Anvendt retsforskrift
Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé

A's far, B, der i 1966 havde meldt sig ud af Folkekirken, døde i 1991. Han blev begravet i samme gravsted på X Kirkegård som hans hustru C der ved sin død i 1967 var medlem af Folkekirken. A stod for begravelsen af B og blev af kirkegården opkrævet et beløb for fornyelse af gravstedet indtil den 31. december 2011 på ca. 20.000 kr. Beløbet, der var ca. 40 gange større end det beløb, A skulle have betalt hvis B ved sin død havde været medlem af Folkekirken, var fastsat i henhold til de graduerede takstbestemmelser i vedtægten for X Kirkegård.

Ombudsmanden udtalte at det utvivlsomt i sig selv var lovligt at fastsætte højere takster for personer, der ved deres død ikke var medlem af Folkekirken. Derimod måtte det efter ombudsmandens opfattelse - i lyset af det vederlagssynspunkt der ligger til grund for de relevante lovbestemmelser - anses for tvivlsomt om der var hjemmel til fuldt ud at anvende taksterne for ikkemedlemmer af Folkekirken på B, der i en del af sit voksenliv havde været medlem af Folkekirken og dermed via kirkeskatten havde bidraget til kirkegårdenes vedligeholdelse og drift. Ombudsmanden fandt dog ikke fuldt tilstrækkeligt grundlag for at kritisere Kirkeministeriets (K's) praksis.

Under ombudsmandens behandling af sagen tilsluttede K sig at taksterne for ikke-medlemmer af Folkekirken ikke kan overstige de faktiske omkostninger, der er forbundet med etablering og vedligeholdelse af gravstederne. Det måtte anses for meget usikkert om kirkegårdsmyndighederne i A's sag havde været opmærksom på dette retsprincip. Ombudsmanden henstillede derfor til K at sagen blev genoptaget. (J. nr. 1992-2595-74).

Den fulde tekst

Principperne for graduering af taksterne for erhvervelse og fornyelse af brugsret til gravsteder.

 

Advokat D klagede for A over at Kirkeministeriet ikke havde fundet grundlag for at tilsidesætte den i vedtægten for X Kirkegård gennemførte graduering af taksterne for erhvervelse og fornyelse af brugsretten til gravsteder.

De faktiske omstændigheder i sagen var følgende:

Overlæge A's mor, C, døde den 27. december 1967. Hun blev begravet på X Kirkegård i et gravsted som hendes ægtefælle, B, havde erhvervet. C var ved sin død medlem af Folkekirken.

B døde den 28. september 1991. Han havde i 1966 meldt sig ud af Folkekirken. B blev begravet i samme gravsted som sin hustru.

A, som stod for begravelsen, modtog efterfølgende en regning fra Y Sogns Menighedsråd. Den samlede regning lød på 19.916,30 kr. Heraf udgjorde 1.661,10 kr. betaling for gravkastning og rydning af beplantning. Det resterende beløb - 18.255,20 kr. - udgjorde betaling for fornyelse af gravstedet indtil den 31. december 2011. Ved en opringning til kordegnen fik A oplyst at beløbet ville have været 120 kr. (pr. gravplads), såfremt B ved sin død havde været medlem af Folkekirken.

Herefter klagede A ved skrivelse af 3. november 1991 til Stiftsøvrigheden i Z. I skrivelsen hed det bl.a. følgende:

"...

Konklusionen af ovenstående er at det for et ikke-medlem af folkekirken (uanset 67 års tidligere medlemsskab samt 50 års bopæl i sognet) koster, ikke det dobbelte, eller f.eks. 5 gange så meget, men 152 gange så meget at blive begravet, i forhold til taksterne for folkekirkemedlemmer, også uanset at ægtefællen er begravet i samme gravsted som værende medlem af folkekirken, samt uanset at klerikale personer eller kirkens bygninger ikke er ulejliget ved højtideligheden.

..."

I anledning af A's klage anmodede stiftsøvrigheden domprovsten om en udtalelse. I domprovstens skrivelse af 13. november 1991 hed det bl.a. følgende:

"...

I betragtning af, at udgifterne til kirkegårdens drift dækkes dels ved brugerbetaling og dels ved de midler, folkekirkens medlemmer betaler i kirkeskat, må det være rimeligt, at ikke-medlemmer af folkekirken yder en væsentlig større betaling for erhvervelse af gravsted på folkekirkens kirkegårde end medlemmer. I modsat fald måtte der pålignes folkekirkens medlemmer en forholdsmæssig større kirkeskat.

I det konkrete tilfælde er der tale om, at det pågældende ikke-folkekirkemedlems arvinger i 19 år kan disponere over et gravsted på 4 kistepladser mod en (ikke urimelig) årlig ydelse af kr. 960,80. I disse 19 år kan familien lade foretage et ikke ringe antal urnenedsættelser samt 3 kistebegravelser uden anden yderligere betaling for gravstedsretten end den betaling, en forlængelse udover den nugældende fredningsperiode måtte give anledning til.

Det kunne måske være en mulighed at dele det pågældende gravsted op i 2 gravsteder med hver 2 kistepladser og sløjfe det ene af disse, hvorved der så kun skulle betales for fornyelse af et gravsted med 2 kistepladser. Denne løsning ville dels forudsætte, at der inden for de sidste tyve år ikke har været andre kistebegravelser end den nævnte og dels, at ægteparret er således placeret i gravstedet, at en sådan opdeling er praktisk mulig. Det er imidlertid telefonisk oplyst, at de 4 kistepladser ikke ligger side om side, men to og to for enden af hinanden - hvilket måske vanskeliggør en sådan løsning.

..."

Ved skrivelse af 27. november 1991 meddelte Y Sogns Menighedsråd stiftsøvrigheden at man ikke kunne tilslutte sig, at gravstedet blev opdelt.

Stiftsøvrigheden i Z besvarede A's klage ved skrivelse af 12. december 1991. Stiftsøvrigheden bemærkede at det opkrævede beløb var i overensstemmelse med vedtægten for X Kirkegård, og at man derfor ikke havde mulighed for at ændre beløbets størrelse. I skrivelsen hed det endvidere bl.a. følgende:

"...

Ifølge gældende praksis anses det for afgørende for takstfastsættelsen, om brugsperioden - d.v.s. den periode hvori gravstedsretten indehaves - forlænges som følge af begravelse af et medlem eller et ikke-medlem af folkekirken. Forlængelse anses i dette tilfælde for sket som følge af begravelse af et ikke-medlem af folkekirken. Dette skyldes, at gravstedets fredningstid overstiger den løbende brugsperiode ved begravelsen af ikke-medlemmer, samt at forlængelse af brugsperioden er påbudt i kirkegårdsvedtægtens § 8, når fredningstiden overstiger den løbende brugsperiode.

Som det fremgår af kirkegårdsvedtægtens § 32 er taksten for forlængelse af brugsperioden afhængig af gravstedets størrelse, og da der her er tale om et gravsted med 4 pladser, er taksten tilsvarende høj.

..."

 

Herefter påklagede advokat D på A's vegne stiftsøvrighedens afgørelse til Kirkeministeriet. Advokat D anførte bl.a. at de gældende regler var i strid med grundlovens § 70, og at det måtte anses for dokumenteret at det opkrævede beløb oversteg de faktiske udgifter, der var forbundet med vedligeholdelse af gravstedet. Advokat D bemærkede endelig følgende:

"...

Sammenfattende skal jeg tillade mig at bemærke:

at det er i strid med de nævnte lovbestemmelser og almindelige lighedsgrundsætninger at afkræve bidrag, som ikke fremgår af eksakte og dokumenterede regnskabsoplysninger,

at det på forhånd må afvises, at driftsudgifterne beløber sig til kr. 208,00,

at der ikke har kunnet fremføres rimelighedsbetragtninger iøvrigt til støtte for de af menighedsrådet anvendte takster,

og

at menighedsrådet herefter må henvises til enten at anvende samme takst for alle begravelser eller opstille et holdbart beregningsgrundlag for differentieringen.

..."

I forbindelse med Kirkeministeriets behandling af klagen rejste ministeriet ved skrivelse af 28. april 1992 over for Y Sogns Menighedsråd spørgsmål om hvorvidt man på ny kunne overveje at tilbyde A, at gravstedet blev opdelt i to gravsteder med hver to gravpladser. Menighedsrådet meddelte ved skrivelse af 27. maj 1992 at man ikke mente at kunne tilbyde en sådan opdeling.

Ved skrivelse af 6. oktober 1992 meddelte Kirkeministeriet advokat D at man ikke kunne give ham medhold i hans klage. Kirkeministeriet anførte bl.a. følgende:

"...

I denne anledning skal man meddele, at ifølge § 12, stk. 1, i lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde (lovbekendtgørelse nr. 454 af 11. juni 1992) skal der ved enhver kirkegård være en vedtægt for orden på kirkegården og dennes benyttelse. Ved en pr. 1. juli 1992 gennemført ændring af loven er kompetencen til at godkende sådanne vedtægter overgået fra stiftsøvrighederne til provstiudvalgene.

Vedtægten skal, jf. § 12, stk. 2, bl.a. indeholde takstbestemmelser vedrørende erhvervelse og vedligeholdelse af gravsteder. I modsætning til den tidligere lovgivning (§ 25 i lov om vedligeholdelse af kirker og kirkegårde, lovbekendtgørelse nr. 455 af 23. september 1947) indeholder lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde ingen regler, der påbyder graduering af takster, således at betaling for erhvervelse og fornyelse af brugsret til gravsteder er højere for personer, som ved deres død ikke var medlemmer af folkekirken, end for medlemmer af folkekirken. I overensstemmelse med de almindelige decentraliseringsbestræbelser, der har fundet sted gennem de senere år, er det nu overladt til de lokale kirkelige myndigheder at træffe bestemmelse om eventuel graduering af takster under hensyn til lokale forhold.

Det er fremdeles fast praksis, at der ved fastsættelsen af de heromhandlede takster tages hensyn til, at personer uden for folkekirken ikke deltager i udgifterne til kirkegårdens vedligeholdelse og drift.

Selv om den betaling, der i vedtægten for (X) Kirkegård er fastsat for ikke-medlemmer af folkekirken, kan forekomme høj sammenlignet med, hvad der er fastsat for medlemmer af folkekirken, finder ministeriet ikke at have grundlag for at tilsidesætte den i vedtægten gennemførte graduering af taksterne for erhvervelse og fornyelse af brugsretten til gravsteder. Man henholder sig herved til, at taksterne er godkendt af stiftsøvrigheden, og at de er fastsat i overensstemmelse med stiftsøvrighedens retningsgivende takster.

Efter den givne anledning bemærkes, at denne graduering ikke ses at stride mod lov om begravelse og ligbrænding eller mod almindelige lighedsgrundsætninger, herunder grundlovens § 70.

..."

Ved skrivelse af 4. november 1992 indbragte advokat D sagen for mig. Han anførte bl.a. følgende:

"...

Mens det på den ene side er åbenbart, at det beløb stort kr. 480,00, som beregnes for en fornyelse, hvor der er tale om medlemsskab af Folkekirken, aldeles ikke er tilstrækkeligt og forudsætter tilskud fra anden side, er det på den anden side ligeså åbenbart, at forrentning og forbrug af et beløb stort kr. 18.255,20 over 19 år vil medføre et afkast, som langt overstiger de faktiske omkostninger ved at stille gravstedsarealet til rådighed.

Hvad enten det overskud, der vil fremkomme ved betalingen af fornyelsen for min klients fars gravsted direkte indgår i kirkeregnskabet som en del af de førnævnte tilskud eller indgår i menighedsrådets almindelige regnskab uden, at en sådan direkte overførsel kan påvises, er det min klients klare overbevisning, at der foreligger en forskelsbehandling, som er i strid med elementære, grundlovfæstede principper.

..."

Kirkeministeriet meddelte mig ved skrivelse af 16. december 1992 at man kunne henholde sig til ministeriets afgørelse af 6. oktober 1992 og til en udtalelse af 7. december 1992, som ministeriet havde indhentet fra Z Stift.

Ved skrivelse af 12. januar 1993 anmodede jeg Kirkeministeriet om - efter at have indhentet en udtalelse fra Z Stiftsøvrighed - at kommentere den del af advokat D's klage hvorefter det beløb, der afkræves folk, som ikke er medlemmer af Folkekirken, overstiger de udgifter, der faktisk er forbundet med fornyelse og vedligeholdelse af gravstedet.

I den anledning anførte stiftsøvrigheden i en skrivelse af 12. februar 1993 til Kirkeministeriet bl.a. følgende:

"...

Til advokat (D's) anbringende om, at det opkrævede beløb for gravstedsfornyelse ikke kan overstige de faktiske omkostninger ved at stille gravstedsarealet til rådighed bemærkes, at grundlaget for takstfastsættelse for et ikke-medlem af folkekirken så vidt ses aldrig har været overvejelser over de faktiske omkostninger ved at stille gravstedsarealet til rådighed. Fra lovgivningsmagtens side ses heller ikke at være givet vejledende anvisninger for, at sådanne overvejelser kunne lægges til grund.

..."

I tilslutning hertil anførte Kirkeministeriet i en skrivelse af 18. februar 1993 til mig bl.a. følgende:

"...

Underskuddet ved drift og vedligeholdelse af folkekirkens kirkegårde dækkes ved ligning på folkekirkens medlemmer i kommunen, jf. § 3, stk. 3, og § 2, stk. 1, nr. 2, i lov om folkekirkens økonomi (lovbek. nr. 455 af 11. juni 1992).

Ifølge § 12 i lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde (lovbek. nr. 454 af 11. juni 1992) skal der ved hver kirkegård være en af provstiudvalget (tidligere stiftsøvrigheden) godkendt vedtægt, der bl.a. skal indeholde takster for erhvervelse og fornyelse af gravsteder. Størrelsen af disse takster er ikke ens over hele landet, men beror på en lokalpolitisk vurdering af, i hvilken grad driften af kirkegården skal være indtægtsdækket virksomhed. Det var tidligere lovbestemt, og er stadig fast praksis, at der ved fastsættelsen af taksterne ved erhvervelse og fornyelse af gravstederne for personer, der ved deres død ikke er medlemmer af folkekirken, tages hensyn til, at de ikke deltager i udgifterne ved kirkegårdens vedligeholdelse og drift, jf. ministeriets skrivelse af 6. oktober 1992.

..."

Efter at jeg havde gjort advokat D bekendt med Kirkeministeriets skrivelse, anførte advokaten i en skrivelse af 26. marts 1993 at man herefter måtte spørge, på hvilket nærmere grundlag de gældende takster var beregnet. Kirkeministeriet anførte i en skrivelse af 27. april 1993 at man vedrørende grundlaget for takstberegningen kunne henholde sig til ministeriets skrivelse af 18. februar 1993 til mig, og at advokat D's skrivelse ikke i øvrigt gav anledning til yderligere bemærkninger.

 

I en skrivelse af 12. november 1993 til Kirkeministeriet anførte jeg herefter foreløbigt følgende:

"Taksterne for erhvervelse og fornyelse af gravsteder på (X) Kirkegård er fastsat ved kirkegårdens vedtægt af 25. oktober 1988. Vedtægten er godkendt af (Z) Stiftsøvrighed. Ifølge vedtægtens § 32 betaler personer, der ikke er medlemmer af Folkekirken, som grundbeløb 200 kr. pr. gravplads på kistegravsteder. Beløbet reguleres jævnligt. I august 1991 blev det således af (Z) Stiftsøvrighed fastsat, at taksten fremover skulle beregnes som 24,02 gange grundbeløbet. Grundbeløbet for et tilsvarende gravsted for medlemmer af Folkekirken er 5 kr. På (X) Kirkegård betaler personer, der ikke er medlemmer af Folkekirken, således 40 gange så meget for den omhandlede type gravpladser som personer, der er medlemmer af Folkekirken.

Det bemærkes, at taksterne for renholdelse, vedligeholdelse og gravning m.v. ikke er gradueret på grundlag af, om den pågældende ved sin død var medlem af Folkekirken, jf. kirkegårdsvedtægtens §§ 34-37.

Vedtægtens takstbestemmelser er i øvrigt i overensstemmelse med (Z) Stiftsøvrigheds vejledning af 15. december 1989.

Det er ubestridt, at det beløb, som (A) er blevet opkrævet, er beregnet i overensstemmelse med de gældende takster. Spørgsmålet er derfor alene, om taksterne er i overensstemmelse med lovgivningen, herunder almindelige forvaltningsretlige principper.

Herefter rejser sagen to spørgsmål:

Spørgsmålet om, hvorvidt det i sig selv er retsstridigt, at takstbestemmelserne gør forskel på medlemmer og ikke-medlemmer af Folkekirken.

Spørgsmålet om, hvorvidt der i øvrigt er hjemmel til at fastsætte de omhandlede takstbeløb

.

ad a: Spørgsmålet om forskelsbehandling.

1. De nugældende regler om fastsættelse af takster for erhvervelse m.v. af gravsteder findes i lov nr. 268 af 22. maj 1986 om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde (lovkendtgørelse nr. 454 af 11. juni 1992). Indtil denne lov trådte i kraft, fandtes reglerne i lov nr. 282 af 30. juni 1922 om Vedligeholdelse af Kirker og Kirkegårde m.v. (lovbekendtgørelse nr. 455 af 23. september 1947). I denne lovs § 25, stk. 5, hed det følgende:

" Stk. 5. Personer, som ikke tilhører Folkekirken, har Ret til at erholde Begravelsesplads udlagt på Folkekirkens Kirkegårde i de sogne, hvor de bor, for saa vidt der ikke i Sognet findes nogen kommunal Kirkegaard eller Kirkegaard for det Trossamfund, som de tilhører. Den Betaling, der herfor skal ydes, fastsættes i Vedtægten under Hensyntagen til, at saadanne Personer ikke deltager i Udgifterne til Kirkegaardens Vedligeholdelse og Drift."

Efter den citerede bestemmelse var det ikke blot tilladt, men tillige påbudt, at fastsætte takstbestemmelser, der tog hensyn til, om den pågældende var medlem af Folkekirken.

Den nugældende lov indeholder i § 12, stk. 1 og 2, følgende bestemmelser:

"§ 12. Ved enhver kirkegård skal der være en af provstiudvalget godkendt vedtægt for orden på kirkegården og dennes benyttelse, en af provsten autoriseret kirkegårdsprotokol samt et kort over kirkegården.

Stk. 2. Vedtægten skal bl.a. indeholde bestemmelser om gravstedernes størrelse og om fredningstidens længde samt takstbestemmelser vedrørende erhvervelse, fornyelse og vedligeholdelse af gravsteder."

Det fremgår ikke af lovens § 12, stk. 2, om der kan eller skal gøres forskel i takstbestemmelserne under hensyn til, om den pågældende ved sin død var medlem af Folkekirken. I lovforslagets bemærkninger til bestemmelsen hedder det imidlertid bl.a. følgende (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 4060-61):

"...

Ifølge § 25 i den nugældende lov skal betalingen for erhvervelse af brugsret til gravsteder gradueres, således at den er højere for personer, der ved deres død ikke var medlemmer af folkekirken, end for medlemmer af folkekirken, og højere for udensognsboende end for indensognsboende. Og for udensognsboende uden særlig tilknytning til sognet skal taksten være højere end for udensognsboende med en sådan tilknytning. Lovforslaget indeholder ingen regler, der påbyder en sådan graduering af takster. Det må anses for rimeligt og i overensstemmelse med de almindelige decentraliseringsbestræbelser, at det fremtidig overlades til stiftsøvrigheden i forbindelse med godkendelsen af kirkegårdsvedtægten at træffe bestemmelser om eventuel graduering af taksterne under hensyn til de lokale forhold.

..."

På baggrund af de citerede forarbejder må det anses for utvivlsomt, at det ikke i sig selv er i strid med lovens § 12, stk. 2, at fastsætte bestemmelser, hvorefter der gælder højere takster for personer, der ved deres død ikke var medlem af Folkekirken; man har alene overladt beslutningen herom til stiftsøvrigheden (nu provstiudvalgene).

 

2. (A's) sag rejser imidlertid et særligt spørgsmål, da (B) efter det oplyste var medlem af Folkekirken indtil 1966. Om betydningen af dette forhold skal jeg foreløbig bemærke følgende:

Af den tidligere lovs § 25, stk. 5, fremgik det udtrykkeligt at baggrunden for, at der kunne (og skulle) fastsættes højere takster for personer, der ved deres død ikke var medlem af Folkekirken, var, at disse personer ikke - gennem kirkeskatten - havde bidraget til kirkegårdens drift. Det var således et vederlagssynspunkt, der lå til grund for bestemmelsen.

Som anført er der fortsat mulighed for (men ikke pligt til) at graduere taksterne efter det nævnte kriterium. Da andet ikke følger af forarbejderne, må det antages, at baggrunden herfor stadig er det omtalte vederlagssynspunkt.

På denne baggrund kan man spørge, om bestemmelsen i § 12, stk. 2, - i tilfælde, hvor hjemlen til at graduere takstbestemmelserne er udnyttet - ikke må forudsætte, at der tages hensyn til de situationer, hvor den pågældende ganske vist ikke ved sin død var medlem af Folkekirken, men dog tidligere havde været medlem; herved sigter jeg til, at det omhandlede vederlagssynspunkt i disse tilfælde kun delvis tilsiger, at den pågældende - der jo i kraft af sit tidligere medlemsskab af Folkekirken i et vist omfang har bidraget til kirkegårdens drift - skal betale en højere takst end andre.

Det spørgsmål kan derfor rejses, om der i loven er hjemmel til fuldt ud at anvende taksterne for ikke-medlemmer af Folkekirken over for personer, der ikke ved deres død var medlem af Folkekirken, men som dog tidligere har været medlem. Spørgsmålet melder sig selvsagt navnlig i de tilfælde, hvor den pågældende har meldt sig ud af Folkekirken kort før sin død, men opstår i princippet også i andre tilfælde, hvor den pågældende gennem en vis periode af sit voksenliv har været medlem af Folkekirken. En mulighed kunne være at beregne beløbet forholdsmæssigt af forskellen mellem taksterne for medlemmer henholdsvis ikke-medlemmer af Folkekirken. Jeg er selvsagt opmærksom på, at der vil kunne være visse administrative vanskeligheder forbundet med en sådan løsning.

Endvidere bemærker jeg, at der kan rejses et selvstændigt spørgsmål om, hvorvidt det i et tilfælde som det foreliggende - hvor et ikke-medlem af Folkekirken begraves i et gravsted, der oprindelig er erhvervet til brug for en nærtstående, der var medlem af Folkekirken - er rimeligt at anvende den fulde takst for ikke-medlemmer.

Vedtægten for (X) Kirkegård synes ikke at tage højde for de rejste spørgsmål.

Om den konkrete sag bemærker jeg, at (B) efter det oplyste var medlem af Folkekirken, indtil han fyldte 67 år.

Jeg anmoder venligst Kirkeministeriet om at meddele mig, hvorledes man ser på de omhandlede spørgsmål, såvel principielt som i relation til (A's) sag.

 

ad b: Spørgsmålet om, hvorvidt taksterne i øvrigt er lovlige.

Også udover spørgsmålet om forskelsbehandling mellem medlemmer og ikke-medlemmer af Folkekirken har advokat (D) rejst spørgsmål om beregningen af taksterne. Advokat (D's) synspunkt er således, at der under ingen omstændigheder er hjemmel til at fastsætte takstbeløb, der overstiger de faktiske omkostninger, der er forbundet med fornyelsen af gravstederne.

Hverken lovens § 12, stk. 2, eller dens forarbejder indeholder nærmere vejledning om, efter hvilke retningslinier taksterne skal fastsættes. I bemærkningerne til lovforslaget (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 4060-61, citeret ovenfor) er det således alene angivet, at en eventuel graduering skal ske "under hensyntagen til de lokale forhold". Samtidig fremgår det af (Z) Stiftsøvrigheds skrivelse af 12. februar 1993 til Kirkeministeriet, at grundlaget for takstfastsættelsen så vidt vides aldrig har været de faktiske omkostninger ved at stille gravstedet til rådighed. Af Kirkeministeriets skrivelse af 18. februar 1993 til mig fremgår det, at takstfastsættelsen "beror på en lokalpolitisk vurdering af, i hvilken grad driften af kirkegården skal være indtægtsdækket virksomhed".

Det står mig ikke ganske klart, hvorledes den citerede passus i Kirkeministeriets skrivelse skal forstås. Samtidig synes det at følge af det vederlagssynspunkt, der som anført må antages at ligge til grund for hjemmelen til at graduere taksterne, at der for personer, der ikke er medlemmer af Folkekirken, må være en vis overensstemmelse mellem taksterne på den ene side og de faktiske omkostninger, der er forbundet med at stille gravstedet til rådighed, på den anden side. Herved bemærker jeg særligt, at menighedsrådet ved fastsættelsen af takstbestemmelser er omfattet af den offentlige rets almindelige principper om beregning af gebyrer m.v, og at (B) har haft et retskrav på at blive begravet på en af sognets kirkegårde, medmindre der i sognet er en kommunal begravelsesplads eller en begravelsesplads for det særlige trossamfund, som (B) måtte have tilhørt, jf. den ovennævnte lovs § 14.

På den anførte baggrund beder jeg venligst Kirkeministeriet om at oplyse hvilke retlige grænser for taksternes størrelse, der efter ministeriets opfattelse følger af lovens § 12, stk. 2. Samtidig beder jeg Kirkeministeriet oplyse, hvorvidt de takster, som der er tale om i den foreliggende sag, efter ministeriets opfattelse ligger inden for disse grænser.

..."

Jeg modtog herefter med skrivelse af 23. marts 1994 Kirkeministeriets supplerende udtalelse, og i skrivelse af 6. april 1994 fremsatte D sine afsluttende bemærkninger i sagen.

 

I en skrivelse til advokat D udtalte jeg herefter følgende:

"I min skrivelse af 12. november 1993 gjorde jeg rede for, at den foreliggende sag rejser to principielle spørgsmål:

Spørgsmålet om, hvorvidt det i sig selv er retsstridigt, at takstbestemmelserne gør forskel på medlemmer og ikke-medlemmer af Folkekirken, og

Spørgsmålet om, hvorvidt der i øvrigt er hjemmel til at fastsætte de omhandlede takstbeløb.

 

ad a: Spørgsmålet om forskelsbehandling.

1. I skrivelsen af 12. november 1993 anførte jeg, at det ikke i sig selv er i strid med § 12, stk. 2, i loven om Folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde (lovbekendtgørelse nr. 454 af 11. juni 1992) at fastsætte bestemmelser, hvorefter der gælder højere begravelsestakster for personer, der ved deres død ikke var medlem af Folkekirken, end for personer, der ved deres død var medlem af Folkekirken; dette fremgår utvetydigt af lovens forarbejder.

Den foreliggende sag rejser imidlertid et særligt spørgsmål, da (B) efter det oplyste var medlem af Folkekirken indtil 1966. Om betydningen af dette forhold bemærkede jeg i min skrivelse bl.a. følgende:

"...

Af den tidligere lovs § 25, stk. 5, fremgik det udtrykkeligt, at baggrunden for, at der kunne (og skulle) fastsættes højere takster for personer, der ved deres død ikke var medlem af Folkekirken, var, at disse personer ikke - gennem kirkeskatten - havde bidraget til kirkegårdens drift. Det var således et vederlagssynspunkt, der lå til grund for bestemmelsen.

Som anført er der fortsat mulighed for (men ikke pligt til) at graduere taksterne efter det nævnte kriterium. Da andet ikke følger af forarbejderne, må det antages, at baggrunden herfor stadig er det omtalte vederlagssynspunkt.

På denne baggrund kan man spørge, om bestemmelsen i § 12, stk. 2, - i tilfælde, hvor hjemlen til at graduere takstbestemmelserne er udnyttet - ikke må forudsætte, at der tages hensyn til de situationer, hvor den pågældende ganske vist ikke ved sin død var medlem af Folkekirken, men dog tidligere havde været medlem; herved sigter jeg til, at det omhandlede vederlagssynspunkt i disse tilfælde kun delvis tilsiger, at den pågældende - der jo i kraft af sit tidligere medlemskab af Folkekirken i et vist omfang har bidraget til kirkegårdens drift - skal betale en højere takst end andre.

Det spørgsmål kan derfor rejses, om der i loven er hjemmel til fuldt ud at anvende taksterne for ikke-medlemmer af Folkekirken over for personer, der ikke ved deres død var medlem af Folkekirken, men som dog tidligere har været medlem. Spørgsmålet melder sig selvsagt navnlig i de tilfælde, hvor den pågældende har meldt sig ud af Folkekirken kort før sin død, men opstår i princippet også i andre tilfælde, hvor den pågældende gennem en vis periode af sit voksenliv har været medlem af Folkekirken. En mulighed kunne være at beregne beløbet forholdsmæssigt af forskellen mellem taksterne for medlemmer henholdsvis ikke-medlemmer af Folkekirken. Jeg er selvsagt opmærksom på, at der vil kunne være visse administrative vanskeligheder forbundet med en sådan løsning.

..."

 

2. Hertil har Kirkeministeriet i sin skrivelse af 23. marts 1994 bl.a. anført følgende:

"...

Forholdet mellem den nugældende og den tidligere lovgivning på dette område fremgår af bemærkningerne til § 12, stk. 2, i lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde. Som anført der, skulle taksterne i henhold til den tidligere lovs § 25 gradueres således, at de var højere for personer, der ved deres død ikke var medlemmer af folkekirken, end for medlemmer af folkekirken. Ifølge § 25, stk. 5, skulle betalingen fastsættes under hensyn til, at sådanne personer (dvs. personer der ikke tilhører folkekirken) ikke deltager i udgifterne til kirkegårdens vedligeholdelse og drift. I henhold hertil er der i praksis ved takstfastsættelsen alene taget hensyn til afdødes kirkelige tilhørsforhold ved dødsfaldet. Der lå efter ministeriets opfattelse ikke noget vederlagssynspunkt til grund for den graduering af taksterne, som bestemmelsen påbød. Bestemmelsen fastslog kun, at betalingen for udlæggelse af et gravsted til en person, der ved dødsfaldet ikke var medlem af folkekirken og derfor ikke betalte kirkeskat, skulle være højere end den betaling, der gjaldt for medlemmer af folkekirken.

Selv om det efter den nugældende lov er overladt til de lokale kirkelige myndigheder at bestemme, om taksterne skal gradueres, har det ikke ved lovændringen været hensigten at ændre de hidtil gældende kriterier for taksternes graduering i det omfang graduering herefter finder sted. Der er principielt intet til hinder for, at de lokale kirkelige myndigheder kan praktisere takstgradueringen på nøjagtig samme måde som efter den tidligere lovgivning.

Den gældende lovs § 12, stk. 2, kan derfor ikke siges at indeholde nogen forudsætning om, at der ved takstfastsættelsen skal tages hensyn til situationer, hvor den pågældende ikke ved sin død var medlem af folkekirken, men tidligere havde været medlem. Loven er således ikke til hinder for, at taksterne for ikke-medlemmer fuldt ud anvendes i sådanne situationer.

Det bemærkes i denne forbindelse, at såfremt man ved takstfastsættelsen skulle tage hensyn til, at en person, der ved sin død ikke var medlem af folkekirken, tidligere havde været medlem, måtte man på tilsvarende måde ved begravelse af folkekirkemedlemmer tage hensyn til - og altså foranstalte en undersøgelse af - om den enkelte tidligere i en periode havde stået uden for folkekirken.

Administrative hensyn taler efter ministeriets opfattelse afgørende for, at den hidtidige praksis opretholdes.

..."

I Deres skrivelse af 6. april 1994 har De ikke på dette punkt kommenteret Kirkeministeriets udtalelse.

 

3. Kirkeministeriet synes at bestride, at der ligger et vederlagssynspunkt til grund for bestemmelsen i § 25, stk. 5, i den tidligere lov om vedligeholdelse af kirker og kirkegårde m.v. (lovbekendtgørelse nr. 455 af 23. september 1947).

Jeg må stille mig uforstående over for dette standpunkt.

Den omtalte bestemmelse havde følgende ordlyd:

" Stk. 5. Personer, som ikke tilhører Folkekirken, har Ret til at erholde Begravelsesplads udlagt på Folkekirkens Kirkegaarde i de sogne, hvor de bor, for saa vidt der ikke i Sognet findes nogen kommunal Kirkegaard eller Kirkegaard for det Trossamfund, som de tilhører. Den Betaling, der herfor skal ydes, fastsættes i Vedtægten under Hensyntagen til, at saadanne Personer ikke deltager i Udgifterne til Kirkegaardens Vedligeholdelse og Drift. " (min fremhævelse).

Det fremgår klart af bestemmelsens ordlyd, at der ligger et vederlagssynspunkt til grund for princippet om forskelsbehandling; hermed mener jeg, at taksten for personer, der ved deres død ikke var medlem af Folkekirken, skulle være højere, netop fordi disse personer ikke - gennem kirkeskatten - havde medvirket til kirkegårdenes vedligeholdelse og drift.

Som anført i min skrivelse af 12. november 1993 må vederlagssynspunktet også antages at ligge til grund for bestemmelsen i § 12, stk. 2, i den nugældende lov.

Det må derfor fortsat forekomme mig tvivlsomt, om der er hjemmel til fuldt ud at anvende taksterne for ikke-medlemmer af Folkekirken over for personer, der ikke ved deres død var medlem af Folkekirken, men som dog tidligere har været medlem. Som anført i min ovennævnte skrivelse tilsiger det omhandlede vederlagssynspunkt i disse tilfælde kun delvis, at den pågældende - der i kraft af sit tidligere medlemskab af Folkekirken jo i et vist omfang har bidraget til kirkegårdenes drift - skal betale en højere takst end andre.

 

4. Af Kirkeministeriets udtalelse fremgår det imidlertid, at man stedse - også under den tidligere lov - har administreret reglerne således, at det afgørende for, hvilke takster der skal anvendes, alene er den pågældendes kirkelige tilhørsforhold på dødstidspunktet. Samtidig vil det, som også anført i min skrivelse af 12. november 1993, formentlig være forbundet med væsentlige administrative vanskeligheder at foretage en graduering af taksterne i overensstemmelse med det anførte.

Under disse omstændigheder har jeg ikke fuldt tilstrækkeligt grundlag for at henstille, at man ændrer praksis. Da den gældende ordning imidlertid efter omstændighederne kan føre til ganske urimelige resultater, går jeg ud fra, at Kirkeministeriet ved en kommende revision af loven vil være opmærksom på det omhandlede spørgsmål.

Herefter foretager jeg ikke videre på dette punkt.

 

5. I min skrivelse af 12. november 1993 bemærkede jeg endvidere, at der kan rejses et selvstændigt spørgsmål om, hvorvidt det i et tilfælde som det foreliggende - hvor et ikke-medlem af Folkekirken begraves i et gravsted, der oprindelig er erhvervet til brug for en nærtstående, der var medlem af Folkekirken - er rimeligt at anvende den fulde takst for ikke-medlemmer.

(Kirkeministeriet havde i udtalelsen af 23. marts 1994 herom anført følgende:

"...

Taksten for gravstedsrettens forlængelse ud over den løbende fredningsperiode beregnes i sådanne tilfælde alene under hensyn til, hvem der begraves i gravstedet, idet formålet med gravstedsrettens forlængelse er at sikre gravfreden for den pågældende i den i kirkegårdsvedtægten fastsatte fredningstid.

Det må efter ministeriets opfattelse anses for rimeligt, at det nævnte princip for takstfastsættelsen gælder i alle tilfælde, og altså også i et tilfælde som det foreliggende, hvor en person, der ikke er medlem af folkekirken, begraves i et gravsted, der oprindeligt var erhvervet til brug for en tidligere afdød ægtefælle, der var medlem af folkekirken. Man finder derfor ikke, at dette forhold kan begrunde, at der ikke opkræves den fulde takst for gravstedrettens forlængelse for ikke-medlemmer af folkekirken.

...")

Under hensyn til det, der er anført i Kirkeministeriets udtalelse af 23. marts 1994, har jeg ikke tilstrækkeligt grundlag for at foretage videre vedrørende dette spørgsmål. Herved har jeg også lagt en vis vægt på, at De ikke selv har ønsket spørgsmålet behandlet nærmere.

 

ad b: Spørgsmålet om, hvorvidt taksterne i øvrigt er lovlige.

1. I min skrivelse af 12. november 1993 anførte jeg om dette spørgsmål bl.a. følgende:

"...

Også udover spørgsmålet om forskelsbehandling mellem medlemmer og ikke-medlemmer af Folkekirken har advokat (D) rejst spørgsmål om beregningen af taksterne. Advokat (D's) synspunkt er således, at der under ingen omstændigheder er hjemmel til at fastsætte takstbeløb, der overstiger de faktiske omkostninger, der er forbundet med fornyelsen af gravstederne.

Hverken lovens § 12, stk. 2, eller dens forarbejder indeholder nærmere vejledning om, efter hvilke retningslinier taksterne skal fastsættes. I bemærkningerne til lovforslaget (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 4060-61, citeret ovenfor) er det således alene angivet, at en eventuel graduering skal ske "under hensyntagen til de lokale forhold". Samtidig fremgår det af (Z) Stiftsøvrigheds skrivelse af 12. februar 1993 til Kirkeministeriet, at grundlaget for takstfastsættelsen så vidt vides aldrig har været de faktiske omkostninger ved at stille gravstedet til rådighed. Af Kirkeministeriets skrivelse af 18. februar 1993 til mig fremgår det, at takstfastsættelsen "beror på en lokalpolitisk vurdering af, i hvilken grad driften af kirkegården skal være indtægtsdækket virksomhed".

Det står mig ikke ganske klart, hvorledes den citerede passus i Kirkeministeriets skrivelse skal forstås. Samtidig synes det at følge af det vederlagssynspunkt, der som anført må antages at ligge til grund for hjemmelen til at graduere taksterne, at der for personer, der ikke er medlemmer af Folkekirken, må være en vis overensstemmelse mellem taksterne på den ene side og de faktiske omkostninger, der er forbundet med at stille gravstedet til rådighed, på den anden side. Herved bemærker jeg særligt, at menighedsrådet ved fastsættelsen af takstbestemmelser er omfattet af den offentlige rets almindelige principper om beregning af gebyrer m.v, og at (B) har haft et retskrav på at blive begravet på en af sognets kirkegårde, medmindre der i sognet er en kommunal begravelsesplads eller en begravelsesplads for det særlige trossamfund, som (B) måtte have tilhørt, jf. den ovennævnte lovs § 14.

..."

 

2. I Kirkeministeriets udtalelse af 23. marts 1994 hedder det bl.a. følgende:

"...

I henhold til § 12, stk. 2, i lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde er det overladt til de lokale kirkelige myndigheder at fastsætte kirkegårdstaksterne. Bestemmelsen er udtryk for det nærdemokratiske princip, der gælder i folkekirken, og som ved den seneste lovændring i 1992 er blevet yderligere styrket ved, at kompetencen til at godkende kirkegårdsvedtægterne er overgået fra stiftsøvrighederne til provstiudvalgene.

Den betaling, der fastsættes - såvel for medlemmer som ikke-medlemmer af folkekirken - får indflydelse på størrelsen af underskuddet ved kirkegårdens drift og vedligeholdelse. Dette underskud skal dækkes ved ligning på folkekirkens medlemmer i kommunen, jf. § 3, stk. 3, sammenholdt med stk. 1 og § 2, stk. 1, nr. 2, i lov om folkekirkens økonomi (lovbek. nr. 455 af 11. juni 1992). Dette er baggrunden for den ovenfor citerede passus i ministeriets skrivelse af 18. februar 1993.

Som anført ovenfor ad spørgsmål a) finder kirkeministeriet ikke, at der kan lægges et vederlagssynspunkt til grund for takstgradueringen.

Takstfastsættelsen er efter ministeriets opfattelse heller ikke omfattet af den offentlige rets almindelige principper om beregning af gebyrer m.v., og man mener derfor ikke, at der ud fra disse principper kan udledes retlige grænser for størrelsen af de takster, der kan fastsættes med hjemmel i § 12, stk. 2.

På den anden side må ministeriet være af den opfattelse, at det må følge af kirkegårdenes monopolstilling som begravelsespladser, at taksten for et ikke-medlem af folkekirken i princippet ikke kan overstige de faktiske udgifter ved etableringen og opretholdelsen af gravstedet i fredningsperioden med tillæg af en andel af omkostningerne ved kirkegårdens generelle drift og vedligeholdelse. Det bemærkes dog i denne forbindelse, at beregningen af de faktiske omkostninger er forbundet med betydelig usikkerhed.

Det følger af lovens § 12, stk. 3, at taksterne skal være ensartede inden for samme ligningsområde, medmindre særlige forhold gør sig gældende. Bestemmelsen blev indsat i loven ved den i 1992 gennemførte lovændring og omfatter således ikke de i nærværende sag omhandlede takster.

Som anført i ministeriets skrivelse af 6. oktober 1992 in fine finder ministeriet ikke, at den graduering af taksterne, som er fastsat i vedtægten for (X) kirkegård, kan anses for lovstridig.

..."

 

3. I Deres skrivelse af 6. april 1994 har De fremhævet, at Kirkeministeriet nu for første gang har erklæret sig enig i, at begravelsestaksterne for personer, der ikke er medlemmer af Folkekirken, i princippet ikke kan overstige de faktiske omkostninger, der er forbundet med etableringen og vedligeholdelsen af gravstederne.

Herudover hedder det i Deres skrivelse bl.a. følgende:

"...

Hvorledes Kirkeministeren kan bringe gradueringen i (X) Kirkegårds vedtægter i overensstemmelse med dette princip er mig uklart.

Hvis kirkegårdens regnskab med hensyn til den generelle drift hviler i sig selv, således at betalingen for gravstederne er tilstrækkelige til at dække udgifterne ved denne generelle drift, er dette i sig selv dokumentation for, at medlemmerne betaler mindre end de faktiske udgifter, og at ikke-medlemmerne betaler mere.

Hvis de pålignede betalinger for ikke-medlemmernes gravsteder svarer til de faktisk afholdte udgifter ved den generelle drift, medens disse udgifter for medlemmernes vedkommende nedbringes ved andre tilførsler, som er ikke-medlemmerne uvedkommende, må kirkegårdsregnskabet for så vidt angår den generelle drift - som anført i min førnævnte klage til ministeriet - balancere årligt med ca. kr. 208,00 pr. m2.

Jeg er ikke klar over, hvor mange m2 (X) Kirkegård dækker, men under alle omstændigheder vil der blive tale om et så ex orbitant beløb, at det må kunne afvises uden eksakt dokumentation.

..."

 

4. Som De anfører, har Kirkeministeriet nu erklæret sig enig i, at gravstedstaksterne for personer, der ikke er medlemmer af Folkekirken, ikke kan overstige de faktiske udgifter ved etableringen og opretholdelsen af gravstedet. Jeg kan i den forbindelse tilslutte mig, at der ved takstfastsættelsen også kan tages et vist hensyn til udgifterne ved den generelle drift og vedligeholdelse af kirkegården.

På den baggrund har jeg ikke anledning til at komme nærmere ind på ministeriets argumentation; dog skal jeg bemærke, at det efter min opfattelse er åbenbart, at menighedsrådene og provstiudvalgene ved udfærdigelsen og godkendelsen af takstbestemmelserne handler som forvaltningsmyndigheder og derfor er underlagt den offentlige rets almindelige principper om beregning af gebyrer m.v.

 

5. Efter Kirkeministeriets opfattelse er taksterne på (X) Kirkegård ikke i strid med de nævnte principper.

Ministeriet har ikke anført nogen argumentation for dette synspunkt. Samtidig har i hvert fald (Z) Stiftsøvrighed befundet sig i en vildfarelse vedrørende sagens principielle retlige spørgsmål; jeg henviser til følgende passus i stiftsøvrighedens skrivelse af 12. februar 1993 til Kirkeministeriet:

"Til advokat (D's) anbringende om, at det opkrævede beløb for gravstedsfornyelse ikke kan overstige de faktiske omkostninger ved at stille gravstedsarealet til rådighed bemærkes, at grundlaget for takstfastsættelse for et ikke-medlem af folkekirken så vidt ses aldrig har været overvejelser over de faktiske omkostninger ved at stille gravstedsarealet til rådighed. Fra lovgivningsmagtens side ses heller ikke at være givet vejledende anvisninger for, at sådanne overvejelser kunne lægges til grund." (min fremhævelse).

Efter de foreliggende oplysninger må det anses for overordentlig usikkert, om gravstedstaksterne på (X) Kirkegård er fastsat på grundlag af en korrekt retsopfattelse. Jeg må derfor anse det for rigtigst, at menighedsrådet og provstiudvalget overvejer spørgsmålet på ny.

På denne baggrund har jeg i dag over for Kirkeministeriet henstillet, at man tager sagen op til fornyet overvejelse. Jeg har udbedt mig underretning om sagens udfald. Samtidig har jeg bedt Kirkeministeriet om at oplyse, hvorledes man vil sikre sig, at taksterne på landets øvrige kirkegårde beregnes i overensstemmelse med de principper, hvorom der nu - i realiteten - er enighed.

..."