Anvendt retsforskrift
Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé
A, der var cheflæge på et lokalt sygehus, udtalte sig på et politisk møde om overflytningen af en afdeling til et andet sygehus. Dagen efter blev det foreholdt A på et møde med amtskommunens ledelse, at han havde handlet illoyalt ved at udtale sig om sagen på mødet dagen før.

Ombudsmanden fandt, at ledelsen af relativt selvstændige offentlige institutioner - som f.eks. hospitaler - har en i det væsentlige fri adgang til over for offentligheden at fremlægge synspunkter såvel på egne som på institutionens vegne.

Ombudsmanden bemærkede, at cheflægen som andre offentligt ansatte var undergivet en overordnet myndigheds bestemmelse om, hvorvidt han må udtale sig på institutionens vegne, og om hvad han i givet fald må sige. Denne instruktionsadgang har kun betydning, såfremt den faktisk er udnyttet i form af udtrykkelige meddelte begrænsninger i adgangen til at ytre sig offentligt på forvaltningens vegne.

Ombudsmanden fandt ikke, at der på forhånd var meddelt sygehusledelsen nogle begrænsninger med hensyn til adgangen til at udtale sig offentligt om sammenlægningssagen. A havde således været berettiget til at udtale sig offentligt om sagen, og amtskommunens ledelse havde ikke haft grundlag for at rette bebrejdelser mod ham i den anledning. (J. nr. 1991-2283-42).

Den fulde tekst

Ytringsfrihed for institutionsleder.

 

Ved skrivelse af 9. december 1991 anmodede jeg under henvisning til ombudsmandslovens § 6, stk. 5, X Amtsråd om en udtalelse angående sagen, der opstod som følge af cheflæge A's udtalelser på et møde i Y-by den 26. november 1991 om Y-by Sygehus. Jeg anmodede endvidere om udlån af sagens akter. X Amtskommune besvarede henvendelsen den 12. december 1991.

Den 7. januar 1992 anmodede jeg X Amtsråd om en supplerende udtalelse, som jeg modtog med skrivelse af 14. januar 1992.

Den 28. januar 1992 anmodede jeg om A's eventuelle bemærkninger til sagen, og dem modtog jeg med skrivelse af 30. marts 1992.

Det fremgår af udtalelserne, at partiet P i Y-by den 26. november 1991 henvendte sig til Y-by Sygehus, idet man på et medlemsmøde samme dag ønskede en gennemgang af sygehusets beregninger af omkostningerne ved at placere en samlet karthoraxkirurgisk afdeling for X og Z amtskommuner på sygehuset. Henvendelsen var fremkommet, fordi der var en omfattende offentlig debat om en eventuel overflytning af den karthoraxkirurgiske afdeling fra Y-by Sygehus til V-by Sygehus. Dette var baggrunden for, at A den 26. november 1991 kl. 20.05 blev kontaktet med henblik på deltagelse i mødet samme aften. Mødet blev den følgende dag refereret i avisen. A deltog i mødet fra kl. 20.30.

A har oplyst, at han på mødet gennemgik beregningerne for Y-by Sygehus og i den forbindelse trak paralleller til de beregninger, som X Amtskommunes sundhedsforvaltning havde foretaget. Han svarede desuden på korte spørgsmål; da spørgsmålene var overstået, forlod han mødet uden at have deltaget i debatten.

X Amtskommune har oplyst, at A på mødet kom i konfrontation med sundhedsudvalgets formand, der bor i Y-by. Amtskommunen har om indholdet af A's udtalelser på mødet bl.a. henvist til, at stridens kerne er A's mistillid til sundhedsforvaltningens beregninger af konsekvenserne af en flytning af den karthoraxkirurgiske afdeling fra Y-by Sygehus til V-by Sygehus. Desuden har amtskommunen oplyst, at sundhedsudvalgets formand som sin oplevelse fra mødet har fremhævet A's tydelige ringeagt for X Amtskommunes sundhedsforvaltning og beslutningsgrundlaget for den kommende beslutning om, hvorvidt den karthoraxkirurgiske afdeling skulle flyttes.

Den 27. november 1991 blev A anmodet om at deltage i et møde samme dag med X Amtskommunes ledelse angående hans deltagelse i P vælgerforenings møde den 26. november 1991. På dette møde blev det foreholdt A, at han havde handlet illoyalt ved at deltage i mødet den 26. november 1991. A har oplyst, at han på mødet gav udtryk for, at han ikke havde handlet illoyalt, og at han henviste til, at sagen om eventuel flytning af den karthoraxkirurgiske afdeling befandt sig i en offentlighedsfase forud for behandlingen i amtsrådet, at han på mødet alene havde fremlagt oplysninger uden at deltage i debatten, og at sundhedsudvalgets formand havde deltaget i mødet uden at tilkendegive, at hans tilstedeværelse var uønsket.

A har oplyst, at amtskommunens ledelse under mødet fremhævede, at der i situationer som den foreliggende principielt burde indhentes godkendelse fra amtskommunens centrale forvaltning til at deltage i mødet. Amtskommunen har oplyst, at amtskommunens ledelse på mødet gav udtryk for, at det var en meget uheldig og uantagelig situation, at cheflægen på Y-by Sygehus på et lukket møde i partiet P kom i en konfrontation med sundhedsudvalgets formand, uden at denne på forhånd kunne vide, at hun på mødet skulle møde sygehusets cheflæge. Amtskommunen har endvidere oplyst, at chefen for sundhedsforvaltningen tilkendegav, at han ikke kunne have tillid til en leder i sundhedsvæsenet, der bragte sin politiske foresatte i en sådan situation på et offentligt refereret møde.

A har oplyst, at han på mødet den 27. november 1991 tog den opfattelse, amtskommunens ledelse gav udtryk for, til efterretning. X Amtskommune har oplyst, at A på mødet beklagede, at hans deltagelse i mødet den foregående dag måtte fremtræde som illoyal adfærd.

Mødet gav ikke anledning til tjenstlige pålæg eller disciplinære sanktioner.

Jeg udtalte herefter følgende i et brev til X Amtsråd:

"Det generelle spørgsmål om offentligt ansattes ytringsfrihed har jeg tidligere haft lejlighed til at behandle i en sag, der er gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning, 1987, s. 237. Som nævnt på dette sted, er udgangspunktet, at offentligt ansatte har ganske samme frihed som andre til at deltage i den offentlige debat. Som det videre nævnes, er det dog antaget, at hensynet til offentlige myndigheders interne beslutningsproces og funktionsevne i særlige tilfælde kan føre til en begrænsning af de ansattes ytringsfrihed. Det er næppe muligt at give en fuldstændig beskrivelse af, hvornår, i hvilket omfang og for hvilke ansatte sådanne særlige begrænsninger gælder. Men jeg anførte følgende hovedsynspunkter:

"1. Begrænsningerne omfatter alene udtalelser vedrørende sager inden for de pågældendes eget arbejdsområde. Offentligt ansatte har samme frihed som andre borgere til at udtale sig om sager på forvaltningsområder, som de ikke har berøring med i deres daglige arbejde.

2. Ved udtalelse inden for eget arbejdsområde er det af betydning, om den pågældende som led i sit arbejde har været (eller er) aktivt medvirkende i myndighedens beslutningsproces. Begrænsningerne vil i almindelighed ikke omfatte ansatte med en funktion, der ligger fjernt fra de politiske eller administrative beslutningstagere.

3. Det spiller en rolle, om udtalelserne fremsættes før eller efter, at en beslutning er truffet. Adgangen til at udtale sig, inden en sag er afgjort, kan - af hensyn til beskyttelse af den interne beslutningsproces - være noget snævrere end adgangen til at udtale sig senere.

4. Det ligger efter praksis fast, at offentligt ansatte har en vidtgående frihed til at udtale sig om ressourcespørgsmål inden for et arbejdsområde, hvor spørgsmålet kan have væsentlig betydning for medarbejdernes fremtidige ansættelses- og arbejdsforhold.

Det følger af det anførte, dels at der kræves særlige tungtvejende grunde for at anerkende begrænsninger i offentligt ansattes ytringsfrihed, dels at disse grunde normalt kun vil foreligge i forhold til centralt placerede medarbejdere, der deltager eller har deltaget i den omstridte beslutnings tilblivelse."

Når en offentligt ansat udtaler sig i tjenesten, er han undergivet ledelsens bestemmelse om, hvorvidt han må udtale sig og i bekræftende fald om, hvad han må sige på myndighedens vegne, jf. Folketingets Ombudsmands beretning, 1982, s. 199, og 1984, s. 149, samt Lars Nordskov Nielsen: Responsum om offentligt ansattes ytringsfrihed - med særligt sigte på overenskomstansatte DJØF'ere, offentliggjort i DJØF-Bladet nr. 22/1987, s. 5 og 8, og Henrik Zahle: Dansk Forfatningsret, bind 3, Menneskerettigheder, s. 65 f.

Sondringen mellem udtalelser, der fremsættes af den offentligt ansatte som privatperson, "på egne vegne", og udtalelser på myndighedens vegne, lader sig i praksis langt fra altid gennemføre for så vidt angår offentlige udtalelser, der fremsættes af lederen af den myndighed eller institution, hvis sagsområde der er tale om. Sådanne udtalelser vil - uanset om de måtte være ment som private tilkendegivelser - ofte blive opfattet som hidrørende fra institutionen som sådan.

Efter min opfattelse gælder der da også i et vist omfang særlige regler angående ytringsfriheden for ledere af relativt selvstændige offentlige institutioner.

I dansk forvaltning, såvel den statslige som den kommunale, er forholdet det, at langt hovedparten af de myndigheder og institutioner, hvorigennem forvaltningsvirksomheden udøves, indgår i hierarkiske strukturer, hvor den øverste myndighed er hos et politisk valgt organ (ministre, kommunalbestyrelse, borgmester). Umiddelbart under det politiske organ findes en centraladministration, der virker som sekretariat for den politiske ledelse og samtidig varetager den øverste administrative ledelse på området. Under centraladministrationen er placeret et antal styrelser og institutioner med afgrænsede funktioner på særlige områder. Nogle af disse myndigheder har inden for deres særlige forvaltningsområde funktioner i forhold til den politiske ledelse, som ganske svarer til centraladministrationens. Andre styrelser og institutioner har en relativt selvstændig stilling i forhold til den centrale politiske og administrative ledelse. Det gælder navnlig institutioner, hvis hovedvirksomhed er baseret på en særlig fagkundskab, og (eller) som varetager særlige tekniske eller driftsmæssige funktioner.

Hospitalsvirksomhed er i vidt omfang baseret på særlig fagkundskab, og de enkelte hospitaler indtager i praksis en tilsvarende relativt uafhængig stilling i forhold til den centrale politiske og administrative ledelse i amtskommunens sundhedsforvaltning. Det gælder, uanset at hospitalerne og hospitalsledelsen i forhold, der ikke direkte angår den lægelige behandling (personale, økonomi mv.), er undergivet den centrale sundhedsforvaltnings instruktionsmyndighed.

På baggrund af de almene politiske og demokratiske værdier, der er knyttet til en fri og uhindret offentlig debat, hvori også de offentligt ansatte deltager med deres særlige sagkundskab, må udgangspunktet efter min mening være, at ledelsen af sådanne relativt selvstændige offentlige institutioner har en i det væsentlige fri adgang - i overensstemmelse med de ovenfor anførte hovedsynspunkter om offentligt ansattes ytringsfrihed - til over for offentligheden at fremlægge sine synspunkter såvel på egne som på institutionens vegne. Dette stemmer efter min opfattelse med praksis.

Som anført ovenfor er det samtidig et alment anerkendt princip, at en offentligt ansat er undergivet ledelsens bestemmelse om, hvorvidt og hvorledes han må udtale sig i tjenesten. Der består således en adgang for centralledelsen til - under behandling af en bestemt sag, hvor afgørelsen træffes af den centrale myndighed - at fastsætte nærmere regler om, hvem der kan udtale sig offentligt om sagen på forvaltningens, herunder de implicerede styrelsers og institutioners vegne. Jeg henviser til sagen omtalt i Folketingets Ombudsmands beretning for 1982, s. 199 ff. Adgangen til at fastsætte sådanne regler forudsætter, at der i øvrigt, sagligt og organisatorisk, foreligger et retligt instruktionsforhold.

Anerkendelse af denne beføjelse for centralledelsen rejser spørgsmål om institutionslederens adgang til at udtale sig som privatperson over for offentligheden om en sag, i hvilken centralledelsen har truffet udtrykkelig bestemmelse om, hvem der offentligt kan udtale sig på forvaltningens vegne. Dette særlige spørgsmål - som ikke er aktuelt i den foreliggende sag - vil jeg ikke gå nærmere ind på her.

Det følger af det udgangspunkt, jeg har anført ovenfor, at instruktionsadgangen kun har betydning, såfremt den faktisk er udnyttet i form af udtrykkeligt meddelte begrænsninger i adgangen til at ytre sig offentligt på forvaltningens vegne. I denne sag ses der ikke på forhånd at være meddelt sygehusledelsen nogle begrænsninger med hensyn til adgangen til at udtale sig offentligt om sammenlægningssagen.

Følgelig har (A) efter min opfattelse været berettiget til at udtale sig offentligt om sagen uden at indhente godkendelse heraf fra amtskommunens centrale sundhedsforvaltning. Endvidere har (A's) udtalelser klart ligget inden for rammerne af de almindelige principper for offentligt ansattes ytringsfrihed (jf. ovenfor); særligt bemærker jeg, at (A) efter det oplyste ikke ses at have været aktivt medvirkende i den egentlige beslutningsproces vedrørende placeringen af en samlet karthoraxkirurgisk afdeling (jf. ovenfor side 331, pkt. 2).

På baggrund af det anførte kan (A's) offentlige udtalelser om sagen efter min opfattelse ikke bebrejdes ham, ligesom det ikke efterfølgende kan bebrejdes ham, at han undlod at indhente en forudgående godkendelse fra den centrale sundhedsforvaltning.

Noget andet er, at de pågældende offentligt ansattes ytringsfrihed bør udøves med omtanke og hensynsfuldhed, herunder også i henseende til de omstændigheder, hvorunder ytringerne fremsættes. Der bør i den forbindelse vises hensyn til personer eller myndigheder, der kan blive ramt af offentlig kritik, f.eks. ved at forberede dem på, at der vil blive fremsat kritiske udtalelser.

I den aktuelle sag ville det således have været nærliggende forud at gøre sundhedsudvalgets formand opmærksom på, at der (muligvis) ville blive fremsat kritik af den forvaltning, som hun var politisk chef for. Jeg mener dog ikke, at der kan opstilles noget retligt krav herom. Hertil kommer, at det efter de for mig foreliggende oplysninger ville have været forbundet med betydelige praktiske vanskeligheder for (A) at sætte sig i forbindelse med amtskommunens centralforvaltning forud for mødet, hvortil han blev indbudt med kort varsel. Der foreligger i øvrigt til dels modstridende oplysninger om, hvad (A) sagde på mødet og om, hvilken form hans udtalelser havde.

Konkluderende er det således min opfattelse, at (A) har været berettiget til at udtale sig offentligt om sagen angående en eventuel overflytning af den karthoraxkirurgiske afdeling fra (Y-by) Sygehus til (V-by) Sygehus, og at (X) Amtskommunes administrative ledelse ikke har haft grundlag for at rette bebrejdelser mod ham i den anledning."

NOTER: (*1) Jf. FOB 1982, s. 199, FOB 1984, s. 149, og FOB 1987, s. 237