Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé
En erhvervsdykker klagede over at Søfartsstyrelsen i forbindelse med sine undersøgelser af en anmeldelse om mulig ulovlig dykning havde rettet henvendelse til dykkerens arbejdsgiver for at få dykkeren identificeret.

Søfartsstyrelsen havde orienteret arbejdsgiveren om at styrelsen havde fået en anmeldelse om at dykkeren muligvis foretog ulovlig dykning. Videregivelse af oplysningen om et muligt ulovligt forhold var ikke nødvendig for at arbejdsgiveren kunne besvare styrelsens spørgsmål. Ombudsmanden henviste til bestemmelserne om tavshedspligt i forvaltningslovens § 27 og kritiserede på den baggrund Søfartsstyrelsen.

Ombudsmanden kritiserede endvidere at styrelsen i den undersøgende fase havde afslået at give dykkeren aktindsigt under henvisning til at styrelsen anså sagen for at være en sag om strafferetlig forfølgning, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 3. Ombudsmanden henviste til at en sag først kan anses for at være en sag om strafferetlig forfølgning fra det tidspunkt hvor sagen overgives til politiet. Ombudsmanden kritiserede tillige at styrelsen efter at sagen var blevet henlagt, havde afslået dykkerens anmodning om aktindsigt i anmelderens identitet, jf. forvaltningslovens § 15, stk. 1.

Sagen gav også på andre punkter anledning til kritik af styrelsens og Erhvervsministeriets sagsbehandling. Ombudsmanden henstillede at Erhvervsministeriet genoptog sagen. (J.nr. 1995-2371-301).

Den fulde tekst

Aktindsigt. Strafferetlig forfølgning. Undtagelse af anmelderens identitet. Tavshedspligt

 

 

 

A klagede ved brev af 1. november 1995 over Erhvervsministeriets afgørelse af 17. august 1995 hvorved Søfartsstyrelsens afslag på at give A aktindsigt i en henvendelse modtaget den 14. marts 1995 blev stadfæstet. A klagede endvidere over Søfartsstyrelsens fremgangsmåde i forbindelse med sagens oplysning.

 

Det fremgik af sagen at Søfartsstyrelsen den 14. marts 1995 modtog en telefax med kopi af en avisartikel om bjærgning af fire containere ved Bornholm. Artiklen havde følgende ordlyd:

" Mitos vrag får besøg:

Gas-containere hæves

BORNHOLM: Fire containere med gasflasker vil blive hævet fra vraget af den forliste Rønne-coaster 'Mito'.

(B), der er kvalitets- og sikkerheds-chef hos BP (...), bekræfter planerne over for Bornholms Tidende.

Det drejer sig om op mod 1.300 flasker. De fleste er af aluminium, og hovedparten er 11 kg 's husholdningsflasker.

De befinder sig i fire 20 fod lange stål-containere på vraget, der ligger 17 sømil vest for Rønne i retning mod Falsterbo.

40 meters dybde

Siden 23. september kl. 13.51 har gassen ligget trygt på 40 meters dybde.

- Vraget ligger pænt, omend lidt skævt, har vi fået at vide af folk fra dykkerklubben Calypso, der har været dernede, fortæller (B).

Han har været i kontakt med såvel Miljøstyrelsen som Søværnets Operative Kommando, der egentlig var mest indstillede på, at gassen skulle blive liggende, hvor den efter deres mening ligger godt.

Men foranlediget af BP's lokale mand på Bornholm, (C) fra Bornholms Jern & Stål i Rønne, har man alligevel taget initiativ til hævningen.

(C) er bekymret for, at nysgerrige eller grådige dykkere vil bryde containerne op.

Hvis det sker, vil gasflaskerne stige op til overfladen, fordi gassen, selv om den er flydende, kun har en vægtfylde på 0,5.

'Sø-miner'

Det betyder, at Østersøen i nærheden vil blive befolket af en række flydende 'søminer'.

(C) ser sit initiativ i forlængelse af at BP Gas netop har fået en ISO 9002 certificering, blandt andet for at vise, at man tager miljø og sikkerhed alvorligt.

(A)

Det er firmaet (A) med Rønne-dykkeren (D) i spidsen, som skal stå for at hæve gassen. Det sker fra fartøjet (X), der vil afgå fra sin hjemhavn Dragør, når vejret bliver bedre."

På denne baggrund besluttede man at undersøge om reglerne for erhvervsdykning, herunder reglerne om godkendt dykkerudstyr, var overholdt i forbindelse med bjærgningen.

Med henblik på at oplyse sagen rettede Søfartsstyrelsen den 15. marts 1995 henvendelse til Bornholms Jern & Stål som var omtalt i avisartiklen. Her henviste man videre til BP Danmark som bl.a. bekræftede at man havde bedt firmaet A udføre bjærgningsarbejdet. Søfartsstyrelsen rettede endvidere henvendelse til erhvervsdykker ved Rønne Havn E som bl.a. oplyste at A's fartøj lå i Rønne Havn på grund af dårligt vejr. Herefter bad man politiet om ved næste patruljekørsel på Rønne Havn at henvende sig på A's fartøj og bede en person derfra om at kontakte Søfartsstyrelsen.

Den 16. marts 1995 rettede A henvendelse til Søfartsstyrelsen og oplyste at A's dykkerudstyr ikke var synet af Søfartsstyrelsen, og at en robot blev anvendt til selve bjærgningen.

Den 17. marts 1995 udstedte Søfartsstyrelsen et forbud til A mod at anvende ikke-synet og ikke-godkendt dykkerudstyr.

Den 27. marts 1995 bad A Søfartsstyrelsen om aktindsigt i sagen. Endvidere klagede A over styrelsens sagsbehandling. A anførte i den forbindelse bl.a.:

"...

Fremgangsmåden ved behandlingen af denne sag finder jeg besynderlig og kritisabel, da jeg mener, De først burde have henvendt Dem til mig for at få min forklaring, før De begynder at udspørge og derved involvere mine forretningsforbindelser i Deres forestilling om ulovlige forhold.

Som De selv har konstateret, er der ikke foregået noget ulovligt, hvorfor jeg heller ikke forstår, hvad De mener med Deres skrivelse af 17. marts, da den for mig virker intetsigende og svarer til, at jeg ville nedlægge forbud mod, at De gik over for rødt lys jfr. færdselslovens regler.

..."

 

Ved brev af 6. april 1995 meddelte Søfartsstyrelsen A afslag på hans aktindsigtsanmodning og tilbageviste hans kritik af sagsbehandlingen. Man anførte i den anledning bl.a. følgende:

"...

Den i brevet fremførte kritik af min fremgangsmåde skal straks tilbagevises, idet jeg ikke har involveret Deres arbejdsgiver i noget som helst.

Brevets øvrige indhold vil jeg ikke kommentere, dog har min chef meddelt mig, at så længe Søfartsstyrelsens undersøgelser ikke er tilendebragt og at der derfor ikke er taget stilling til, hvorvidt Søfartsstyrelsen vil begære en politiundersøgelse af sagen, er sagens akter ikke underlagt offentlighedsloven."

Ved brev af 23. april 1995 fastholdt A over for Søfartsstyrelsen sine synspunkter, herunder sin aktindsigtsanmodning. A anførte bl.a. følgende:

"...

Det er en kendsgerning, at BPs regionalkontor på Bornholm fik en henvendelse fra politiet, som bl.a. meddelte, at vi skulle have foretaget ulovlig dykkervirksomhed.

Ligeledes har ihvertfald Rønne Havnevæsen, Falck samt en dykker ved navn (F) fået henvendelse fra Dem eller politiet med samme indhold.

Uanset at også politiet har fremført de pågældende påstande, er det Dem, der er ophavsmand til påstandene og må bære ansvaret for dem.

Jeg må derfor fastholde, at De står bag de pågældende henvendelser til mine samarbejdspartnere/forretningsforbindelser.

Jeg skal derfor bede Dem meddele de pågældende personer/instanser, at de fremførte påstande var urigtige.

..."

Den 2. maj 1995 meddelte Søfartsstyrelsen A bl.a. følgende:

"...

I den anledning skal man meddele, at styrelsen alene på grundlag af mediernes omtale har kunnet gå ind og starte en undersøgelse af egen drift.

Styrelsen har imidlertid endnu ikke taget stilling til, hvorvidt der eventuelt bør rejses tiltale imod Dem.

Såfremt styrelsens undersøgelser ikke resulterer i en anmodning til politiet om en undersøgelse med henblik på en eventuel tiltalerejsning, vil alle akter være tilgængelige for Dem herfra. Såfremt styrelsen anmoder politiet om en undersøgelse med henblik på tiltalerejsning, vil De kunne anmode politiet om aktindsigt."

 

Den 29. maj 1995 klagede A til Erhvervsministeriet over Søfartsstyrelsens sagsbehandling.

Ved brev af 13. juni 1995 fremsendte styrelsen en udtalelse til Erhvervsministeriet hvor man bl.a. skrev følgende:

"...

Søfartsstyrelsen skal for så vidt angår sagsbehandlingen oplyse, at man på baggrund af et avisudklip modtaget pr. telefax den 14. marts 1995 vedrørende den omhandlede bjærgning tog kontakt til Rønne politi med anmodning om at få (A) til at henvende sig til Søfartsstyrelsen med henblik på at få afklaret, hvorvidt reglerne for erhvervsdykning var opfyldt, idet Styrelsen ikke kendte det pågældende dykkerfirma.

Søfartsstyrelsen fik den 16. marts 1995 telefonisk kontakt med henholdsvis (A), der oplyste, at det anvendte dykkerudstyr ikke var synet og godkendt af Søfartsstyrelsen. Det oplystes endvidere, at den dykning, der var foretaget, var udført som sportsdykning, mens det egentlige bjærgningsarbejde var foretaget med en lejet robot.

Under henvisning til at alt dykkermateriel, der anvendes til erhvervsmæssig dykning skal være forsynet med gyldig attest udstedt af Søfartsstyrelsen, udstedte Styrelsen den 17. marts 1995 et forbud mod at firmaets udstyr blev anvendt til erhvervsmæssig dykning i henhold til §11 i lovbekendtgørelse nr. 583 af 29. september 1988 om dykning, jf. afsnit VII i bekendtgørelse nr. 29 af 15. januar 1988 om dykkermateriel samt §§18-20 og 22-23 i bekendtgørelse nr. 30 af 15. januar 1988 om betryggelse ved erhvervsdykkerarbejde.

Som led i Søfartsstyrelsens opgavevaretagelse indledte man herefter en nærmere undersøgelse af sagen med henblik på en stillingtagen til, om der var grundlag for tiltalerejsning mod firmaet, og om sagen skulle overgives til politiet.

Søfartsstyrelsen har nu taget endelig stilling i sagen og finder ikke, at der foreligger tilstrækkelige beviser for den formodede overtrædelse af dykkerlovens bestemmelser, hvorfor man ikke agter at foretage sig yderligere i sagen.

Med hensyn til spørgsmålet om aktindsigt skal Styrelsen henvise til offentlighedslovens §2, stk. 1, og forvaltningslovens § 9, stk. 3, ifølge hvilke hverken parter eller andre har adgang til aktindsigt med hensyn til de sager om strafferetlig forfølgning, der ikke er afgørelsessager. Når en sag er omfattet af undtagelsesbestemmelsen, er samtlige sagens akter undtaget fra retten til aktindsigt. Indtil forvaltningsmyndigheden har taget stilling til om sagen skal overgives til politiet, anses den, som en sag til strafferetlig forfølgning.

Under henvisning til ovenstående finder Søfartsstyrelsen ikke, at den foretagne sagsbehandling har været kritisabel, idet Styrelsen altid kan starte en undersøgelse af egen drift, og idet reglerne om aktindsigt ikke ses at være overtrådt.

Det skal tilføjes, at Søfartsstyrelsen, såfremt (A) begærer aktindsigt i sagen, under henvisning til forvaltningslovens §15, stk. 1, vil tilbageholde navnet på det firma, der har fremsendt det omtalte avisudklip. Begrundelsen herfor er, at Styrelsen finder, at det offentlige i sådanne sager har en væsentlig interesse i at kunne sikre anmeldere imod eventuelle repressalier og lignende, jf. UfR 1970, side 554."

 

Ved brev af 23. juni 1995 meddelte Søfartsstyrelsen A bl.a. følgende:

"...

Søfartsstyrelsen har nu taget endelig stilling i sagen, og kan i den anledning oplyse, at man på baggrund af sagens stilling, herunder Deres oplysninger om at selve bjærgningen skulle være foretaget ved hjælp af en robot, har besluttet ikke at oversende sagen til politiet med henblik på en eventuel tiltalerejsning.

Søfartsstyrelsen kan endvidere oplyse, at det var på baggrund af en artikel af 14. marts 1995 i Bornholms Tidende, at man besluttede at foretage en nærmere undersøgelse af sagen. Af avisartiklen fremgik, at BP, der havde foranlediget bjærgningen, skulle have ansat firmaet (A) til at foretage den omhandlede hævning af de 4 containere.

Da Søfartsstyrelsen ikke kendte firmaet, tog man den 15. marts 1995 telefonisk kontakt til BP i Rønne for at få verificeret, at det var (A), man havde ansat til at udføre hævningen. Endvidere tog Styrelsen kontakt til erhvervsdykkeren i Rønne havn, idet man havde en forventning om, at denne havde kendskab til firmaet. Dette var imidlertid ikke tilfældet, hvorfor man rettede henvendelse til politiet i Rønne med anmodning om at få (A) til at henvende sig til Styrelsen med henblik på at få afklaret, hvorvidt reglerne for erhvervsdykning var opfyldt.

Under henvisning til Deres oplysninger om, at det anvendte dykkerudstyr ikke var synet og godkendt af Søfartsstyrelsen, udstedte Styrelsen den 17. marts 1995 et forbud mod at anvende det omhandlede udstyr til erhvervsmæssig dykning i strid med bekendtgørelse nr. 29. af 15. januar 1988 om dykkermateriel.

Søfartsstyrelsen har herefter haft sagen til vurdering, og som anført ovenfor ikke fundet anledning til at foretage sig yderligere.

..."

Ved brev af 27. juni 1995 til Erhvervsministeriet oplyste Søfartsstyrelsen bl.a. følgende:

"...

Styrelsen har i forbindelse med henvendelserne til ovennævnte på intet tidspunkt, som anført af (A), givet udtryk for, at der skulle være tale om ulovlig dykkervirksomhed. Dette understreges af, at Styrelsens skibsinspektører netop er uddannet til at foretage den slags undersøgelser.

..."

Ved brev af 30. juni 1995 fastholdt A sin klage til Erhvervsministeriet. A anførte i den forbindelse bl.a. følgende:

"...

Det fremgår af brevet at, Søfartsstyrelsen nu indrømmer at have løjet, idet man pludselig nu kan huske, at man alligevel har talt med og involveret min arbejdsgiver (BP) samt andre personer på Bornholm i sagen.

...

Man starter forklaringen med en ny fordrejning af kendsgerningerne, idet man påstår, at sagen startede på baggrund af en artikel i Bornholms Tidende. Den fulde sandhed er, at sagen startede p.g.a. en anmeldelse, idet en person faxede en kopi af omtalte artikel til Søfartsstyrelsen, hvor vedkommende på kopien havde skrevet, om det var lovligt at dykke så dybt uden dekompressionskammer.

...

 

Firmaet (A) har eksisteret siden 1969 og har lige siden haft en stor annonce i telefonbogen, hvorfor det ikke har været svært at finde frem til dette firma.

Man må vel også kunne gå ud fra, at en normalt begavet person først slår op i en telefonbog, for havde man gjort det og ringet til firmaet, havde man (hvis ingen var hjemme) på telefonsvareren have fået mobiltlf. til båden, hvorefter de pågældende henvendelser, man foretog sig, havde været overflødige.

Opringningerne må derfor have haft et andet formål. Dette bekræftes også af, at man allerede ved henvendelsen til BP på Bornholm har fået telefonnummeret til båden.

Det undrer mig ligeledes, at man i redegørelsen har undladt at nævne, at man også rettede henvendelse til Falck i Rønne samt til en person ved navn (F), som har et dykkerfirma på Bornholm. Ligeledes rettede man henvendelse til BP's hovedkontor i Århus.

Hvad har formålet med alle disse henvendelser været, hvis det ikke var for at genere mig og sværte mit firma til (hvilket i hvert fald er det, som er sket), når man allerede ved første henvendelse til BP havde fået mit mobiltelefonnummer.

..."

Ved brev af 24. juli 1995 meddelte Erhvervsministeriet Søfartsstyrelsen bl.a.:

"...

Det kan tilføjes, at der efter departementets opfattelse er anmodet om aktindsigt i sagen, og at man derfor ikke, jf. styrelsens skrivelse af 13. juni 1995, skal afvente en yderligere begæring herom fra klageren."

Den 28. juli 1995 fastholdt Søfartsstyrelsen sin afgørelse om ikke at oplyse A om hvem der havde afsendt faxen af 14. marts 1995. Styrelsen skrev i den forbindelse bl.a.:

"...

I almindelighed er det Styrelsens politik i så vid udstrækning som muligt at beskytte en anmelder, der ønsker at være anonym. Dette drejer sig selvsagt særligt om tilfælde, hvor anmelderen på grund af et ansættelsesforhold er økonomisk afhængig af den, anmeldelsen er rettet imod. Problemet i nærværende sag er derimod af en anden karakter, da der ikke er tale om et direkte økonomisk afhængighedsforhold mellem klageren og anmelderen, hvorfor spørgsmålet er, om det må antages at være af væsentlig betydning for klageren at kende anmelderens identitet.

Opmærksomheden må i første række henledes på, at undersøgelserne i sagen er endt med, at der ikke rejses tiltale mod (A). Der er således ikke nogen sag længere. Man må i stedet se på, om det ubehag, som undersøgelsen kan have påført (A), er tilstrækkelig årsag til, at han kan kræve indsigt i, hvem der har henledt myndighedernes opmærksomhed på den pågældende dykning og på hans eventuelle ulovlige handlinger i den forbindelse.

I betragtning af, at det alene drejer sig om fremsendelse af et udklip af en avis, altså fra et organ, der i forvejen er offentligt tilgængeligt, synes han ikke at kunne påberåbe sig, at han f.eks. af konkurrencemæssige hensyn skal have oplysning om, hvem der har sendt udklippet til Søfartsstyrelsens lokale myndighed. Der vil altid være en vis risiko for at måtte tåle en offentlig myndigheds undersøgelser - uanset om disse skyldes anmeldelse eller ej. Heller ikke dette forhold synes derfor at kunne begrunde kravet om aktindsigt i den konkrete situation.

Under henvisning til ovenstående skal man derfor meddele, at Styrelsen er af den opfattelse, at kendskab til anmelderens identitet ikke kan antages at have været af væsentlig betydning for (A)'s varetagelse af sine interesser under sagens behandling. Styrelsen finder således fortsat, at der ikke bør gives adgang til aktindsigt i dette tilfælde."

 

Den 17. august 1995 traf Erhvervsministeriet afgørelse om A's klage og skrev bl.a. følgende:

"...

På foranledning af ministeriet har Søfartsstyrelsen den 17. august 1995 oplyst, at man omgående vil give Dem aktindsigt. Dette gælder dog ikke den telefax med et avisudklip, som styrelsen modtog den 14. marts 1995, og som gav anledning til, at styrelsen indledte undersøgelser i sagen. Som det fremgår af styrelsens udtalelse af 27. juli 1995, har man ud fra en konkret vurdering valgt at beskytte anmelderen og derfor tilbageholdt dennes navn. Begrundelsen herfor er, at man ikke har fundet, at den interesse, som De måtte have i dette dokument, kunne opveje det offentliges interesse i at beskytte anmelderens identitet.

Ministeriet kan tiltræde styrelsens begrundelse for ikke at give Dem aktindsigt i den ovennævnte telefax, som styrelsen modtog den 14. marts 1995, blandt andet under hensyn til, at styrelsen den 23. juni 1995 har meddelt Dem, at man har besluttet ikke at oversende sagen til politiet. Der henvises til § 15, stk. 1, nr. 3, i Forvaltningsloven samt Offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 3, idet det bemærkes, at spørgsmålets endelige afklaring henhører under domstolene. Derimod finder man, at de øvrige akter, som er undergivet offentlighed, burde have været udleveret til Dem i umiddelbar tilslutning til styrelsens beslutning om at henlægge sagen. Ministeriet har påtalt dette forhold over for styrelsen."

Den 17. august 1995 skrev Søfartsstyrelsen således til Dem:

"Under henvisning til Deres anmodning af 30. juni 1995 om aktindsigt, som Søfartsstyrelsen har modtaget fra Erhvervsministeriet [og til] Søfartsstyrelsens skrivelse af 23. juni 1995, hvori man oplyste, at man ikke ville foretage sig yderligere i sagen vedrørende bjærgningen af 4 containere fra det sunkne skib M/S MITO, fremsendes herved kopi af sagens akter, som Styrelsen ved en beklagelig fejl ikke fik fremsendt med skrivelsen.

Søfartsstyrelsen skal endvidere meddele Dem, at man under henvisning til forvaltningslovens §15, stk. 1 samt §13, stk. 1, nr. 3 i offentlighedsloven efter en konkret vurdering har fundet ikke at kunne meddele Dem den ønskede oplysning om, hvem afsender af den omtalte artikel er, dels fordi Deres ønske findes at burde vige for afgørende hensyn til offentlige interesser, herunder forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser og dels at anmelders identitet ikke kan antages at have været af væsentlig betydning for varetagelsen af Deres firmas interesser under sagens behandling.

Søfartsstyrelsen kan endvidere bemærke, at det alene drejer sig om fremsendelse af et avisudklip, som i forvejen er offentligt tilgængeligt, samt at der altid vil være en vis risiko for at måtte tåle en offentlig myndigheds undersøgelser, uanset at disse skyldes en anmeldelse eller ej.

Der vedlægges kopi af den avisartikel, der gav anledning til Styrelsens undersøgelse og de avisartikler, der efterfølgende er opsamlet vedrørende dykkerarbejdet samt den korrespondance, der har fundet sted mellem Erhvervsministeriet og Søfartsstyrelsen efter den 23. juni 1995."

 

I klagen af 1. november 1995 havde A navnlig fremført følgende:

"...

Det jeg ønsker i denne sag er 1) at få kopi af den omtalte telefax med anmeldelsen. 2) at Søfartsstyrelsen retter henvendelse til de samme personer/instanser, som man i sin tid kontaktede, og meddeler dem, at der ikke er foregået ulovlig dykkervirksomhed. 3) at der rejses en tjenestemandssag mod den embedsmand fra Søfartsstyrelsen, der så groft har løjet og fordrejet sandheden i denne sag.

..."

Ved brev af 13. november 1995 bad jeg Erhvervsministeriet om en udtalelse om sagen.

Ved brev af 7. december 1995 fremsendte Erhvervsministeriet udtalelse af 22. november 1995 fra Søfartsstyrelsen. Søfartsstyrelsen henholdt sig i den forbindelse til sin udtalelse om sagen i skrivelse af 17. august 1995 til A.

I sin udtalelse skrev Søfartsstyrelsen bl.a. følgende:

"...

Det er bl.a. Søfartsstyrelsens opgave at påse at reglerne for erhvervsdykning overholdes. Søfartsstyrelsen har i den forbindelse retten til at tage en sag op til nærmere undersøgelse enten på eget initiativ, på baggrund af en privat klage eller på baggrund af mediernes omtale, som Søfartsstyrelsen i dette tilfælde modtog med en telefax.

På baggrund af avisartiklens oplysninger om at bjærgningen af de 4 containere var foranstaltet af BP, og at firmaet (A) med Rønne-dykkeren (B) stod for dykkerarbejdet i forbindelse med hævningen af de 4 containere, fandt Søfartsstyrelsen, at der var anledning til at indlede en nærmere undersøgelse af forholdene vedrørende den pågældende dykning for at få afklaret, hvorvidt reglerne om erhvervsdykning var overholdt.

...

Firmaet (A) stod ikke opført i Søfartsstyrelsens register over erhvervsdykkerfirmaer, og var heller ikke på anden måde kendt af Søfartsstyrelsen. Avisartiklen angav ikke, hvem der var indehaver af (A), hvorfor det ikke har været muligt at forbinde erhvervsdykker (A)'s navn med firmaet.

Da Søfartsstyrelsen ikke via sine sædvanlige kanaler kunne få de nødvendige oplysninger vedrørende firmaet, tog man telefonisk kontakt til Bornholms Jern og Stål, som der var henvist til i avisartiklen. Her henviste man til BP-Danmark, som kunne bekræfte, at man havde entreret med (A), og at det omhandlede arbejde allerede var påbegyndt.

...

Idet arbejdet allerede var gået i gang, fandt Søfartsstyrelsen det vigtigt hurtigst muligt at få kontakt med det pågældende firma med henblik på at få afklaret, hvorvidt reglerne for erhvervsdykning var overholdt. Efter forgæves at have forsøgt at få fat på Søfartsstyrelsens stedlige skibsinspektør kontaktede man dykkeren i Rønne Havn (E), som man kendte fra tidligere. Denne kunne bl.a. oplyse, at (A)'s skib lå i havnen på grund af dårligt vejr.

Herefter rettede Søfartsstyrelsen henvendelse til Rønne politi med anmodning om på næste patruljetur at gå om bord på (A)'s skib for at få firmaet til at henvende sig til Søfartsstyrelsen.

I forbindelse med ovennævnte henvendelser har Søfartsstyrelsen på intet tidspunkt givet udtryk for, at der var tale om ulovlig dykkervirksomhed, men alene på forespørgsel fra Bornholms Jern og Stål samt BP-Danmark oplyst, at man havde modtaget en oplysning om, at der formentlig foregik ulovlig dykning.

Søfartsstyrelsen har ikke haft kontakt med en erhvervsdykker ved navn (F) eller Falck i Rønne, ligesom ingen af de implicerede sagsbehandlere forinden har haft kontakt med afsenderen af telefaxen.

Under henvisning hertil er det Søfartsstyrelsens opfattelse, at man under tilvejebringelsen af de relevante oplysninger ikke har anvendt midler ud over, hvad der har været nødvendigt til sikring af en fyldestgørende undersøgelse af sagen inden en endelig stillingtagen.

...

Meddelelse om henlæggelse af sagen blev afgivet til (A) ved Søfartsstyrelsens skrivelse af 23. juni 1995, jf. bilag 12. Ved en beklagelig fejl fik Søfartsstyrelsen imidlertid ikke samtidig fremsendt de af sagens akter, som efter sagens afslutning ikke længere var undtaget fra aktindsigt. Dette er efterfølgende blevet beklaget over for (A), jf. bilag 20, og er endvidere blevet påtalt af Erhvervsministeriet, jf. bilag 19.

...

Under henvisning til ovenstående finder Søfartsstyrelsen, at den foretagne sagsbehandling, herunder fremskaffelse af de relevante oplysninger til sagens opklaring, har været i overensstemmelse med normal forvaltningsskik, og at afvisningen af aktindsigt har været i overensstemmelse med reglerne om offentlighed i forvaltningen.

..."

 

Ved brev af 21. februar 1996 fremsendte Erhvervsministeriet udtalelse af 14. februar 1996 fra Søfartsstyrelsen hvortil ministeriet henviste. Heri anføres det bl.a.:

"...

Søfartsstyrelsen har ved indhentelse af oplysningerne vedrørende firmaet anvendt den fremgangsmåde, man fandt mest hensigtsmæssig, når henses til at det var vigtigt hurtigst muligt at få kontakt med (A), som ikke stod opført i Styrelsens register over erhvervsdykkerfirmaer. Det ville have forsinket sagsbehandlingen unødigt og er ikke normal praksis at forsøge at finde firmaer via landets telefonfagbøger, når man ikke ved, hvor i landet firmaet er hjemmehørende.

Som tidligere oplyst kontaktede Styrelsen den 15. marts 1995 Bornholms Jern og Stål, som avisudklippet henviste til. (C) var ikke tilstede, og telefondamen henviste istedet til BP-Danmark. Styrelsen fik ikke telefonnummeret til skibet, hvorfra dykningen foregik. Samme dag forhørte Styrelsen sig hos erhvervsdykkeren i Rønne Havn og anmodede politiet om på sin næste patrulje at tage kontakt til skibet for at få firmaet til at ringe til Styrelsen.

Styrelsen rettede således som tidligere oplyst ikke henvendelse til hverken Falck i Rønne eller erhvervsdykkeren (F).

Styrelsen finder det i modsætning til (A) af afgørende betydning, at Styrelsen ikke har udtalt sig om, hvorvidt den pågældende dykning var ulovlig. Som sagt var Styrelsen den 15. marts 1995 på baggrund af den omhandlede avisartikel i færd med at undersøge de nærmere omstændigheder vedrørende den foretagne dykning og havde derfor intet grundlag for at udtale sig om, hvorvidt reglerne om erhvervsdykning var overtrådt eller ej.

..."

Ved brev af 1. marts 1996 modtog A kopi af Erhvervsministeriets brev af 21. februar 1996 og af Søfartsstyrelsens udtalelse af 14. februar 1996. A bemærkede hertil i brev af 16. marts 1996 bl.a. følgende:

"...

Søfartsstyrelsen skriver endvidere, at det ikke er praksis at forsøge at finde firmaer via landets telefonbøger, når man ikke ved, hvor i landet firmaet er hjemmehørende.

Hvis Søfartsstyrelsen har så svært ved at bruge en telefonbog, som man påstår, kunne man have forsøgt med en opringning til selskabsregisteret/handelsregisteret, eller endnu lettere, man kunne have ringet til telefonoplysningen og her have fået oplyst firmaets adresse og telefonnummer. Jeg er derfor fortsat af den opfattelse, at henvendelserne til mine forretningsforbindelser var overflødige, generende og kritisable.

..."

 

Ved brev af 25. marts 1996 fremsendte jeg kopi af A's brev af 16. marts 1996 til Erhvervsministeriet som den 11. april 1996 sendte Søfartsstyrelsens udtalelse af 29. marts 1996. Søfartsstyrelsen oplyste i den forbindelse at man ikke havde yderligere bemærkninger til sagen.

Ombudsmandens udtalelse

"Jeg har gennemgået følgende spørgsmål i forbindelse med sagens behandling:

Tidspunktet for meddelelse af aktindsigt.

Telefaxen af 14. marts 1995 som blev undtaget fra aktindsigt.

Søfartsstyrelsens sagsoplysning.

Søfartsstyrelsens oplysning om at man ikke havde rettet henvendelse til (A)'s arbejdsgivere.

 

Ad 1. Forvaltningslovens § 9 vedrører spørgsmålet om parters aktindsigt og har følgende ordlyd:

'Den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter. Begæringen skal angive den sag, hvis dokumenter den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med.

Stk. 2. Bestemmelser om tavshedspligt for personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv, begrænser ikke pligten til at give aktindsigt efter dette kapitel.

Stk. 3. Bestemmelserne i dette kapitel gælder ikke sager om strafferetlig forfølgning af lovovertrædelser, jfr. dog § 18.'

Søfartsstyrelsens beslutning om over for Dem at nedlægge forbud mod brug af ikke-synet og ikke-godkendt dykkerudstyr er en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

Endvidere er De utvivlsomt part i sagen i forvaltningslovens § 9, stk. 1's, forstand idet forbudet mod brug af ikke-synet og ikke-godkendt dykkerudstyr var rettet mod Dem, og De således var konkret og individuelt berørt heraf.

Da der således er tale om en afgørelsessag i forvaltningslovens forstand, og da De er part i sagen, finder forvaltningslovens regler om partsaktindsigt anvendelse, jf. forvaltningslovens § 9.

Det fremgår af sagen at styrelsen og ministeriet har henvist til bestemmelser i såvel forvaltningsloven som offentlighedsloven i begrundelsen for helt eller delvis at nægte Dem aktindsigt i sagen, jf. styrelsens brev af 6. april 1995 til Dem, styrelsens brev af 13. juni 1995 til ministeriet samt ministeriets og styrelsens samtidige breve af 17. august 1995 til Dem.

Da der som nævnt er tale om en afgørelsessag hvori De er part, burde myndighederne alene have behandlet Deres anmodning om aktindsigt i henhold til forvaltningslovens bestemmelser om partsaktindsigt.

Jeg har gjort myndighederne bekendt med min opfattelse.

Under sagsforløbet har myndighederne fastholdt at Deres anmodning om aktindsigt - der blev indgivet den 27. marts 1995 - først kunne efterkommes efter at styrelsen den 23. juni 1995 havde henlagt sagen. Myndighederne har henvist til at der indtil da var tale om en sag om strafferetlig forfølgning som er undtaget fra adgangen til aktindsigt.

Denne opfattelse er jeg ikke enig i.

I tiden indtil der af vedkommende forvaltningsmyndighed er taget stilling til om en sag skal overgives til politiet, kan sagen i almindelighed ikke betragtes som 'en sag om strafferetlig forfølgning', jf. forvaltningslovens § 9, stk. 3. Dette antages at gælde selv om forvaltningsmyndigheden har taget særlige skridt til oplysning af sagen netop med henblik på en stillingtagen til dette spørgsmål, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (1992), s. 159f, og Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 330f, jf. s. 268f, samt sagen i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1992, s. 296ff.

Søfartsstyrelsen kunne således ikke under henvisning til forvaltningslovens § 9, stk. 3, afslå Deres aktindsigtsanmodning med den begrundelse at man endnu ikke havde taget stilling til om sagen skulle overgives til politiet, idet en sag først kan anses som en sag om strafferetlig forfølgning fra det tidspunkt hvor sagen er blevet overgivet til politiet. Erhvervsministeriet burde ikke have tiltrådt styrelsens fejlagtige retsopfattelse.

Jeg har gjort Søfartsstyrelsen og Erhvervsministeriet bekendt med min opfattelse.

 

Ad 2. Søfartsstyrelsen meddelte Dem ved brev af 17. august 1995 aktindsigt og fremsendte i den forbindelse kopi af den avisartikel som man havde modtaget pr. fax den 14. marts 1995. Telefaxforsiden, hvoraf afsenderens navn fremgik, blev undtaget fra aktindsigt, jf. forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 3.

Bestemmelsen i forvaltningslovens § 15, der har overskriften 'Undtagelse af oplysninger', indeholder følgende:

'Retten til aktindsigt kan i øvrigt begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, herunder

statens sikkerhed eller rigets forsvar,

rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner,

forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning,

gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen, eller

det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed.

Stk. 2. Gør hensyn som nævnt i stk. 1 sig kun gældende for en del af et dokument, skal parten gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold.'

Bestemmelsen i § 15 forudsætter at vedkommende myndighed foretager en konkret afvejning af de modstående hensyn. Myndigheden kan således ikke nægte parten aktindsigt ud fra mere generelle overvejelser om skadevirkningerne ved at give aktindsigt med hensyn til oplysninger af en bestemt karakter, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 140.

Jeg har tidligere i en anden konkret sag (Folketingets Ombudsmands beretning for året 1987, s. 197) udtalt mig vedrørende spørgsmålet om adgangen til - i medfør af forvaltningslovens regler om undtagelse af oplysninger fra aktindsigt - at varetage en tilsynsmyndigheds interesse i at sikre anmeldere eller klagere anonymitet. Jeg udtalte i den sag at afgørelsen af om oplysning om en anmelders/klagers identitet kan undtages fra aktindsigt, jf. forvaltningslovens § 15, stk. 1, afhænger af en konkret vurdering af de modstående hensyn, herunder hensynet til partens interesse i at kende anmelderens identitet for at kunne varetage sine interesser i sagen.

Efter de foreliggende oplysninger forekommer det mig tvivlsomt om styrelsen og ministeriet har haft det fornødne grundlag for at meddele Dem afslag på aktindsigt i anmelderens identitet. Bl.a. indeholder sagens akter ingen oplysninger om hvorvidt anmelderen overhovedet ønskede at være anonym i forhold til Dem, ligesom der også savnes oplysninger til nærmere belysning af karakteren og styrken af en sådan eventuel modstående interesse hos anmelderen.

Hertil kommer at myndighedernes vurdering af Deres interesse i at kende anmelderens identitet er sket på et fejlagtigt tidspunkt og dermed på et fejlagtigt grundlag. Som nævnt ovenfor burde myndighederne have efterkommet Deres anmodning om aktindsigt uden at afvente resultatet af styrelsens undersøgelser. Ved en korrekt og rettidig behandling af Deres anmodning om aktindsigt skulle styrelsen vurdere Deres interesse i at kende anmelderens identitet for at kunne varetage Deres interesser under styrelsens undersøgelser. At man efterfølgende begrunder afslaget med at sagen nu er afsluttet, og at De dermed ikke har interesser at varetage, er således uden relevans for den retlige vurdering af spørgsmålet.

Jeg har samtidig hermed gjort Søfartsstyrelsen og Erhvervsministeriet bekendt med min opfattelse.

Såfremt De fortsat ønsker at få aktindsigt i faxforsiden af 14. marts 1995, uanset at sagen er blevet henlagt hos Søfartsstyrelsen, henviser jeg Dem til at rette henvendelse til styrelsen.

 

Ad 3. Deres klage over Søfartsstyrelsens oplysning af sagen består af to forhold: a) dels spørgsmålet om hvorledes styrelsen kunne kontakte Dem, b) dels spørgsmålet om hvilke oplysninger styrelsen kunne give om sagen til andre private.

a. Som et grundlæggende princip i forvaltningsretten gælder at det påhviler den enkelte forvaltningsmyndighed selv, eventuelt i samarbejde med andre myndigheder, at fremskaffe fornødne oplysninger om de foreliggende sager, herunder foranledige at private, navnlig parterne, yder nødvendig medvirken til sagens oplysning.

Der gælder de selvfølgelige krav at sagerne skal behandles så enkelt, hurtigt og økonomisk som muligt.

Søfartsstyrelsens vurdering af hvorledes man hurtigst muligt kunne komme i kontakt med Dem, vil jeg kun kunne kritisere hvis der er særlige omstændigheder; der må med andre ord være overladt myndighederne et vist spillerum ved vurderingen af sådanne praktiske spørgsmål.

Selv om jeg for så vidt kan dele Deres undren over at styrelsen ikke prøvede at få oplyst Deres firmas adresse og telefonnummer gennem telefonoplysningen, finder jeg dog ikke tilstrækkeligt grundlag for at kritisere styrelsens fremgangsmåde. Jeg mener ikke at der foreligger sådanne særlige omstændigheder i Deres sag at jeg har grundlag for at kritisere at styrelsen rettede henvendelse til Bornholms Jern & Stål, BP Danmark samt erhvervsdykkeren i Rønne med henblik på at identificere og kontakte ejeren af (Deres firma).

b. For så vidt angår spørgsmålet om videregivelse af oplysninger til private, fremgår det af Søfartsstyrelsens udtalelse af 22. november 1995 at det 'alene på forespørgsel fra Bornholms Jern & Stål samt BP-Danmark (blev) oplyst, at man havde modtaget en oplysning om, at der formentlig foregik ulovlig dykning'.

Rammerne for forvaltningens videregivelse af oplysninger til private sættes af forvaltningslovens § 27 som vedrører tavshedspligt. § 27, stk. 1, nr. 6, har følgende ordlyd:

'Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har tavshedspligt, jfr. borgerlig straffelov § 152 og §§ 152 c- 152 f, når en oplysning ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som fortrolig, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, herunder navnlig til:

1) ...

6) enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers interesse i at beskytte oplysninger om deres personlige eller interne, herunder økonomiske, forhold, eller

7) ...'

Bestemmelsen, der har til formål at sikre beskyttelsen af privatlivets fred, gælder for al virksomhed der udøves inden for den offentlige forvaltning (jf. lovens § 2, stk. 3), dvs. også for myndigheders efterforskningsmæssige skridt.

En forvaltningsmyndigheds videregivelse til andre private af en oplysning om at man er ved at undersøge om en konkret person/virksomhed har overtrådt strafbelagte bestemmelser i særlovgivningen, er en oplysning som er egnet til at skabe tvivl om den pågældendes person/forretningsmoral m.m. Den der er genstand for en sådan undersøgelse, kan derfor have en velbegrundet interesse i at oplysningen ikke videregives til andre private.

I Justitsministeriets praksis er det antaget at der ikke fra tilsynsmyndigheder mv. bør videregives oplysninger til offentligheden eller andre om enkeltpersoners eventuelle strafbare forhold. F.eks. bør der ikke fra forvaltningsmyndigheder videregives oplysninger til pressen eller andre om at politiet efterforsker eller er blevet bedt om at efterforske nærmere angivne strafbare overtrædelser af særlovgivningen, når overtrædelsen angår personligt drevne virksomheder. Derimod kan der i et vist omfang videregives oplysninger af den karakter om virksomheder der drives i selskabsform, når man vil gøre selskabsansvaret gældende. Jeg henviser nærmere til Justitsministeriets sag j.nr. LA 1990-546-80 der er omtalt af John Vogter i Forvaltningsloven med kommentarer (1992) s. 323f.

Disse retningslinier fra Justitsministeriets praksis er jeg enig i.

Søfartsstyrelsens undersøgelser i sagen har været rettet imod Dem personligt. Endvidere fremgår det ikke af sagen at firmaet (A) drives i selskabsform. I forhold til bestemmelserne om tavshedspligt må det derfor lægges til grund at der er tale om et personligt drevet firma - også selv om det ikke udtrykkeligt fremgår af sagen.

Herefter er det min opfattelse at oplysningen om at Søfartsstyrelsen undersøgte en oplysning om at (A) formentlig foretog ulovlig dykning, var en fortrolig oplysning. Det er en konsekvens heraf at styrelsen som udgangspunkt ikke var berettiget til at videregive oplysningen til private.

Det er almindeligt antaget at det som led i en forvaltningsmyndigheds sagsoplysning kan være nødvendigt at indhente oplysninger fra private, og at det i den forbindelse kan komme på tale at afgive fortrolige oplysninger for at give den private det fornødne grundlag for at besvare myndighedens spørgsmål. Videregivelse af fortrolige oplysninger i forbindelse med høring af private er imidlertid uberettiget i det omfang videregivelsen ikke er påkrævet af hensyn til sagens oplysning, jf. herved Kaj Larsen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 320ff.

Søfartsstyrelsens videregivelse af den pågældende oplysning ses ikke at have været nødvendig for styrelsens undersøgelse af sagen.

Herefter burde Søfartsstyrelsen over for Bornholms Jern & Stål og BP Danmark ikke have oplyst at man havde modtaget oplysning om at (Deres firma) formentlig havde begået en overtrædelse af dykkerloven.

Endvidere burde Erhvervsministeriet have påtalt forholdet over for styrelsen.

 

Jeg har samtidig hermed gjort Erhvervsministeriet og Søfartsstyrelsen bekendt med min opfattelse. Jeg har endvidere henstillet til Erhvervsministeriet at man meddeler BP Danmark og Bornholms Jern & Stål at styrelsen ikke har fundet grundlag for at sende sagen videre til politiet.

Ad 4. Jeg har forstået Deres klage af 1. november 1995 til mig sådan at De tillige klager over den embedsmand fra Søfartsstyrelsen som har givet urigtige oplysninger.

Som det fremgår af sagsfremstillingen, anførte De i Deres brev af 27. marts 1995 til Søfartsstyrelsen at styrelsen burde have rettet henvendelse til Dem førend man begyndte at involvere Deres forretningsforbindelser. Styrelsen benægtede dog ved brev af 6. april 1995 at man skulle have involveret Deres arbejdsgiver.

Den 23. juni 1995 erkendte styrelsen imidlertid over for Dem at man havde kontaktet BP, Bornholms Jern & Stål og erhvervsdykkeren i Rønne i forbindelse med sagens oplysning.

Jeg må anse det for kritisabelt at Søfartsstyrelsen i sit brev af 6. april 1995 meddelte Dem urigtige oplysninger om et for Dem væsentligt spørgsmål. Det er endvidere min opfattelse at Søfartsstyrelsen og Erhvervsministeriet over for Dem burde have beklaget at man tidligere havde givet urigtige oplysninger om hvem man havde haft kontakt med.

Jeg har samtidig hermed gjort myndighederne bekendt med min opfattelse.

..."

 

Erhvervsministeriet meddelte mig i brev af 16. december 1996 at ministeriet og Søfartsstyrelsen har taget ombudsmandens kritik vedrørende sagsbehandlingen over for A til efterretning.

Erhvervsministeriet meddelte således A aktindsigt i den ønskede telefax, ligesom ministeriet skrev til A's forretningsforbindelser at styrelsens undersøgelser ikke havde givet anledning til anmeldelse.

 

NOTER: (*1) Jf. FOB 1992, s. 296 ff og FOB 1987, s. 197.