Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé
En avis klagede over Udenrigsministeriets afslag på en ansøgning om aktindsigt i en række dokumenter vedrørende en serbisk advokat. Udenrigsministeriet afslog ansøgningen under henvisning til offentlighedslovens § 7, stk. 1, nr. 1 og 2, samt § 13, stk. 1, nr. 2, 3 og 6.

Ombudsmanden henviste til en anden sag hvor han havde udtalt at offentlighedslovens § 7, stk. 1, nr. 2, (interne dokumenter) ikke kunne benyttes som grundlag for at afslå aktindsigt i indberetninger fra ambassader til Udenrigsministeriet da ambassader ikke kunne betragtes som selvstændige myndigheder i forhold til Udenrigsministeriets departement, jf. Folketingets Ombudsmands beretning for året 1996, s. 000. Herefter mente ombudsmanden at den del af ministeriets afgørelse der byggede på offentlighedslovens § 7, stk. 1, nr. 1 og 2, måtte anses for at være truffet efter en urigtig retsopfattelse. Ombudsmanden henstillede til Udenrigsministeriet at genoptage denne del af sagen til fornyet behandling.

Ministeriet havde tilbageholdt nogle dokumenter med henvisning til at oplysningerne heri var fremkommet "i tillid til den folkeretlige kutyme for diplomaters virke om diskretion". Dette hensyn anså ombudsmanden for beskyttet i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2, og mente derfor ikke der var grundlag for at kritisere ministeriet i forbindelse med denne del af klagen. (J.nr. 1995-567-401).

Oversigt (indholdsfortegnelse)
Den fulde tekst

Aktindsigt i dokumenter fra Udenrigsministeriet

 

En avis (A) klagede over at Udenrigsministeriet havde afslået at give aktindsigt i en række dokumenter under henvisning til offentlighedslovens § 7, stk. 1, nr. 1 og 2, samt § 13, stk. 1, nr. 2, 3 og 6.

Af sagens akter fregik det at A i marts 1995 anmodede Udenrigsministeriet om "hvad der måtte foreligge af dokumenter, notater og skrivelser i Udenrigsministeriet i forbindelse med ministeriets to forsøg på at undersøge risikoen for lækage via Igor Pantelic..."

Ministeriet udleverede en del af det ansøgte materiale, men gav afslag på at udlevere en del dokumenter. Ministeriet gav i skrivelse af 22. marts 1995 meddelelse om det delvise afslag.

1) Offentlighedslovens § 7

I en skrivelse af 11. april 1995 til A uddybede ministeriet begrundelsen for afslaget. For de fleste af dokumenternes vedkommende skete afslaget med henvisning til offentlighedslovens § 7, stk. 1, nr. 1 og 2, som handler om interne arbejdsdokumenter. Et centralt spørgsmål var om brevveksling mellem den danske ambassade i Beograd til Udenrigsministeriets departement er omfattet af § 7, stk. 1, nr. 2, om "brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed".

I en udtalelse af 6. september 1995 til mig uddybede ministeriet sin opfattelse af dette spørgsmål.

 

Ombudsmandens udtalelse

"Jeg har i en anden sag hvor en journalist ved en avis (B) indgav klage over delvist afslag på udlevering af en telexindberetning fra ambassaden i Beograd til ministeriet - også i sagen om Igor Pantelic - brevvekslet nærmere med ministeriet om dette spørgsmål. (A)'s sag har som det blev oplyst telefonisk den 19. marts 1996, været sat i bero på udfaldet af denne sag. Jeg har i dag afgivet endelig redegørelse i sagen. Jeg vedlægger til orientering en kopi af redegørelsen. Som det ses, er det min opfattelse at ambassaderne må betragtes som selvstændige myndigheder i forhold til Udenrigsministeriets departement, og at offentlighedslovens § 7, stk. 1, nr. 2, som følge heraf ikke kan benyttes som grundlag for at afslå aktindsigt i disse dokumenter. Herefter må jeg anse den del af Udenrigsministeriets afgørelse i forhold til (A) der har drejet sig om breve, telefaxer eller andre indberetninger fra ambassaden til ministeriet, for at være truffet på grundlag af en urigtig retsopfattelse.

Jeg har derfor henstillet til Udenrigsministeriet at denne del af sagen genoptages til fornyet behandling.

 

2) Offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2

Udenrigsministeriet henviste som begrundelse for afslaget også til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2. Denne del af ministeriets afgørelse omfattede såvel dokumenter som ministeriet fandt var interne i henhold til § 7, som dokumenter som utvivlsomt var af ekstern karakter, bl.a. ambassadens brevveksling og drøftelser med forskellige advokater i det tidligere Jugoslavien.

I skrivelsen af 11. april 1995 til (A) anførte ministeriet bl.a. følgende:

"...

Den første og største gruppe af dokumenter (7 stk.), der er undtaget fra aktindsigt, udgøres af telexer i chiffer, der er udvekslet mellem ambassaden i Beograd og Udenrigsministeriet. De indeholder referater af samtaler/udtalelser fra forskellige advokater om forholdene vedrørende 'The Humanitarian Law Fund' samt om risikoen for videregivelse af informationer fra Udenrigsministeriets tidligere advokatforbindelse. Desuden indeholder de oplysninger modtaget fra andre landes ambassader i Beograd.

Telexerne betragtes under alle omstændigheder som interne arbejdsdokumenter i medfør af offentlighedslovens § 7 nr. 2, se pkt. II, idet bemærkes, at de ikke er sendt til adressater uden for Udenrigsministeriet og repræsentationerne.

Bortset herfra er de i dokumenterne indeholdte oplysninger blevet undtaget fra aktindsigt, fordi en videregivelse ville stride mod Udenrigsministeriets forpligtelse til at sikre diskretions- og kildebeskyttelseshensyn i forhold til sine kilder. Hjemmelshenvisningen er derfor § 13 stk. 1 nr. 2, 3 og 6 (retten til aktindsigt kan begrænses af hensyn til rigets udenrigspolitiske forhold, af hensyn til forebyggelse, opklaring mv. af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet).

Det er sædvanlig praksis at kommunikere den slags oplysninger mellem Udenrigsministeriet og repræsentationerne i chifrerede telexer. Telex i chiffer kan ikke umiddelbart aflæses af uvedkommende og benyttes rutinemæssigt i sager, hvori der indgår fortrolige - oplysninger, herunder når der er behov for at beskytte en persons identitet. Når de i denne sag fremsendte oplysninger er sendt som chiffer-telexer skyldes det hovedsageligt hensynet til ambassadens kilder, der har krævet eller forudsat anonymitet.

..."

 

I en udtalelse af 22. juni 1995 til mig uddybede ministeriet denne del af afgørelsen på følgende måde:

"...

Udenrigsministeriet tillægger det for begge dokumentgruppers vedkommende afgørende vægt, at drøftelser, der er ført med repræsentanter for fremmede stater, politiske partier, interesseorganisationer og enkeltpersoner i tillid til den folkeretlige kutyme for diplomaters virke om diskretion, ikke kan offentliggøres eller undergives aktindsigt før end det tidspunkt, hvor sagen alene har videnskabelig og/eller historisk interesse. Hvis Udenrigsministeriet på et tidligt tidspunkt kunne tvinges til at offentliggøre de oplysninger og synspunkter, som dets samtalepartnere har givet i fortrolighed, samt de danske samtalepartneres instruktioner forud for samtalerne og vurderinger af de modtage oplysninger og synspunkter, ville mulighederne for i fremtiden at føre sådanne samtaler blive meget negativt påvirket, idet Danmarks renommé og troværdighed ville blive alvorligt skadet.

I asylsager, herunder i sager om ægthedsvurderinger af fremlagte dokumenter, gælder det konkret , at udenrigstjenestens private kilder, så som advokater, menneskerettighedsorganisationer og journalister m.v., som regel betinger sig fuldstændig anonymitet. Det skyldes for det første, at de selv kan komme i fare i repressive lande, hvis myndighederne bliver bekendt med, hvad disse personer eller grupper har oplyst til fremmede landes myndigheder. Desuden er der mange eksempler på, at f.eks. en advokat, der medvirker til at dokumentere, at et fremlagt dokument er falsk, eller at et oplyst begivenhedsforløb er urigtigt, kræver sin identitet holdt skjult, idet de personer, der har en interesse i, at der opnås en dansk opholdstilladelse på et urigtigt grundlag, kunne tænkes at ville hævne sig på den pågældende advokat.

Konsekvensen, af at Udenrigsministeriet for ét steds vedkommende afslørede sine kilders identitet, ville af præcedensgrunde let være, at Udenrigsministeriet ikke bare dér, men også en lang række andre steder ville være afskåret fra at bruge sådanne kilder og dermed fra en lang række vigtige informationer. Nyheder spredes hurtigt over store afstande, og havde Udenrigsministeriet i én sammenhæng accepteret at foretage et tillidsbrud over for private kilder og afsløre deres identitet, ville Udenrigsministeriets kilder mange andre steder afbryde samarbejdet. I så fald ville Udenrigsministeriets globale muligheder for at besvare en meget stor del af bl.a. udlændingemyndighedernes spørgsmål, herunder at bistå dem med ægthedsvurderinger, være meget stærkt formindsket.

Det bemærkes for fuldstændighedens skyld, at det forhold, at en kilde i én sammenhæng har oplyst offentligt, at den er en af Udenrigsministeriets kilder, og hvad den har sagt i den sammenhæng, ikke medfører, at denne kildes deltagelse i andre sager eller andre sammenhænge af samme sag kan gøres offentligt tilgængeligt.

..."

 

Ombudsmandens udtalelse

"Offentlighedslovens § 13, stk. 1, har følgende indhold:

'Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til

statens sikkerhed eller rigets forsvar,

rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner,

forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning,

gennemførelse af offentlig kontrol, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen,

det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed, eller

private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.'

Som det fremgår, kan retten til aktindsigt efter nr. 2 begrænses i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af 'væsentlige hensyn' til udenrigspolitiske interesser.

Bestemmelsen er en samordning af den tidligere offentlighedslovs § 2, stk. 2, nr. 1, og § 5, nr. 6. Dog forudsætter § 13, stk. 1, nr. 2, at der foretages en konkret afvejning af hvorvidt retten til aktindsigt bør begrænses, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 256.

I betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision 1978, s. 256, er retsstillingen efter den tidligere offentlighedslovs § 2, stk. 2, beskrevet således:

'Bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 2, nr. 1, må således antages at indeholde hjemmel for at undtage dokumenter fra offentlighedsordningen, i det omfang dette er påkrævet f.eks. for at opfylde en tavshedspligt, der påhviler danske myndigheder i forhold til EF, og dokumentet ikke er omfattet af en af offentlighedslovens øvrige undtagelsesbestemmelser. Som et andet praktisk eksempel kan nævnes, at den danske regering efter den europæiske menneskerettighedskonventions art. 31, stk. 2, har forpligtet sig til ikke at offentliggøre rapporter fra den europæiske menneskerettighedskommission om sager, hvori den danske stat er part, når disse efter afslutningen af sagens behandling for kommissionen fremsendes til regeringen i forbindelse med sagens forelæggelse for ministerkomiteen. En begæring om på dette stadium at blive gjort bekendt med en sådan rapport måtte derfor afslås efter offentlighedslovens § 2, stk. 2, nr. 1, (eller, hvis begæringen var fremsat af den person, der havde indbragt sagen for kommissionen, efter lovens § 10, stk. 1).

Til illustration af, at også folkeretlige kutymer kan være til hinder for udlevering af dokumenter, kan henvises til udenrigsministerens besvarelse af folketingsspørgsmål nr. 552 af Ib Christensen, hvori det bl.a. anføres, at '... man også her i landet (må) respektere den praksis, at breve fra (EF) Kommissionen ikke offentliggøres uden dennes indforståelse', jf. F.T. 1976-77, 2. samling, forhandlingerne, sp. 6868-6870. Der kan i øvrigt henvises til udtalelsen herom i ministeriet for offentlige arbejders skrivelse til udvalget.'

 

Jeg forstår ministeriets ovenfor citerede udtalelse således at tilbageholdelsen af de her omhandlede dokumenter er begrundet i bl.a. hensynet til at oplysningerne er fremkommet i 'tillid til den folkeretlige kutyme for diplomaters virke om diskretion'. Dette hensyn må efter min opfattelse anses for beskyttet i § 13, stk. 1, nr. 2, og er således lovligt at inddrage. Herudover har ministeriet mere generelt påberåbt sig et kildebeskyttelsessynspunkt, dvs. et hensyn som ikke entydigt kan henføres til et bestemt af de i § 13, stk. 1, anførte numre. Mest nærliggende er efter min vurdering at betragte dette hensyn som omfattet af bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 4, om 'offentlig kontrolvirksomhed', idet der er tale om dokumentation og oplysninger der tilvejebringes i forbindelse med ægthedsvurderinger i forbindelse med behandlingen af asylsager. I mangel af mulighed for entydigt at henføre beskyttelsesintentionen under bestemmelserne i § 13, stk. 1, nr. 1-5, anser jeg også en henvisning til opsamlingsbestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 6, for relevant. Jeg har herefter ikke bemærkninger til at ministeriet i skrivelsen af 11. april 1995 også henviste til § 13, stk. 1, nr. 6.

Den konkrete stillingtagen til om de nævnte hensyn - hensynet til den folkeretlige kutyme, til det offentliges kontrolvirksomhed og til en kombination heraf - gør sig gældende med en sådan styrke som er forudsat i § 13, beror på en skønsmæssigt præget vurdering. En sådan vurdering kan jeg efter de regler der gælder for min virksomhed, ikke kritisere medmindre der foreligger særlige omstændigheder.

 

Jeg har ikke i forbindelse med min gennemgang af sagen fundet sådanne omstændigheder, og jeg har derfor ikke grundlag for at kritisere denne del af ministeriets afgørelse.