Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé

En fagforening og et fagforbund klagede over en afgørelse fra Tilsynsrådet for Ribe Amt. Sagen drejede sig om Esbjerg Kommunes udstedelse af et tjenstligt pålæg til fem medarbejdere i kommunens Flygtningegruppe om fremover ikke at rette tjenstlige henvendelser til det politiske system uden om eller parallelt med henvendelser til ledelsen.

De fem medarbejdere havde sendt et brev til blandt andre borgmesteren på trods af at de af socialdirektøren havde fået oplyst at brevet skulle sendes gennem kontorchefen. I brevet gjorde de indsigelser imod at deres afdeling ikke havde fået tildelt yderligere arbejdskraft i forbindelse med en omstrukturering af ressourcer.

Ombudsmanden udtalte generelt at ledelsen af et administrativt hierarki i offentlige forvaltningsmyndigheder inden for lovgivningens rammer er forholdsvis frit stillet med hensyn til at bestemme hvordan kommunikationen mellem ansatte og ledelsen, herunder den politiske ledelse, skal foregå.

Ombudsmanden bemærkede dog at en sådan ret var begrænset af princippet i grundlovens § 77 om de ansattes adgang til at udtale sig som privatpersoner. De underordnedes almindelige ulovbestemte rådgivningspligt indebar også begrænsninger i denne ret.

Det gav herefter ikke ombudsmanden anledning til bemærkninger at Esbjerg Kommune havde fastsat regler der forpligtede de underordnede til at rette eventuelle tjenstlige henvendelser til det politiske niveau gennem de pågældendes overordnede chefer. (J.nr. 1995-2277-009).

Oversigt (indholdsfortegnelse)
Den fulde tekst

Kommunalt ansattes ret til at henvende sig til byrådet uden om de administrative chefer

 

Det fremgik af de foreliggende oplysninger at Esbjerg Kommunes økonomiudvalg i forbindelse med budgetforhandlingerne i 1995 indstillede til byrådet at der skete en opnormering i kommunens Flygtningegruppe med tre medarbejdere. Indstillingen blev begrundet i en meget betydelig stigning i sagsantallet i Flygtningegruppen. Indstillingen blev ikke fulgt i byrådet.

I et brev af 14. december 1994 meddelte fem medarbejdere i Flygtningegruppen kontorchefen at de som følge af at opnormeringen ikke var gennemført, havde følt sig nødsaget til at sende en skrivelse til byrådet således at dette kunne tage stilling til hvorledes "den kritiske situation kan løses her og nu". Vedlagt brevet var følgende brev ligeledes dateret den 14. december 1995 fra de fem medarbejdere til byrådet:

"Byrådet i Esbjerg Km. har ved flertalsafgørelse (Byrådsmøde d. 12.12.1994) besluttet, at se bort fra en ansøgning om opnormering af Flygtningegruppen.

Baggrunden for den ansøgte og nødvendige opnormering er fyldigt beskrevet i de dokumenter der tidligere er tilgået Byrådet i sagen.

Heraf fremgår med ønskelig tydelighed under hvilke uacceptable, overbelastede forhold Flygtningegruppens medarbejdere, skal tage vare på mange og belastende arbejdsopgaver.

Flygtningegruppens medarbejdere har imidlertid forsøgt i en overgangsperiode at honorere arbejdskravene, hvilket har kunnet lade sig gøre med en rimelig forventning om en snarlig opnormering.

De politiske beslutningsprocesser må vi naturligvis alle underkaste os.

I den aktuelle sag har det nuværende Byråd signaleret en ny kurs i flygtningearbejdet i forhold til det Byråd der var siddende i den forrige valgperiode.

Vi må og har som kommunale embedsmænd, pligt til at gøre de politiske beslutningstagere opmærksomme på, at vi med den nuværende normering og en uændret struktur i flygtningearbejdet, ikke er i stand til at sikre den professionelle kvalitet på sufficient måde. Vi må gøre opmærksomme på, at det stedse stigende arbejdspres gør os ude af stand til, at opfylde de krav, der fra centralt hold er lovfæstet i forbindelse med sagsarbejdet.

Under skyldig hensyntagen til Byrådets beslutning og under hensyntagen til kvaliteten i flygtningearbejdet, skal vi derfor på det bestemteste anmode Byrådet om at tage stilling til hvilken omstrukturering man ønsker gennemført med henblik på en øjeblikkelig afhjælpning af den akutte situation.

 

For os at se er der følgende 3 muligheder at vælge imellem:

 

Forslag 1:

Der foretages en ændring af de nuværende visitationsretningslinjer således at kun sager af typen: familier med behov for særlig støtte og sager hvori der er tale om torturtraumer eller psykiske diagnoser henhører i flygtningegruppens regi.

Øvrige sagstyper henvises fra Dansk Flygtningehjælp til bopælsdistrikterne.

 

Forslag 2:

Der foretages en ændring i den nuværende ledelsesstruktur således, at gruppelederfunktionen nedlægges og opgaverne overføres til distriktslederen i distrikt 23, hvorunder flygtningegruppen henhører.

Denne model vil frigøre 0,5 socialrådgiverstilling til sagsarbejde, og vil medføre en mindre udvisitering af sager til bopælsdistrikterne.

 

Forslag 3:

Flygtningegruppen nedlægges som specialgruppe og ressourcerne overføres til bopælsdistrikterne.

Vi ser frem til en snarlig afgørelse og det bedst mulige samarbejde i sagen."

Kopi af brevet blev samtidig sendt til borgmesteren, socialudvalgsformanden, socialdirektøren samt fællestillidsrepræsentanten.

Socialdirektøren skrev den 16. december 1994 således til de fem medarbejdere:

"...

Den 14. december 1994 havde jeg en samtale med Jer, hvor I skitserede, at I havde i tankerne at fremsende et brev til det politiske niveau. Jeg erindrer, at jeg meget stærkt frarådede en sådan handling, og hvis der skal kommunikeres til Byrådet eller byrådspolitikere, på vegne af forvaltningen - eller dele af forvaltningen - så sker det gennem mig.

Det var min opfattelse da vi skiltes, at I havde fuld forståelse for min argumentation. Jeg fandt derfor ikke anledning til at forklare hvilke følger det kan have, at tilsidesætte spillereglerne. Men her, hvor I handler mod bedre vidende, står I klart til en alvorlig irettesættelse.

..."

 

Kontorchefen sendte den 20. december 1994 de pågældende sagsbehandlere følgende brev:

"...

Jeg beklager, at det åbenbart er Jeres opfattelse, at sagen ikke hidtil har været fagligt oplyst tilstrækkeligt under den politiske behandling, og jeg finder det foruroligende, at der i Jeres brev ikke fremkommer fakta, der tilfører sagen nyt, som begrundelse for Jeres reaktion.

Jeg opfatter endvidere det, at I finder behov for at kontakte det politiske system parallelt med henvendelsen af 14. december 1994 til mig som udtryk for total mangel på tillid til Jeres ledelse og fravær af respekt for grundliggende samarbejdsprincipper.

Jeg vil med en kopi af dette brev foreslå direktøren, at denne del følges op med en officiel påtale.

Sluttelig skal jeg oplyse, at jeg ikke fremsender Jeres henvendelse til byrådet, og at jeg sammen med Jeres gruppeleder og distriktsleder har indledt drøftelser om, hvorledes arbejdet i 1995 kan tilrettelægges med de tildelte ressourcer og især, hvilke planlagte aktiviteter og nye tiltag, der må udskydes.

Jeg håber, vi på det område kan genoptage det positive samarbejde og ikke med det første finder behov for yderligere, tilsvarende skriftlig kommunikation."

De fem medarbejdere gjorde i et brev af 20. december 1994 til socialdirektøren indsigelse imod hans fremstilling af sagsforløbet i skrivelsen af 16. december 1994. Efter medarbejdernes opfattelse var konklusionen på mødet den 14. december 1994 "at du konkluderer, at vi indledte en korrespondance med de politiske ansvarlige personer. Men direkte adspurgt anførte du, at dette ikke var nogen umulighed og at skrivelsen i så fald fremsendtes via forvaltningens officielle kanaler - hvilket udmærket kunne være kontorchef ..."

 

I skrivelse af 21. december 1994 til de fem medarbejdere meddelte socialdirektøren følgende:

"Den 14. december 1994 fremsendte I brev til områdekontorchefen med kritiske bemærkninger til byrådets beslutning om flygtningegruppens personalenormering og anmoder om, at sagen fremsendes til politisk behandling.

Samtidig fremsendte I kopi af Jeres brev til borgmesteren og formanden for det sociale udvalg.

Det finder vi som ledelse af området helt uacceptabelt og giver Jer hermed som medarbejdere ved Social- og sundhedsforvaltningen tjenstligt pålæg om fremover at følge de almindeligt gældende procedurer således, at enhver henvendelse til det politiske system foregår gennem ledelsen på området og ikke udenom eller parallelt med.

Fravigelse fra dette princip vil blive fulgt op og indberettet som tjenstlig forseelse."

Fagforening X, Kredsforeningen for Ribe Amt, gjorde i skrivelse af 21. december 1994 til Esbjerg Kommune gældende at socialdirektørens pålæg til de fem medarbejdere var uberettiget, dels havde de pågældende ikke overtrådt "spilleregler" eller grundlæggende "samarbejdsprincipper", dels var pålægget et indgreb i medarbejdernes ytringsfrihed, jf. grundlovens § 77. Endvidere bad foreningen om at pålægget blev trukket tilbage.

Fagforening X og fagforbund Y rettede i skrivelse af 3. februar 1995 henvendelse til Esbjerg Kommune om sagen og bad ligeledes om at pålægget blev trukket tilbage. I skrivelse af 14. februar 1995 svarede socialdirektøren at han anså de almindelige kommandoveje for procedure i en hierarkisk organisation for fraveget, og at han ikke agtede at trække det tjenstlige pålæg tilbage.

Fagforeningen og fagforbundet indbragte herefter ved skrivelse af 16. marts 1995 sagen for Tilsynsrådet for Ribe Amt. I skrivelsen henvistes bl.a. til følgende:

"...

Baggrunden for vort ønske om at pålægget bør fjernes er en vurdering af, at Esbjerg Kommune tilsyneladende betragter henvendelse til Byrådet som et brud på de ansattes loyalitetspligt. Overfor denne loyalitetspligt er dog hensynet til de offentligt ansattes ytringsfrihed.

Det må konstateres, at offentligt ansatte [har] en særligt vidtrækkende ytringsfrihed, når det drejer sig om ressourcespørgsmål som vedrører deres arbejdsforhold. Dette har ombudsmanden konstateret ved flere lejligheder.

 

Af en ombudsmandsudtalelse fra 1987 fremgår bl.a.:

'Når det drejer sig om ressourcespørgsmål, som kan have væsentlig betydning for medarbejdernes fremtidige ansættelses- og arbejdsforhold, så er der praksis for, at de ansattes ytringsfrihed er særligt vidtrækkende.'

Såfremt de 5 medarbejdere havde valgt at tilkendegive deres utryghed ved ressourcesituationen i pressen, f. eks. ved læserbreve, er der ingen tvivl hverken i teori eller i praksis om, at sådanne meningstilkendegivelser ligger indenfor rammerne af den offentlige ansattes ytringsfrihed, og et tjenstlig pålæg ville i den situation være klart uberettiget.

I dette tilfælde er der ikke tale om nogle offentlige meningstilkendegivelser, men om nogle ytringer, der fremsættes internt i systemet. Der er således ikke tale om, at udenforstående bliver bekendt med problemstillingen, men derimod politikere, der i forvejen kender den til bunds. Så meget desto mere har de ansatte i den situation en ret til at ytre sig.

Ved en konkret vurdering af sagen samt af indholdet i henvendelsen til Byrådet, er det vor klare opfattelse, at ytringsfriheden ikke kan begrænses af nogle upræcise hensyn til loyalitet overfor en leder.

..."

Esbjerg Kommune oplyste i en udtalelse af 9. maj 1995 til tilsynsrådet at fagforeningens fremstilling af sagen i store træk var korrekt. Forløbet af mødet den 14. december 1994 uddybedes dog med følgende oplysninger:

"Dagen efter Byrådsmøde orienterede forvaltningsledelsen Flygtningegruppens daglige leder om Byrådets beslutning. Det resulterede i, at medarbejderne ønskede en drøftelse med direktøren for Social- og Sundhedsforvaltningen. Denne fandt sted onsdag d. 14. december 1994.

På dette møde orienterede direktøren om, at der fra borgmesteren var givet tilsagn om, at også Flygtningegruppens problemer ville blive medinddraget i den af Byrådet ønskede sammenhæng, og at forvaltningsledelsen var anmodet om at udarbejde et notat til brug for borgmesteren. Flygtningegruppens bidrag indgik som et bidrag til direktørens notat til borgmesteren.

Flygtningegruppens menige medarbejdere mente ikke dette var tilstrækkeligt og ville afgive en skrivelse til Byrådet. Såvel direktøren som Flygtningegruppens daglige ledelse frarådede dette. Direktøren understregede, at dette ikke var en knægtelse af ytringsretten, men ville anbefale medarbejderne at ytre sig via deres faglige eller politiske organisationer evt. i pressen.

Såfremt medarbejderne insisterede på at ytre sig, kunne det ske overfor deres umiddelbart foresatte, som så kunne bringe sagen gennem forvaltningskanalerne til det politiske niveau.

..."

 

Esbjerg Kommune redegjorde i udtalelsen af 9. maj 1995 for sin opfattelse af sagen således:

"Det, at der fremsendes kopi til borgmester og udvalgsformand, samtidig med at en 'korrekt' procedure er indledt, findes kritisabelt og kan vel bedst beskrives som klodsethed og insubordination. Ikke mindst, når det sker umiddelbart efter en grundig drøftelse af 'spillereglerne'.

Det tjenstlige pålæg er en kraftig formaning om fremover at rette sig efter almindeligt gældende/kendte procedurer hvor ledelsen skal være mellemled i kontakten til Byrådet/de stående udvalg.

Der er ingen sanktioner med det tjenstlige pålæg, udover at en gentagelse af handlingen, som ovenfor beskrevet, kan indberettes som en tjenstlig forseelse, med deraf følgende påtale.

..."

Tilsynsrådet meddelte i skrivelse af 22. september 1995 til fagforeningen følgende afgørelse:

"...

I den almindeligt gældende grundsætning om arbejdsgiverens ret til at lede og fordele arbejdet ligger tillige arbejdsgiverens ret til under iagttagelse af lovregler, forvaltningsretlige grundsætninger m.v. at fastlægge interne retningslinier, herunder kommandoveje for henvendelse internt i systemet.

Det er tilsynsrådets opfattelse, at arbejdsgiver kan fastlægge kommandovejen for henvendelse til politikerne internt uden derved at krænke de ansattes ytringsfrihed, såfremt de ansatte har mulighed for gennem systemet - f. eks. via øverste administrative chef - at få deres budskab frem til politikerne.

I den konkrete sag er kommandovejen ifølge det foreliggende oplyste ikke blokeret.

Det fremgår, at der har været adgang til ucensureret via øverste administrative chef at fremsende synspunkter om bemandingen i flygtningegruppen til politikerne.

Videre fremgår, at de ansatte har været orienteret om kommandovejene.

Endelig fremgår, at de ansatte efterfølgende administrativt er tildelt en irettesættelse for ikke at have fulgt kommandovejen, en reaktion tilsynsrådet finder følger af ledelsesretten, og som sådant ikke så byrdefuldt et indgreb overfor den ansatte, at der kræves lovhjemmel.

På det således foreliggende, finder tilsynsrådet ikke grundlag for at foretage sig videre i sagens anledning."

 

Fagforeningen klagede i skrivelse af 23. oktober 1995 til mig over tilsynsrådets afgørelse. Foreningen anførte:

"De 5 ansatte har fremsat en udtalelse som privat personer og ikke på vegne af Flygtningegruppen. De tilkendegiver deres personlige, politiske synspunkt vedrørende konsekvenserne af den manglende opnormering og ressourceproblemerne i Flygtningegruppen. Samtidig fremhæver de, at den politiske beslutning Byrådet har truffet er uhensigtsmæssig og får nogle konsekvenser.

Medarbejderne henvender sig til Byrådet efter at beslutningen om, at der ikke skal opnormeres i Flygtningegruppen er truffet. Inden sagen blev forelagt Byrådet har medarbejderne loyalt bidraget med at skabe grundlaget for Byrådets beslutning. Byrådet var således bekendt med Flygtningegruppens vurdering af ressourcespørgsmålet, da de modtog henvendelsen.

Det er organisationernes opfattelse, at ansatte bør have lov til at fremkomme med egne personlige, politiske synspunkter over for politikere, og at der ikke ved brug af ledelsesretten kan indføres censur på dette område.

Organisationerne skal anmode om Ombudsmandens vurdering af ovennævnte problemstillinger. Såfremt Ombudsmanden finder, at medarbejderne burde have fulgt 'kommandovejen', skal vi anmode om en juridisk vurdering af det tjenstlige pålæg, som medarbejderne har fået."

Såvel tilsynsrådet som Esbjerg Kommune har i udtalelser til mig henholdt sig til det de tidligere har anført.

 

Ombudsmandens udtalelse

"Tilsynsrådets afgørelse blev truffet på grundlag af § 61 i den kommunale styrelseslov. Bestemmelsen har følgende indhold:

§ 61:

'Har kommunalbestyrelsen truffet en beslutning, der strider mod lovgivningen, kan tilsynsmyndigheden sætte beslutningen ud af kraft. Under behandlingen af sagen kan tilsynsmyndigheden midlertidigt suspendere den pågældende beslutning.

...'

Ifølge bestemmelsen påser tilsynsrådet om kommunen har truffet en beslutning 'der strider mod lovgivningen', dvs. er i strid med gældende ret. Desuden er det forudsat at tilsynsrådet alene kan anvende sanktioner såfremt der er tale om klare ulovligheder.

I den foreliggende sag er det afgørende spørgsmål derfor om socialdirektørens pålæg i skrivelsen af 21. december 1994 til de fem medarbejdere om fremover ikke at rette tjenstlige henvendelser til det politiske system udenom eller parallelt med ledelsen var ulovlig.

Jeg er enig med tilsynsrådet i at ledelsen af et administrativt hierarki i offentlige forvaltningsmyndigheder inden for lovgivningens rammer er forholdsvis frit stillet med hensyn til gennem fastlæggelse af kommandoveje, referent-systemer, organisationsplaner eller lignende at bestemme hvorledes kommunikationen mellem ansatte og ledelse, herunder den politiske ledelse, skal foregå.

Denne ret er dog undergivet nogle begrænsninger. For det første følger det af princippet i grundlovens § 77 om ytringsfrihed at instruktionsbeføjelsen ikke gælder de ansattes adgang til som privatpersoner at fremkomme med udtalelser, herunder kritiske bemærkninger om deres arbejdsplads. Jeg henviser herved også til § 27, stk. 2, i forvaltningsloven.

Dernæst begrænses instruktionsadgangen af den almindelige ulovbestemte rådgivningspligt, dvs. den pligt visse underordnede har til at orientere overordnede om og sige fra over for ordrer eller dispositioner der anses for ulovlige. En opfyldelse af rådgivningspligten kan efter omstændighederne nødvendiggøre eller legitimere at fastlagte kommandoveje ikke overholdes.

Der sondres som det ses, mellem om eventuelle ytringer fremsættes som et led i tjenesten eller uden for denne.

I den foreliggende sag betyder denne sondring som anført af Esbjerg Kommune at de pågældende medarbejdere var berettiget til at sende et privat brev til byrådet hvori de gjorde opmærksom på den ressourcemæssige situation i Flygtningegruppen, eller til i et læserbrev at gøre deres synspunkter gældende. Derimod havde de ikke adgang til som et led i tjenesten at henvende sig direkte til byrådet uden om deres administrative chef. Jeg lægger herved til grund at det ikke var relevant for de pågældende at bryde kommandoveje for at opfylde en eventuel rådgivningsforpligtelse.

Denne forskel i retsfølgen må ses i sammenhæng med at regler om kommandoveje, organisationsplaner og afgørelser om kompetencefordeling tjener det administrative formål at sikre at organisationen virker som en enhed. Det er i denne forbindelse væsentligt at den ansvarshavende person er orienteret om og har mulighed for at øve indflydelse på behandlingen af initiativer af tjenstlig karakter i organisationen.

Det vil i almindelighed være uforeneligt med dette formål såfremt der kunne foregå skriftlig eller mundtlig tjenstlig kommunikation mellem den politiske ledelse og underordnede i organisationen som de ansvarshavende chefer ikke var bekendt med og inddraget i.

Det giver mig herefter ikke anledning til bemærkninger at der i Esbjerg Kommune efter det oplyste er fastsat regler der forpligter de underordnede til at rette eventuelle tjenstlige henvendelser til det politiske niveau gennem de pågældendes overordnede chefer.

De ansattes private tilkendegivelser - f.eks. i læserbreve eller direkte henvendelser - ligger naturligvis uden for forvaltningschefernes ansvarsområde. Der er derfor hverken behov for eller ret til at foreskrive at sådanne henvendelser skulle gå via de ansattes chefer, lige så lidt som det kan anses for at stride mod loyalitetspligten at sådanne henvendelser fremsendes uden om forvaltningscheferne.

Det følger heraf at det ved bedømmelsen af medarbejdernes brev af 14. december 1994 kommer i betragtning, at brevet blev givet i kopi til borgmesteren og socialudvalgsformanden samtidig med at brevet blev sendt ad den almindelige kommandovej, at det på et møde tidligere samme dag var blevet gjort klart for de pågældende at denne fremgangsmåde ville være ukorrekt, samt at brevet åbenbart var af tjenstlig karakter. Efter min opfattelse har Esbjerg Kommune på baggrund af disse omstændigheder haft grundlag for at betragte det som et brud på de foreskrevne procedurer, og samtidig rimelig grund til at betragte fremsendelsen som en tjenstlig forseelse. Efter min mening er der dog, under hensyn til at medarbejderne samtidig orienterede de ansvarshavende chefer om fremsendelsen, tale om en mindre graverende forseelse. Jeg har noteret mig at socialdirektøren i skrivelsen af 21. december 1994 ikke tilkendegav sin opfattelse som en irettesættelse af de pågældende medarbejdere, men blot som et tjenstligt pålæg til dem om fremtidigt at følge de almindelige procedureregler.

Herefter har jeg ikke grundlag for kritik af socialdirektørens skrivelse af 21. december 1994, og således heller ikke grundlag for at kritisere at tilsynsrådet i skrivelsen af 22. september 1995 meddelte at rådet ikke fandt grundlag for at foretage videre i sagens anledning.

 

Det tilføjes at mine ovenstående bemærkninger alene tager sigte på forholdene inden for en traditionelt opbygget forvaltningsmyndighed, og alene myndigheder der varetager almindelige administrative funktioner. Jeg har ikke haft anledning til at udtale mig om de tilsvarende spørgsmål og principper for så vidt angår myndigheder der er sammensat af forholdsvis selvstændigt fungerende enheder, eller om organer eller institutioner som i organisatorisk og/eller i opgavemæssig henseende adskiller sig fra traditionelle forvaltningsmyndigheder.

..."