere trufne beslutninger offentligt. Kommunaldirektøren har heller ikke lagt skjul på, at han finder det uacceptabelt, når ansatte ved kommunen kritiserer beslutninger truffet af kommunalbestyrelsen. Det vedlagte notat blev behandlet på åbent Økonomiudvalgsmøde maj/94, og overgik til behandling i Kommunalbestyrelsen juni/94.

Under det efterfølgende Åbne Kommunalbestyrelsesmøde juni/94 blev den endelige svarskrivelse efter politisk forhandling ændret, og netop dette afsnit udgik.

Imidlertid indgik det ikke i debatten, at Kommunaldirektøren skulle have ændret holdning og/eller at han overfor de ansatte skulle have givet udtryk for en ændret holdning til spørgsmålet om de ansattes ret til at udtale sig til pressen.

Derfor er (fagforeningen) af den opfattelse, at (kommunens) ledelse med hele sin holdning og adfærd med forsæt forsøger at hindre de ansatte ved kommunen i, at deltage i den offentlige debat om forhold i kommunen, samt om beslutninger truffet af kommunalbestyrelsen, og derved sætter Grundlovens § 77 ud af kraft.

 

Ad 2.

Organisationerne er ikke i tvivl om, at både kommunens mundtlige og skriftlige påtale af 19. april 1994 overfor (A) er at betragte som en påtale/advarsel mod (A). Påtalen/advarslen udgør med sin upræcise form en altomfattende ikke defineret trussel mod (A's) virke dels som tillidsrepræsentant og som ansat ved (kommunen). Hvorfor kommunen efter organisationernes opfattelse skal præcisere formålet med skrivelsen, dens virketid, samt hvilke sanktioner kommunen vil gøre brug af i tilfælde, at (A) ikke undlod at udtale sig til pressen om beslutninger truffet af kommunalbestyrelsen.

(A) har overfor organisationerne givet udtryk for, at han opfattede kommunens mundtlige såvel skriftlige henvendelse som en påtale/advarsel.

(A) har efterfølgende søgt og fået anden beskæftigelse udenfor både (kommunen) og sit hidtidige arbejdsområde.

 

Ad 3.

De sidste 4 år har der i (kommunen) verseret arbejdsmiljøsag i Bistandsafdelingen på foranledning af (Arbejdstilsynet).

 

Ad 4.

I henhold til Tillidsrepræsentantsreglernes § 1, stk. 4 kan det oplyses, at (A) er valgt af og blandt ansatte socialrådgivere og socialpædagoger i (kommunen) som fælles tillidsrepræsentant for ovennævnte 2 grupper. Valget er godkendt af (kommunen)."

 

 

Denne udtalelse sendte jeg til kommunen som i skrivelse af 3. januar 1995 kommenterede den på følgende måde:

"Ad. 1.

Landsforbundet refererer to udtalelser, som angivelig skulle være fremsat af kommunaldirektøren i møde den 20. april 1994.

Eftersom der ikke blev udfærdiget referat fra denne samtale, kan det hverken dokumenteres eller afkræftes, at sådanne udtalelser skulle have fundet sted, men det lyder ikke sandsynligt, at kommunaldirektøren skulle have bekræftet at han satte gældende lov og ombudsmandens udtalelser ud af kraft med sine holdninger.

I landsforbundets skrivelse refereres borgmesteren for overfor regionalradioen den 22. april at have vedstået, at der i forhandlingerne med de faglige organisationer den 20. april fra kommunens side klart og utvetydigt blev givet udtryk for, at man ikke kunne acceptere, at de ansatte udtalte sig til pressen om beslutninger truffet af kommunalbestyrelsen.

Omkring dette citat skal bemærkes, at indlægget i regionalradioen er en del af en længere samtale, borgmesteren havde med radioens medarbejder, og at udtalelsen således er taget ud af en større sammenhæng, hvor borgmesteren gav udtryk for sine holdninger til problemstillingen.

Det er vor opfattelse, at det forhold, at ledelsen har en holdning til at ansatte ikke bør diskutere beslutninger truffet af kommunalbestyrelsen i pressen, ikke i sig selv er en begrænsning af ytringsfriheden.

Det afgørende må være, at der ikke er nedskrevet regler herom, og at det over for alle ansatte er tilkendegivet, at der uanset ledelsens holdning gælder fuld ytringsfrihed.

Vi tillader os at henvise til følgende uddrag af kommunens skrivelse af 16. juni 1994 til tilsynsrådet:

"Det forhold, at alle har ytringsfrihed efter grundlovens § 77, afskærer efter kommunens opfattelse ikke ledelsen fra at prøve at præge de ansatte i en bestemt retning.

Det forhold, at der gælder ytringsfrihed, afskærer heller ikke muligheden for at søge gennemført en virksomhedskultur, hvori indgår, at alle søger at forbedre virksomhedens image fremfor gennem kritiske udtalelser at skade det.

Der er efter kommunalbestyrelsens opfattelse intet selvmodsigende i, på den ene side at have den holdning, at ansatte bør afstå fra at udtale sig kritisk om kommunalbestyrelsens beslutninger, og på den anden side at anerkende alles ret til at udtale sig".

Landsforbundets subjektive opfattelse af de øvrige personalerepræsentanters bevæggrund til at fremkomme med en udtalelse betragter vi som sagen uvedkommende, men vil dog ikke undlade at tilkendegive, at vi betragter det som en nedvurdering af medarbejderne.

 

Ad. 2.

Det er fortsat vor opfattelse, at ledelsen med brevet af 19. april 1994 til (A) alene har forholdt sig til indholdet af hans udtalelser og hvorledes disse opfattes i forhold til tillidsmandsreglerne.

Der henvises til bemærkningerne herom i skrivelsen til tilsynsrådet.

Omkring det forhold, at (A) har søgt og fået andet arbejde, skal bemærkes, at (A) overfor ledelsen har tilkendegivet, at en medvirkende årsag til at han har søgt nyt arbejde er, at han den 1. januar 1994 blev valgt ind i (...) kommunalbestyrelse.

 

Ad. 3.

Der henvises til tidligere fremsendte sagsakter vedr. arbejdsmiljøsagen.

Ledelsen betragter iøvrigt denne sag som afsluttet, idet der i lighed med kommunens øvrige arbejdspladser sker en løbende opfølgning både med hensyn til det fysiske og det psykiske arbejdsmiljø.

Det skal bemærkes, at der netop er stillet en bevilling til rådighed for afdelingen til gennemførelse af kursusvirksomhed, som forventes gennemført primo 1995.

..."

 

IV. Herefter udtalte jeg følgende:

"A)Retsgrundlaget

1) Grundloven

Grundlovens § 77 har følgende indhold:

"Enhver er berettiget til på tryk, i skrift og tale at offentliggøre sine tanker, dog under ansvar for domstolene. Censur og andre forebyggende forholdsregler kan ingensinde påny indføres."

Bestemmelsen må forstås således at den er til hinder for at der etableres censurordninger, herunder en ordning hvorefter ansatte i den offentlige forvaltning kan forbydes som privatpersoner at ytre sig offentligt om deres arbejdsplads. Den beskytter således den formelle ytringsfrihed.

Det antages at bestemmelsen ikke beskytter den materielle ytringsfrihed, dvs. ikke beskytter imod at det ved lov eller ved andre retskilder bestemmes at ytringer af et bestemt indhold skal anses for retsstridige, eventuelt strafbare. En vis beskyttelse af den materielle ytringsfrihed følger af andre grundlovsbestemmelser, bl.a. grundlovens § 31 (om den almindelige valgret) samt §§ 68-70 (om religionsfrihed).

Lovfastsatte begrænsninger i den materielle ytringsfrihed er for offentligt ansattes vedkommende bl.a. fastsat i reglerne om tavshedspligt, jf. straffelovens § 152- 152f samt kapitel 8 i forvaltningsloven.

 

2) Loyalitetspligten

De offentligt ansattes ret til at ytre sig offentligt om forhold på deres arbejdsplads begrænses af en ulovbestemt loyalitetspligt. Jeg har flere gange tidligere givet udtryk for indholdet af den ulovbestemte loyalitetspligts betydning for de offentligt ansattes ytringsfrihed. Jeg har formuleret min opfattelse på denne måde:

"...

Ved besvarelsen af det centrale spørgsmål om hvorvidt der gælder særlige begrænsninger for offentligt ansattes ytringsfrihed i forhold til den ytringsfrihed der gælder for borgerne i almindelighed, er udgangspunktet utvivlsomt at offentligt ansatte har ganske samme frihed som andre til at deltage i den offentlige debat. Det store antal offentligt ansatte taler afgørende imod at der skulle gælde almindelige begrænsninger for offentligt ansattes ytringsfrihed. Sådanne begrænsninger ville være uforenelige med de hensyn der ligger bag grundlovens bestemmelser om den demokratiske styreform og den herved forudsatte materielle ytringsfrihed.

Det er dog antaget at hensynet til offentlige myndigheders interne beslutningsproces og funktionsevne i særlige tilfælde kan føre til en begrænsning af de ansattes ytringsfrihed. Det er næppe muligt at give en fuldstændig beskrivelse af hvornår, i hvilket omfang og for hvilke ansatte sådanne særlige begrænsninger gælder. Men der kan anføres nogle hovedsynspunkter:

Begrænsningerne omfatter alene udtalelser vedrørende sager inden for de pågældendes eget arbejdsområde. Offentligt ansatte har samme frihed som andre borgere til at udtale sig om sager på forvaltningsområder som de ikke har berøring med i deres daglige arbejde.

Ved udtalelse inden for eget arbejdsområde er det af betydning om den pågældende som led i sit arbejde har været (eller er) aktivt medvirkende i myndighedens beslutningsproces. Begrænsningerne vil i almindelighed ikke omfatte ansatte med en funktion der ligger fjernt fra de politiske eller administrative beslutningstagere.

Det spiller en rolle om udtalelserne fremsættes før eller efter at en beslutning er truffet. Adgangen til at udtale sig inden en sag er afgjort, kan - af hensyn til beskyttelse af den interne beslutningsproces - være noget snævrere end adgangen til at udtale sig senere.

Det ligger efter praksis fast at offentligt ansatte har en vidtgående frihed til at udtale sig om ressourcespørgsmål inden for eget arbejdsområde, hvor spørgsmålet kan have væsentlig betydning for medarbejdernes fremtidige ansættelses- og arbejdsforhold.

Det følger af det anførte dels at der kræves særlige tungtvejende grunde for at anerkende begrænsninger i offentligt ansattes ytringsfrihed, dels at disse grunde normalt kun vil foreligge i forhold til centralt placerede medarbejdere der deltager eller har deltaget i den omstridte beslutnings tilblivelse.

Jeg henviser i øvrigt til Bent Christensens responsum vedrørende offentligt ansattes ytringsfrihed der er gengivet i Juristen for 1980, s. 85ff.

..."

 

(Min beretning for 1987, s. 237).

3) Forvaltningslovens § 27, stk. 2

Bestemmelsen har følgende indhold:

" Stk. 2. Inden for den offentlige forvaltning kan der kun pålægges tavshedspligt med hensyn til en oplysning, når det er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til bestemte offentlige eller private interesser som nævnt i stk. 1."

Bestemmelsen forbyder bl.a., at udtalelser som udelukkende er i strid med loyalitetspligten, inddrages under tavshedspligten ved administrativ beslutning.

4) Tillidsmandsregler

Tillidsrepræsentantreglerne for personale beskæftiget i (amts)kommuner tilsluttet Amtsrådsforeningen i Danmark og Kommunernes Landsforening indeholder i § 2 følgende bestemmelse:

"§ 2. Tillidsrepræsentantens virksomhed

Stk. 1. Det er tillidsrepræsentantens pligt såvel over for sin organisation som over for (amts)kommunen at gøre sit bedste for at fremme og vedligeholde rolige og gode arbejdsforhold. Tilsvarende pligt påhviler (amts)kommunens ledelse og dennes repræsentant."

De af kommunen påberåbte tillidsmandsregler er vedtaget ved overenskomst og er således ikke af offentligretlig karakter.

Efter min opfattelse må de ovenfor gengivne bestemmelser forstås som en bredt formuleret angivelse af de formål der skal opnås ved tillidsmandsordningen. Herudover indeholder bestemmelserne en vis vejledning for med hvilken indstilling parterne skal deltage i det faglige arbejde.

De særlige regler om adgang til at afskedige tillidsrepræsentanter, om tillidsmænds forpligtelser samt reglerne om medlemmer af samarbejdsudvalg har efter min opfattelse ingen betydning for det foreliggende spørgsmål.

En antagelse om at tillidsrepræsentanter og medlemmer af samarbejdsudvalg ikke har samme adgang til at ytre sig offentligt som andre offentligt ansatte, savner efter min mening støtte i den foreligende litteratur og praksis, og den finder heller ikke støtte i de nævnte bestemmelsers ordlyd.

Reaktioner i anledning af påståede tilsidesættelser af sådanne aftalte regler må i øvrigt normalt afklares igennem det fagretlige system og ikke ved personaleretlige reaktioner som et led i arbejdsgiverkompetencen.

I denne forbindelse må det bemærkes at indskrænkninger i den materielle ytringsfrihed i almindelighed kun kan antages at foreligge hvis indskrænkningen har et sikkert retskildemæssigt grundlag, jf. Folketingets Ombudsmands beretning for 1983, s. 248 (særligt s. 250), og Lars Nordskov Nielsen, Responsum om offentligt ansattes ytringsfrihed - med særligt sigte på overenskomstansatte DJØF'ere, offentliggjort i DJØF-bladet nr. 22/1987, s. 7.

På denne baggrund finder jeg ikke at der er grundlag for at mene at der med reglerne om tillidsrepræsentanter er sket en indskrænkning af ytringsfriheden.

 

B) (Kommunens) brev af 19. april 1994 til (A).

1) Skrivelsens retlige karakter

Skrivelsen indeholder en klar tilkendegivelse fra kommunens side om at (A's) udtalelser til pressen ligesom hans "daglige adfærd" indebar en tilsidesættelse af tillidsmandsreglerne såvel som loyalitetskravene til de ansatte i (kommunen).

Skrivelsen blev desuden indlagt på (A's) personalesag hvilket udtrykkeligt blev anført sidst i brevet.

(A) kunne efter min opfattelse ikke opfatte skrivelsens indhold på anden måde end som en irettesættelse i anledning af hans udtalelser til pressen (og for en ikke nærmere konkretiseret adfærd i forbindelse med arbejdet).

Kommunen har i skrivelsen af 17. november 1994 på mit udtrykkelige spørgsmål om skrivelsens retlige karakter oplyst at den var af "vejledende karakter/en vurdering fra ledelsens side". Jeg må forstå denne ikke særligt præcise beskrivelse således at kommunen med skrivelsen til (A) ønskede at give udtryk for kommunens retlige opfattelse af hans adfærd. Skrivelsen havde således samme personaleretlige funktion som en irettesættelse.

Jeg må derfor lægge til grund at skrivelsen retligt set må betragtes som en irettesættelse.

 

2) Overskridelse af ytringsfrihedens grænser.

a) Som anført må skrivelsen betragtes som en kritik af (A) for at have tilsidesat sine pligter som tillidsmand samt de loyalitetskrav som gælder for offentligt ansatte.

Som anført under A, 4 kan der ikke antages at gælde særlige begrænsninger for tillidsmænd med hensyn til adgangen til at udtale sig offentligt om deres arbejdsforhold. Jeg må derfor betragte kommunens henvisning til tillidsmandsreglerne som udtryk for en urigtig opfattelse af disse reglers betydning for sagen.

b) Artiklen den 14. april 1994 i (lokalavisen) indeholdt en række "skjulte" citater af udtalelser fra (A) om arbejdsforholdene i bistandsafdelingen. Da udtalelserne ikke er blevet dementeret, må jeg gå ud fra at gengivelsen er dækkende for de synspunkter (A) fremsatte. Det fremgik tydeligt af artiklen at (A) udtalte sig som fællestillidsmand, dvs. som privat person. Der ses heller ikke at være holdepunkt for at antage at oplysningerne skulle indeholde faktuelle fejl.

Kommunen har i skrivelsen af 19. april 1994 til samtlige ansatte karakteriseret påstanden om "stavnsbinding" som "udokumenterede påstande".

Derved rejses spørgsmålet hvilken betydning udtalelsernes faktuelle rigtighed og de fremsatte synspunkters holdbarhed har for loyalitetsbedømmelsen.

Efter min mening må udgangspunktet være at den blotte omstændighed at en ansats oplysninger til pressen ikke er fuldt korrekte, ikke i sig selv er tilstrækkeligt til, at udtalelsen kan anses for retsstridig. Over for sådanne fejl har ledelsen mulighed for at foretage berigtigelse eller fremkomme med korrektioner. Derimod må udtalelser der bevidst eller ved grov uagtsomhed på væsentlige punkter har fået et ukorrekt indhold eller udtrykker en åbenbart uholdbar vurdering, anses for retsstridige.

(A's) udtalelser må ses i sammenhæng med at de afspejlede en fagpolitisk kritisk holdning. Henvisningen til "stavnsbinding" måtte snarere end påstande om historiske begivenheder betragtes som en del af den tilkendegivne kritik, dvs. udtryk for en vurdering. Det forekommer mig derfor mindre dækkende at kommunen karakteriserede oplysningerne som "udokumenterede påstande". Selv om udtrykket kunne læses som faktuelt beskrivende, kunne det efter min mening ikke bebrejdes (A) at der ikke forelå "dokumentation" herfor idet en sådan dokumentation ikke var påkrævet for at legitimere dets retmæssighed, medmindre udtalelsen fremstod som bevidst urigtig eller åbenbart uholdbar. Dette var utvivlsomt ikke tilfældet.

Hovedindholdet i (A's) udtalelser i artiklen var kritik af arbejdsmiljøet i bistandsafdelingen samt af at ledelsen efter hans opfattelse ikke gjorde tilstrækkeligt for at forbedre det. Ytringer af dette indhold må for en person som (A) der beklæder en underordnet stilling på arbejdspladsen, anses for berettigede.

c) Det fremgår af arbejdsmiljøsagen at ledelsen allerede i 1992 havde givet udtryk for at den ønskede ro om arbejdsmiljøsagen, og at den anså indlæg i pressen for skadelige for bestræbelserne på at forbedre forholdene og løse problemerne. Kommunen har som begrundelse for skrivelsen af 19. april 1994 til (A) henvist til den tidligere indskærpelse af disse "spilleregler".

Hertil bemærkes at de foran beskrevne retlige grænser for de ansattes ytringsfrihed ikke kan indsnævres ved administrative påbud, jf. herved for så vidt også tavshedspligten, § 27, stk. 2, i forvaltningsloven. Der kan derfor efter min mening ikke tillægges ledelsens tidligere tilkendegivelser om udtalelser til pressen betydning ved bedømmelsen af ytringernes retmæssighed.

d) Omgivelsernes reaktion på udtalelserne kan efter min opfattelse kun under særlige omstændigheder, herunder især at reaktionerne kan eller med betydelig sikkerhed bør kunne forudsiges, tillægges betydning. Derfor mener jeg ikke at der i den foreliggende sag kan lægges vægt på at (A's) udtalelser eventuelt har fremkaldt en vis uro på arbejdspladsen.

e) Endelig må det ved bedømmelsen af de citerede bemærkninger tillægges en vis vægt at sagen havde været debatteret på et åbent byrådsmøde. Byrådets synspunkter var således kendte for offentligheden, mens de ansatte i bistandsafdelingen - som i denne sammenhæng i nogen grad måtte betragtes som byrådets modpart - ikke på samme måde var kommet til orde over for offentligheden.

f) Sammenfattende er det min opfattelse at hverken udtalelsernes faktuelle indhold eller den kritiske holdning der var indeholdt heri, indebar en overskridelse af de retlige grænser for offentligt ansattes ytringsfrihed. Heller ikke (A's) funktion i forbindelse med beslutninger, den valgte form eller omstændighederne i øvrigt talte for at betragte udtalelserne som retsstridige.

Jeg må derfor konkludere at den tilkendegivne kritik af (A's) adfærd i forbindelse med hans udtalelser var uberettiget. Der ses heller ikke i de forelagte oplysninger holdepunkter for den i øvrigt i skrivelsen fremsatte kritik af (A's) "daglige adfærd".

Jeg finder det kritisabelt at kommunens ledelse uberettiget irettesatte (A). Især må jeg anse den helt upræciserede og uunderbyggede henvisning til at (A) ikke i sin daglige adfærd medvirkede til at fremme og vedligeholde rolige og gode arbejdsforhold, for overordentlig uheldig.

 

3) Skrivelsens begrundelse

Forvaltningslovens §§ 2, 22 og 24 har følgende indhold:

"§ 2. Loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. ..."

"§ 22. En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold."

"§ 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3. Begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jfr. § 15."

Foran under 1) er det slået fast at skrivelsen af 19. april 1994 til (A) må sidestilles med en irettesættelse.

Skrivelsen må derfor anses for en afgørelse, således som udtrykket er anvendt i § 2 i forvaltningsloven.

Det følger heraf at den var omfattet af begrundelsespligten i §§ 22 og 24.

Kommunen henviste i skrivelsen til at udtalelserne må vurderes som en krænkelse af "loyalitetskravene til ansatte i (kommunen)" samt af "spillereglerne med hensyn til udtalelser til pressen". Det må efter min mening anses for en tilsidesættelse af § 24, stk. 1, at det nærmere grundlag for og indhold af denne del af det påberåbte retsgrundlag ikke blev angivet helt præcist. Netop i en sag som den foreliggende hvor den retlige bedømmelse sker på grundlag af en ulovbestemt regel, har det særlig betydning for forståelsen af skrivelsen og for partens eventuelle anfægtelse heraf at retsgrundlaget bliver præciseret.

Beskrivelsen af den adfærd hos (A) som fremkaldte irettesættelsen blev angivet som hans "udtalelser til pressen", "hans daglige adfærd", samt at han ind imellem så en interesse i "at skabe uro". Denne angivelse af afgørelsens faktiske grundlag må jeg anse for helt utilstrækkelig til at gøre det ud for en angivelse af hovedhensynene bag det udøvede skøn. Også på dette punkt blev begrundelseskravet i § 24, stk. 1, tilsidesat.

 

C) Personalemeddelelsen af 19. april 1994

Efter sit indhold var personalemeddelelsen af rent orienterende karakter. Den kan endvidere ikke opfattes som en intern retningslinie for de ansattes adgang til at udtale sig til pressen.

Selve udsendelsen af meddelelsen giver herefter ikke anledning til retlige problemer.

Den retlige vurdering af (A's) udtalelser til pressen der var indeholdt i udtalelsen må jeg imidlertid anse for urigtig, jf. foran under B).

I meddelelsen blev der taget afstand fra den opfattelse at en god medarbejder skulle blive nægtet ansættelse alene med den begrundelse at der havde været presseomtale for et par år siden af det sted hvor pågældende var ansat.

I artiklen blev (A) citeret for at have sagt at ansættelse et sted hvor der var dokumenteret et dårligt psykisk arbejdsmiljø, kunne være en hæmsko for ansættelse andetsteds.

Jeg finder det uheldigt at meddelelsen gengav udtalelsernes hovedsynspunkt med et væsentligt andet indhold end i artiklen.

Unøjagtigheden må anses for særlig uheldig i betragtning af at meddelelsens formål bl.a. var at orientere det samlede personale om de skridt - herunder indskærpelse af tillidsmandsreglerne - som kommunen havde taget i anledning af udtalelserne.

 

D) Forbud mod udtalelse til pressen?

(Fagforeningen) har i skrivelsen af 12. december 1994 til mig gjort gældende at såvel borgmesteren som kommunaldirektøren har fremsat generelle forbud imod at kommunens ansatte offentligt udtaler sig om kommunalbestyrelsens beslutninger.

(Kommunen) har i skrivelsen af 3. januar 1995 bestridt denne påstand. Samtidig må jeg forstå kommunens skrivelser i sagen således at det er ledelsens synspunkt at ansatte ikke bør diskutere beslutninger truffet af kommunalbestyrelsen i pressen. Det er videre ledelsens opfattelse at de ansatte har en ret til at ytre sig offentligt, og at denne ret ikke afskærer ledelsen fra at præge de ansatte i retning af ikke at benytte denne ret.

Der ses ikke at være holdepunkter i sagens oplysninger for at ledelsen generelt skulle have nedlagt forbud imod at de ansatte kommenterer kommunalbestyrelsens beslutninger i pressen.

Heller ikke personalemeddelelsen af 19. april 1994 kan fortolkes som et sådant generelt forbud.

Jeg er for så vidt ikke uenig med ledelsen af (kommunen) i at ledelsen har ret til at give udtryk for den holdning at de ansatte bør afstå fra at kommentere kommunalbestyrelsens beslutninger offentligt. Jeg er heller ikke uenig i at kommunen har ret til at forsøge at præge de ansattes holdning.

Det rejser dog principielle betænkeligheder hvis ledelsen af en forvaltningsmyndighed mere systematisk søger at påvirke de ansatte til ikke at benytte deres ytringsfrihed. I den udstrækning bestræbelserne udvikler sig til eller kan opfattes som egentlige forbud, vil de være i strid med grundlovens § 77.

Efter min mening må - mundtlige eller skriftlige - reaktioner fra ledelsens side i anledning af de ansattes udtalelser til pressen formuleres på en sådan måde at de ikke opfattes som tilkendegivelser om retlige grænser for ytringsfrihed. Hvis ledelsen ønsker at udtrykke skuffelse over at den ansatte ikke forinden har forsøgt at løse eventuelle problemer internt, bør det samtidig understreges at den ansatte har ret til at udtale sig uden en sådan forudgående forelæggelse.

Skrivelserne af 19. april 1994 til henholdsvis (A) og det samlede personale gik efter min mening videre end til blot at forsøge at påvirke de ansattes holdning. Skrivelsen til (A) indeholdt en uberettiget irettesættelse af ham, og skrivelsen til personalet gengav (A's) udtalelser med et væsentligt andet indhold end i artiklen. Jeg har ovenfor kritiseret dette forhold og skal på dette sted begrænse mig til at fastslå at skrivelserne gav udtryk for en opfattelse af den retlige grænse for de ansattes ytringsfrihed, og at opfattelsen måtte anses for ukorrekt.

Jeg skal henstille til (kommunen) at kommunen, både i forbindelse med konkrete afgørelser i forhold til de ansatte og i forbindelse med generelle personalepolitiske foranstaltninger, bestræber sig på at undgå at tilkendegivelserne af de ansatte kan opfattes som retlige grænser for deres ytringsfrihed."

 

Kommunen meddelte senere at man var sindet at følge ombudsmandens henstilling.

Jeg tog det meddelte til efterretning.