Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé

En ansat i EU-direktoratet ansøgte i et brev direktoratet om uddannelsesorlov. EU-direktoratet afslog ansøgningen i en e-mail. Den ansatte bestred at have modtaget e-mailen.

Ombudsmanden udtalte at bestemmelserne og forarbejderne til orlovsloven talte imod at betragte direktoratets e-mail som en afgørelse i forvaltningslovens forstand. E-mailen måtte i stedet anses som en aftaleretlig disposition.

Efter ombudsmandens opfattelse kunne det under de foreliggende omstændigheder ikke kritiseres at EU-direktoratet besvarede ansøgningen om uddannelsesorlov ved brug af e-mail. Derimod burde EU-direktoratet enten have gemt en udskrift af sin e-mail eller gemt e-mailen i elektronisk form.

Det var ombudsmandens generelle opfattelse at god forvaltningsskik tilsiger at ansættelsesmyndigheden normalt giver den ansatte en begrundelse for et afslag på en ansøgning om uddannelsesorlov. Ombudsmanden havde ikke bemærkninger til det EU-direktoratet havde anført som begrundelse for afslaget på uddannelsesorlov, nemlig at uddannelsesugerne var opbrugt. (J.nr. 1999-0370-819).

Oversigt (indholdsfortegnelse)
Den fulde tekst

Svar på ansøgning om uddannelsesorlov meddelt pr. e-mail

 

Det fremgår af sagen at en offentligt ansat, A, den 27. marts 1998 skriftligt ansøgte EU-direktoratet om ”statslig uddannelsesorlov i perioden 19/10-98-26/3-99”.

Den 9. juni 1998 rykkede A skriftligt for svar på sin ansøgning.

Af A’s brev fremgik bl.a. følgende:

”Jeg forstår ikke, at jeg endnu ikke har hørt noget. Uddannelsesstedet skal vide besked.”

Ved brev af 1. juli 1998 klagede A til Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri bl.a. over at der var gået næsten 3 måneder uden at hun havde modtaget svar på sin ansøgning.

EU-direktoratet anførte i en udtalelse af 19. august 1998 til ministeriet at A i april 1998 pr. e-mail havde fået svar på sin ansøgning af 27. marts 1998.

 

Den 3. oktober 1998 kommenterede A over for ministeriet direktoratets udtalelse. Hun anførte i den forbindelse bl.a. følgende:

”Jeg har i apr. 1998 fra sekretariatet ikke modtaget afslag på min ansøgning. En udokumenteret påstand.

D. 28/9-98 udbad jeg mig i sekretariatet kopi af afslagsskrivelsen.

D. 29/9-98 rykkede jeg, og (B) var mig behjælpelig. (B) fandt ikke skrivelsen.

D. 1/10-98 lå der, fra ekspeditionssekretær (C), en kladde på mit bord.

Se vedlagte bilag.

Jeg ringede straks til (C) og udbad mig originalkopi, idet en kladde ikke er dokumentation.

Ekspeditionssekretæren oplyste, at skrivelsen var sendt pr. e-mail og slettet.”

Den 12. november 1998 traf Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri afgørelse i sagen.

Af ministeriets afgørelse af 12. november 1998 fremgår bl.a. følgende:

”For så vidt angår spørgsmålet om dokumentation for EU-direktoratets afslag på Deres ansøgning om statslig uddannelsesorlov skal departementet bemærke, at man finder, at afgørelser af denne karakter ikke nødvendigvis skal meddeles skriftligt. Afgørelse/afslag samt begrundelse kan efter departementets vurdering meddeles mundtligt og f.eks. noteres på medarbejderens personalesag. Efter departementets opfattelse har EU-direktoratet således ikke overtrådt forvaltningsretlige regler ved at fremsende en intern e-mail med afslag på Deres ansøgning om statslig uddannelsesorlov.”

 

Ved brev af 25. januar 1999 klagede A til mig bl.a. over ministeriets afgørelse af 12. november 1998 vedrørende meddelelse af afslag på uddannelsesorlov pr. e-mail. I klagen anførte hun bl.a. følgende:

”Statslig uddannelsesorlov:

Direktionen stoler på ekspeditionssekretæren vedr. hendes påståede e-mailafsendelse og besynderlige kladde til mig.

Ingen medarbejdere, jeg har drøftet dette forløb med, finder hendes version sandsynlig eller professionel.”

Den 7. juli 1999 bad jeg Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri om en udtalelse i anledning af den del af A’s klage der vedrørte ministeriets afgørelse af 12. november 1998 vedrørende meddelelse af afslag på uddannelsesorlov pr. e-mail. I den forbindelse skrev jeg bl.a. følgende til ministeriet:

” Af Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret (1994), s. 384, fremgår følgende om afgørelsers form og meddelelse:

’Det almindelige udgangspunkt, hvorefter afgørelser kan meddeles mundtligt, modificeres i praksis kraftigt af nogle almindelige forbehold. Det følger af god sagsbehandlingsskik, at skriftlige henvendelser besvares skriftligt, medmindre borgeren erklærer sig enig i, at en mundtlig besvarelse er tilstrækkelig. Endvidere følger det af god sagsbehandlingsskik, at en part – også selvom betingelserne for efter FVL § 23 at begære en efterfølgende skriftlig begrundelse ikke er opfyldt (fordi afgørelsen giver parten fuldt ud medhold, eller fordi der er gået mere end 14 dage efter den mundtlige meddelelse om afgørelsen) – normalt har krav på at få en skriftlig bekræftelse på en mundtlig afgørelse.’

Af Forskningsministeriets vejledning om elektronisk dokumenthåndtering og forvaltningsregler (1996), s. 17, fremgår bl.a. følgende om elektronisk kommunikation:

’Det må antages, at en myndighed kan bruge elektronisk kommunikation over for borgere og virksomheder:

...

– Ved besvarelsen af en henvendelse i elektronisk form (stiltiende aftale om brug af elektronisk kommunikation).

Sidstnævnte tilfælde kan ses som udtryk for et almindeligt princip om, at en myndighed bør svare ved brug af samme medie, som den private part har brugt ved sin henvendelse, uanset om dette er brev, telefax, e-post eller andet. Elektronisk kommunikation kan dog kun anvendes i den udstrækning ingen særlige grunde, navnlig sikkerhedsmæssige, taler mod at bruge elektronisk kommunikation.’

Under henvisning til det ovenfor citerede og vedlagte kopi af kapitel 2 i omtalte vejledning beder jeg om ministeriets og direktoratets bemærkninger til spørgsmålet om hvorvidt de gældende forvaltningsretlige regler blev overholdt da As skriftlige ansøgning om uddannelsesorlov blev besvaret pr. e-mail.

For så vidt angår det af A anførte om manglende dokumentation for afsendelse af e-mailen med afslaget på ansøgningen, henleder jeg ministeriets og direktoratets opmærksomhed på min udtalelse trykt i Folketingets Ombudsmands beretning for 1997, s. 198ff*, som vedlægges i kopi.

 

På den baggrund beder jeg om at direktoratet og ministeriet i sine udtalelser kommer ind på spørgsmålet om hvorvidt det forhold at den pågældende e-mail blev slettet og ikke kunne rekonstrueres, er i overensstemmelse med gældende forvaltningsret.

Som sagen er oplyst for mig, indeholder hverken direktoratets afslag på ansøgningen om uddannelsesorlov eller ministeriets afgørelse af 12. november 1998 nogen henvisning til de retsregler hvorefter afgørelserne er truffet. Jeg henviser til forvaltningslovens § 22 og beder om myndighedernes bemærkninger hertil.”

Den 10. februar 2000 modtog jeg en udtalelse af 13. september 1999 fra EU-direktoratet og en udtalelse af 10. februar 2000 fra Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri.

 

I udtalelsen af 13. september 1999 anførte EU-direktoratet bl.a. følgende:

”EU-direktoratet skal hertil bemærke, at der var tale om en intern ansøgning fra en medarbejder om at få bevilget statslig uddannelsesorlov. Den omtalte e-mail fra (C) til (A) var en orientering om, at direktoratet ikke i øjeblikket havde flere uddannelsesuger til rådighed, og at hendes ansøgning derfor ikke kunne imødekommes i første omgang. Det bemærkes i den forbindelse, at (A) i løbet af sommeren 1998 fik bevilget statslig uddannelsesorlov, da EU-direktoratet fik stillet yderligere nogle uger til rådighed.

Statslig uddannelsesorlov er reelt en ordning, hvor medarbejderen og institutionen skal være enige om at benytte den. Medarbejderen har ikke krav på uddannelsesorlov og kan ikke beordres til at tage orlov. Det fremgår til dels af § 2, stk. 2, i den dengang gældende aftale af 4. juni 1997 mellem Finansministeriet og en række centralorganisationer om en styrket videre- og efteruddannelsesindsats i staten (aftale om statslig uddannelsesorlov) som gengivet i Finansministeriets cirkulære af 10. juni 1997 (Fmst. nr. 39/97). Det fremgår også af Finansministeriets Vejledning om Statslig Uddannelsesorlov fra 1. april 1997, side 15 øverst. Aftalen er nu afløst af aftale af 28. maj 1999 som gengivet i Finansministeriets cirkulære af 9. juni 1999 (Fmst. nr. 019-99). Kopi af aftalen af juni 1997 og af uddrag af nævnte vejledning vedlægges.

Det er derfor EU-direktoratets opfattelse, at der i sagen om statslig uddannelsesorlov ikke er tale om en egentlig forvaltningsretlig afgørelse i henhold til § 2, stk. 1, i forvaltningsloven, men om intern forvaltningsvirksomhed i forbindelse med administration af ordningen.

Direktoratet mener, at det også kunne have været forsvarligt at give (A) en telefonisk orientering (med notat på sagen) om, hvordan sagen stod, idet der ikke kan indgås aftale om uddannelsesorlov, hvis direktoratet ikke har uger til rådighed. Det fulgte af § 7, stk. 1, i den nævnte aftale af 4. juni 1997 mellem Finansministeriet og en række centralorganisationer. Det antal uger EU-direktoratet hvert år har til rådighed bliver meldt ud ved særskilt brev fra Fødevareministeriets departement. Oprindelig fik EU-direktoratet i 1997 tildelt i alt 60 uger, hvoraf halvdelen kunne anvendes i 1997 og den resterende del i 1998. Der var derfor forholdsvis få uger til rådighed for EU-direktoratet.

EU-direktoratet skal i øvrigt bemærke, at der i det daglige i et personalekontor er mange henvendelser fra medarbejdere med spørgsmål af forskellig art. Det er nogle gange tilfældigt, om henvendelsen sker telefonisk, ved personlig henvendelse, pr. brev eller pr. e-mail. Henvendelserne er som sagt af vidt forskellig art, idet der kan være tale om både ansøgninger, forskellige typer forespørgsler, koordinering af en lang række praktiske ting og meget andet. I nogle tilfælde kan afgrænsningen af henvendelserne være vanskelig.

 

Det vil efter EU-direktoratets opfattelse i en del af disse tilfælde gøre den daglige administration af en række mindre sager og problemstillinger usmidig og reelt forringe den service, som Sekretariatet yder direktoratets medarbejdere, fordi det vil medføre en unødvendig bureaukratisering af mange små sager, hvis det i alle tilfælde antages, at en henvendelse skal besvares ved brug af samme medie, der i første omgang er blevet benyttet. Det skal i den forbindelse understreges, at der er tale om en arbejdsplads, hvor henvendelser fra husets medarbejdere og husets medarbejdere imellem i sagens natur ofte vil og også bør kunne foregå på en forholdsvis uformel måde, hvis tingene skal kunne fungere, og der er tale om en lang række praktiske ting og mindre problemstillinger. Samtidig vil en ansat i huset alle forhold taget i betragtning normalt have nem adgang til at henvende sig på rette sted, hvis der opstår tvivlsspørgsmål.

Direktoratet finder det selv uheldigt, at det ikke er muligt at fremskaffe en kopi af den e-mail, som sekretariatets medarbejder oplyser, hun har sendt til (A), idet der i sagens natur og i overensstemmelse med god forvaltningsskik skal være den nødvendige dokumentation for, hvad der er passeret i en sag.

Det er i øvrigt i direktoratet indskærpet, at tjenstlig korrespondance, meddelelser m.v. over e-mail med hensyn til bl.a. journalisering skal behandles efter samme retningslinier som de for dokumenter i traditionel (papir)form gældende.”

 

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri anførte i sin udtalelse af 10. februar 2000 bl.a. følgende:

”Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, departementet, skal indledningsvis bemærke, at man ikke kan tilslutte sig EU-direktoratets generelle opfattelse, hvorefter administrationen af statslig uddannelsesorlov alene har karakter af intern forvaltningsvirksomhed, som ikke er omfattet af forvaltningslovens § 2, stk. 1.

Det skal samtidigt bemærkes, at departementet i forbindelse med behandlingen af (A)’s brev af 3. oktober 1998 ikke var bekendt med, at EU-direktoratet allerede den 10. juli 1998 pr. e-mail havde meddelt (A), at hun havde fået tildelt den ansøgte statslige uddannelsesorlov, og at (A)’s ansøgning dermed fuldt ud blev imødekommet. Departementets afgørelse af 12. november 1998 blev derfor truffet på et ufuldstændigt grundlag.

Efter en fornyet gennemgang og vurdering af sagen skal departementet herefter udtale følgende:

Efter de for departementet foreliggende oplysninger i sagen fik (A) omkring den 8. april 1998 en skriftlig meddelelse pr. e-mail fra EU-direktoratets sekretariat med følgende indhold:

’Idet vi henviser til dit brev af 27. marts -98 om statslig uddannelsesorlov i perioden 19. oktober 98 – 26. marts 99 skal vi gøre opmærksom på, at uddannelsesugerne for 1998 er opbrugt. Det er muligt at direktoratet får tildelt et antal uger senere på året, hvorfor vi vil gemme din ansøgning.’

EU-direktoratet har telefonisk over for departementet supplerende oplyst, at man på det tidspunkt, hvor (A) indgav sin ansøgning allerede havde disponeret over de tildelte uddannelsesuger til 2 andre medarbejdere i direktoratet, samt at man administrerede tildelingen af uddannelsesugerne således, at ansøgningerne blev ekspederet i den rækkefølge, de indkom, på betingelse af, at den pågældende medarbejders chef havde godkendt det ansøgte kursus. Direktoratet har desuden oplyst, at det generelt har været vanskeligt at få medarbejdere til at søge om den statslige uddannelsesorlov, og at det altid har været muligt efterfølgende at skaffe yderligere andele af ministerområdets ugeantal, hvis direktoratet havde behov for flere uger, end de oprindeligt bevilgede.

 

Det fremgår af sagens dokumenter, at (A)’s ansøgning af 27. marts 1998 ved påtegning af 8. juli 1998 blev godkendt af hendes nærmeste chef, idet kursets indhold dog ikke havde umiddelbar relevans for udførelsen af (A)’s arbejde i ( ) kontor. Det fremgår desuden af sagens akter, at EU-direktoratets sekretariat herefter gav (A) skriftlig tilsagn om orloven pr. e-mail den 10. juli 1998.

På baggrund heraf finder departementet, at den konkrete meddelelse, der blev sendt til (A) omkring den 8. april 1998 ikke kan betegnes som en egentlig forvaltningsretlig afgørelse, idet der ikke har været foretaget en realitetsbehandling af ansøgningen. Meddelelsen må derimod efter departementets vurdering karakteriseres som en foreløbig tilkendegivelse om sagens status. Efter departementets opfattelse stilles der ikke krav om, at sådanne foreløbige meddelelser meddeles skriftligt, men meddelelsen skal noteres på pågældende medarbejders sag.

Uanset dette finder departementet i øvrigt, at den konkrete meddelelse pr. e-mail til (A) omkring den 8. april 1998 må karakteriseres som skriftlig, idet den fremstår i bogstaver over for modtageren. Man lægger i denne forbindelse desuden vægt på, at e-mail er en almindelig anvendt og accepteret måde at sende skriftlige meddelelser internt blandt EU-direktoratets medarbejdere.

Departementet finder endvidere, at EU-direktoratet først har foretaget en egentlig realitetsbehandling af (A)’s ansøgning den 8. juli 1998 ved og efter pågældende chefs indstilling, samt at afgørelsen på (A)’s ansøgning herefter har givet hende fuldt ud medhold. I henhold til forvaltningslovens § 22 stilles der ikke krav om, at afgørelsen skulle ledsages af en begrundelse.

På baggrund af ovenstående finder departementet, at både EU-direktoratets foreløbige meddelelse af primo april 1998 og afgørelse af 10. juli 1998 begge sendt pr. e-mail til (A) er i overensstemmelse med gældende forvaltningsretlige regler.

 

Under hensyn til Ombudsmandens udtalelse (FOB 1997 s. 198) finder departementet for så vidt angår spørgsmålet om den manglende dokumentation for afsendelsen af e-mailen til (A) omkring den 8. april 1998, at det er i strid med gældende forvaltningsret, at der ikke foreligger en udskrift af pågældende e-mail på sagen. Departementet finder dog, at der foreligger dokumentation for indholdet af e-mailen via det håndskrevne notat på sagen.

For så vidt angår Ombudsmandens spørgsmål vedrørende den manglende henvisning til de retsregler, hvorefter afgørelserne er truffet skal man for så vidt angår departementets brev af 12. november 1998 oplyse, at man på baggrund af ovenstående redegørelse finder, at EU-direktoratet som meddelt ved e-mail af 10. juli 1998 har truffet en forvaltningsretlig afgørelse over for (A), som giver hende fuldt ud medhold i det ansøgte, og at der på baggrund heraf ikke stilles krav om begrundelse eller henvisning til de retsregler m.v., hvorefter afgørelsen er truffet.

På baggrund heraf finder departementet ikke anledning til yderligere bemærkninger i sagen.”

Den 14. februar 2000 sendte jeg ministeriets udtalelse til partshøring hos A.

Jeg har ikke modtaget yderligere bemærkninger til sagen fra A.

 

Ombudsmandens udtalelse

”Det fremgår af sagen at der er uenighed mellem Dem og henholdsvis EU-direktoratet og Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri om hvorvidt direktoratet har sendt en e-mail til Dem omkring den 8. april 1998 angående Deres ansøgning om uddannelsesorlov. De har i klagen af 25. januar 1999 til mig og i Deres kommentar af 3. oktober 1998 til direktoratets udtalelse til ministeriet anført at De ikke har modtaget en e-mail om dette emne i april 1998. Ministeriet har i sin udtalelse af 10. februar 2000 anført at De efter de foreliggende oplysninger i sagen modtog en e-mail fra EU-direktoratets sekretariat omkring den 8. april 1998.

Der er således forskellige opfattelser af om EU-direktoratet har sendt en e-mail til Dem i april 1998. Ombudsmandsinstitutionen er ikke egnet til at afklare et bevisspørgsmål som det foreliggende fordi ombudsmanden i almindelighed ikke har mulighed for at afhøre vidner i sagen, men behandler klager på et skriftligt grundlag. En endelig konstatering af hvorvidt EU-direktoratet har sendt en e-mail til Dem i april 1998, vil således ikke kunne gennemføres inden for rammerne af min undersøgelse.

Såfremt EU-direktoratets og ministeriets opfattelse – hvorefter direktoratet omkring den 8. april 1998 sendte Dem en e-mail med det i ministeriets udtalelse af 10. februar 2000 refererede indhold – lægges til grund for behandlingen af sagen, giver dette mig anledning til at komme med nedenstående bemærkninger.

Min videre behandling af sagen omfatter fire spørgsmål. Det første drejer sig om hvorvidt EU-direktoratets e-mail sendt til Dem omkring den 8. april 1998 må anses for en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Det andet spørgsmål drejer sig om direktoratets brug af e-mail i den foreliggende situation. Det tredje spørgsmål drejer sig om dokumentation for e-mailens afsendelse og originale indhold. Endelig er det fjerde spørgsmål om direktoratets afslag på Deres ansøgning om uddannelsesorlov var tilstrækkeligt begrundet.

 

1. Afgørelsesbegrebet

En række væsentlige forvaltningsprocessuelle regler anvendes kun i sager hvor en forvaltningsmyndighed skal træffe afgørelse eller har truffet afgørelse.

Forvaltningsloven indeholder i § 2, stk. 1, følgende bestemmelse:

§ 2. Loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed.’

I bemærkningerne til forvaltningslovens § 2 (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 115) er bl.a. følgende anført om spørgsmålet om hvornår der foreligger en afgørelse i forvaltningslovens forstand:

’Med udtrykket ’truffet afgørelse’ sigtes til udfærdigelse af retsakter, dvs. udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde.’

Jeg har tidligere fremhævet at det ved fastlæggelsen af forvaltningslovens afgørelsesbegreb bør tilstræbes at lade lovens regler finde anvendelse ved myndighedsudøvelse af besluttende karakter dersom beslutningen er af en sådan art at der for de berørte parter normalt vil bestå et væsentligt behov for at få tillagt lovens beføjelser, og disse beføjelser i øvrigt vil være egnede til at tilgodese borgernes interesser i henseende til at øve indflydelse på myndighedens beslutningsprocesser.

Det er almindeligt antaget at forvaltningsloven finder anvendelse i sager om ansættelse og afskedigelse af offentligt ansatte (tjenestemænd og overenskomstansatte) og i sager i øvrigt hvor myndigheden kan siges at træffe afgørelse i forhold til en ansat. Denne opfattelse er lagt til grund i såvel ombudsmandspraksis, administrativ praksis og retspraksis.

I Folketingets Ombudsmands beretning for 1990, s. 355*, omtalte jeg således at ansættelses- og afskedigelsesbeslutninger der er rettet til offentligt ansatte, og visse andre grundlæggende beslutninger vedrørende offentligt ansattes ansættelsesforhold og beslutninger angående disciplinære sanktioner mod offentligt ansatte, er afgørelser.

Derimod er tjenestebefalinger og andre beslutninger der træffes i forbindelse med en myndigheds ledelse og fordeling af de opgaver som det påhviler myndigheden at varetage, ikke afgørelser.

Jeg har tidligere haft lejlighed til at tage stilling til om en myndigheds beslutning om tildeling af lokalløn kan betragtes som en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Jeg henviser til min beretning for 1998, s. 139f*.

I en sag gengivet i min beretning for 1998, s. 491f*, har jeg desuden vurderet spørgsmålet om en forligsmæssig afskedigelse af en ansat kan betragtes som en afgørelse.

Spørgsmålet er om EU-direktoratets afslag på Deres ansøgning om uddannelsesorlov må anses som en afgørelse der er omfattet af forvaltningsloven. Bedømmelsen af dette spørgsmål afhænger i første omgang af lovgrundlaget i sagen.

Den dagældende orlovslov (bekendtgørelse nr. 5 af 8. januar 1996 af lov om orlov med senere ændringer) indeholdt i § 2, stk. 1, nr. 1, følgende bestemmelse:

§ 2. Personer over 25 år kan opnå orlov i op til 1 år til deltagelse i godkendte offentlige uddannelser. Det er en betingelse for at opnå orlov, at personen er medlem af en statsanerkendt arbejdsløshedskasse ved orlovens start og bevarer medlemskab af en statsanerkendt arbejdsløshedskasse i hele orlovsperioden, og at beskæftigede dagpengeberettigede lønmodtagere har haft beskæftigelse i mindst 3 år inden for de sidste 5 år og aftaler orloven med arbejdsgiveren,’

 

Når beskæftigede lønmodtagere og arbejdsgivere indgik aftale om orlov, skulle aftalen efter orlovslovens § 18 indeholde nærmere vilkår for deres tilbagevenden til arbejdspladsen.

Efter orlovslovens § 21, stk. 2, 1. pkt., skulle ansøgning om orlov indgives til arbejdsformidlingen der traf afgørelse om bevilling af orlov. Arbejdsformidlingen kunne efter orlovslovens § 21, stk. 2, 2. pkt., tilbagekalde en bevilling om orlov hvis betingelserne for orlov ikke længere var til stede.

Arbejdsformidlingens afgørelser om orlov kunne i henhold til orlovslovens § 21 a, stk. 4, ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. dog stk. 5.

Af bemærkningerne til orlovsloven (Folketingstidende 1992-93, tillæg A, sp.

8862 og 8863) fremgår bl.a. følgende:

’Med forslaget lægges der op til, at adgangen til orlov skabes gennem en kombination af rammelovgivning og overenskomstbaserede rettigheder. Det forudsættes således, at arbejdsmarkedets parter via aftaler supplerer lovgrundlaget.

.

Hovedreglen for beskæftigede er fortsat, at adgangen til orlov bygger på et aftalegrundlag, men som noget nyt indføres der dog ret til orlov til pasning af egne børn i den første del af orlovsperioden, mens den resterende del af orlovsperioden fortsat opnås via aftale.

 

Beskrivelse af de enkelte ordninger

Orlov til uddannelse

Der kan opnås orlov til uddannelse i op til 1 år for personer over 25 år, der ønsker at deltage i en godkendt offentlig uddannelse. Beskæftigede lønmodtagere skal aftale orloven med arbejdsgiveren.’

Ligeledes fremgår af bemærkningerne til orlovsloven (Folketingstidende 1992-93, tillæg A, sp. 8871 og 8872) bl.a. følgende:

’De foreslåede ordninger er et tilbud til lønmodtageren og arbejdsgiveren, men der er ikke krav på orlov, bortset fra reglerne om orlov til børnepasning, hvor beskæftigede lønmodtagere har ret til orlov i op til 26 uger.

Der er således primært tale om ordninger, der hviler på aftaler mellem arbejdsgiveren og lønmodtageren. De nærmere vilkår for tilbagevenden efter orloven fastsættes i aftalen mellem lønmodtageren og arbejdsgiveren.

Der indgås en forpligtende aftale, der kan gøres gældende over for arbejdsgiveren, men der er ikke indbygget et egentligt retskrav i ordningen.’

 

Ved lov nr. 402 af 31. maj 2000 om børnepasningsorlov blev bekendtgørelse nr. 6 af 5. januar 2000 af lov om orlov med senere ændringer ophævet med virkning fra den 1. januar 2001, jf. børnepasningsorlovslovens § 21, stk. 1 og 2. Efter børnepasningsorlovslovens § 21, stk. 3, kan personer der inden 1. januar 2001 er påbegyndt orlov til uddannelse eller har opnået en bevilling af orlov til uddannelse, afholde orlov til uddannelse efter reglerne i lov om orlov.

Efter den dagældende bekendtgørelse om orlov til uddannelse, sabbat og børnepasning (bekendtgørelse nr. 48 af 26. januar 1998) § 3, stk. 5, skulle lønmodtageren indgå en skriftlig aftale med arbejdsgiveren om orlov. Aftalen skulle indeholde nærmere vilkår for tilbagevenden til arbejdspladsen.

Den dagældende bekendtgørelse om orlov til uddannelse, sabbat og børnepasning (bekendtgørelse nr. 48 af 26. januar 1998) indeholdt i kapitel 9 nærmere bestemmelser om arbejdsformidlingens administration af ordningen.

Efter orlovsbekendtgørelsens § 60, stk. 1, skulle ansøgning om orlov indgives til arbejdsformidlingen der traf afgørelse om bevilling af orlov. Arbejdsformidlingens afgørelser kunne ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. orlovsbekendtgørelsens § 68, stk. 1. En afgørelse truffet af arbejdsformidlingen om tilbagekaldelse af en bevilling om orlov kunne dog inden 4 uger efter at klageren havde fået meddelelse om afgørelsen, indbringes for Arbejdsmarkedets Ankenævn.

Arbejdsformidlingen kunne efter bestemmelsen i orlovsbekendtgørelsens § 64 yde arbejdsgivere bistand bl.a. i forbindelse med orlovsaftaler.

Efter bekendtgørelsens § 65 skulle arbejdsformidlingen i forbindelse med orlov til uddannelse til lønmodtagere bl.a. påse at der i forbindelse med lønmodtagerens orlov var aftalt nærmere vilkår for tilbagevenden til arbejdspladsen, jf. § 3, stk. 5.

Cirkulære nr. 67 af 10. maj 1995 om orlov til uddannelse, sabbat og børnepasning indeholder bl.a. følgende bestemmelser:

§ 2. Ansatte kan opnå orlov i mindst 1 uge i sammenhæng og op til 1 år til deltagelse i godkendte offentlige uddannelser. Orloven kan deles op i flere perioder.

Stk. 3. Orloven skal aftales med ansættelsesmyndigheden.

 

Specielt for ansatte i staten og folkekirken

Bevilling af orlov

§ 12. Det er ansættelsesmyndigheden, der afgør, om der kan gives orlov til uddannelse og sabbat.’

Af Finansministeriets vejledning om statslig uddannelsesorlov af 1. april 1995 fremgår bl.a. følgende:

’Frivillighed

Ordningen er frivillig. Medarbejderen og institutionen skal være enige om at benytte den.

Medarbejderen har således ikke krav på uddannelsesorlov og kan ikke beordres til at tage orlov.’

Som det fremgår af det ovenfor citerede fra bemærkningerne til orlovsloven, blev det forudsat at arbejdsmarkedets parter via aftaler supplerede lovgrundlaget.

I cirkulære nr. 75 af 10. juni 1997 om en styrket videre- og efteruddannelsesindsats i staten er gengivet den dagældende aftale mellem Finansministeriet og Statsansattes Kartel mfl. om en styrket videre- og efteruddannelsesindsats i staten.

Af cirkulæret fremgår bl.a. følgende:

’AFTALE OM EN STYRKET VIDERE- OG EFTERUDDANNELSESINDSATS I STATEN

Der er derfor aftalt at:

§ 1. Der afsættes en pulje på 72 mio. kr. til videre- og efteruddannelse (VEU-midler). VEU-midler anvendes til lønopfyldning under videre- og efteruddannelse af mere end 5 dages varighed.

§ 2. VEU-midler kan således anvendes til at supplere den ydelse, som medarbejdere oppebærer under uddannelse/uddannelsesorlov i henhold til lov om orlov, lov om arbejdsmarkedsuddannelser og lov om voksenuddannelsesstøtte.

Stk. 2. Er der enighed om at anvende VEU-midler til uddannelse/uddannelsesaktiviteter, hvor medarbejderen ikke oppebærer godtgørelse, forudsættes det, at ansættelsesmyndigheden yder et beløb svarende til godtgørelsen.

§ 7. For hvert ministerområde udmeldes en maksimumsgrænse for antallet af VEU-uger i perioden. Maksimumsgrænsen for samtlige ministerområder vil i overenskomstperioden svare til 47.000 uger (svarende til 72 mio. kr., jf. § 1).

§ 11. VEU-midler afsættes som en midlertidig ordning, der løber til og med udgangen af finansåret 1998. Det vil sige, at aftaler om brug af VEU-midler skal være indgået senest den 31. december 1998, og orloven skal være påbegyndt den 31. marts 1999.

Stk. 2. Såfremt der i perioden ændres i de ovennævnte love, tages følgevirkningerne af dette op til drøftelse mellem parterne.’

Som det fremgår, hviler ordningen om uddannelsesorlov på aftaler mellem arbejdsgiveren og lønmodtageren. Ordningen om uddannelsesorlov omfatter både offentlige og private arbejdsgivere.

Som bestemmelserne i den dagældende orlovslovs § 2, stk. 1, nr. 1, og den dagældende orlovsbekendtgørelses § 3, stk. 5, var formuleret, var det således klart forudsat at der skulle indgås en aftale mellem Dem og ansættelsesmyndigheden om uddannelsesorlov.

Bemærkningerne til orlovsloven indeholdt endvidere en klar forudsætning om at ansættelsesmyndigheden og De skulle aftale tidspunkt og omfang af uddannelsesorloven.

Ligeledes forudsætter de særlige regler for ansatte i staten i cirkulære nr. 67 af 10. maj 1995 at uddannelsesorlov skal aftales med ansættelsesmyndigheden.

I lovgrundlaget for ordningen om uddannelsesorlov var således indeholdt en udtrykkelig bemyndigelse for ansættelsesmyndigheden til at benytte aftale i forbindelse med uddannelsesorlov.

Afgørelsen om uddannelsesorlov blev truffet af arbejdsformidlingen, jf. orlovslovens § 21, stk. 2, 1. pkt., og bekendtgørelsens § 60, stk. 1.

Den omstændighed at det af § 12, stk. 1, i cirkulære nr. 67 af 10. maj 1995 fremgår at det er ansættelsesmyndigheden der afgør om der kan gives orlov til uddannelse, ændrer efter min opfattelse ikke ved at afgørelsen om uddannelsesorlov blev truffet af arbejdsformidlingen.

Efter min mening taler bestemmelserne om uddannelsesorlov og forarbejderne hertil imod at betragte EU-direktoratets e-mail angående Deres ansøgning om uddannelsesorlov som en afgørelse omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb.

Selv om EU-direktoratets e-mail til Dem fremstår som et afslag på den ansøgte uddannelsesorlov, betragter jeg afslaget som en meddelelse om at EU-direktoratets ledelse havde besluttet ikke at indgå en aftale med Dem om uddannelsesorlov under de daværende omstændigheder.

Sammenfattende er det min opfattelse at direktoratets e-mail må anses som en aftaleretlig disposition der ikke er omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb.

 

2. Afslagets form og meddelelse

Som nævnt ansøgte De i et brev af 27. marts 1998 EU-direktoratet om uddannelsesorlov i en nærmere angivet periode. Myndighederne har gjort gældende at EU-direktoratet besvarede Deres skriftlige ansøgning om uddannelsesorlov ved en e-mail sendt til Dem omkring den 8. april 1998.

Spørgsmålet er om direktoratet var berettiget til at besvare Deres brev med en e-mail.

Af Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret (1994), s. 384, fremgår at det følger af god sagsbehandlingsskik at skriftlige henvendelser besvares skriftligt medmindre borgeren erklærer sig enig i at mundtlig besvarelse er tilstrækkelig.

Af Forskningsministeriets vejledning om elektronisk dokumenthåndtering og forvaltningsregler (1996), s. 17, fremgår bl.a. følgende om elektronisk kommunikation:

’Det må antages, at en myndighed kan bruge elektronisk kommunikation over for borgere og virksomheder:

– Ved besvarelsen af en henvendelse i elektronisk form (stiltiende aftale om brug af elektronisk kommunikation).

Sidstnævnte tilfælde kan ses som udtryk for et almindeligt princip om, at en myndighed bør svare ved brug af samme medie, som den private part har brugt ved sin henvendelse, uanset om dette er brev, telefax, e-post eller andet. Elektronisk kommunikation kan dog kun anvendes i den udstrækning ingen særlige grunde, navnlig sikkerhedsmæssige, taler mod at bruge elektronisk kommunikation.’

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 13. september 1999 om anvendelsen af e-mail bl.a. anført følgende:

’EU-direktoratet skal i øvrigt bemærke, at der i det daglige i et personalekontor er mange henvendelser fra medarbejdere med spørgsmål af forskellig art. Det er nogle gange tilfældigt, om henvendelsen sker telefonisk, ved personlig henvendelse, pr. brev eller pr. e-mail. Henvendelserne er som sagt af vidt forskellig art, idet der kan være tale om både ansøgninger, forskellige typer forespørgsler, koordinering af en lang række praktiske ting og meget andet. I nogle tilfælde kan afgrænsningen af henvendelserne være vanskelig.

Det vil efter EU-direktoratets opfattelse i en del af disse tilfælde gøre den daglige administration af en række mindre sager og problemstillinger usmidig og reelt forringe den service, som Sekretariatet yder direktoratets medarbejdere, fordi det vil medføre en unødvendig bureaukratisering af mange små sager, hvis det i alle tilfælde antages, at en henvendelse skal besvares ved brug af samme medie, der i første omgang er blevet benyttet. Det skal i den forbindelse understreges, at der er tale om en arbejdsplads, hvor henvendelser fra husets medarbejdere og husets medarbejdere imellem i sagens natur ofte vil og også bør kunne foregå på en forholdsvis uformel måde, hvis tingene skal kunne fungere, og der er tale om en lang række praktiske ting og mindre problemstillinger. Samtidig vil en ansat i huset alle forhold taget i betragtning normalt have nem adgang til at henvende sig på rette sted, hvis der opstår tvivlsspørgsmål.’

 

Jeg er enig i det anførte i Forskningsministeriets ovennævnte vejledning om at en myndighed som almindeligt princip bør besvare en henvendelse fra en borger ved brug af samme medie som borgeren har anvendt. Myndigheden må kunne lægge til grund at borgeren anser mediet for egnet til kommunikation mellem sig og myndigheden.

Dette udgangspunkt må dog efter min opfattelse kunne fraviges når der er et konkret behov for det, f.eks. sådan at en myndighed af hensyn til dokumentationsbehovet sender en borger en skriftlig bekræftelse på en mundtlig aftale mellem myndigheden og borgeren. Tilsvarende kan det ikke anses for udelukket at en myndighed under visse omstændigheder besvarer en skriftlig henvendelse fra en borger ved brug af e-mail. Det må dog forudsætte at hensynet til borgeren ikke taler imod at myndigheden anvender e-mail.

Ved vurderingen af EU-direktoratets anvendelse af e-mail ved besvarelsen af Deres ansøgning om uddannelsesorlov må der efter min opfattelse navnlig lægges vægt på arten og indholdet af den konkrete meddelelse. Der var således tale om en meddelelse af et enkelt indhold som ikke angik en forvaltningsretlig afgørelse, men en aftalemæssig disposition.

Desuden må der ved vurderingen lægges vægt på det EU-direktoratet har anført i sin udtalelse, om at der i det daglige er mange henvendelser til personalekontoret fra direktoratets medarbejdere af forskellig karakter som direktoratet som led i den daglige administration søger at besvare på en uformel og for medarbejderne smidig måde.

Herefter, og da der ikke i øvrigt foreligger oplysninger om at hensynet til Dem talte imod at EU-direktoratet besvarede Deres brev i en e-mail, er det min opfattelse at det under de foreliggende omstændigheder ikke kan kritiseres at EU-direktoratet besvarede Deres ansøgning om uddannelsesorlov ved brug af e-mail.

 

3. Dokumentation

I en sag der er gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1997, s. 198f, havde jeg lejlighed til at udtale mig om bevaring af dokumenter i en sag. I udtalelsen, s. 205, skrev jeg bl.a. følgende:

’Efter min opfattelse må det for at kunne overholde forvaltningsloven, offentlighedsloven og grundlæggende dokumentationskrav i forvaltningssager være et ubetinget krav at en myndighed enten i sagen har en kopi af dokumenter som myndigheden har udfærdiget, eller med sikkerhed med meget kort varsel fra et edb-anlæg vil kunne lave en fuldstændig nøjagtig udskrift (svarende til kopi) af dokumentet. I denne forbindelse må der efter min opfattelse kræves en fuldstændig sikring af et elektronisk dokuments integritet (dokumentets originale indhold) og autenticitet (at dokumentet virkelig stammer fra den angivne udsteder).

 

Jeg kan i øvrigt med hensyn til en del af de spørgsmål som elektronisk forvaltning rejser, henvise til den af Forskningsministeriet i juni 1996 udgivne vejledning ’Elektronisk dokumenthåndtering og forvaltningsregler – En vejledning om de forvaltningsretlige konsekvenser af elektronisk arkivering, sagsbehandling og kommunikation’. Heri anføres bl.a.:

(s. 29)

’En myndighed kan få problemer med at dokumentere visse forhold, hvis den kasserer papirdokumenterne. Et papirdokument med håndskreven signatur har en betydelig bevismæssig værdi i en retssag – og en domstol vil ikke nødvendigvis tillægge et indscannet billede af det pågældende dokument samme bevismæssige værdi. Usikkerheden kan både gå på dokumentets integritet (er det originale indhold ændret?) og autenticiteten (stammer det fra den, der angiveligt har skabt det?). Eventuel manglende beviskraft kan vise sig i privatretlige sammenhænge, (...), eller i offentligretlige sammenhænge, (...)

...

Det er indtrykket, at de få myndigheder, der er gået over til eller [er] i færd med at gå over til elektronisk arkivdannelse, indtil videre følger den praksis, at alle dokumenter, som er modtaget på papir, gemmes (...)’

(s. 33)

’Så længe en myndigheds sagsdannelse er papirbaseret, må e-post meddelelser skrives ud på papir, og papirudskrifterne lægges på de relevante sager efter journalisering. Går myndigheden over til elektronisk sagsdannelse, bør e-post systemet integreres teknisk med journalsystemet, så e-post meddelelser let kan journaliseres uden at blive skrevet ud på papir.’

(s. 52)

’Som udgangspunkt bør myndigheden bevare sin kopi, så længe den har et administrativt behov for at bevare materialet i egne arkiver.

Offentlighedsloven og Forvaltningsloven sætter ikke nogen undergrænse for, hvor længe en myndighed skal opbevare sagsakter, men kassation af sagsakter efter en kort årrække bør i hvert fald ske efter generelle retningslinier, så kassationen ikke får karakter af vilkårlighed.

Uanset at sagerne er ’afsluttet’, kan der opstå behov for at finde akterne frem på ny, fordi en sag genoptages, eller fordi der fremsættes anmodning om aktindsigt. Hvis en myndighed på et tidligt tidspunkt tilintetgør sagsakter, er muligheden for aktindsigt i sagens natur bortfaldet.’

 

Hvis en myndighed – i stedet for at bevare en kopi af et dokument på sagen – vælger at bevare dokumentet i elektronisk form, må det efter min opfattelse kræves at det elektroniske dokument inden for en meget kort tidsfrist er umiddelbart tilgængeligt og kan udskrives på papir inden for (mindst) den årrække som følger af kassationsreglerne. Myndighedens valg af et elektronisk i stedet for et papirbaseret medium kan efter min opfattelse ikke berettige at dokumentet kan kasseres på et tidligere tidspunkt end det ellers ville kunne være kasseret hvis det havde foreligget i papirform.

Hvis den teknologiske udvikling indebærer at et elektronisk dokument ikke længere umiddelbart vil kunne udskrives i autentisk og original form, har myndigheden efter min opfattelse en pligt til at foretage en sådan udskrift af dokumentet mens dette endnu er teknisk muligt, og bevare denne udskrift mindst indtil kassationsfristens udløb på den papirbaserede sag.’

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 13. september 1999 anført at direktoratet finder det uheldigt at det ikke er muligt at fremskaffe en kopi af den e-mail som sekretariatet har oplyst er sendt til Dem.

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri har i sin udtalelse af 10. februar 2000 under hensyn til min udtalelse optrykt i beretningen for 1997, s. 198f, anført at ministeriet finder at det er i strid med gældende forvaltningsret at der ikke foreligger en udskrift af den pågældende e-mail på sagen. Samtidig har ministeriet udtalt at ministeriet finder at der foreligger dokumentation for indholdet af e-mailen via det håndskrevne notat på sagen.

Jeg mener at EU-direktoratet burde have enten opbevaret en udskrift af den e-mail som direktoratet hævder at have sendt til Dem omkring den 8. april 1998, eller bevaret e-mailen i elektronisk form. Dette ville have givet direktoratet grundlag for at dokumentere dels at e-mailen var sendt til Dem, dels indholdet heraf. Endvidere ville det have givet direktoratet mulighed for at opfylde sine pligter ved en eventuel begæring om aktindsigt.

Jeg bemærker i den forbindelse at jeg ikke er enig i ministeriets opfattelse af at det håndskrevne notat på sagen i sig selv udgør tilstrækkelig dokumentation. Det håndskrevne notat giver efter min opfattelse ikke en fuldstændig sikring af e-mailens autentiske og originale form.

Jeg har i øvrigt noteret mig det i EU-direktoratets udtalelse af 13. september 1999 anførte om at direktoratet har indskærpet at tjenstlig korrespondance mv. ved brug af e-mail med hensyn til bl.a. journalisering skal behandles efter samme retningslinier som de for dokumenter i papirform gældende retningslinier.

 

4. Begrundelse

Som anført under punkt 1 er det min opfattelse at EU-direktoratets e-mail angående Deres ansøgning om uddannelsesorlov må anses som en aftaleretlig disposition der ikke er omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb.

Bestemmelserne i forvaltningslovens § 22 og § 24 om begrundelse finder kun anvendelse i afgørelsessager.

Det er dog min opfattelse at god forvaltningsskik tilsiger at ansættelsesmyndigheden normalt giver den ansatte en begrundelse for hvorfor en ansøgning om uddannelsesorlov ikke har kunnet imødekommes.

Jeg har ikke bemærkninger til det EU-direktoratet efter det oplyste har anført i e-mailen som begrundelse for afslaget på uddannelsesorlov, nemlig at uddannnelsesugerne for 1998 på daværende tidspunkt var opbrugt.

 

5. Sammenfatning

Sammenfattende er det min opfattelse at jeg ikke kan kritisere EU-direktoratets e-mail angående Deres ansøgning om uddannelsesorlov.

Jeg mener dog at EU-direktoratet burde have enten opbevaret en udskrift af den e-mail som direktoratet hævder at have sendt til Dem omkring den 8. april 1998, eller bevaret e-mailen i elektronisk form.

Jeg har gjort Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri bekendt med min opfattelse og foretager mig herefter ikke mere i sagen.

I den forbindelse bemærker jeg at det af arbejdsgiverens kopi af Deres ansøgning om uddannelsesorlov fremgår at EU-direktoratet den 9. juli 1998 besluttede at give Dem uddannelsesorlov som ansøgt fra den 19. oktober 1998 til 26. marts 1999. Arbejdsformidlingen bevilgede Dem herefter den 14. september 1998 uddannelsesorlov fra den 19. oktober 1998 til 26. marts 1999.”

 

NOTER: (*) FOB 1997, s. 198, FOB 1990, s. 355, og FOB 1998, s. 139 og s. 491.