Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé

Et præsteseminarium klagede over Undervisningsministeriets afslag på at godkende seminarets uddannelse som SU-berettiget. Undervisningsministeriet afslog at godkende uddannelsen med henvisning til at den havde et snævert erhvervssigte. Stigende udgifter til uddannelsesstøtte bevirkede at ministeriet var tilbageholdende med at godkende nye uddannelser. Præsteseminaret skrev i sin klage til ombudsmanden at ministeriets afgørelse var truffet på et utilstrækkeligt grundlag, og at ministeriet ikke havde hjemmel til sin restriktive praksis, og at ministeriet ikke havde inddraget hensynet til den grundlovssikrede religionsfrihed. Endvidere klagede seminariet over at ministeriet ikke havde givet en fyldestgørende begrundelse for sin afgørelse, og at sagsbehandlingstiden havde været for lang.

Ombudsmanden udtalte om retsgrundlaget for afgørelsen at det fremgik af forarbejderne til SU-loven at spørgsmålet om godkendelse af en privat uddannelse som SU-berettigende var overladt til ministerens skøn ud fra uddannelsespolitiske og dermed økonomiske hensyn.

I sin behandling af spørgsmålet om den grundlovssikrede religionsfrihed udtalte ombudsmanden at der efter hans opfattelse hverken i medfør af grundloven eller den europæiske menneskerettighedskonvention kunne udledes en ret til at modtage statslig støtte til præsteuddannelsen i form af uddannelsesstøtte.

Om Undervisningsministeriets udøvelse af skønnet udtalte ombudsmanden at baggrunden for at stille høje krav til det akademiske niveau for religiøse uddannelser især var et ønske om at sikre den fornødne kvalitet på området. Ombudsmanden mente ikke der var grundlag for at fastslå at sådanne kriterier var ulovlige eller irrelevante. Ombudsmanden lagde endvidere vægt på at der ikke blev stillet højere kvalitetskrav til de private religiøse uddannelser end de krav der stilles til teologistudiet på universitetet.

Ombudsmanden bemærkede dog at hensynet til religionsfriheden bør veje tungt ved skønsmæssige vurdering som her i sagen.

Ombudsmanden kritiserede at Undervisningsministeriet ikke havde partshørt præsteseminaret over en udtalelse fra dekanen for Det Teologiske Fakultet, Københavns Universitet. Ombudsmanden kritiserede endvidere at Undervisningsministeriets begrundelse for afgørelsen ikke var fyldestgørende. (J.nr. 1998-1677-073).

Oversigt (indholdsfortegnelse)
Den fulde tekst

SU-berettigende uddannelser. Partshøring. Begrundelse. Lighedsgrundsætning. Skøn under regel

 

Sagen angik et trossamfunds teologiske seminarium der var en privat uddannelsesinstitution ejet og drevet af trossamfundet. Trossamfundet havde siden 1952 været et statsanerkendt trossamfund. Seminariet havde i flere årtier uddannet trossamfundets kommende præster. Præsteuddannelsen var en treårig videregående uddannelse der byggede på studentereksamen eller tilsvarende uddannelse. Eleverne blev undervist i forskellige teologiske discipliner og praktisk teologi.

Det teologiske seminarium havde siden 1990 søgt at opnå godkendelse som berettigende til statens uddannelsesstøtte (SU). Den 6. juni 1990 afviste Undervisningsministeriet at godkende uddannelsen efter den daværende lovgivning under henvisning til at uddannelsen havde et snævert erhvervssigte, og at stigende udgifter til uddannelsesstøtte bevirkede at ministeriet var tilbageholdende med godkendelse af nye uddannelser.

 

Undervisningsministeriet blev den 24. maj 1993 af trossamfundets teologiske seminarium bedt om på ny at overveje spørgsmålet om godkendelse. I anledning heraf anmodede Undervisningsministeriet den 30. juni 1993 Kirkeministeriet om en udtalelse. Kirkeministeriet afgav udtalelse den 29. juli 1993. Af udtalelsen fremgik følgende:

”I skrivelse af 30. juni 1993 har Undervisningsministeriet anmodet Kirkeministeriet om en udtalelse om objektive kriterier, der kan lægges til grund for godkendelse af private præsteuddannelser som SU-berettigende.

I anledning heraf skal man meddele, at Kirkeministeriet udover den af Undervisningsministeriet foreslåede hovedbegrænsning til at give godkendelser til de ved kgl. resolution anerkendte trossamfund, skal pege på, at Kirkeministeriet i medfør af ægteskabslovens § 16, stk. 1, nr. 3 har meddelt vielsesbemyndigelse til præster inden for ikke-anerkendte trossamfund og dermed godkendt disse som trossamfund.”

 

I forbindelse med udtalelsen fremkom Undervisningsministeriet med følgende overvejelser i et notat af 16. august 1993:

”I dag godkendes private uddannelser med religiøst indhold ikke som SU-berettigende.

M har imidlertid lovet såvel (A) som trossamfundet der også har henvendt sig herom, at overveje en SU-godkendelse. Der er taget forbehold for Kirkeministeriets udtalelse om spørgsmålet, idet der kunne forudses at blive afgrænsningsproblemer.

UVM har foreslået, at en hovedbegrænsning kunne være alene at give godkendelser til præsteuddannelser inden for de ved kgl. resolution anerkendte trossamfund. Der henvises til vedlagte oversigt.

KM har nu meddelt, at man ud over at have meddelt anerkendelse ved kgl. resolution til visse trossamfund også har meddelt vielsesbemyndigelse til præster inden for andre trossamfund efter ægteskabslovens § 16, stk. 1, nr. 3, og dermed godkendt disse som trossamfund, jf. oversigten. Det bemærkes, at godkendelse i dag udelukkende sker på sidstnævnte måde; det er altså ikke længere muligt for et trossamfund at blive anerkendt ved kgl. resolution.

KM har ved et møde den 11. august 1993 uddybet sin holdning derhen, at der ikke er grundlag for at forskelsbehandle de trossamfund, der er nævnt i oversigten. Hvis UVM således vælger at give SU til uddannelserne til ( )-præst og metodistpræst, skal uddannelse til præst inden for alle de nævnte trossamfund have mulighed for at blive godkendt som SU-berettigende. Anden objektiv begrænsning er efter KM's opfattelse ikke mulig, jf. også Grundlovens bestemmelse om trosfrihed.

 

Dette giver anledning til følgende overvejelser:

1) Uddannelser i Danmark

Efter SU-bekendtgørelsen skal en uddannelse for at blive godkendt have et indhold og en kvalitet, der står mål med dansk undervisningsstandard. Uddannelsen må heller ikke have et for snævert erhvervssigte.

UVM kan meget vanskeligt foretage en faglig bedømmelse af mulige præsteuddannelser inden for en række af de trossamfund, der er nævnt i oversigten.

Vi vil heller ikke kunne stå inde for godkendelsen af censorer. Desuden kan vi ikke pege på andre ministerier, der kan varetage opgaven.

Hvis der er meget få menighedsmedlemmer, kan vi muligvis afslå med den begrundelse, at erhvervssigtet er for snævert, men det er en svært håndterlig begrundelse.

Konsekvenserne af en ændret praksis vil derfor nok blive, at præsteuddannelser inden for de i oversigten nævnte trossamfund kan blive SU-godkendt, hvis uddannelserne i øvrigt opfylder de grundlæggende SU-betingelser (mindst 3 måneders ulønnet heltidsuddannelse).

Der vil nok næppe komme mange ansøgninger om SU til disse uddannelser her i landet.

 

2) Uddannelser i udlandet

Der vil utvivlsomt i langt højere grad blive søgt om SU til private præsteuddannelser i udlandet.

Styrelsen for Statens Uddannelsesstøtte og Nævnet om Støtteberettigende Uddannelser i Udlandet vil utvivlsomt få meget store problemer med at vurdere sådanne ansøgninger, men vil næppe kunne sige nej til uddannelserne inden for de i oversigten nævnte trossamfund, hvis de opfylder de grundlæggende SU-betingelser.

 

Konklusion

En godkendelse af de to uddannelser, som der pt. konkret er tale om – baptister og metodister – kan på grundlag af Kirkeministeriets udtalelse forudses at kunne få meget vidtgående konsekvenser.

Det er herefter spørgsmålet, om man fra politisk side er indstillet på en ændring af praksis, eller om vi skal fastholde den tidligere holdning om nej til SU-godkendelse.”

 

I perioden 31. august 1993 til 11. august 1994 var der vekslende korrespondance mellem Undervisningsministeren og medlem af Folketinget for Kristeligt Folkeparti, A. Af ministerens brev af 26. oktober 1993 til A fremgik bl.a.:

”På denne baggrund må jeg fastholde den praksis, vi har i dag, om ikke at give SU-godkendelse til private præsteuddannelser.”

Af ministerens brev af 11. august 1994 til A fremgik bl.a.:

”Jeg er orienteret om, at Folketingets Ombudsmand i en afgørelse af 27. juni 1994 vedrørende uddannelsesstøtte til studerende ved Metodistkirkens Teologiske Seminarium i Sverige har sat spørgsmålstegn ved SU-Styrelsens praksis på dette område.

På denne baggrund vil jeg tage spørgsmålet om uddannelsesstøtte til ( )’s og metodisternes teologiske uddannelser op til fornyet overvejelse, og ministeriet vil efter sommerferien eventuelt tage en ny drøftelse med Kirkeministeriet i sagen.”

 

Dekan B, Det Teologiske Fakultet, Københavns Universitet, afgav den 5. juli 1995 følgende udtalelse til Undervisningsministeriet:

”Inden for den systematiske teologi er det almindeligt at skelne mellem teologiens forhold til universitetet, til kirken og til samfundet.

For så vidt angår forholdet til universitetet må teologien eller det teologiske studium leve op til akademiske og videnskabelige standarder. Det vil bl.a. sige, at undervisningen skal være baseret på forskning, og at underviserne skal være ansat efter kriterier som i ansættelsesbekendtgørelsen eller tilsvarende. Det vil videre sige, at de teologiske kildeskrifter skal udforskes og behandles som alle andre tekster uden konfessionelle eller andre fordomme.

For så vidt angår forholdet til kirken (eller tilsvarende trossamfund) skal teologiske kandidater kunne varetage de funktioner, der er brug for dér.

Og endelig skal teologien forholde sig til og være relevant for det samfund, der direkte eller indirekte finansierer studiet.

Ud fra disse kriterier vil f.eks. en fundamentalistisk læsning af Bibelen eller Koranen ikke være acceptabel. Omvendt vil en teologisk kandidat, der ikke er i stand til at forholde sig til bibelske tekster eller til bekendelsesskrifter, ikke være anvendelig i kirken. Og en sekterisk afvisning af samfundet eller hævdelse af normer, som er i direkte modstrid mod samfundets normer, vil ikke kunne kvalificeres teologisk.

Hvad de nævnte eksempler angår, har jeg ingen grund til at tro, at en uddannelse til rabbi ikke skulle kunne leve op til kriterierne. Derimod er ( )’s problem, at deres uddannelse ikke svarer til ansættelsesbekendtgørelsen. Alle mulige sekteriske eller nyreligiøse uddannelser overholder ikke de opregnede kriterier. Jeg har svært ved at forestille mig, at en uddannelse til muslimsk præst kan leve op til det første og det andet kriterium.

Konkluderende vil jeg mene, at der vil være relativt få tilfælde, hvor det vil være berettiget at give SU til en uddannelsessøgende, der ikke studerer ved et af de teologiske fakulteter herhjemme eller et af de gamle anerkendte fakulteter i Europa. Jeg kunne forestille mig, at en uddannelse til rabbi hører til dem. Der vil naturligvis også være katolske eller baptistiske fakulteter i udlandet, som lever op til de nævnte kriterier. I øvrigt kan jeg, for så vidt USA angår, henvise til The American Council of Education's 'Commission on Recognition of Postsecondary Accreditatons', som udgiver en liste over 'Accredited Institutions of Postsecondary Education'. Jeg ved, at SU-styrelsen bruger den.”

 

Undervisningsministeriet bad den 27. marts 1996 Kirkeministeriet om en udtalelse om hvilken forskel der var i rettighederne for de ved kgl. resolution anerkendte trossamfund og andre (godkendte/ikke anerkendte) trossamfund uden for folkekirken. Af Kirkeministeriets udtalelse af 10. april 1996 fremgik:

”Med henvisning til Undervisningsministeriets brev af 27. marts 1996 (j.nr. ) angående S.U. til private præsteuddannelser skal man meddele, at præster inden for de ved kgl. resolution anerkendte trossamfund kan anerkendes til at udføre kirkelige handlinger – dåb og ægtevielse – med borgerlig gyldighed samt til at føre ministerialbøger og udstede udskrifter efter disse med samme offentlige troværdighed, som tilkommer de af folkekirkens præster udstedte attester.

Der er i Danmark uden for folkekirken 11 trossamfund, der i tiden 1682 - 1958 er blevet anerkendt ved kgl. resolution. Herudover er der 34 andre trossamfund, som siden 1970 er blevet anerkendt i den forstand, at Kirkeministeriet i medfør af ægteskabslovens § 16, stk. 1, nr. 3, kan bemyndige de til trossamfundene knyttede præster til at foretage ægtevielser med borgerlig gyldighed. Anerkendelse i medfør af ægteskabslovens § 16, stk. 1, nr. 3, medfører ikke andre retsvirkninger.

...”

 

Den 24. november 1996 fremkom trossamfundets teologiske seminarium med en redegørelse til Undervisningsministeriet om aktuelle erfaringer vedrørende meritoverførsel fra seminariet til de teologiske fakulteter i København og Århus.

Undervisningsministeriet bad den 10. januar 1997 Kammeradvokaten om en udtalelse til sagen. Kammeradvokaten afgav udtalelsen den 24. februar 1997.

Den 26. maj 1997 rykkede trossamfundets teologiske seminarium Undervisningsministeriet for en afgørelse i sagen.

Undervisningsministeriet traf afgørelse i sagen den 24. juni 1997. Af afgørelsen fremgik:

”...

Vi har nu afsluttet vores overvejelser om spørgsmålet i ministeriet, og jeg beklager at måtte meddele, at vi ikke ser os i stand til at imødekomme jeres ansøgning om SU-godkendelse.

Baggrunden for afslaget er, at vi finder, at vi har måttet anvende de 'målestokke', vi har efter lovgivningen, dvs. uddannelsens kvalitet, indhold, erhvervssigte mv. meget restriktivt for at have en ordning, som er administrerbar i relation til tilsvarende ansøgninger.

Vi har således fundet at måtte stille som krav, at en uddannelse lever op til de akademiske og videnskabelige standarder, der gælder for universitetsuddannelser i Danmark, herunder at undervisningen er forskningsbaseret, og at underviserne er ansat efter kriterier som i ansættelsesbekendtgørelsen for højere uddannelsesinstitutioner.

Vi har undersøgt, om vi kunne medtage uddannelser, som helt eller delvist kan meritoverføres til de teologiske kandidatuddannelser i Danmark, men har ikke fundet kriteriet anvendeligt. Jeg har forstået, at kriteriet ikke ville hjælpe jer, da universiteterne i dag ikke godkender meritoverførsel fra seminariets uddannelse til den teologiske kandidatuddannelse.

Jeg kan oplyse, at Undervisningsministeriet har drøftet sagen med Kirkeministeriet og Kammeradvokaten med henblik på andre praksismuligheder.

 

Både Kirkeministeriet og Kammeradvokaten har konkluderet, at ministeriet ikke ved en godkendelse kan lægge vægt på, om uddannelsen har tilknytning til et trossamfund, der er anerkendt ved kongelig resolution.

Kirkeministeriet har oplyst, at sondringen mellem et trossamfund, anerkendt ved kongelig resolution, og et i øvrigt godkendt trossamfund, ikke kan anvendes som kriterium i denne sammenhæng, bl.a. fordi trossamfund i dag alene godkendes på sidstnævnte måde, dvs. tillægges vielsesbemyndigelse i henhold til ægteskabslovens § 16, stk. 1, nr. 3.

Det er tillige Kammeradvokatens opfattelse, at dette kriterium savner tilstrækkelig hjemmel i SU-loven, også selv om Undervisningsministeriet måtte vælge at ligestille trossamfund, der er anerkendt ved kongelig resolution og andre godkendte trossamfund, idet kriteriet ikke gør det muligt at inddrage hensyn til uddannelsens kvalitet, indhold, erhvervssigte mv.

Endvidere vil en skelnen mellem de enkelte trossamfund i denne sammenhæng efter Kammeradvokatens opfattelse være i strid med grundlovens § 70 om forbud mod diskriminering på grundlag af tro, jf. også grundlovens § 67 om trosfrihed.

Jeg har derfor besluttet at fastholde ministeriets hidtidige meget restriktive praksis på dette område.

...”

 

Advokat C klagede den 11. november 1997 til mig over Undervisningsministeriets afgørelse. Advokaten anførte bl.a. at afgørelsen var truffet på et utilstrækkeligt grundlag, og at ministeriet ikke havde hjemmel til sin restriktive praksis. Han anførte også at studiet er en seminarieuddannelse, og at ministeriets sammenligning med universitetsuddannelsen cand.theol. var fejlagtig. Endelig klagede han over begrundelsen og over ministeriets sagsbehandlingstid. Jeg sendte den 20. november 1997 sagen over til ministeriet som en anmodning fra ham om at ministeriet tog stilling til hans indsigelser.

Undervisningsministeriet svarede advokaten den 6. marts 1998. Ministeriets anførte følgende:

”...

De klager over,

- at ministeriets afgørelse er truffet på et utilstrækkeligt grundlag, og at ministeriet ikke har været i besiddelse af de oplysninger, der er fornødne for at vurdere, om kriterierne for godkendelse er opfyldt,

- at ministeriet ikke har hjemmel til sin restriktive praksis, herunder at ministeriet ikke har inddraget hensynet til den grundlovssikrede religionsfrihed,

- at ministeriets afgørelse ikke stemmer overens med EU-rettens principper om arbejdskraftens fri bevægelighed,

- at ministeriet ikke i sin afgørelse har henvist til de relevante retsregler, jf. forvaltningslovens § 24, og

- at sagsbehandlingstiden har været for lang.

Ministeriet har gennemgået sagen på ny og skal herefter bemærke følgende:

Afgørelsen af, om en uddannelse skal SU-godkendes, er overladt til undervisningsministerens skøn.

Ifølge bemærkningerne til bestemmelsen om godkendelse af private uddannelser i SU-lovens § 3, som blev vedtaget med lov nr. 448 af 14. juni 1995, indebar bestemmelsen ingen ændringer af den dagældende retstilstand. Om rækkevidden anføres følgende, jf. Folketingstidende 1994-95, lovforslag nr. L 202:

'Det skal således fortsat være overladt til ministerens skøn ud fra uddannelsespolitiske og hermed økonomiske hensyn at vurdere, om der på et givet tidspunkt bør gives støtte til en privat uddannelse på grundlag af oplysninger om uddannelsens erhvervskompetence, kvalitet, indhold, bredere erhvervssigte, varighed og anvendelse af og betaling for godkendte censorer.'

I overensstemmelse hermed er det i SU-bekendtgørelsen angivet, at det i særlige tilfælde kan godkendes, at en privat uddannelse giver ret til uddannelsesstøtte, og senere, at en uddannelse ikke kan godkendes, medmindre de i bestemmelsen anførte krav er opfyldt. Det understreges hermed, at bekendtgørelsens betingelser for en godkendelse har karakter af mindstekrav.

 

Det kan i den forbindelse oplyses, at det ved en ændring af SU-loven (L 1117 af 29. december 1997), der trådte i kraft 1. januar 1998, i forbindelse med en ændring af godkendelsesinstituttet efter lovens § 3 er understreget, at undervisningsministeren har et skøn på dette område.

De ovennævnte bemærkninger afgrænser selvfølgelig de hensyn, der lovligt kan lægges til grund for afgørelser om godkendelse af private uddannelser som SU-berettigende, men lovgrundlaget udelukker efter Undervisningsministeriets opfattelse ikke, at der anvendes snævre målestokskriterier for, hvilke uddannelser der godkendes som SU-berettigende.

Som anført i afgørelsen af 24. juni 1997 har ministeriet fundet grundlag for at anvende snævre og dermed klare målestokskriterier på dette uddannelsesområde for at sikre fornøden kvalitet på området, herunder for at sikre en administrerbar ordning i relation til de forvaltningsretlige regler og grundsætninger, herunder en ensartet behandling.

Ministeriet har således fundet at måtte stille som krav, at en uddannelse på dette område lever op til de akademiske og videnskabelige standarder, der gælder for universitetsuddannelser på samme område i Danmark, herunder at undervisningen er forskningsbaseret, og at underviserne er ansat efter kriterier som i ansættelsesbekendtgørelsen for højere uddannelsesinstitutioner.

Vi finder også, at ministeriet har været i besiddelse af de oplysninger, der er nødvendige for at træffe en afgørelse på dette grundlag.

Vi er herunder klar over, at uddannelsen ved (trossamfundet)’s teologiske seminarium ikke foregiver at være på niveau med universiteternes teologiske kandidatuddannelse, men snarere kan sammenlignes med uddannelsen ved et folkeskoleseminarium. Efter ministeriets opfattelse har uddannelsen ved seminariet imidlertid ikke krav på at blive sammenlignet med andre (offentlige) seminarieuddannelser i denne forbindelse, idet der som ovenfor anført kan fastsættes særlige kriterier for SU-godkendelse af visse typer af private uddannelser.

I øvrigt er der ikke godkendt andre private seminarieuddannelser som SU-berettigende end Den Frie Lærerskole i Ollerup, som også modtager statstilskud til driften.

 

Særligt for så vidt angår spørgsmålet om hensynet til religionsfriheden bemærkes:

Efter ministeriets opfattelse sikrer Grundloven alene retten til religionsfrihed, men giver ikke en dertil svarende ret til offentligt tilskud til et trossamfunds præsteuddannelse.

Det skal i den forbindelse tilføjes, at Grundloven giver netop folkekirken en særstilling i forfatningsretlig henseende.

Der kan efter ministeriets opfattelse ikke støttes nogen ret hverken på det forhold, at (trossamfundet)’s teologiske uddannelser i de andre nordiske lande berettiger til uddannelsesstøtte efter disse landes regler, eller på det forhold, at alle religiøse samfund er fuldstændigt ligestillede efter andre ministeriers regler.

For så vidt angår forholdet til EU-rettens regler om arbejdskraftens frie bevægelighed bemærkes, at bestemmelserne på visse punkter sikrer vandrende arbejdstagere og deres børn samme retsstilling som landets statsborgere. Dette giver imidlertid ikke EU-statsborgere krav på en bestemt retsstilling, som danske statsborgere ikke har.

Det er således ministeriets opfattelse, at afgørelsen er truffet på et tilstrækkeligt grundlag, og at ministeriet har hjemmel til sin restriktive praksis på dette punkt.

 

For så vidt angår den manglende henvisning til de relevante retsregler i ministeriets afgørelse af 24. juni 1997 bemærkes, at ministeriet ved afgørelsen ikke har inddraget andre regler end de, der fremgår af SU-loven og SU-bekendtgørelsen, herunder især bekendtgørelsens § 6, som forudsættes at være seminariet bekendt.

Endelig bemærkes for så vidt angår sagsbehandlingstiden, at denne har været overordentlig langvarig, hvilket ministeriet beklager, hvilket også er sket i afgørelsen af 24. juni 1997. Som anført heri skyldes den medgåede tid, at ministeriet, forinden der blev truffet en (negativ) afgørelse, ønskede nøje at undersøge alle muligheder for at finde en løsning, der både kunne tilgodese seminariets ansøgning og være til at administrere i relation til fremtidige, tilsvarende ansøgninger fra andre trossamfund mv. Det tilføjes, at seminariet gennem kontakt med ministeriet løbende har vært orienteret om dette forhold og sagens status, og at sagsbehandlingen på intet tidspunkt i forløbet har været sat i stå.

Det, De har anført i Deres klage af 11. november 1997, giver således ikke ministeriet anledning til at ændre afgørelsen af 24. juni 1997 om, at uddannelsen ved (trossamfundet)’s Teologiske Seminarium ikke kan godkendes som SU-berettigende.”

 

Advokat C bad den 6. april 1998 ministeriet om at oplyse hvilke private uddannelser der er godkendt som SU-berettigende i Danmark eller udlandet i henhold til SU-bekendtgørelsens kap. 2 og 17. Ministeriet svarede den 23. april 1998 således:

”...

I denne anledning følger vedlagt en oversigt over private institutioner og uddannelser, der af Undervisningsministeriet er godkendt til SU.

Det bemærkes, at der alene er tale om private uddannelser i Danmark. Efter reglerne godkendes uddannelser i udlandet ikke generelt som SU-berettigende, idet SUstyrelsen i hvert enkelt tilfælde efter ansøgning fra den uddannelsessøgende afgør, om en uddannelse i udlandet giver ret til SU, jf. SU-bekendtgørelsens § 57, stk. 1. SUstyrelsen træffer den endelige administrative afgørelse i disse sager, jf. bekendtgørelsens § 57, stk. 2.

For så vidt angår de generelle betingelser for at kunne få SU til uddannelse i udlandet henvises i øvrigt til SU-bekendtgørelsens kapitel 17. Vi henleder i den forbindelse bl.a. opmærksomheden på bestemmelsen i bekendtgørelsens § 52, hvoraf det fremgår, at det er et krav, at såvel uddannelsen som uddannelsesinstitutionen skal være offentligt anerkendt eller anerkendt på anden måde i uddannelseslandet.

Vi har sendt SUstyrelsen en kopi af Deres henvendelse og en kopi af dette brev og anmodet Styrelsen om over for Dem at oplyse, i hvilke tilfælde Styrelsen har givet SU til private, offentligt anerkendte uddannelser i udlandet, jf. også Deres i kopi modtagne brev af 17. april 1998 til SU-styrelsen i sagen.”

 

Af oversigten over private institutioner og uddannelser der er godkendt til SU pr. 1. januar 1998, fremgik at der var tale om 47 institutioner der bl.a. uddannede lærere, forskellige typer af pædagoger og terapeuter, designere mv.

Den 30. april 1998 sendte SU-styrelsen advokaten en liste over uddannelser med religiøst indhold der var offentligt anerkendt i udlandet, og hvor forskellige instanser, bl.a. Undervisningsministeriet og Københavns og Århus Universitet, havde været hørt vedrørende spørgsmålet om godkendelse i Danmark inden for de sidste 5 år. På listen var 23 forskellige uddannelser.

SU-styrelsen oplyste i samme brev at styrelsen har afslået at godkende samtlige private uddannelser (dvs. uddannelser der ikke er offentligt anerkendt) i udlandet med religiøst indhold.

 

Advokat C klagede den 10. juni 1998 på ny til mig. Advokaten skrev bl.a.:

”Det bestrides ikke, at stillingtagen til ansøgninger om SU-godkendelse er overladt til ministerens skøn, men når en forvaltningsmyndighed er overladt et skøn, er skønnet pligtmæssigt. Det påhviler således myndigheden, at foretage en individuel og nuanceret sagsbehandling, herunder en grundig sagsoplysning, inddragelse af alle relevante lovlige kriterier samt en nøje afvejning af disse.

I denne sag har ministeriet besluttet at kræve, at en uddannelse på dette område skal leve op til de akademiske og videnskabelige standarder, der gælder for universitetsuddannelser på samme område i Danmark, herunder at undervisningen er forskningsbaseret, og at underviserne er ansat efter kriterier som i ansættelsesbekendtgørelsen for højere uddannelsesinstitutioner.

Ministeriet har således opstillet en intern administrativ regel for kravene til private kirkelige uddannelser, i stedet for at foretage en individuel sagsbehandling med en nøje afvejning af de relevante kriterier, ministeriet kan inddrage.

Ministeriet har endvidere til brug for vurderingen af, om en privat kirkelig uddannelse lever op til ministeriets interne regel, indført en administrativ procedure, hvorefter der indhentes en udtalelse fra Københavns Universitets Teologiske Fakultet om den pågældende uddannelse. Denne udtalelse udgør ministeriets hele grundlag for at træffe en afgørelse om SU-godkendelse.

...

Det fremgår (...), at det tilsyneladende er med nærværende sag, Undervisningsministeriet har indført den interne regel for kravene til private kirkelige uddannelser.

...

Heraf fremgår, at det tilsyneladende ligeledes er med nærværende sag, Undervisningsministeriet har indført den administrative høringsprocedure.

Ministeriet har således ikke vurderet kvaliteten af uddannelsen på (trossamfundet)’s teologiske seminarium, men overladt dette til Københavns Universitets Teologiske Fakultet. Det er ikke betryggende for en kirkelig uddannelsesinstitution, der forventer en objektiv og saglig vurdering af Undervisningsministeriet, at Undervisningsministeriet overlader undersøgelsen til en repræsentant for en af folkekirkens uddannelsesinstitutioner, som er ene om at foretage vurderingen og ene om at fastlægge kvalitetskravene.

Ministeriet træffer formelt afgørelsen, men reelt er denne uddelegeret til Københavns Universitets Teologiske Fakultet. Udtalelsen af 5. juli 1995 fra dekan (B), Det teologiske fakultet, vedlægges. Det fremgår af denne udtalelse, at det efter dekan (B)’s vurdering er afgørende for (trossamfundet)’s teologiske Seminarium, ’at deres uddannelse ikke svarer til ansættelsesbekendtgørelsen’. Undervisningsministeriet har ikke undersøgt den normale procedure for ansættelse ved (trossamfundet)’s teologiske Seminarium. (Trossamfundet)’s teologiske Seminarium er ikke blevet gjort bekendt med, at lige netop de formelle procedureregler i ansættelsesbekendtgørelsen blev tillagt afgørende betydning, og har således ikke haft mulighed for at dokumentere, hvorvidt man faktisk følger retningslinier, der svarer til ansættelsesbekendtgørelsen, eller hvorledes man forholder sig til eventuelt at indføre sådanne eller lignende ansættelsesprocedureregler.

 

Det gøres gældende, at denne fremgangsmåde, hvorefter det reelt er Københavns Universitets Teologiske Fakultet, der afgør, om (trossamfundet)’s Teologiske Seminarium og andre private kirkelige uddannelser lever op til en af ministeriet opstillet intern regel, er i strid med grundlæggende forvaltningsretlige retsprincipper idet:

- ministeriet ikke har foretaget en tilstrækkelig sagsoplysning,

- ministeriet ikke udøver det pligtmæssige skøn,

- ministeriet reelt har bortdelegeret sin kompetence.

En lignende administrativ høringsprocedure har været anvendt i Kirkeministeriet ved afgørelsen af, hvorvidt en kirkelig organisation kan betragtes som et religiøst samfund. Denne afgørelse har Kirkeministeriet hidtil truffet på baggrund af en udtalelse fra Københavns Biskop. Den af Kirkeministeriet praktiserede høringsprocedure er nu afløst af et nyoprettet udvalg med en alsidig teologisk, sociologisk og retsvidenskabelig ekspertise. Afgørelsen er således ikke længere overladt til et skøn udøvet af en repræsentant for folkekirken.

Ministeriet fremhæver både i afgørelsen af 24. juni 1997 og i svaret af 6. marts d.å., at den meget restriktive praksis over for private kirkelige uddannelser navnlig skyldes ønsket om at have en ordning, som er administrerbar i relation til tilsvarende ansøgninger.

Dersom ministeriet frygter et meget stort antal ansøgninger fra forskellige kirkelige og religiøse uddannelser, og det er det, man søger at undgå med afslaget i nærværende sag, må det anføres, at sådanne hensyn er usaglige, og i givet fald må løses ad lovgivningsvejen.

For så vidt angår spørgsmålet om hensynet til religionsfriheden bemærker ministeriet, at grundloven alene sikrer retten til religionsfrihed, men ikke en dertil svarende ret til offentligt tilskud til et trossamfunds præsteuddannelse.

Heroverfor bemærkes, at grundlovens frihedsrettigheder er udtryk for afgørende værdier og retsprincipper, som det er af højeste vigtighed, at forvaltningen beskytter i enhver henseende.

 

Folketingets Ombudsmand har i FOB 1988.121 bemærket;

’at det i ombudsmanden praksis er lagt til grund, at der generelt for områder, der omfattes af grundlovens frihedsrettigheder, herunder grundlovens § 67 om gudsdyrkelsens frihed, gælder en pligt for forvaltningsmyndighederne til ved udøvelsen af skønsmæssige beføjelser (positivt) at tage hensyn til borgernes udøvelse af disse friheder og i videst mulige udstrækning undgå at lægge hindringer i vejen for friheden.’

Bent Christensen anfører i Forvaltningsret, Opgaver Hjemmel Organisation, 2. udgave 1997, side 180, at forvaltningen har en pligt til at inddrage kriterier, der har forbindelse med friheds- eller menneskerettigheder. Side 162 anfører Bent Christensen, at en almindelig retsgrundsætning om overvægt for kriterier, der har tilknytning til menneske- eller frihedsrettigheder må anses for at være gældende ret.

I nærværende sag kan det således fastslås, at ministeriet har pligt til at inddrage hensynet til religionsfriheden samt at give denne overvægt i afvejningen. Dette er ikke sket.

Ministeriet har derimod valgt at opstille en særlig restriktiv praksis over for private kirkelige uddannelser. Studerende, der ønsker en præsteuddannelse på (trossamfundet)’s teologiske seminarium, stilles økonomisk ringere end dem, der vælger en præsteuddannelse inden for folkekirken. Denne restriktive praksis medfører en betydelig praktisk hindring for udøvelsen af religionsfriheden, og strider således i mod grundlovens § 67.”

 

Jeg bad den 8. september 1998 Undervisningsministeriet om en udtalelse i anledning af klagen. Jeg anførte endvidere:

”...

I en tidligere sag (gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning 1994, side 427ff*) behandlede jeg tre studerendes klage over at SU-styrelsen havde meddelt dem afslag på deres ansøgning om at kunne oppebære SU under studieophold ved Metodistkirkens Teologiske Seminarium i Sverige.

SU-styrelsen skrev i brev af 16. juli 1993 således til mig:

’...

(trossamfundet)’s Teologiske Seminarium har søgt om at blive godkendt som støtteberettigende i Danmark. Når denne uddannelse, som det fremgår af ministeriets breve af 3. juli 1992 og 6. juni 1990, ikke kan godkendes som støtteberettigende, er det nærliggende at antage, at det samme gælder med hensyn til Metodistkirkens uddannelse.

...’

På baggrund af min behandling af sagen tog SU-styrelsen sagen op til fornyet overvejelse og godkendte tildeling af uddannelsesstøtte til uddannelsen ved Metodistkirkens Teologiske Seminarium i Sverige.

Jeg forstår på denne sag at det var SU-styrelsens opfattelse at de to uddannelser var sammenlignelige.

Jeg beder Undervisningsministeriet om at gøre nærmere rede for betydningen af dette forhold.

...”

 

Undervisningsministeriet afgav den 9. april 1999 følgende udtalelse:

”...

Brev af 16. juli 1993

Når SUstyrelsen nævnte uddannelsen ved (trossamfundet)’s Teologiske Seminarium, der ikke er offentligt anerkendt, var det alene som et led i argumentationen for, at uddannelsen ved Metodistkirkens Teologiske Seminarium i Sverige ikke var en uddannelse af en sådan art, at den ville kunne offentligt anerkendes i Danmark, se § 36, stk. 1, nr. 3, i bekendtgørelse nr. 554 af 22. juni 1992 om uddannelsesstøtte.

Når SUstyrelsen alligevel godkendte Metodistkirkens Teologiske Seminarium i Sverige som støtteberettigende, skyldes det alene, at uddannelsen tidligere under andre regler havde været godkendt som støtteberettigende, og at reglerne efter ombudsmandens opfattelse ikke var ændret så meget, at der var grundlag for på det senere tidspunkt at afslå godkendelse.

 

Den foreliggende klage

Idet vi i øvrigt henviser til ministeriets brev af 6. marts 1998 til advokat (C), skal vi anføre følgende:

Advokat (C) nævner i brev af 10. juni 1998 til Folketingets Ombudsmand, at ministeriet ikke har været i besiddelse af de faktiske oplysninger, der er nødvendige for at kunne vurdere uddannelsens kvalitet, indhold, erhvervssigte m.v., da man afslog at godkende uddannelsen ved (trossamfundet)’s Teologiske Seminarium som støtteberettigende, se § 3 i lov om statens uddannelsesstøtte, jf. lovbekendtgørelse nr. 430 af 23. maj 1996, og § 6 i bekendtgørelse nr. 671 af 7. august 1995 om statens uddannelsesstøtte. Som det fremgår af udtalelsen af 6. marts 1998, finder vi, at ministeriet har været i besiddelse af de oplysninger, der er nødvendige for at træffe en afgørelse.

Advokat (C) anfører, at ministeriet ikke har udøvet et pligtmæssigt skøn, fordi der opstilles en række krav til uddannelserne på området, herunder at undervisningen er forskningsbaseret. Som der er redegjort for i brev af 6. marts 1998 udelukker lovgrundlaget efter ministeriets opfattelse ikke, at der anvendes snævre målestokskriterier for, hvilke uddannelser der godkendes som SU-berettigende. Ministeriet har fundet grundlag for at anvende snævre og dermed klare kriterier på dette uddannelsesområde for at sikre fornøden kvalitet på området. Herved imødekommer man også behovet for forudsigelighed og mindsker risikoen for usaglig forskelsbehandling. Skønnet udøves, når de snævre målestokskriterier er opfyldt.

Advokat (C) kritiserer, at ministeriet har indført en administrativ procedure, hvorefter man hører Det teologiske Fakultet ved Københavns Universitet. Vi mener, at der i sager som den foreliggende er behov for at indhente udtalelser fra sagkyndige. Udtalelserne indgår, når ministeriet træffer afgørelse i sagen. Ministeriet har således i den foreliggende sag hørt Københavns Universitet, ligesom Kirkeministeriet har været inddraget i sagen.

 

I ministeriets brev af 2. juli 1997 nævnes, at SUstyrelsen i kommende sager om godkendelse af religiøse uddannelser i udlandet bør høre Københavns eller Århus Universitet i stedet for ministeriet. Dette er en erkendelse af, at der er behov for en sagkyndig udtalelse, som kan indgå ved vurderingen af, om de pågældende uddannelser giver ret til uddannelsesstøtte. At ministeriet henviser til, at de teologiske fakulteter i fremtiden bør høres i stedet for ministeriet, udelukker ikke, at andre sagkyndige høres. Vi mener i øvrigt ikke, at spørgsmålet om godkendelse af uddannelser i udlandet som støtteberettigende efter kapitel 17 i SU-bekendtgørelsen har betydning for den foreliggende sag.

Advokat (C) anfører endvidere, at ministeriet ved at høre Københavns Universitets teologiske fakultet bortdelegerer sin kompetence. Dette er ikke tilfældet. Ministeriet har indhentet en udtalelse fra Københavns Universitet. Denne udtalelse er indgået i overvejelserne i forbindelse med ministeriets afgørelse, ligesom udtalelsen fra Kirkeministeriet. Københavns Universitet uddanner præster til Folkekirken, men det er ikke til hinder for, at udtalelserne fra universitetet er udtryk for saglig og objektiv vurdering.

Derudover nævner advokat (C), at ministeriet ikke forlods har ladet (trossamfundet)’s teologiske seminarium dokumentere, hvorvidt man følger retningslinierne i ansættelsesbekendtgørelsen, eller hvordan man forholder sig til eventuelt at indføre en ansættelsesprocedure, der lever op til disse regler.

 

Ministeriet har – som nævnt før – fundet at måtte stille som et krav, at en uddannelse lever op til de akademiske standarder, der gælder for universitetsuddannelser i Danmark, herunder at undervisningen er forskningsbaseret, og at underviserne er ansat efter kriterier som i ansættelsesbekendtgørelsen for højere uddannelsesinstitutioner.

Ministeriet har på grundlag af ansøgningen om godkendelsen som SU-berettigende og sagen i øvrigt anset det for givet, at de nævnte betingelser ikke var opfyldt. Vi beklager dog, at vi ikke udtrykkeligt har givet (trossamfundet)’s teologiske seminarium lejlighed til at udtale sig om spørgsmålet. Vi finder dog ikke, at det har haft betydning for sagens afgørelse. De nævnte betingelser var således klart angivet i afslaget, og ministeriet har ikke efterfølgende modtaget meddelelse om, at betingelserne er opfyldt.

Med hensyn til spørgsmålet om religionsfrihed henviser vi til Undervisningsministeriets udtalelse af 6. marts 1998.”

 

Advokat C kommenterede den 1. juni 1999 ministeriets udtalelse. Af advokatens brev fremgik:

”...

Det følger af SU-lovens § 3 og bemærkningerne til bestemmelsen, at det er overladt til ministerens skøn, om der bør gives støtte til en privat uddannelse. Ministeriet anvender i stedet for det lovpligtige skøn snævre målestokskriterier, der med hensyn til præsteuddannelser, på ingen måde tager hensyn til uddannelsernes individuelle forhold. Der er hverken i SU-loven eller forarbejderne hjemmel til at sætte dette skøn under en administrativ regel, der som betingelse stiller, at en ikke folkekirkelig præsteuddannelse som minimum har universitetsniveau. Det må betragtes som en retlig mangel, hvis forvaltningsmyndigheden har undladt at udøve et pligtmæssigt skøn, fordi den selv har opstillet en regel og truffet sin afgørelse som en konsekvens af denne hjemmelavede regel, især når den interne regel helt afskærer en afvejning.

Ministeriet synes således ikke berettiget til at lade udøvelsen af det lovpligtige skøn være afhængig af opfyldelsen af snævre målestokskriterier, og burde i stedet have afgjort spørgsmålet om præsteuddannelsens godkendelse som SU-berettigende udfra det lovpligtige skøn.

...

Det må fremhæves, at den grundlovssikrede religionsfrihed også omfatter et krav på ligebehandling i forbindelse med udøvelsen af religionsfriheden, hvilket vil sige, at ministeriet med hensyn til adgangen til uddannelsesstøtte, ikke må forskelsbehandle på grundlag af religion. Endvidere har ministeriet en særlig forpligtelse til at lade hensynet til frihedsrettighederne indgå i den skønsmæssige afvejning med kvalificeret vægt.

...”

 

Ombudsmandens udtalelse

”Retsgrundlaget

Første gang spørgsmålet om godkendelse af private uddannelser som SU-berettigende nævnes direkte i lovgrundlaget for statens uddannelsesstøtte er i § 2 i bekendtgørelse nr. 870 af 15. november 1993 om statens uddannelsesstøtte. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

’§ 2. Det kan i særlige tilfælde godkendes, at en uddannelse i Danmark, der ikke er omfattet af § 1, nr. 1 og 2 (privat uddannelse), og som foregår ved en bestemt uddannelsesinstitution, giver ret til uddannelsesstøtte. En uddannelse kan ikke godkendes, medmindre uddannelsen

1) er tilrettelagt som heltidsundervisning og af mindst 3 måneders sammenhængende varighed,

2) er ulønnet,

3) er en erhvervsrettet ungdomsuddannelse eller videregående uddannelse, der giver en erhvervskompetence, der umiddelbart og påviseligt kan finde almindelig anvendelse i Danmark,

4) har et indhold og en kvalitet, der står mål med dansk undervisningsstandard, og ikke har et snævert erhvervssigte, og

5) har en uddannelsestid, der er fastlagt i måneder, og denne uddannelsestid maksimalt svarer til varigheden af offentligt anerkendte uddannelser i Danmark, der kan sammenlignes med denne. Hvis der indgår lønnet praktik i uddannelsen, skal perioderne med lønnet praktik samlet have mindst samme varighed som ved de sammenlignelige offentligt anerkendte uddannelser.

 

Stk. 2. Uddannelsesinstitutionen indsender ansøgning om godkendelse til Undervisningsministeriet. Samtidig med ansøgningen indsendes forslag om censorer.

Stk. 3. Godkendelsen kan betinges af, at der kun optages et bestemt antal studerende hvert år. Godkendelsen kan begrænses til en bestemt periode. Godkendelsen kan betinges af, at eventuelle praktikperioder, der indgår i uddannelsen, er lønnede.

Stk. 4. Godkendelsen omfatter ret til stipendium som tilskud til dækning af undervisningsafgift, hvis det er bestemt i godkendelsen.

Stk. 5. Uddannelsesinstitutionen betaler for og anvender de censorer, der er godkendt af Undervisningsministeriet, af Kulturministeriet, hvis der er kunstneriske eller kulturelle uddannelser, eller af det ministerium i øvrigt, uddannelsen hører under. Censorerne udarbejder én gang om året en redegørelse til uddannelsesinstitutionen og til Undervisningsministeriet eller det ministerium, uddannelsen hører under, om uddannelsernes kvalitet og andre forhold af betydning for godkendelsen.

 

Stk. 6. Godkendelsen kan tilbagekaldes, hvis

1) betingelserne for godkendelsen ikke længere er opfyldte,

2) der ikke længere skønnes at være grundlag for at opretholde godkendelsen, eller

3) uddannelsesinstitutionen ikke længere opfylder de krav, der i øvrigt stilles til uddannelsesinstitutioner om administrationen af uddannelsesstøtten.

 

Stk. 7. Uddannelsessøgende, der optages på en uddannelse efter tilbagekaldelse af godkendelsen efter stk. 6 eller efter udløbet af den periode, godkendelsen er giver for, jf. stk. 3, har ikke ret til uddannelsesstøtte.’

 

Bekendtgørelsen var udstedt med hjemmel i bl.a. § 7, stk. 3 (tidligere § 7, stk. 2) i lov nr. 357 af 4. juni 1986 med senere ændringer (lovbekendtgørelse nr. 336 af 2. maj 1994). § 7 havde følgende ordlyd:

§ 7. Styrelsen for Statens Uddannelsesstøtte giver efter ansøgning uddannelsesstøtte til uddannelsessøgende, som

1) i Danmark gennemgår en uddannelse, der af undervisningsministeren er godkendt som støtteberettigende,

2) opfylder aldersbetingelsen i stk. 2,

3) er danske statsborgere eller i henhold til international overenskomst har ret til uddannelsesstøtte på lige fod med danske statsborgere eller af undervisningsministeren i støttemæssig henseende ligestilles med danske statsborgere,

4) er studieaktive og

5) ikke får anden offentlig støtte, der tilsigter at dække leveomkostningerne, bortset fra stipendium efter afsnit II i denne lov.

 

Stk. 2. Er støttebetingelserne i øvrigt opfyldt, kan styrelsen give uddannelsesstøtte til den uddannelsessøgende fra begyndelsen af det førstkommende kvartal, der følger efter, at den uddannelsessøgende er fyldt 18 år.

Stk. 3. Undervisningsministeren kan fastsætte regler om de i stk. 1 nævnte betingelser. Undervisningsministeren kan fastsætte særlige regler om uddannelsesstøtten, herunder om udbetaling af støtte med dobbelt sats, til godkendte uddannelser, der omfatter lønnet praktik.’

Af bemærkningerne til bestemmelsen fremgår (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 4843):

’...

Til stk. 1, nr. 1

Efter forslaget vil samtlige betingelser for, at en uddannelse kan godkendes som støtteberettiget, blive fastsat i bekendtgørelsen. De krav, der efter de gældende regler skal være opfyldt for at en uddannelse skal kunne godkendes som støtteberettiget, opretholdes i det væsentlige.

 

1. Offentlig anerkendelse.

Det er en betingelse for at godkende en uddannelse som støtteberettiget, at den er en offentligt anerkendt ungdomsuddannelse eller videregående uddannelse og gives på offentligt anerkendte uddannelsesinstitutioner. En offentlig anerkendelse gives af den statslige myndighed, under hvis ressort uddannelsen henhører. Offentlig anerkendelse vil normalt foreligge i og med, at der i uddannelseslovgivningen er hjemmel til at tilbyde pågældende uddannelse i offentlig eller privat regie. Men det kan også foreligge i form af en særskilt bevillingsmæssig hjemmel til at yde statstilskud eller statsfinanciel støtte til driften af en privat institution, som tilbyder en nærmere defineret uddannelse.

Man vil dog også kunne åbne mulighed for støtte i særlige tilfælde til uddannelsessøgende i uddannelser, der ikke i øvrigt offentligt anerkendes, forudsat, at der kan skabes bevillingsmæssig hjemmel hertil.’

Som det fremgår af bemærkningerne til SU-loven fra 1986 var der også – inden der blev udarbejdet udtrykkelige regler herom i SU-bekendtgørelsen fra 1993 – åbnet for støtte i særlige tilfælde til uddannelsessøgende til private uddannelser. Det forudsatte dog at der blev skabt bevillingsmæssig hjemmel hertil.

 

Betingelserne for støtte var indtil 1. juli 1992 beskrevet i akt 299 af 11. juni 1985 hvoraf fremgik:

’Undervisningsministeriet ansøger om finansudvalgets tilslutning til, at der på forventet efterbevilling ved lov om tillægsbevilling for finansåret 1985 optages en tekstanmærkning med henblik på at tilvejebringe en generel hjemmel for undervisningsministeren til på visse nærmere fastsatte betingelser at anerkende private, erhvervskompetencegivende uddannelser og private uddannelsesinstitutioner under undervisningsministeriets ressort, således at uddannelserne kan godkendes som støtteberettigede i henhold til lov om Statens Uddannelsesstøtte, jfr. lovbekendtgørelse nr. 456 af 12. august 1982.

Efter loven om Statens Uddannelsesstøtte yder staten støtte til uddannelser, som er offentligt anerkendte, enten som ungdomsuddannelser eller som videregående uddannelser. Det er endvidere en betingelse, at uddannelsen gives på offentligt anerkendte institutioner. Godkendelse af en offentligt anerkendt uddannelse som støtteberettiget forudsætter, at uddannelsen er af mindst 3 måneders varighed, tilrettelagt på heltidsbasis, og at der ikke er knyttet løn til uddannelsen. Loven om Statens Uddannelsesstøtte indeholder ikke i sig selv hjemmel til at give en uddannelse offentlig anerkendelse.

Offentlig anerkendelse vil normalt foreligge i og med, at der i uddannelseslovgivningen er hjemmel til at tilbyde den pågældende uddannelse i offentlig eller privat regie. Men det kan også foreligge i form af en særskilt bevillingsmæssig hjemmel til at yde statstilskud eller anden varig statsfinansiel støtte til driften af en privat institution, som tilbyder en nærmere defineret uddannelse.

Undervisningsministeriet har fra en række private uddannelsesinstitutioner, for hvem der ikke foreligger et sådant erkendelsesgrundlag, modtaget ansøgning om, at de uddannelsessøgende ved institutionen kan blive berettiget til uddannelsesstøtte fra staten. Det drejer sig bl.a. om institutioner, der uddanner afspændingspædagoger, bevægelsespædagoger, Mensendieck-lærere, samt Rudolf Steiner-børnehavepædagoger og rytmikpædagoger (RMO). Nogle af institutionerne har tillige ansøgt om offentlig støtte til driften.

 

Undervisningsministeriet finder ikke, at der på nuværende tidspunkt er økonomisk mulighed for at udvide kredsen af private uddannelsesinstitutioner, der modtager driftstilskud fra staten. Derimod forekommer det rimeligt, at man ikke stiller de studerende, som gennemgår en uddannelse, som i øvrigt findes anerkendelsesværdig, ved en privat, ikke tilskudsberettiget institution, væsentlig ringere i økonomisk henseende end de studerende ved de offentlige eller offentligt støttede uddannelsesinstitutioner. Det foreslås derfor, at der skabes grundlag for at anerkende private uddannelser og uddannelsesinstitutioner, uden at der samtidig ydes offentlig støtte til driften, men alene med henblik på, at de studerende bliver berettigede til uddannelsesstøtte.

For at undgå spild af ressourcer må det endvidere være en forudsætning for anerkendelsen, at uddannelserne opfylder et konstateret uddannelsesbehov, og at der ikke optages flere studerende på institutionerne end nødvendigt til at opfylde dette behov. Uddannelserne bør heller ikke have en længere varighed end nødvendigt.

I overensstemmelse hermed forudsættes anerkendelse af private pædagogiske uddannelser med henblik på uddannelsesstøtte fra staten alene givet under følgende betingelser:

at der er dokumenteret et behov for uddannelsen, idet de allerede uddannede har opnået beskæftigelse ved offentlig eller privat ansættelse eller som selvstændige erhvervsdrivende,

at dette behov ikke kan opfyldes på billigere eller bedre måde ved at oprette nye uddannelser på eller forøge tilgangen til offentlige eller offentligt støttede uddannelsesinstitutioner (idet uddannelsens indhold og formål adskiller sig klart fra disse),

at uddannelsens opbygning, varighed og den årlige tilgang af uddannelsessøgende til uddannelsen fastlægges efter forhandling med undervisningsministeriet med rimelig hensyntagen til elevernes frie valg,

at undervisningsministeriet får indseende med uddannelsens indhold og tilrettelæggelse og med de pågældende institutioners økonomiske forhold,

at undervisningsministeriet finder det muligt at skaffe ressourcer til dækning af merudgifter ved anerkendelse af nye uddannelser.

 

Den 4. juni 1992 ansøgte Undervisnings- og Forskningsministeriet om Finansudvalgets tilslutning til at 1985-retningslinjerne blev erstattet af nye retningslinjer, jf. akt 284 af 4. juni 1992. De nye retningslinjer var følgende:

’Undervisnings- og forskningsministeren kan godkende en privat uddannelse i Danmark som Su-berettigende, når følgende mindstekrav er opfyldt:

Uddannelsen skal være tilrettelagt som heltidsundervisning af mindst 3 måneders varighed og ulønnet (sædvanlige krav for alle uddannelser).

Uddannelsen skal være erhvervsrettet ungdomsuddannelse eller videregående uddannelse og give en erhvervskompetence, der umiddelbart og påviseligt kan finde almindelig anvendelse i Danmark.

Uddannelsen skal have et indhold og en kvalitet, der står mål med dansk offentlig undervisningsstandard. Uddannelser med religiøst, ideologisk, naturmedicinsk eller lignende indhold og snævert erhvervssigte godkendes ikke.

Uddannelsestiden må maksimalt svare til den normerede uddannelsestid for de lignende offentlige uddannelser i Danmark, hvis sådanne findes.

Opfyldelse af mindstekravene giver ikke et retskrav om godkendelse, Undervisnings- og forskningsministeren træffer fortsat beslutning om godkendelse i hvert enkelt tilfælde ud fra en samlet uddannelsespolitisk og økonomisk prioritering.

Godkendelsen kan i øvrigt betinges af, at uddannelsen kun må vare et bestemt antal år eller begrænset til kun at omfatte et maximalt optag. Godkendelsen skal ikke omfatte stipendium til undervisningsafgift.

Undervisnings- og forskningsministeren kan også godkende uddannelser, der fagligt hører under andre ministerier.

 

En privat uddannelsesinstitution, hvis uddannelse(r) er godkendt som støtteberettigende skal anvende censorer, der er beskikket af Undervisningsministeriet eller det relevante ressortministerium. Censorerne skal en gang om året udarbejde en redegørelse om uddannelsernes kvalitet og en vurdering af andre forhold af betydning for godkendelsen af uddannelserne. Alle udgifter i forbindelse med censuren afholdes af institutionerne.

De uddannelser, der i øjeblikket er godkendt, skal følge samme procedurer og opfylde samme betingelser som nye uddannelser. Institutionerne skal altså indsende nye ansøgninger nu vedlagt forslag til censorer på uddannelserne. For allerede godkendte uddannelser vil de nye retningslinjer dog først få virkning fra 1/7 1993, og spørgsmålet, om der fortsat skal ydes SU til undervisningsafgift ved disse uddannelser, vil i den forbindelse blive taget særskilt op.

Der må på baggrund af ændringen forventes godkendt flere uddannelser som støtteberettigende end de uddannelser, der er godkendt i øjeblikket. Da godkendelserne fremover alene vil angå SU til leveomkostninger, og ikke som hidtil også SU til undervisningsafgift, forventes forslaget under ét at være udgiftsneutralt.

Sagen forelægges for Finansudvalget nu, da de nye regler skal træde i kraft 1. juli 1992.

Undervisningsministeriet anmoder om Finansudvalgets tilslutning til nye retningslinjer for godkendelse af private uddannelser som støtteberettigende. Forslaget medfører ikke merudgifter.

Finansministeriets tilslutning foreligger.’

 

Finansudvalget tilsluttede sig disse retningslinjer, jf. forslag til lov om tillægsbevilling for finansåret 1992, s. 2242, pkt. 20.13.

SU-bekendtgørelsen blev fra 1993 afløst af skiftende SU-bekendtgørelser. På tidspunktet for Undervisningsministeriets afgørelse i sagen vedrørende trossamfundets teologiske seminarium var der trådt en ny lov om statens uddannelsesstøtte i kraft (lov. nr. 448 af 14. juni 1995 med senere ændringer). §§ 3 og 5 i loven (lovbekendtgørelse nr. 430 af 23. maj 1996 om statens uddannelsesstøtte) havde følgende ordlyd:

§ 3. En uddannelse i Danmark giver ret til uddannelsesstøtte, når undervisningsministeren har godkendt dette og godkendelsen ikke senere er tilbagekaldt. Undervisningsministeren kan fastsætte regler om godkendelse og tilbagekaldelse heraf.

§ 5. En uddannelse skal for at give ret til uddannelsesstøtte være

1) tilrettelagt som heltidsundervisning,

2) af mindst 3 måneders sammenhængende varighed og

3) ulønnet.

Stk. 2. Undervisningsministeren kan fastsætte regler om, at der dog kan gives uddannelsesstøtte til:

1) Enkeltfagsundervisning.

2) Supplering under 3 måneders varighed.

3) Uddannelser, der omfatter lønnet praktik, herunder om i hvilke perioder der gives støtte.’

 

Af bemærkningerne til SU-loven fremgik bl.a. følgende (Folketingstidende 1994-95, tillæg A, sp. 2703):

’Bestemmelsen angiver, at en uddannelse i Danmark skal være godkendt af undervisningsministeren som støtteberettigende for at give ret til uddannelsestøtte. Svarer til gældende § 7, stk. 1.

Det fastslås nu udtrykkeligt i bestemmelsen, at godkendelsen ikke senere må være tilbagekaldt. Dette har hidtil for private uddannelser været fastsat i bekendtgørelsen, for offentlige uddannelser følger det af sig selv. Imidlertid bør et så væsentligt krav fremgå af selve loven.

Det er i øvrigt tanken at opretholde de gældende bekendtgørelsesregler om godkendelse af, om private uddannelser giver ret til uddannelsestøtte. Det skal således fortsat være overladt til ministerens skøn ud fra uddannelsespolitiske og hermed økonomiske hensyn at vurdere, om der på et givet tidspunkt bør gives støtte til en privat uddannelse på grundlag af oplysninger om uddannelsens erhvervskompetence, kvalitet, indhold, bredere erhvervssigte, varighed og anvendelse af og betaling for godkendte censorer m.v.’

 

Endvidere var det bekendtgørelse. nr. 671 af 7. august 1995 om statens uddannelsesstøtte som ændret ved bekendtgørelse nr. 1051 af 15. december 1995 og bekendtgørelse nr. 879 af 4. oktober 1996 der var gældende på tidspunktet for Undervisningsministeriets afgørelse. §§ 5 og 6 havde følgende ordlyd:

§ 5. Styrelsen godkender, at en uddannelse i Danmark giver ret til uddannelsesstøtte, når uddannelsen

1) er

a) en offentligt anerkendt ungdomsuddannelse,

b) en offentligt anerkendt videregående uddannelse,

c) en almen voksenuddannelse eller

d) anden undervisning på folkeskoleniveau, og

2) foregår ved en offentligt anerkendt uddannelsesinstitution.

 

§ 6. Det kan i særlige tilfælde godkendes, at en uddannelse i Danmark, der ikke er omfattet af § 5, (privat uddannelse), og som foregår ved en bestemt uddannelsesinstitution, giver ret til uddannelsesstøtte. En uddannelse kan ikke godkendes, medmindre uddannelsen

er en erhvervsrettet ungdomsuddannelse eller videregående uddannelse, der giver en erhvervskompetence, der umiddelbart og påviseligt kan finde almindeligt anvendelse i Danmark,

har et indhold og en kvalitet, der står mål med dansk undervisningsstandard, og ikke har et snævert erhvervssigte, og

har en uddannelsestid, der er fastlagt i måneder, og denne uddannelsestid maksimalt svarer til varigheden af offentligt anerkendte uddannelser i Danmark, der kan sammenlignes med denne.

 

Stk. 2. En privat uddannelse kan ikke godkendes, medmindre uddannelsen er tilrettelagt sådan, at eventuelle ulønnede praktikperioder højst udgør 20 pct. af uddannelsestiden og højst 6 måneder i alt. Undervisningsministeriet kan i særlige tilfælde dispensere herfra. Den ulønnede praktik skal have en specifik uddannelsesmæssig begrundelse.

Stk. 3. Ferieperioder kan kun indgå i støttetiden i en privat uddannelse, hvis uddannelsestiden er på 12 måneder eller derover. Ferieperioderne kan højst udgøre 2 måneder om året.

Stk. 4. Uddannelsesinstitutionen indsender en ansøgning om godkendelse til Undervisningsministeriet. Samtidig med ansøgningen indsendes forslag om censorer.

Stk. 5. Godkendelsen kan

betinges af, at der kun optages et bestemt antal studerende hvert år,

begrænses til en bestemt periode eller

betinges af, at eventuelle praktikperioder, der indgår i uddannelsen, er lønnede.

 

Stk. 6. Ved godkendelsen fastsættes, om uddannelsen giver ret til uddannelsesstøtte uden for eller inden for klippekortet. Godkendelsen omfatter ret til supplerende stipendium som tilskud til dækning af betaling for undervisning, hvis det er bestemt i godkendelsen.

Stk. 7. Uddannelsesinstitutionen betaler for og anvender de censorer, der er godkendt af Undervisningsministeriet, af Kulturministeriet, hvis det er kunstneriske eller kulturelle uddannelser, eller af det ministerium i øvrigt, uddannelsen hører under. Censorerne udarbejder én gang om året en redegørelse til uddannelsesinstitutionen og til Undervisningsministeriet eller det ministerium, uddannelsen hører under, om uddannelsernes kvalitet og andre forhold af betydning for godkendelsen.

Stk. 8. Godkendelsen kan tilbagekaldes, hvis

betingelserne for godkendelsen ikke længere er opfyldt,

der ikke længere skønnes at være økonomisk eller uddannelsesmæssig baggrund for at opretholde godkendelsen, eller

uddannelsesinstitutionen ikke længere opfylder de krav, der i øvrigt kan stilles til uddannelsesinstitutioner om administrationen af uddannelsesstøtten.

 

Stk. 9. Uddannelsessøgende, der optages på en uddannelse efter tilbagekaldelse af godkendelsen efter stk. 8 eller efter udløbet af den periode, godkendelsen er giver for, jf. stk. 5, har ikke ret til uddannelsesstøtte.’

I bemærkningerne til finanslovene for 1995-99 er der skrevet at undervisningsministeren kan godkende at der gives uddannelsesstøtte til private uddannelser efter reglerne i bekendtgørelsen om uddannelsesstøtte, herunder på betingelse af at uddannelsen kan indpasses i Undervisningsministeriets uddannelsespolitiske og økonomiske prioritering, jf. anm. 20.13.

 

Bestemmelsen i SU-lovens § 3 er blevet ændret efter Undervisningsministeriets afgørelse, jf. lov nr. 1117 af 29. december 1997. Bestemmelsen har nu følgende ordlyd:

§ 3. En uddannelse i Danmark giver ret til uddannelsesstøtte, når undervisningsministeren har godkendt dette og godkendelsen ikke senere er tilbagekaldt.

Stk. 2. Godkendelse af privat uddannelse sker for en begrænset periode.

Stk. 3. Undervisningsministeren kan tilbagekalde en godkendelse af en privat uddannelse, hvis uddannelsesinstitutionen ikke kan godtgøre, at betingelserne for godkendelsen fortsat er opfyldt.

Stk. 4. En godkendelse efter stk. 2 og en fortsat godkendelse efter stk. 3 kan betinges af en uvildig evaluering for uddannelsesinstitutionens egen regning.

Stk. 5. Undervisningsministeren kan fastsætte regler om godkendelse, om tilbagekaldelse af godkendelsen og om evaluering.’

Af bemærkningerne til den ændrede bestemmelse fremgår bl.a. følgende (Folketingstidende 1997-98, Tillæg A, s. 2011f):

’Godkendelse af en privat uddannelse som SU-berettigende vil som i de gældende regler være baseret på undervisningsministerens skøn. Undervisningsministeren kan lægge en flerhed af overvejelser til grund for sin afgørelse, bl.a. uddannelsesmæssige – herunder uddannelsens indhold og uddannelsesinstitutionens art – arbejdsmarkedsmæssige – herunder om der må stilles særlige krav til uddannelsen af hensyn til de fremtidige arbejdsmarkedsfunktioner – og økonomiske – herunder om de udgifter, en godkendelse til SU vil medføre, mere hensigtsmæssigt kan anvendes til andre uddannelsesmæssige formål. Da uddannelserne er private, kan ministeriet ikke regulere uddannelserne eller gribe konkret ind i uddannelsestilrettelæggelsen, og ministeriets muligheder for at skaffe oplysninger om uddannelserne er begrænsede. Det kan ikke på forhånd udtømmende angives, hvilke kriterier ministeren kan lægge til grund for sit skøn om, hvorvidt det er rimeligt, bl.a. når der henses til de arbejdsfunktioner, som uddannelsen fører frem til varetagelsen af, og i øvrigt forsvarligt over for de studerende at anvende offentlige midler til formålet. Ministeren må foretage en konkret vurdering på baggrund af de almindelige forvaltningsretlige regler af, om der er et tilstrækkeligt grundlag for en godkendelse.

 

Ministeriets godkendelsespraksis må – udover på en række mere tekniske krav, som fremgår af SU-bekendtgørelsen – kunne baseres på, at der ikke altid vil kunne anvendes samme kriterier eller målestokke for godkendelsen, således at der for nogle typer uddannelser stilles andre krav til en godkendelse end på andre. Som eksempel kan nævnes uddannelser, der fører til beskæftigelse på områder, der grænser op af beskæftigelsesområder, hvor der kræves autorisation, eller til beskæftigelse i institutioner, der overvejende er statsligt finansieret, og som måske også varetager offentlige opgaver, og hvor det offentlige derfor har en interesse i at sikre kvaliteten af institutionernes uddannelse. Hvor en uddannelse bruger en benævnelse, der kan henlede tanken på en tilsvarende statslig uddannelse (f.eks. læreruddannelse), må der også kunne stilles krav f.eks. til uddannelsens længde for at undgå, at de uddannelsessøgende og senere ansættelsessteder vildledes. På områder, hvor ministeriet vil have særligt vanskeligt ved at få indseende med, hvad der foregår på institutionerne, må der også kunne gives afslag eller evt. stilles skærpede krav, hvis opfyldelse lettere kan konstateres.’

SU-bekendtgørelsen er ligeledes blevet ændret (nu bekendtgørelse nr. 545 af 22. juli 1998) således at § 6, stk. 1, 4 og 10, nu har følgende ordlyd:

’§ 6. Undervisningsministeren kan godkende, at en erhvervsrettet uddannelse i Danmark, der ikke er omfattet af § 5, (privat uddannelse), og som foregår ved en bestemt uddannelsesinstitution, giver ret til uddannelsesstøtte, jf. lovens § 3, stk. 2-4. Uddannelsesstøtte gives inden for klippekortet, medmindre undervisningsministeren bestemmer andet.

Stk. 4. Undervisningsministeren træffet afgørelse efter stk. 1 ud fra uddannelsespolitiske, arbejdsmarkedsmæssige og økonomiske hensyn og kan i den forbindelse indhente en SU-vurdering, jf. stk. 10.

Stk. 10. SU-vurdering som nævnt i stk. 4 foretages af Evalueringscenteret for de Videregående Uddannelser ud fra kvalitetskriterier, der er udarbejdet af centeret. Undervisningsministeriet kan for særlige typer af uddannelser fastsætte yderligere kriterier, der skal indgå i vurderingen. Uddannelsesinstitutionen betaler forud for vurderingen et depositum på 20.000 kr. til dækning af centerets udgifter ved vurderingen. Efter at vurderingen er gennemført, afregnes der endeligt.’

 

Forholdet til tidligere praksis

Jeg har tidligere i en sag gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1994, side 427ff, udtalt at spørgsmålet om anerkendelse af en privat religiøs uddannelse i et andet nordisk land som SU-berettigende byggede på en fortolkning af det dagældende retsgrundlag og ikke på et rent skøn. I den pågældende sag havde SU-styrelsen afslået at godkende studerende ved Metodistkirkens Teologiske Seminarium i Sverige som SU-berettigede uagtet at styrelsen tidligere havde anerkendt studerende ved seminariet som SU-berettigede. Det var min opfattelse at styrelsen ikke havde holdepunkter for at antage at den første fortolkning var urigtig.

Det er min opfattelse at der ikke er grundlag for at antage at den tidligere praksis i sig selv kan bevirke at ministeriet er forpligtet til at godkende uddannelsen ved trossamfundets teologiske seminarium som SU-berettigende.

Ved min vurdering har jeg bl.a. lagt vægt på at min tidligere udtalelse vedrører SU-berettigelse til Metodistkirkens Teologiske Seminarium i Sverige, og denne sag omhandler SU-berettigelse til trossamfundets teologiske seminarium i Danmark. Til grund for min tidligere udtalelse lå endvidere at uddannelsen ved Metodistkirkens Teologiske Seminarium i Sverige på daværende tidspunkt var delvis ækvivalerbar med teologistudiet i Danmark på den måde at uddannelsen ville kunne meritoverføres til teologistudiet i Danmark, og at præster uddannet på seminariet ville kunne opnå ansættelse i folkekirken. Jeg har forstået at dette ikke (længere) er tilfældet for så vidt angår trossamfundets teologiske seminarium.

Endvidere kan jeg henvise til at SU-lovens regler om anerkendelse af private uddannelser efterfølgende er blevet ændret. Det fremgår nu udtrykkeligt af forarbejderne til den SU-lov som gjaldt da Undervisningsministeriet traf afgørelse i 1997 i denne sag at spørgsmålet om godkendelse af en privat uddannelse som SU-berettigende er overladt til ministerens skøn ud fra uddannelsespolitiske og dermed økonomiske hensyn.

 

Forholdet til religionsfrihed

Grundlovens §§ 67 og 70 har følgende ordlyd:

§ 67. Borgerne har ret til at forene sig i samfund for at dyrke Gud på den måde, der stemmer med deres overbevisning, dog at intet læres eller foretages, som strider imod sædeligheden eller den offentlige orden.

§ 70. Ingen kan på grund af sin trosbekendelse eller afstamning berøves adgang til den fulde nydelse af borgerlige og politiske rettigheder eller unddrage sig opfyldelsen af nogen almindelig borgerpligt.’

Art. 9 i den europæiske menneskerettighedskonvention er sålydende:

Art. 9

Stk. 1. Enhver har ret til at tænke frit og til samvittigheds- og religionsfrihed; denne ret omfatter frihed til at skifte religion eller tro samt frihed til enten alene eller sammen med andre, offentligt eller privat at udøve sin religion eller tro gennem gudstjeneste, undervisning, andagt og overholdelse af religiøse skikke.

Stk. 2. Frihed til at udøve sin religion eller tro skal kunne underkastes sådanne begrænsninger, som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den offentlige tryghed, for at beskytte den offentlige orden, sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.’

Den europæiske menneskerettighedskonventions art. 9 beskytter bl.a. retten til at udøve religion gennem undervisning. Dette indebærer retten til at undervise og til at modtage undervisning om religiøse forhold. Derfor må retten til at uddanne præster og til at blive uddannet som præst inden for en bestemt trosretning efter min opfattelse være omfattet af beskyttelsen i art. 9. Jeg henviser til at Domstolen i sagen Kokkinakis vs. Grækenland, EMD 260-A, har anset retten til at missionere for omfattet af beskyttelsen. Se også Peer Lorenzen, Lars Adam Rehof og Tyge Trier, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (1994), s. 256f.

Jeg har derimod ikke grundlag for at antage at der efter den europæiske menneskerettighedskonvention skulle være en ret til at modtage offentlig støtte til uddannelse af præster. Godkendelse af trossamfundets teologiske seminarium som SU-berettigende vil derfor ikke kunne støttes direkte på art. 9.

Det må ligeledes antages at retten til at uddanne præster er omfattet af beskyttelsen i grundlovens § 67 når den udgør et nødvendigt grundlag for udøvelsen af religionen, jf. Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret (1954), s. 633, Preben Espersen, Kirkeret - Almindelig Del (1993), s. 41, og Hans Gammeltoft-Hansen i Danmarks Riges Grundlov med Kommentarer (1999), s. 322. Modsat Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret 2, 3. udg. (1983), s. 754. Denne bestemmelse medfører derimod heller ikke ret til i form af uddannelsesstøtte eller på anden måde krav at modtage statslig støtte til en sådan uddannelse, jf. tillige min udtalelse s. 432 i Folketingets Ombudsmands beretning for 1994.

Trossamfundets teologiske seminarium har derfor heller ikke krav på at blive godkendt som SU-berettigende direkte som følge af grundlovens bestemmelser om religionsfrihed.

 

Vurdering af hensynene bag afvisningen af at godkende seminariet

Ifølge SU-lovens § 3 (jf. lovbekendtgørelse nr. 430 af 23. maj 1996) er beslutningen om hvorvidt en uddannelse skal godkendes som SU-berettigende, overladt til undervisningsministeren. Det fremgår ligeledes udtrykkeligt at godkendelsen kan trækkes tilbage.

I forarbejderne til SU-loven er det præciseret at beslutningen er overladt til ministerens skøn ud fra uddannelsespolitiske og økonomiske hensyn. Ved vurderingen skal inddrages oplysninger om uddannelsens erhvervskompetence, kvalitet, indhold, bredere erhvervssigte, varighed og anvendelse af og betaling for godkendte censorer mv.

I SU-bekendtgørelsen er det i § 6 bestemt at en privat uddannelse i særlige tilfælde kan godkendes som SU-berettigende, og der er i reglen opstillet nogle betingelser for at en godkendelse skal kunne gives. Det stilles bl.a. som krav at uddannelsen giver en erhvervskompetence som umiddelbart og påviseligt kan finde almindelig anvendelse i Danmark, og at uddannelsen har et indhold og en kvalitet der står mål med dansk undervisningsstandard og ikke har et snævert erhvervssigte.

For så vidt angår private religiøse uddannelser, har Undervisningsministeriet i denne sag stillet som betingelse at uddannelserne for at blive godkendt som SU-berettigende skal leve op til de akademiske standarder der gælder for universitetsuddannelser i Danmark, herunder at undervisningen er forskningsbaseret, og at underviserne er ansat efter kriterier som i ansættelsesbekendtgørelsen for højere uddannelsesinstitutioner. Skønsudøvelsen er hermed blevet begrænset for de private religiøse uddannelser idet skønsudøvelsen først begynder når betingelsen om ’universitetsniveau’ er opfyldt. Jeg har forstået Undervisningsministeriet således at uddannelsen ved trossamfundets teologiske seminarium er blevet afvist som SU-berettigende allerede fordi kriteriet om universitetsniveau ikke er opfyldt.

Undervisningsministeriet har som begrundelse for at indføre en sådan regel der begrænser skønnet, henvist til at dette er i overensstemmelse med forarbejderne til SU-loven (og således har hjemmel i SU-loven), og at lovgrundlaget ikke udelukker at der anvendes ’snævre målestokskriterier’ for hvilke uddannelser der godkendes som SU-berettigende. Af hensyn til at sikre en administrerbar ordning og en fornøden kvalitet på området har den interne regel været nødvendig. Ministeriet finder ved at opstille reglen at have imødekommet behovet for forudsigelighed og mindsket risikoen for usaglig forskelsbehandling. For så vidt angår spørgsmålet om hensynet til religionsfriheden, fremgår det af ministeriets udtalelser i sagen at grundloven efter ministeriets opfattelse alene sikrer retten til religionsfrihed, men ikke giver en dertil svarende ret til offentligt tilskud til et trossamfunds præsteuddannelse. Det fremgår desuden at spørgsmålet om hensynet til religionsfriheden har været overvejet i forbindelse med opstillingen af den interne regel hvor et andet kriterium – spørgsmålet om anerkendt trossamfund eller ej – blev forkastet, netop fordi det angiveligt ville være i strid med grundlovens § 70.

Jeg har forstået Dem sådan at det bl.a. er Deres opfattelse at Undervisningsministeriet ved at opstille den interne regel ulovligt har begrænset skønnet, bl.a. ved at afskære inddragelsen af hensynet til religionsfriheden, og at anvendelsen af den interne regel udgør et brud på den almindelige lighedsgrundsætning og på den specielle lighedsgrundsætning som grundlovens § 70 er et udtryk for.

 

Den almindelige lighedsgrundsætning – forholdet til andre uddannelsesområder

Det antages at der i dansk ret gælder en almindelig lighedsgrundsætning som går ud på at væsentligt lige forhold skal behandles lige i retlig henseende, jf. bl.a. Bent Christensen, Forvaltningsret – Opgaver, Hjemmel, Organisation (1997) s. 185, og Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 236. Jeg har tidligere udtalt mig om dette spørgsmål, bl.a. i en sag gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1977, s. 217*.

Undervisningsministeriet har som beskrevet opstillet nogle særlige retningslinjer for udøvelse af skønnet for så vidt angår private religiøse uddannelser. Kravet om at uddannelserne skal leve op til de akademiske standarder der gælder for universitetsuddannelser, stilles således ikke til alle uddannelser. Det fremgår da også af den oversigt De har fået over godkendte private uddannelser at der er blevet godkendt mange uddannelser der ikke har universitetsniveau. Jeg forstår Dem sådan at det efter Deres opfattelse er i strid med den almindelige lighedsgrundsætning at stille højere krav, herunder om et akademisk niveau, til private religiøse uddannelser end til andre godkendte private uddannelser. De mener at det er mere naturligt at sammenligne uddannelsen til ( )-præst med f.eks. læreruddannelsen end med teologistudiet på universitetet.

Efter SU-bekendtgørelsen kan private uddannelser kun i særlige tilfælde anerkendes som støtteberettigende. Det er således ikke forudsat at alle private uddannelser skal være støtteberettigende, og der foreligger derfor en situation hvor ministeren ud fra uddannelsespolitiske og økonomiske hensyn kan godkende at nogle uddannelser ud fra den samlede mængde af private uddannelser kan opnå status som støtteberettigende. I en sådan situation må myndigheden være berettiget til at klassificere de enkelte uddannelser efter saglige kriterier og eventuelt stille forskellige krav til de uddannelser der falder inden for forskellige grupper, jf. herved bl.a. Bent Christensen, Forvaltningsret – Opgaver, Hjemmel, Organisation (1997), s. 185f, Jens Garde mfl., Forvaltningsret, Almindelige Emner, 3. udg., (1997), s. 210, og Jon Andersen mfl., Forvaltningsret, 1994, s. 236f, og U1996.797H. Hvis det kriterium der er afgørende for om der sker forskelsbehandling, er sagligt og relevant i forhold til den afgørelse som skal træffes, har den almindelige lighedsgrundsætning ingen betydning.

Baggrunden for at stille de høje krav om akademisk niveau for religiøse uddannelser er et ønske om at sikre den fornødne kvalitet på området, herunder at sikre en administrerbar ordning. Jeg har ikke grundlag for at fastslå at sådanne kriterier ikke er lovlige og relevante. I den forbindelse kan jeg ligeledes henvise til at det i bemærkningerne til SU-loven fra 1997 i beskrivelsen af ministeriets godkendelsespraksis er nævnt at der for nogle typer af uddannelser stilles særlige krav til godkendelse.

 

Den specielle lighedsgrundsætning i grundlovens § 70

Efter grundlovens § 70 som citeret ovenfor kan ingen på grund af sin trosbekendelse ’berøves adgang til den fulde nydelse af borgerlige og politiske rettigheder’. Bestemmelsen forhindrer såvel lovgiver som administrationen i skønsmæssige anliggender at diskriminere på grund af personers trosopfattelse.

Spørgsmålet er om det forhold at der stilles særlige krav til netop private religiøse uddannelser, kan udgøre en overtrædelse af den specielle lighedsgrundsætning i grundlovens § 70 selv om kriteriet om at sikre den fornødne kvalitet som grundlag for forskelsbehandling som ovenfor nævnt er sagligt og relevant.

Bestemmelsen i grundlovens § 70 må forstås således at den omfatter enhver form for direkte eller indirekte forskelsbehandling på grundlag af de i bestemmelsen forbudte diskriminationsgrunde, jf. bl.a. Lars Adam Rehof i Danmark Riges Grundlov med kommentarer, 1999, s. 333, Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret, 1997, bind 3, s. 147, Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret, 3. udgave 1983, s. 758, og den sag der er trykt i min beretning for 1988, s. 121*.

Som det fremgår af det forudgående afsnit, fandt jeg at det høje kvalitetskrav til religiøse uddannelser ikke var i strid med den almindelige lighedsgrundsætning. Ved min gennemgang af sagen har jeg heller ikke grundlag for at fastslå at det særlige kvalitetskrav er udtryk for direkte eller indirekte diskrimination i grundlovens § 70’s forstand.

Ved min vurdering heraf har jeg bl.a. lagt vægt på at godkendelsesbegrænsningen ikke diskriminerer ud fra den enkelte studerendes religiøse overbevisning, at det ikke er udelukket at en privat religiøs uddannelse kan opnå godkendelse som SU-berettigende, og at der ikke kræves højere kvalitetskrav til de private religiøse uddannelser end de krav der stilles til teologistudiet på universitetet.

 

Ulovlig begrænsning af skønnet? Manglende inddragelse af hensynet til religionsfriheden?

Forvaltningen vil i forbindelse med en skønsmæssig afgørelse som udgangspunkt være ret frit stillet med hensyn til inddragelse og vægtning af lovlige kriterier, jf. bl.a. Jon Andersen mfl. Forvaltningsret, (1994), s. 245.

Hvad angår inddragelse, modificeres udgangspunktet bl.a. af at visse kriterier betragtes som pligtmæssige. Det gælder f.eks. kriterier der er beskrevet i lovgivningen, og kriterier der kan udledes af menneskerettigheder, herunder grundlovens (og den europæiske menneskerettighedskonventions) frihedsrettigheder, bl.a. hensynet til religionsfriheden, jf. grundlovens § 67. Se bl.a. Jon Andersen mfl., Forvaltningsret, 1994, s. 245, og Bent Christensen, Forvaltningsret – Opgaver, Hjemmel, Organisation, 3. udgave, 1997, s. 178f.

Hvad angår vægtningen, fraviges udgangspunktet bl.a. også for så vidt angår kriterier der kan udledes af menneskerettigheder, herunder de ovennævnte frihedsrettigheder. Ombudsmanden har i flere tidligere sager udtalt at der gælder en pligt for forvaltningsmyndighederne til ved udøvelsen af en skønsmæssig beføjelse (positivt) at tage hensyn til borgernes udøvelse af disse friheder og i videst mulig udstrækning undgå at lægge hindringer i vejen for frihederne. Hensynet til religionsfriheden bør således indgå i en myndigheds skønsmæssige vurdering med høj prioritet. Jeg henviser bl.a. til mine udtalelser i Folketingets Ombudsmands beretning for 1977, s. 435ff*, 1983, s. 101ff og s. 248ff*, 1988, s. 121ff og 1989, s. 78ff*. Desuden henvises til Vestre Landsrets dom gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen 1977, s. 872, og til Bent Christensen, Forvaltningsret – Opgaver, Hjemmel, Organisation (1997), s. 161, Jens Garde mfl., Forvaltningsret, Almindelige Emner (1997), s. 215, og Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 239.

Udgangspunktet om at forvaltningen i afvejningsfasen står retligt frit, modificeres også af at skønnet i et vist omfang kan være pligtmæssigt.

 

Hvis retsgrundlaget ikke giver holdepunkter for det modsatte, antages det således at interne regler der begrænser skønnet kraftigt, som udgangspunkt ikke kan anses for lovlige. Vurderingen af lovligheden beror på reglens udformning og baggrund, behovet for standardisering af sagsbehandlingen på det pågældende område samt afgørelsens art. På områder hvor administrative hensyn og behovet for forudsigelighed er særlig tungtvejende, gælder der således ikke en formodning imod at en begrænsning af skønnet er ulovlig, jf. bl.a. Jon Andersen mfl., Forvaltningsloven, 1994, s. 246f, Bent Christensen, Forvaltningsret – Opgaver, Hjemmel, Organisation, 3. udgave 1997, s. 175, og Jens Garde mfl., Forvaltningsret, Almindelige Emner, 3. udgave 1997, s. 221. Se også dommen U1993.307H.

Spørgsmålet er herefter om den interne regel som Undervisningsministeriet har opstillet vedrørende det høje kvalitetskrav der stilles til private religiøse uddannelser – en regel som begrænser skønsudøvelsen – er lovlig.

Undervisningsministeriet har om baggrunden for den interne regel som ovenfor nævnt henvist til at reglen er nødvendig af hensyn til at sikre en fornøden kvalitet på området. Med ordningen finder ministeriet også at imødekomme behovet for forudsigelighed og mindske risikoen for usaglig forskelsbehandling.

Jeg forstår på ministeriets notat af 16. august 1993 at ministeriet finder at ministeriet meget vanskeligt – heller ikke ved hjælp af fagkyndig bistand – vil kunne foretage en faglig bedømmelse af mulige præsteuddannelser inden for en række trossamfund. Hvis der ikke stilles en objektiv, målbar minimumsstandard for kvaliteten af uddannelserne, vil man derfor kunne risikere at godkendelse af en præsteuddannelse som SU-berettigende ville kunne medføre at en lang række af præsteuddannelser må godkendes. Udgifterne til SU på dette område – særligt i forhold til private præsteuddannelser i udlandet – kunne derigennem blive forøget i forhold til det nuværende niveau hvor private præsteuddannelser ikke godkendes som SU-berettigende.

Som det fremgår af forarbejderne til SU-loven fra 1995, var det grundlæggende overladt til undervisningsministerens skøn ud fra uddannelsespolitiske og hermed økonomiske hensyn at vurdere hvilke private uddannelser der skulle godkendes som SU-beretttigende. Ved denne vurdering skulle der bl.a. tages hensyn til uddannelsens kvalitet og indhold.

 

På baggrund af Undervisningsministeriets oplysninger om at den interne regel tillige er nødvendig for at sikre fornøden kvalitet, og på baggrund af de (økonomiske) konsekvenser som godkendelse af nogle præsteuddannelser der ikke lever op til det høje kvalitetskrav kan have, finder jeg at behovet for standardisering og forudsigelighed på dette område er af en sådan karakter at jeg ikke har fuldt tilstrækkeligt grundlag for at antage at den interne regel skulle være ulovlig som følge af at skønnet er sat under regel.

For så vidt angår spørgsmålet om hensynet til religionsfriheden, har jeg lagt vægt på at hensynet til religionsfriheden kan indgå som kriterium i den afvejning som skal foretages hvis kravene som fastsat i den interne regel er opfyldt.

Da Undervisningsministeriets afgørelse om ikke at anerkende seminarets præsteuddannelse som SU-berettigende er truffet i overensstemmelse med den interne regel, har jeg således heller ikke fuldt tilstrækkeligt grundlag for at kritisere afgørelsen.

 

Partshøring

Reglerne om hvornår en myndighed skal partshøre, findes i forvaltningslovens § 19 (lov nr. 571 af 19. december 1985 som ændret ved lov nr. 347 af 6. juni 1991). Bestemmelsen har følgende ordlyd:

§ 19. Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

det efter oplysningernes karakter og sagens beskaffenhed må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag,

udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse,

partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse,

parten ikke har ret til aktindsigt efter reglerne i kapitel 4 med hensyn til de pågældende oplysninger,

den påtænkte afgørelse vil berøre en videre, ubestemt kreds af personer, virksomheder m.v., eller hvis forelæggelsen af oplysningerne for parten i øvrigt vil være forbundet med væsentlige vanskeligheder, eller

der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten adgang til at gøre sig bekendt med grundlaget for den påtænkte afgørelse og til at afgive en udtalelse til sagen, inden afgørelsen træffes.’

 

Efter bestemmelsen skal der således kun foretages partshøring om oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder. Det antages imidlertid at oplysninger der beror på andre myndigheders eller særlig sagkyndiges kvalifikation af faktum, ligeledes omfattes af pligten, jf. herved bl.a. Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 341, og John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (1999), s. 375.

Dekan (B), Det Teologiske Fakultet, Københavns Universitet, afgav den 5. juli 1995 en udtalelse til Undervisningsministeriet. I udtalelsen skrev han bl.a. at spørgsmålet om hvorvidt en privat præsteuddannelse skulle godkendes som SU-berettigende, måtte være afhængigt af om uddannelsen levede op til de akademiske og videnskabelige standarder der stilles til en universitetsuddannelse. Dette krav indebar bl.a. at undervisningen skulle være baseret på forskning, og at underviserne skulle være ansat efter kriterier som i ansættelsesbekendtgørelsen. (B) foretog i udtalelsen også en vurdering af om uddannelsen til ( )præst ville kunne leve op til kravene.

Oplysningerne i dekan (B)’s udtalelse er efter min opfattelse af en sådan karakter at de i henhold til det der er anført ovenfor, kan karakteriseres som oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder i forvaltningslovens § 19’s forstand. Da jeg må lægge til grund at oplysningerne desuden var af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og da trossamfundets teologiske seminarium ikke var bekendt med at Undervisningsministeriet var i besiddelse af oplysningerne, burde ministeriet efter min opfattelse i medfør af forvaltningslovens § 19 have partshørt trossamfundets teologiske seminarium over oplysningerne i udtalelsen. Jeg har gjort ministeriet bekendt med min opfattelse.

Jeg bemærker at jeg ikke har taget stilling til spørgsmålet om hvorvidt der burde have været partshørt over de to udtalelser af 29. juli 1993 og 10. april 1996 fra Kirkeministeriet og over Kammeradvokatens udtalelse af 24. februar 1997.

 

Begrundelse

Af forvaltningslovens §§ 22 og 24 (lov nr. 571 af 19. december 1985 som ændret ved lov nr. 347 af 6. juni 1991) fremgår følgende:

§ 22. En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.

...

§ 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.’

En begrundelse for en afgørelse skal som nævnt i forvaltningslovens § 24 indeholde en henvisning til de retsregler som afgørelsen er truffet efter. Henvisningen til retsreglerne skal omtale disse så de uden videre kan identificeres af afgørelsens adressat ved angivelse af lovens eller bekendtgørelsens nummer og dato samt ved præcis angivelse af de relevante bestemmelsers paragrafnummer, stk., litra eller nummer, jf. Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 368.

Undervisningsministeriets afgørelse af 24. juni 1997 indeholder ikke en henvisning til de retsregler som afgørelsen er truffet efter.

Ministeriets begrundelse for afslaget på trossamfundets teologiske seminariums ansøgning om SU-godkendelse af uddannelsen ved seminariet opfylder dermed ikke kravet i forvaltningslovens § 24 om en henvisning til de retsregler i henhold til hvilke en afgørelse er truffet. Jeg har gjort ministeriet bekendt med min opfattelse.

Under hensyn til at Undervisningsministeriet i sit brev af 6. marts 1998 til Dem har beklaget den lange sagsbehandlingstid, finder jeg ikke grundlag for at tage stilling til dette spørgsmål.

 

Jeg foretager mig herefter ikke mere i anledning af Deres henvendelse.”

 

NOTER: (*) FOB 1994, s. 427, FOB 1977, s. 217 og 435, FOB 1988, s. 121, FOB 1983, s. 101 og 248 og FOB 1989, s. 78.