Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé

En politisk forening klagede til ombudsmanden over at Politidirektøren i København havde afvist tre anmeldte demonstrationer. Politidirektørens afgørelser var stadfæstet af Justitsministeriet. Foreningen mente at afgørelserne var udtryk for et grundlovsstridigt forbud mod at foreningen demonstrerede i det indre København.

Under henvisning til at afgørelserne var begrundet i konkrete forhold, at politidirektøren havde anvist en alternativ rute i Københavnsområdet, og at der mellem foreningen og politidirektøren havde været drøftelser om en alternativ rute, udtalte ombudsmanden at han ikke havde grundlag for at antage at der var indført et generelt forbud mod at bevægelsen demonstrerer i det indre København, i strid med grundlovens § 79.

Ombudsmanden konstaterede herefter at afgørelserne om afvisning af de anmeldte demonstrationer fremstod som udtryk for konkrete forbud efter grundlovens § 79, 3. pkt. Han udtalte at myndighederne – i stedet for politivedtægten for København og retsplejeloven – burde have angivet grundlovens § 79, 3. pkt., og/eller nødretsbetragtninger som det rette hjemmelsgrundlag for afgørelserne.

Videre udtalte ombudsmanden at han ikke havde mulighed for at kritisere de konkrete afgørelser om afvisning af de tre anmeldte demonstrationer. Han henviste bl.a. til sin manglende politifagkyndige viden og til at det skøn som afgørelserne byggede på, ikke åbenbart lå uden for rammerne af grundlovens § 79, 3. pkt. og/eller nødretsbetragtninger.

Om den alternativt anviste rute udtalte ombudsmanden at han ikke havde tilstrækkeligt grundlag for at bedømme om den var mere øde end nødvendigt. (J.nr. 1999-2565-619).

Oversigt (indholdsfortegnelse)
Den fulde tekst

Forbud mod demonstrationer. Grundlovens § 79

 

 

Det fremgik af sagen at en politisk forening (A) den 1. august 1999 anmeldte en demonstration til Politidirektøren i København. I anmeldelsen anførte A følgende:

”...

Demonstrationen er til ære for Rudolf Hess, Frits Clausen samt alle andre nationalsocialistiske kæmpere i det hvide Europa som er blevet forfulgt, fængslet eller myrdet i demokratiets navn.

Demonstrationen vil tage udgangspunkt ved den tyske ambassade i Stockholmsgade den 14. august kl. 11.00. Marchkolonnen vil efter taler gå ad følgende rute: Oslo Plads – Store Kongensgade – over Kongens Nytorv – Holmens Kanal – Christiansborg Slotsplads – Vindebrogade – Stormgade – Tietgensgade til Hovedbanegården hvor demonstrationen vil blive opløst.

Deltagerantallet forventes at blive mellem 3 og 500 personer.

Ved marchen vil der blive brugt et eller flere motorkøretøjer, ligesom mange af deltagerne vil bære skjold, skilte og faner. Som tidligere år vil der i år også blive benyttet trommer, megafon og eventuelt højtaleranlæg.

...”

 

I brev af 3. august 1999 afviste Politidirektøren i København anmeldelsen om at gennemføre demonstrationen det pågældende sted. Brevet lød sådan:

”...

(A) har igennem de senere år gennemført flere lignende demonstrationer, der har foranlediget betydelig ufred, uro og uorden. Den anmeldte demonstration skønnes at ville give anledning til lignende forhold med fare for betydelig skade på personer eller ting. På denne baggrund, og da politiet på grund af geografiske og færdselsmæssige forhold i den centrale del af København, som demonstrationen ønskes gennemført i, ikke ser sig i stand til at forebygge sådanne skader på en forsvarlig måde, må jeg afvise anmeldelsen om gennemførelse af demonstrationen dette sted.

Ved denne afgørelse har jeg navnlig lagt vægt på, at der er en overordentlig stor risiko for, at der vil blive gennemført anmeldte eller spontane moddemonstrationer med deltagerantal, der svarer til eller overstiger (A)-deltagernes antal, og at demonstrationerne må befrygtes at ville medføre forsøg på vold og hærværk. Den anmeldte demonstrationsrute i det centrale København med mange indfaldsveje, porte og andre adgangsveje og mange høje beboelses- og forretningsbygninger skønnes at ville umuliggøre politiets opgaver med at sikre, at demonstrationen kan gennemføres på en forsvarlig måde uden skade på demonstrationsdeltagerne, eventuelle tilskuere eller omboende, og uden skade på bygninger og køretøjer.

 

Der gør sig herudover det særlige forhold gældende, at cykelløbet ’Post Danmark Rundt’ afholdes i dagene op til og med afslutning på Frederiksberg den 14. august 1999. På baggrund af erfaringerne fra tidligere år, kan det forventes, at der vil være op mod 100.000 tilskuere til dette arrangement, og således vil der den pågældende for- og eftermiddag være store folkemængder i det indre København, udover det i øvrigt store antal personer, der erfaringsmæssigt opholder sig i det indre København en lørdag i turistsæsonen. Såfremt en demonstration af den her omhandlede karakter samtidigt skal afvikles i det pågældende tidsrum, vil det medføre en færdselsmæssig ganske uoverskuelig situation.

Denne afgørelse, der er truffet i medfør af retsplejelovens § 108, stk. 1, om politiets pligt til opretholdelse af sikkerhed, fred og orden, og forebyggelse af forbrydelser, og politivedtægten for København § 8 (kopier vedlægges), kan påklages til Justitsministeriet, Slotsholmsgade 10, 1216 København K.

Såfremt det ønskes, kan Københavns politi yde bistand til gennemførelse af demonstrationen andre steder i København, hvor arrangementet skønnes at kunne gennemføres på en forsvarlig måde. Københavns politi vil således ikke afvise en anmeldelse om gennemførelse af demonstrationen med udgangspunkt ved Åmarkens S-station og videre ad følgende rute: Åmarksvej – Gammel Køge Landevej – Ellebjergvej til parkeringspladsen bag Ellebjerg S-station.

...”

 

I brev af 5. august 1999 klagede A over politidirektørens afgørelse til Justitsministeriet.

Efter at have indhentet en udtalelse fra politidirektøren og A’s bemærkninger til udtalelsen traf Justitsministeriet den 13. august 1999 afgørelse i sagen. I afgørelsen anførte ministeriet følgende:

Politidirektørens afgørelse er truffet i medfør af retsplejelovens § 108 og Politivedtægten for København § 8.

...

Justitsministeriet har til brug for behandlingen af (A)’s klage modtaget en udtalelse om sagen fra Politidirektøren i København, der har henholdt sig til sin afgørelse. Politidirektøren har samtidig henvist til den afgørelse, der blev truffet om en tilsvarende demonstration sidste år.

Politidirektøren har yderligere oplyst, at man på grundlag af erfaringerne med tilsvarende demonstrationer samt en række tilkendegivelser fra grupper, der ønsker at demonstrere mod (A), har lagt til grund, at der vil forekomme mange og omfattende, anmeldte og spontane moddemonstrationer. Politidirektøren har oplyst, at der er modtaget konkrete anmeldelser herom.

Politidirektøren i København har endelig anført, at man ved afgørelsen har tilstræbt at sikre, at en demonstration fra (A)’s side kan afvikles i Københavns politikreds den pågældende dag på en sikkerheds- og færdselsmæssig forsvarlig måde samtidig med, at demonstrationen efter politidirektørens opfattelse vil kunne gennemføres efter sit mål. Politidirektøren har i den forbindelse henvist til, at den anmeldte demonstration ikke har en sådan tilknytning til den anmeldte demonstrationsrute, at det henset til de modstående sikkerheds- og færdselsmæssige hensyn bør tillægges vægt.

(A) har fået tilsendt kopi af politidirektørens udtalelse og har ved skrivelse af 11. august 1999 fremsendt sine bemærkninger hertil.

(A) har i den forbindelse særlig anført, at de konkret anmeldte moddemonstrationer efter de foreliggende oplysninger ikke har en sådan karakter, at de kan tillægges større betydning for sagen. (A) har samtidig henvist til, at man af principielle grunde bør kunne gennemføre demonstrationen dér, hvor den ønskes og er anmeldt.

Justitsministeriet har både i 1997 og 1998 truffet afgørelse i sager vedrørende gennemførelse af tilsvarende demonstrationer anmeldt af (A).

 

Som det blandt andet fremgår af Justitsministeriets skrivelse af 14. august 1998 til (A) vedrørende gennemførelsen af en tilsvarende demonstration i København sidste år, er bestemmelsen i grundlovens § 79 om forsamlingsfriheden ikke til hinder for, at der på forhånd kan fastsættes visse restriktioner for gennemførelsen af demonstrationer. Ved vurderingen af, hvilke restriktioner der f.eks. med hensyn til ruten kan fastlægges, må som anført i skrivelsen bl.a. indgå hensynet til politiets muligheder for at forebygge uroligheder, ligesom der kan lægges vægt på, om færdselsmæssige hensyn m.v. vil være til hinder for en forsvarlig gennemførelse af demonstrationen. Der må også tages hensyn til, om demonstrationen – efter en foreskrevet ændring – vil kunne gennemføres efter sit formål.

Justitsministeriet har ikke fundet grundlag for at tilsidesætte Politidirektøren i Københavns vurdering af, at den anmeldte rute i det foreliggende tilfælde ikke giver politiet mulighed for at sikre en forsvarlig gennemførelse af demonstrationen.

Justitsministeriet finder derfor ikke grundlag for at ændre politidirektørens afgørelse om at afvise anmeldelsen om at gennemføre demonstrationen ad den angivne rute.

...”

 

Den 13. august 1999 anmeldte A en ny demonstration til Politidirektøren i København. Bortset fra ruten og tidspunktet var anmeldelsen identisk med den af 1. august 1999. I anmeldelsen var følgende anført om tidspunktet og ruten for demonstrationen:

”...

Demonstrationen vil tage sit udgangspunkt den 14. august ved den amerikanske ambassade på Dag Hammerskjölds Allé 24 kl. 14.00. Marchkolonnen vil derefter gå/køre ad følgende rute: Østerbrogade – Trianglen – Blegdamsvej (forbi frimurerlogen) – Fredensgade – Sølvgade – Kronprinsessegade – Dronningens Tvær Gade – St. Kongensgade – Kongens Nytorv – Holmens Kanal – Christiansborg – Vindebogade – Stormgade – Tietgensgade til Hovedbanegården hvor demonstrationen vil blive opløst.

...”

 

I brev af 13. august 1999 afviste Politidirektøren i København anmeldelsen. I brevet var anført følgende om begrundelsen:

”...

Ved afgørelsen har jeg lagt vægt på de samme forhold, som jeg har anført i min afgørelse af 3. august 1999 i forhold til den 1. august 1999 anmeldte demonstration. Jeg er således af den opfattelse, at forholdene er helt sammenlignelige for de ruter, der er foreslået ved de to anmeldelser. Min afgørelse af 3. august 1999, som De påklagede til Justitsministeriet, er stadfæstet den 13. august 1999. Min afgørelse vedlægges.

...”

Politidirektøren tilbød fortsat at demonstrationen kunne finde sted ad ruten som hun foreslog i afgørelsen af 3. august 1999.

A klagede over afgørelsen til Justitsministeriet i brev af 13. august 1999. I brevet anførte A følgende:

”...

Denne nuværende rute må anses som en imødekommelse fra vor side idet det trafikale problem politiet taler så meget om er imødekommet.

Der er ingen cykelløb på demonstrationsruten som går ad særdeles brede veje. Dertil må det anføres, at den af Politiet afstukne rute er fuldstændig uden politisk indhold, da den går gennem et industrikvarter.

Jeg må samtidig gøre gældende at det har stærk symbolbetydning, at demonstrationen går fra den pågældende ambassade og forbi Christiansborg.

...”

 

Efter telefonisk at have indhentet en udtalelse fra politidirektøren stadfæstede Justitsministeriet den 13. august 1999 politidirektørens afgørelse. Justitsministeriet skrev bl.a. følgende:

”Politidirektøren har i sin afgørelse lagt vægt på de samme forhold, som lå til grund for at afvise anmeldelsen om at gennemføre demonstrationen ad den tidligere rute, idet forholdene – for så vidt angår politiets mulighed for at sikre en forsvarlig gennemførelse af demonstrationen – efter politidirektørens vurdering er helt sammenlignelige for de to ruters vedkommende.

Justitsministeriet finder ikke grundlag for at tilsidesætte denne vurdering af ruterne, som for en væsentlig del ikke blot er sammenlignelige, men helt identiske.

Idet Justitsministeriet i øvrigt kan henholde sig til de grunde, der er anført i politidirektørens afgørelse og i Justitsministeriets tidligere skrivelse til (A), finder ministeriet derfor ikke anledning til at ændre politidirektørens afgørelse om tillige at afvise anmeldelsen om at gennemføre demonstrationen ad den senest angivne rute.”

 

Den 14. august 1999 anmeldte (A) en ny demonstration til politidirektøren. Anmeldelsen var ledsaget af et brev med bl.a. følgende indhold:

”I forbindelse med to tidligere ansøgninger om demonstrationstilladelse har Politidirektøren anført at der i forbindelse med ’cykelløbet post Danmark’ ville være ca. 100.000 publikumer i indre København som grundlag for sin afvisning af demonstrationen. Ligeledes har politidirektøren anført at demonstration ingen væsentlig tilknytning har til demonstrationsruten.

Jeg anmelder derfor ’demonstration til ære for demokratiernes ofre’ den 21. August 1999 da post Danmark cykelløbet da vil være overstået. Demonstrationsruten er af største betydning for demonstrationen. Rudolf Hess blev i en alder af 93 år myrdet i 1987 på tysk jord af sine amerikansk/engelske vogtere. Derfor er ambassaderne vigtige for en politisk manifestation. Christiansborg er ligeledes af største symbolske betydning som demokratiets absolutte magtcentrum i Danmark. En magt som var ansvarlig for blandt andre Frits Clausens død.

I de afholdte anti-demonstrationer mod Hundige Strandvej i Greve havde arrangørerne anmeldt 5000 demonstranter, men efter politiets egne tal var der højest 3-400 deltagere. På denne baggrund må det konstateres, at Politidirektørens frygt for folkelig opstand er ubegrundet.”

 

Om dato, tidspunkt og rute for demonstrationen var anført følgende i anmeldelsen:

”...

Demonstrationen vil tage sit udgangspunkt den 21. august ved den amerikanske ambassade på Dag Hammerskjölds Allé 24 kl. 12.00. Marchkolonnen vil efter taler gå/køre ad følgende rute: Oslo Plads – Store Kongensgade – over Kongens Nytorv – Holmens Kanal – Christiansborg Slotsplads – Vindebrogade – Stormgade – Tietgensgade til Hovedbanegården.

...”

I øvrigt var anmeldelsen identisk med de tidligere anmeldelser.

Politidirektøren afviste i brev af 17. august 1999 anmeldelsen. Som begrundelse for afgørelsen anførte politidirektøren bl.a. følgende:

”Ved afgørelsen har jeg navnlig lagt vægt på, at der er en overordentlig stor risiko for, at der vil blive gennemført anmeldte eller spontane moddemonstrationer med deltagerantal, der svarer til eller overstiger (A)-deltagernes antal, og at demonstrationerne må befrygtes at ville medføre forsøg på vold og hærværk. Den anmeldte demonstrationsrute i det centrale København med mange indfaldsveje, porte og andre adgangsveje og mange høje beboelses- og forretningsbygninger skønnes at ville umuliggøre politiets opgaver med at sikre, at demonstrationen kan gennemføres på en forsvarlig måde uden skade på demonstrationsdeltagerne, eventuelle tilskuere eller omboende, og uden skade på bygninger og køretøjer.

Det er min opfattelse, at erfaringerne fra lørdag den 14. august 1999 bestyrker opfattelsen af, at der vil være en overordentlig stor risiko for betydelig ufred, uro og uorden i forbindelse med en demonstration som den anmeldte i det indre København. Der var således efter politiets vurdering ca. 400 deltagere i moddemonstrationerne lørdag den 14. august 1999 i Greve, hvoraf ca. halvdelen tilhørte autonome grupperinger. Hertil kommer, at potentialet for moddemonstrationer ved en demonstration ad en rute som den anmeldte er betydeligt større end for aktioner i Greve, hvilket gør såvel omfanget som karakteren helt uforudsigelig.

Jeg har endelig lagt vægt på, at der lørdag den 21. august 1999 er elleve arrangementer af mere omfattende karakter, blandt andet i den indre by og på Nørrebro.”

 

I telefax af 17. august 1999 klagede A over afgørelsen til Justitsministeriet. Ministeriet indhentede i den anledning en udtalelse fra politidirektøren. I udtalelsen af 19. august 1999 var anført følgende:

”...

Det må endvidere lægges til grund, at der i forbindelse med demonstration og moddemonstration vil blive forsøgt udøvet vold, der primært vil blive rettet mod de demonstrerende (A)-medlemmer – og mod det politipersonale, der vil blive udkommanderet for at opretholde ro og orden. Hertil kommer, at der er overordentlig stor risiko for omfattende hærværk mod bygninger, forretninger og institutioner m.v., der erfaringsmæssigt er genstand for hærværk fra grupperinger, der angiveligt vil deltage i moddemonstrationer.

Det er min opfattelse, at erfaringerne fra lørdag den 14. august 1999 bestyrker opfattelsen af, at der vil være overordentlig stor risiko for betydelig ufred, uro og uorden i forbindelse med en demonstration som den anmeldte i det indre København, jævnfør også mine bemærkninger herom i afgørelsen af 17. august 1999. Potentialet for moddemonstrationer er efter min opfattelse meget betydeligt i den indre by og dermed på den foreslåede rute, idet der i det umiddelbare område i forvejen er mange mennesker, ligesom det er meget hurtigt og nemt at komme frem til stedet fra de nærliggende områder, herunder Vesterbro og Nørrebro.

 

Det er således min opfattelse, at der vil være behov for med et betydeligt politiopbud at beskytte disse demonstranter mod voldelige overfald under forløbet, herunder også under transporten til og fra demonstrationen. Der er i denne sammenhæng en meget høj grad af sandsynlighed for voldelige sammenstød, der vil kunne udarte til omfattende borgerlige uroligheder.

Der foreligger således en konkret og overhængende fare for en særdeles belastende sikkerhedsmæssig – og færdselsmæssig – situation i de områder, hvor demonstranterne bevæger sig, og herunder selvfølgelig i det indre København.

Herudover har jeg – som nævnt – lagt vægt på de konkrete forhold, der er beskrevet i min skrivelse af 17. august 1999 til (A).

Københavns politi er, som jeg også har anført i min afgørelse af 17. august 1999, indstillet på at yde bistand til gennemførelse af en demonstration andre steder i København, hvor arrangementet skønnes at kunne gennemføres på en forsvarlig måde. I den forbindelse vil der blive lagt afgørende vægt på, at politiet sikres muligheder for i så høj grad som muligt at holde demonstranterne fra (A) og moddemonstranterne adskilt, ligesom det må sikres, at hærværk på bygninger, biler m.v. kan begrænses mest muligt. Københavns politi deltager gerne i en konkret drøftelse med (A) ved formand ( ) om fastlæggelse af en demonstrationsrute, også ud over den i min afgørelse af 17. august 1999 allerede foreslåede, der opfylder disse krav.

...”

 

I brev af 19. august 1999 fremkom A med bemærkninger til politidirektørens udtalelse. Brevet lød sådan:

”Positivt er det at politidirektøren nu foreslår en direkte forhandling mellem undertegnede og Københavns politi. Men kan det hjælpe, når vor demonstration som udgangspunkt skal have den amerikanske, britiske eller tyske ambassade, ligesom vi ønsker, at Christiansborg skal indgå i demonstrationsruten.

De politiske og symbolske begrundelser herfor er allerede tidligere tilgået Justitsministeriet. Hvis disse punkter mod forventning kan imødekommes kan Københavns politi selv tilrettelægge resten af demonstrationsruten. Vi ønsker med andre ord ikke at være urimelige – men har et reelt ønske om en gennemførelse af denne demonstration.”

 

Den 20. august 1999 fastholdt Justitsministeriet politidirektørens afgørelse af 17. august 1999. Ministeriet skrev bl.a. følgende:

”Som det blandt andet fremgår af Justitsministeriets skrivelser af 14. august 1998 og 13. august 1999 til (A) vedrørende gennemførelsen af demonstrationer i København, er bestemmelsen i grundlovens § 79 om forsamlingsfriheden ikke til hinder for, at der på forhånd kan fastsættes visse restriktioner for gennemførelsen af demonstrationer. Ved vurderingen af, hvilke restriktioner der f.eks. med hensyn til ruten kan fastsættes, må som anført i skrivelserne bl.a. indgå hensynet til politiets muligheder for at forebygge uroligheder, ligesom der kan lægges vægt på, om færdselsmæssige hensyn m.v. vil være til hinder for en forsvarlig gennemførelse af demonstrationen. Der må også tages hensyn til, om demonstrationen – efter en foreskrevet ændring – vil kunne gennemføres efter sit formål.

Justitsministeriet har ikke fundet grundlag for at tilsidesætte Politidirektøren i Københavns vurdering af, at den anmeldte rute i det foreliggende tilfælde ikke giver politiet mulighed for at sikre en forsvarlig gennemførelse af demonstrationen.

Justitsministeriet finder derfor ikke grundlag for at ændre politidirektørens afgørelse om at afvise anmeldelsen om at gennemføre demonstrationen ad den angivne rute.

Justitsministeriet har imidlertid samtidig noteret sig, at politidirektøren i sin afgørelse af 17. august 1999 har anført, at Københavns politi er indstillet på at yde bistand til gennemførelse af en demonstration andre steder i København, hvor arrangementet skønnes at kunne gennemføres på en forsvarlig måde. Tilsvarende har Justitsministeriet noteret sig, at politidirektøren i sin udtalelse af 19. august 1999 har meddelt, at Københavns politi gerne deltager i en konkret drøftelse med (A) ved Dem som formand om fastlæggelse af en demonstrationsrute – også ud over den alternative rute, som politidirektøren har foreslået i sin afgørelse af 17. august 1999.”

Den 24. august 1999 deltog A’s formand og en anden repræsentant fra A i et møde med Københavns Politi. Af referatet fra mødet fremgår det at eventuelle ruter for A’s fremtidige demonstrationer blev drøftet. Chefpolitiinspektør ( ) oplyste at han ud fra sikkerheds- og ordensmæssige hensyn ikke kunne anbefale en demonstration i den indre by mens repræsentanterne fra A på den anden side understregede den symbolske vigtighed af at demonstrationen kunne finde sted foran bl.a. Christiansborg, og tilkendegav at de ordens- og sikkerhedsmæssige forhold kunne iagttages ved at tilkalde tilstrækkeligt politipersonale.

 

I brev af 31. august 1999 klagede A til mig. I brevet anførte A’s formand følgende:

”...

Der er med andre ord indført et administrativt forbud for (A) mod, at demonstrere i indre København, hvilket jeg betragter som fuldstændigt uacceptabelt i henhold til Grundloven.

Ingen dansk politisk bevægelse vil kunne acceptere, at de som de eneste ikke har lov, at demonstrere i indre København. Ambassader, Christiansborg og andre symbolske lokaliteter i København, har til alle tider været udgangspunkt eller mål for demonstrationer. Netop dette administrative demonstrationsforbud indført af politiet og justitsministeriet i forhold til (A), skal jeg herved bede ombudsmanden skride ind overfor. Det kan ikke være rigtigt, at vi som danske statsborgere stilles ringere i demonstrationssammenhæng end nogen udlændinge eller personer af marxistisk opfattelse. Disse afgørelser må ligge på grænsen til embedsmisbrug.

...”

 

Den 9. september 1999 anmodede jeg Justitsministeriet om en udtalelse i anledning af klagen og om udlån af sagens akter. Jeg bad desuden ministeriet om at indhente en udtalelse fra Politidirektøren i København.

Justitsministeriet og politidirektøren afgav udtalelser i sagen henholdsvis den 27. juni 2000 og den 23. september 1999.

I politidirektørens udtalelse var bl.a. anført følgende:

”Afgørende vil derfor være, om politiet skønner det muligt at kunne forebygge sådanne skader på en forsvarlig måde.

Afgørende for dette skøn vil bl.a. være den planlagte rute, herunder om ruten er karakteriseret ved mange indfaldsveje, porte og andre adgangsveje samt den bygningsmæssige karakter og struktur ved ruten.

Af andre kriterier kan nævnes evt. andre planlagte arrangementer i København.

Det er min opfattelse, at der ikke er tale om et generelt forbud til (A) mod afholdelse af demonstrationer i den indre by, men at der må træffes en konkret afgørelse i hver enkelt tilfælde, hvor ovennævnte kriterier vil blive inddraget i afgørelsen. Det vil i en sådan afgørelse blive tilstræbt, i det omfang, det er muligt, at sikre, at en demonstration kan afvikles på en sikkerheds- og færdselsmæssig forsvarlig måde samtidig med, at demonstrationen, efter politiets opfattelse, kan gennemføres efter sit mål.

Der har været afholdt møde med bl.a. (...) [formanden for (A)], hvor Københavns politi har foreslået alternative ruter, der stadig, efter min opfattelse, vil give (A) mulighed for at gennemføre en demonstration efter sit mål.”

 

I Justitsministeriets udtalelse i sagen var anført følgende:

”...

Justitsministeriet kan henholde sig til sine afgørelser af 13. og 20. august 1999.

Som det fremgår af afgørelserne, har Justitsministeriet – ligesom det var tilfældet i 1998 – ikke fundet grundlag for at tilsidesætte den politifaglige vurdering, som har ligget til grund for det af politiet udøvede skøn. Det er Justitsministeriets opfattelse, at politiet i sit skøn på behørig vis bl.a. dels har inddraget hensynet til (A)’s mulighed for at kunne afvikle demonstrationerne efter deres formål, og dels om de af (A) anmeldte ruter i de foreliggende tilfælde konkret har givet politiet mulighed for – selv med en betydelig politiindsats – at sikre en forsvarlig gennemførelse af demonstrationerne.

...”

Den 7. juli 2000 sendte jeg A en kopi af myndighedernes udtalelser og bad om A’s eventuelle bemærkninger til udtalelserne. I brev af 17. juli 2000 fremkom A med bemærkninger til udtalelserne.

 

Ombudsmandens udtalelse

I. Retsgrundlaget

1. Grundloven

Retten til forsamlingsfrihed er sikret i grundlovens § 79 der lyder sådan:

’§ 79. Borgerne har ret til uden forudgående tilladelse at samle sig ubevæbnede. Offentlige forsamlinger har politiet ret til at overvære. Forsamlinger under åben himmel kan forbydes, når der af dem kan befrygtes fare for den offentlige fred.’

Bestemmelsen er omtalt i den statsretlige teori. Henrik Zahle, Grundloven med kommentarer (1999), s. 478, anfører om bestemmelsens 3. pkt. følgende:

’Forbudet behøver ikke at være absolut, det kan også være relativt afgrænset, idet mødet eksempelvis forlægges til en anden lokalitet eller demonstrationens rute ændres for at forhindre sammenstød med moddemonstrationer.’

Om betingelserne for politiets anvendelse af forbud efter grundlovens § 79, 3. pkt., er anført følgende hos Henrik Zahle i den nævnte kommentar, s. 476ff:

’Der er knyttet to betingelser til grundlovsmæssigheden af et politiforbud: 1) at det er den offentlige fred, der skal beskyttes, og 2) at en konkret fare (’kan befrygtes fare’) for dens krænkelse er sandsynliggjort.

...

Den offentlige fred er et begreb, der også forefindes i retsplejelovens opgavebeskrivelse for politiet: ’opretholdelse af sikkerhed, fred og orden’ (§ 108) og den stadigt gældende politilovgivning fra forrige århundrede. Begrebet er klart snævrere end den offentlige orden. Ordensbegrebet refererer til mindre overtrædelser af ordensforskrifter som eksempelvis nedfældet i politivedtægterne: støj, mindre hærværk og vold, slagsmål o.lign.

...

Forbudet forudsætter ikke, at de nævnte krænkelser skal være fuldbyrdede eller bare forsøgt realiseret. Det er tilstrækkeligt, at der består en fare herfor. Det må antages, at der med fare for den offentlige freds menes en konkret fare i modsætning til en abstrakt fare ...’

Rækkevidden af politiets adgang til efter bestemmelsen i grundlovens § 79, 3. pkt., at nedlægge forbud mod demonstrationer er endvidere omtalt hos Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret v. Ole Espersen, (1980), s. 771f, Henrik Zahle, Dansk forfatningsret 3, Menneskerettigheder (1998), s. 122, og Lars Nordskov Nielsen, Ugeskrift for Retsvæsen B 1961, s. 353.

Om politiets pligter i forbindelse med demonstrationers afholdelse fremgår videre følgende af Henrik Zahle, Grundloven med kommentarer (1999), s. 473:

’Politiet har – for så vidt angår offentlige forsamlinger – en grundlovsumiddelbar pligt til at fremme borgernes fredelige udnyttelse af forsamlingsfriheden ....

...

Dette indebærer, at politimyndigheden må stille det nødvendige personale og materiel til rådighed for at kunne afværge farer mod forsamlingen, der udgår fra personer eller moddemonstrationer, fra færdselen, fra sundhedsmæssige og bygningsmæssige forhold etc. samt i det hele sikre forsamlingsfrihedens ordensmæssige realisering ...’

 

2. Retsplejeloven

Generelt om politiets opgave er følgende fastsat i retsplejelovens § 108, stk. 1:

’Politiets opgave er at opretholde sikkerhed, fred og orden, at påse overholdelsen af love og vedtægter samt at foretage det fornødne til hindring af forbrydelser og til efterforskning og forfølgning af sådanne.’

 

3. Politivedtægten

Dels for at politiet kan få lejlighed til at overvære offentlige forsamlinger, og dels for at politiet kan få mulighed for at forberede sin indsats i forbindelse hermed samt nedlægge forbud mod sådanne, er der i politivedtægten (i denne sag Bekendtgørelse af politivedtægt for København) krav om anmeldelse af demonstrationer, jf. Henrik Zahle, Grundloven med kommentarer (1999), s. 472 og 473. Politivedtægtens § 8 lyder sådan:

’§ 8. Optog og møder på gader skal anmeldes ved personlig henvendelse til politiet senest 24 timer før de skal finde sted. Anmeldelsen skal foretages af arrangøren eller en af denne befuldmægtiget person og indeholde angivelse af tidspunktet, ruten og mødestedet. Politiet kan foreskrive ændring heraf, når det må anses for påkrævet af hensyn til færdselen. De anvisninger vedrørende ordenens overholdelse, som gives af politiet, skal iagttages.’

I Henrik Zahle, Grundloven med kommentarer (1999), s. 472, er de ændringer som politiet kan foreskrive, beskrevet sådan:

’Politiet kan i henhold til politivedtægtens § 8 diktere ændringer af rute, sted og tidspunkt, hvis det er nødvendigt på grund af ’færdselen’, dog uden at demonstrationens formål og karakter ændres herved. En sådan afgørelse skal være båret af en almindelig forvaltningsretlig forholdsmæssighedsvurdering, hvilket vil sige, at ændringerne ikke må være mere indgribende end nødvendigt til det politimæssige formåls opfyldelse. Eksempelvis kan et optog, der ønsker at passere gennem en bykerne, ikke uden videre ledes ud på byens ringvej, hvis det fjerner selve sigtet med demonstrationen.’

 

4. Nærmere om hjemlen til forbud mod forsamlinger under åben himmel

Hjemlen til at forbyde offentlige forsamlinger under åben himmel er den ovenfor gengivne bestemmelse i grundlovens § 79, 3. pkt. Forbud kan nedlægges når der kan befrygtes fare for den offentlige fred. Forbud kan alene nedlægges når denne betingelse er opfyldt.

I tilfælde hvor forbud nedlægges, kan myndighederne (politiet) give mere eller mindre præcise anvisninger på under hvilke betingelser/former forsamlingen under åben himlen kan gennemføres således at der ikke længere er grundlag for at nedlægge forbud. Der kan være tale om at forsamlingen sker et andet sted, eller at nogle bestemte forholdsregler iagttages. Sådanne anvisninger må ikke være mere omfattende end nødvendigt for at det kan antages at forsamlingen ikke længere kan befrygtes at udgøre en fare for den offentlige fred. Efter omstændighederne vil der bestå en egentlig pligt for myndighederne til at give sådanne anvisninger.

Efter retsplejelovens § 108 er det politiets opgave at opretholde sikkerhed, fred og orden, at påse overholdelsen af love og vedtægter samt at foretage det fornødne til forhindring af forbrydelser og til efterforskning af sådanne. Bestemmelsen indeholder ikke en selvstændig hjemmel til at forbyde forsamling under åben himmel med den begrundelse at der ’kan befrygtes fare for den offentlig fred’.

Efter normalpolitivedtægtens § 8 kan politiet foreskrive ændringer af optog og på gader når det må anses påkrævet af hensyn til færdslen. Heller ikke denne bestemmelse indeholder en selvstændig hjemmel til at forbyde forsamling under åben himmel med den begrundelse at der ’kan befrygtes fare for den offentlig fred’.

Bestemmelserne i politivedtægten og retsplejeloven giver alene politiet adgang til af færdsels- og politimæssige hensyn at foreskrive ændringer af optog og møder på gader. Som anført af Henrik Zahle, Grundloven med kommentarer, s. 473, må ændringerne ikke være mere indgribende end nødvendigt for det politimæssige (færdselsmæssige) formåls opfyldelse. Hvis dette er tilfældet, vil det være i strid med grundlovens § 79 og i øvrigt med en almindelig forvaltningsretlig proportionalitetsgrundsætning. I den vurdering som skal foretages efter grundlovens § 79, 3. pkt., om fare for den offentlige fred, kan naturligvis også indgå elementer som har med færdselsmæssige forhold at gøre. Vurderingen skal imidlertid også i et sådant tilfælde foretages efter grundlovens § 79, 3. pkt.

 

II. Myndighedernes afgørelser

a. Generelt forbud

(A) har i klagen til mig anført at der i strid med grundloven administrativt er indført et generelt forbud mod at (A) demonstrerer i det indre København. (A) har henvist til de ovenfor omtalte tre afgørelser truffet af politidirektøren og stadfæstet af Justitsministeriet.

Politidirektøren har i udtalelsen af 23. september 1999 anført at der ikke er tale om et generelt forbud til (A) mod afholdelse af demonstrationer i den indre by. Politidirektøren har henvist til at der i forhold til hver af de anmeldte demonstrationer er foretaget et konkret skøn ud fra en afvejning af forskellige kriterier. Justitsministeriet har i udtalelsen af 27. juni 2000 anført at ministeriet ikke har fundet grundlag for at tilsidesætte politidirektørens skøn.

Jeg har ikke grundlag for at antage at myndighedernes afgørelser er udtryk for at der i strid med grundlovens § 79 er indført et generelt forbud mod (A)’s demonstrationer i det indre København. Ved min vurdering har jeg lagt vægt på at politidirektøren i begrundelserne for afgørelserne har henvist til konkrete forhold som gjorde sig gældende på de to dage hvor demonstrationerne blev foreslået afholdt, at politidirektøren i afgørelserne dels har anført at politiet vil kunne yde bistand til gennemførelse af demonstrationen andre steder i København, dels har anvist en alternativ rute i Københavnsområdet, samt at det af referatet af det møde der blev afholdt den 24. august 1999 mellem formanden for (A) og repræsentanter fra Københavns Politi, fremgår at en mulig alternativ rute kunne være fra Østerbrogade til de pågældende ambassader og videre til Frihavnen S-togs-station.

 

b. Konkrete forbud

Politidirektøren afviste i afgørelserne de anmeldte ruter i helhed. Afvisningen skete med henvisning til politiets erfaringer med (A)’s tidligere demonstrationer, risiko for anmeldte eller spontane moddemonstrationer som frygtedes at medføre forsøg på vold og hærværk, og geografiske og færdselsmæssige forhold. På den baggrund skønnede politidirektøren at demonstrationerne udgjorde ’fare for betydelig skade på personer eller ting’, og anførte at politiet ’ikke ser sig i stand til at forebygge sådanne skader på en forsvarlig måde’.

Afvisningerne fremstår på den baggrund som udtryk for konkrete forbud mod de anmeldte demonstrationer i henhold til grundlovens § 79, 3. pkt, og/eller ud fra nødretsbetragtninger.

En vurdering af om betingelserne for at nedlægge forbud i henhold til grundlovens § 79, 3. pkt., og/eller nødretsbetragtninger var opfyldt på tidspunkterne for myndighedernes afgørelser, forudsætter politifagkyndig viden og erfaringer fra situationer udsprunget af tidligere demonstrationer. Som ombudsmand har jeg ikke en sådan fag- eller sagkyndig viden. Jeg kan derfor ikke gå ind i de konkrete skøn som – på baggrund af de nævnte forskellige forhold og afvejninger – er foretaget af henholdsvis Politidirektøren i København og Justitsministeriet. Kun hvis der er tale om særlige omstændigheder, kan jeg kritisere myndighedernes afgørelser. Det kan f.eks. være tilfældet hvis det er åbenbart at det skøn som afgørelserne er udtryk for, ligger uden for rammerne af grundlovens § 79, 3. pkt., og/eller nødretsbetragtninger, hvis afgørelserne i forhold til andre lignende sager er udtryk for en forskelsbehandling der ikke er sagligt begrundet, eller hvis afvejningerne som ligger til grund for afgørelserne, ikke er foretaget i overensstemmelse med almindelige forvaltningsretlige principper.

Efter min gennemgang af sagen og det baggrundsmateriale som jeg har modtaget fra Justitsministeriet, mener jeg ikke at sådanne omstændigheder gør sig gældende. Jeg har således ikke grundlag for at kritisere at myndighederne afviste de anmeldte demonstrationer. Imidlertid burde myndighederne have angivet grundlovens § 79, 3. pkt., og/eller nødretsbetragtninger som det rette hjemmelsgrundlag.

Jeg har samtidig hermed gjort Politidirektøren i København og Justitsministeriet bekendt med min opfattelse, men jeg har ikke fundet anledning til herudover at foretage videre.

Politidirektøren i København tilbød i forbindelse med forbudet at politiet kunne yde bistand til gennemførelse af demonstrationen andre steder i København hvor arrangementet skønnedes at kunne gennemføres på forsvarlig måde. Københavns Politi pegede på muligheden for at gennemføre demonstrationen ved Åmarkens S-togs-station og videre ad følgende rute: Åmarksvej – Gammel Køge Landevej – Ellebjergvej til parkeringspladsen bag Ellebjerg Station.

 

Som anført ovenfor under afsnit I kan myndighederne (politiet) i de tilfælde hvor forbud nedlægges, give mere eller mindre præcise anvisninger på under hvilke betingelser/former forsamling under åben himmel kan gennemføres således at der ikke længere er grundlag for at nedlægge forbud. Anvisningen må ikke være mere omfattende (ruten må f.eks. ikke henlægges til et mere øde sted) end nødvendigt for at det kan antages at forsamlingen ikke længere kan befrygtes at udgøre en fare for den offentlige fred.

Jeg finder ikke at have tilstrækkeligt grundlag for at udtale mig om hvorvidt den anviste rute må anses for at være mere omfattende (øde) end nødvendigt. Ved min beslutning har jeg lagt vægt på at det anviste sted og den anviste rute blot var angivet som en mulighed, at politidirektøren tilbød bistand i almindelighed, og at der ikke, jf. ovenfor, er grundlag for at antage at der er indført et generelt forbud mod at (A) demonstrerer i det indre København.

 

III. Sagsbehandlingstiden

(A) har i brev af 17. juli 2000 til mig anført at det er bemærkelsesværdigt ’at svartiden for henholdsvis politi og Justitsministerium har været så lang at klagesagen ikke vil nå at kunne blive færdig inden demonstrationstidspunktet atter er aktuelt’.

Politidirektøren afgav udtalelse i sagen ni dage efter at Justitsministeriet i anledning af min anmodning havde bedt om den. Jeg modtog Justitsministeriets udtalelse mere end ti måneder fra det tidspunkt da jeg havde anmodet om den. I udtalelsen henholdt ministeriet sig til sine afgørelser i sagen og beklagede den lange ekspeditionstid.

Jeg kan være enig med Justitsministeriet i at ministeriets lange sagsbehandlingstid er beklagelig. Jeg har imidlertid ikke grundlag for at antage at ministeriet bevidst har forsinket sagens behandling for at hindre at klagesagen kunne blive afsluttet ’inden demonstrationstidspunktet atter er aktuelt’. Jeg foretager derfor ikke videre vedrørende dette spørgsmål.”