Anvendt retsforskrift
Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé
A anmodede Direktoratet for Statens Indkøb om at få aktindsigt i et direktivudkast fra EF-Kommissionen. Direktoratet afslog bl.a. under henvisning til § 13, stk. 1, nr. 2, i offentlighedsloven. Finansministeriet og Udenrigsministeriet fastholdt afgørelsen og henviste til, at det omhandlede dokument ifølge Kommissionens interne regler var undtaget fra offentlighed (tavshedspligtsforskrift).

Ombudsmanden udtalte, at danske myndigheder i almindelighed må kunne gå ud fra, at når et dokument er omfattet af en tavshedspligtsforskrift i EF, så er det af hensyn til landets forhold til EF nødvendigt at undtage dokumentet fra aktindsigt i Danmark. Kommer der imidlertid oplysninger frem om, at EF ikke vil opretholde tavshedspligtsforskriften og disse oplysninger ikke uden videre kan afvises, følger det af det almindelige officialprincip, at danske myndigheder har en pligt til at undersøge sagen nærmere.

Må det herefter lægges til grund, at den kompetente EF-myndighed for sit vedkommende generelt har nedklassificeret dokumentet, vil der efter ombudsmandens opfattelse normalt ikke være hjemmel i § 13, stk. 1, nr. 2, til at tilbageholde dokumentet i Danmark. (J. nr. 1990-201-29).

Den fulde tekst

Aktindsigt i direktivudkast fra EF-Kommissionen.

 

A klagede over, at Finansministeriet og Udenrigsministeriet havde afslået hans begæring om aktindsigt i et direktivudkast fra EF-Kommissionen. Afslaget var begrundet med henvisning til undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens § 10, nr. 3, og § 13, stk 1, nr 2.

Det fremgik af sagen, at EF-Kommissionen i 1989 var ved at udarbejde et forslag til direktiv om det offentliges køb af varer og tjenesteydelser. Direktivet skulle sikre, at offentlige tjenesteydelser i vidt omfang skulle udbydes i offentlig licitation.

I december 1989 fik A - der var journalist ved en EDB-avis - telefonisk afslag fra Direktoratet for Statens Indkøb til at få aktindsigt i kommissionens udkast.

Direktoratet begrundede skriftligt sit afslag således:

"Afslaget begrundes med, at der i henhold til § 10, nr. 3, jf. § 13, nr. 2, i lov om offentlighed i forvaltningen, hvorefter dokumenter, der udarbejdes i forbindelse med behandlingen af forslag til EF-vedtagelser og dokumenter om rigets udenrigspolitiske forhold er undtaget fra retten til aktindsigt."

A klagede over afslaget til Finansministeriet, Administrations- og Personaledepartementet.

Finansministeriet orienterede efterfølgende A om, at man havde anmodet Udenrigsministeriet, Departementet for Udenrigsøkonomi, om en udtalelse. Udenrigsministeriet afgav udtalelsen den 16. januar 1990.

Den 23. januar 1990 fastholdt Finansministeriet, Administrations- og Personaledepartementet, Direktoratet for Statens Indkøbs afgørelse med den deri anførte begrundelse. Finansministeriet henviste endvidere til den indhentede udtalelse fra Udenrigsministeriet.

Af udtalelsen fremgik:

"Under henvisning til administrations- og personaledepartementets skrivelse af 8. januar 1990 (j.nr. 89-0817-13) kan Udenrigsministeriet oplyse, at man er enig i den af Direktoratet for Statens Indkøb trufne afgørelse om, at Kommissionens arbejdsdokument til det rådgivende udvalg vedrørende indkøb af tjenesteydelser ikke er omfattet af retten til aktindsigt.

Baggrunden herfor er offentlighedslovens § 10, nr. 3, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter dokumenter, der udarbejdes i forbindelse med behandlingen af forslag til EF-vedtagelser, og § 13, nr. 2, hvorefter retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang det er nødvendigt, til beskyttelse af væsentlige hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder bl.a. forholdet til mellemfolkelige institutioner.

I relation til sidstnævnte bestemmelse bemærkes, at det omhandlede dokument ifølge Kommissionens interne regler er undtaget fra offentlighed. Danmark kan derfor ikke uden at overtræde sine forpligtelser over for Kommissionen udlevere det pågældende dokument."

Herefter klagede A til mig og anførte:

"...

I afslaget henviser Udenrigsministeriet til offentlighedslovens § 10, nr. 3, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter dokumenter, der udarbejdes i forbindelse med forslag til EF-vedtagelser. Efter vor opfattelse tager loven primært sigte på de dokumenter, der udarbejdes af danske myndigheder. Det vil altså sige, at begrundelsen ikke kan bruges på dokumenter udarbejdet af EF. Til støtte for det synspunkt henviser vi til bemærkningerne til lovforslaget, samt side 134-136 i bogen "Åbenhed i forvaltningen" af Martin Basse og Oluf Jørgensen, udgivet 1986.

I afslaget henviser Udenrigsministeriet ligeledes til § 13, nr. 2, hvorefter retten til aktindsigt kan begrænses af hensyn til fremmede magter, og hvor ministeriet peger på, at det pågældende dokument er undtaget fra offentlighed. For os at se er der forskel på, om dokumentet er undtaget fra offentlighed i EF-Kommissionen, og om Kommissionen direkte har pålagt de enkelte medlemslande tavshedspligt. Det sidste synes ikke at være tilfældet, navnlig ikke da Kommissionen selv er villig til at udlevere dokumentet.

..."

I en senere skrivelse supplerede A klagen. Han medsendte nu det pågældende dokument og oplyste, at han havde modtaget det (direkte) fra EF-Kommissionen.

Herefter anmodede jeg Finansministeriet, Administrations- og Personaledepartementet, og Udenrigsministeriet om udtalelser i sagen.

I skrivelsen anførte jeg følgende:

"...

1) Direktoratet for Statens Indkøb afslog (A's) begæring om aktindsigt i et arbejdsdokument fra EF-Kommissionen til et rådgivende udvalg vedrørende indkøb af tjenesteydelser med henvisning til blandt andet offentlighedslovens § 10, nr. 3 - en begrundelse, som Udenrigsministeriet i brev af 16. januar 1990 og Administrations- og Personaledepartementet i brev af 23. januar 1990 har tilsluttet sig.

I en skrivelse af 15. september 1989 - som vedlægges i kopi - har jeg taget stilling til anvendelsesområdet for reglen i offentlighedslovens § 10, nr. 3, og herved lagt til grund, at reglen som udgangspunkt alene omfatter dokumenter, der udarbejdes af og udveksles mellem danske myndigheder.

Jeg beder om, at min udtalelse af 15. september 1989 inddrages i Administrations- og Personaledepartementets og Udenrigsministeriets svar i anledning af den foreliggende klage.

2) I begrundelserne for afslaget henvises endvidere til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2. Bestemmelsen indeholder hjemmel til at undtage dokumenter fra retten til aktindsigt i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner.

Med hensyn til denne del af begrundelsen anmoder jeg om nærmere oplysninger vedrørende de EF-retlige regler eller kutymer om tavshedspligt i forbindelse med dokumenter som det i sagen foreliggende. Efter Udenrigsministeriets begrundelse i brev af 16. januar 1990 må jeg lægge til grund, at sådanne fællesskabsretlige regler/kutymer eksisterer og er indgået i den afvejning, der medførte afslaget på (A's) begæring om aktindsigt.

Jeg beder i den forbindelse om bemærkninger til, at blandt andet Datacentralen og Kommunedata tilsyneladende har fået udleveret dokumenterne i forbindelse med dannelsen af en særlig baggrundsgruppe. Jeg beder endvidere om en stillingtagen til, at det er lykkedes (A) at skaffe et eksemplar af dokumenterne igennem et lobbyfirma, samt betydningen af, at (A) nu fra EF-Kommissionen (ved ... (navn)) har fået udleveret et eksemplar af det omhandlede dokument."

Ved skrivelse af 2.april 1990 fremsendte Finansministeriet, Administrations- og Personaledepartementet, et notat af 16. marts 1990, udarbejdet af Udenrigsministeriet og Finansministeriet i fællesskab. Administrations- og Personaledepartementet henholdt sig til det i notatet anførte.

Notatet indeholdt følgende:

"1. Inden for EF-samarbejdet kan Rådet normalt kun vedtage retsakter, såfremt der foreligger et formelt forslag fra Kommissionen.

Forberedelsen af forslagene sker i Kommissionens tjenestegrene. Under det forberedende arbejde kan - og i visse tilfælde skal - Kommissionen drøfte udkast til forslag med udvalg bestående af repræsentanter for medlemslandene eller andre eksperter inden for det pågældende område.

Medlemslandenes repræsentanter er kun rådgivere for Kommissionen, der altid har den endelige og suveræne afgørelse af, hvorledes forslagene skal udformes. Kun hvor medlemslandene deltager som rådgivere i sådanne udvalg, vil de kunne få indblik i Kommissionens arbejdspapirer, herunder udkast til forslag til retsakter.

Når Kommissionen formelt har vedtaget forslag til retsakter oversendes de til Rådet. Efter oversendelsen er forslagene offentligt tilgængelige.

2. (A) har i nærværende sag anmodet om indsigt i et udkast til et kommissionsforslag til et rådsdirektiv om offentlige tjenesteydelser.

Det pågældende udkast har været behandlet i det rådgivende udvalg for offentlige aftaler, nedsat ved Rådets afgørelse 71/306/EØF, ændret ved afgørelse 77/63/EØF (rådsafgørelserne vedlægges). Det rådgivende udvalg har Kommissionen som formand og repræsentanter for medlemslandenes administrationer som medlemmer. Kommissionen har alene en pligt til at forelægge forslag for udvalget. Den kan i sidste ende vedtage det forslag til retsakt, som den måtte ønske.

Det rådgivende udvalg for offentlige aftaler fastsætter efter afgørelse 71/306/EØF, art 6, selv sin forretningsorden. Forretningsordenens art. 6 foreskriver: "Udvalgets møder er ikke offentlige. Dets arbejde har fortrolig karakter" (forretningsordenen vedlægges).

Der er derfor ikke tvivl om, at det arbejdspapir, som (A) har bedt om indsigt i, er fortroligt efter Kommissionens regler, og at de danske eksperter, der har deltaget i udvalgets arbejde, ville overtræde udvalgets forretningsorden, såfremt de udleverede dokumentet.

3. Finansministeriet har ved skrivelse af 23. januar 1990, jf. Udenrigsministeriets skrivelse af 16. januar 1990, afvist aktindsigt under henvisning til offentlighedslovens § 10, nr. 3, og § 13, stk. 1, nr. 2.

På baggrund af ombudsmandens udtalelse af 15. september 1989 vedr. "Scanlink - Nej Tak" vil ministerierne for nærværende tage til efterretning, at § 10, nr. 3, næppe vil finde anvendelse i den her foreliggende sag.

Ministerierne finder imidlertid under alle omstændigheder, at aktindsigt kan nægtes under henvisning til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2. Som det fremgår af ovenstående, er der ingen tvivl om, at det omhandlede dokument efter forretningsordenen for det rådgivende udvalg vedr. offentlige aftaler var fortroligt, og at danske myndigheder ikke uden at tilsidesætte udvalgets forretningsorden kunne udlevere dokumentet.

4. Som nævnt er der tale om et arbejdsdokument fra Kommissionen. I overensstemmelse med almindelig praksis for så vidt angår nedklassificering af fortroligt materiale kan Kommissionen selv, som den institution hvorfra dokumentet stammer, efter en konkret afgørelse vælge efter omstændighederne at se bort fra de sædvanlige fortrolighedskrav og udlevere dokumentet. Deltagerne i udvalget har imidlertid ikke samme ret som udstederen af dokumentet til på egen hånd at gøre dokumentet offentligt tilgængeligt.

5. Ligesom Kommissionen efter en konkret afgørelse har valgt at udlevere det omhandlede dokument til (A), kan Kommissionen selvsagt også vælge at udlevere dokumentet til et lobbyfirma.

6. I forbindelse med Direktoratet for Statens Indkøbs deltagelse i det rådgivende udvalg for offentlige aftaler og med henblik på at fastlægge en dansk holdning til kommende drøftelser i rådsregi af Kommissionens formelle forslag til direktiv om offentlige serviceydelser har Direktoratet for Statens Indkøb efter almindelig praksis lokaliseret de interesser, hvis synspunkter bør indgå i den danske holdning. Man har herunder fundet, at forslaget kunne give problemer for store, helt eller delvis offentligt ejede datainstitutioner, som hidtil har stået for levering af offentlige tjenesteydelser. Det drejer sig om bl.a. UNI-C, Kommunedata og Datacentralen. I forbindelse med indkaldelse til et møde til drøftelse af udkastet til kommissionsforslag har Direktoratet for Statens Indkøb fremsendt arbejdspapiret til de nævnte institutioner, idet man udtrykkeligt har gjort opmærksom på, at dokumentet var fortroligt og til institutionens eget brug og således ikke måtte udleveres til pressen.

Der er således en særlig baggrund for, at Direktoratet for Statens Indkøb i fortrolighed har sendt dokumentet til bl.a. Kommunedata og Datacentralen. Finansministeriet og Udenrigsministeriet finder således ikke, at den omstændighed, at dokumentet er udsendt til de pågældende datainstitutioner, kan give anledning til, at også andre skulle kunne få indsigt i dokumentet. Det bemærkes, at der i øvrigt efter fast praksis gives afslag på anmodninger om udlevering af kommissionsdokumenter til andre end dem, som man finder bør inddrages ved fastlæggelse af en dansk holdning.

..."

I A's afsluttende bemærkninger anførte han bl.a.:

"...

På os virker det ... i dyb modstrid med offentlighedsloven, når den danske stat fører en lukket linie i sager, som EF-Kommissionen ønsker en bred debat om.

...

EFs afgørelser får i stadig stigende grad indflydelse på regler og administrativ praksis i Danmark. Derfor bør der også være den samme adgang til at kigge i Kommissionspapirer som der er til at kigge i danske sager. Og her er en ændring af de danske regler ikke tilstrækkelig. Det kræver også en aktiv udspørgende holdning hos den danske stat og regering for at afklare, hvilke dokumenter Kommissionen gerne ser offentliggjort.

..."

 

I en skrivelse til A udtalte jeg følgende:

"Finansministeriets (og Udenrigsministeriets) afslag af 23. januar 1990 på at meddele Dem aktindsigt i EF-Kommissionens direktivudkast skete under henvisning til lov om offenlighed i forvaltningen § 10, nr. 3, og § 13, stk. 1, nr. 2.

§ 10, nr. 3:

"Retten til aktindsigt omfatter ikke:

...

3)Dokumenter, der udarbejdes i forbindelse med behandlingen af forslag til EF-vedtagelser, eller som vedrører spørgsmål om fortolkningen eller opfyldelsen af fællesskabsretlige regler."

§ 13, stk. 1, nr. 2 :

"Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til

...

2) rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner,

..."

Efter at De har indbragt sagen for mig, har Folketinget den 17. maj 1990 vedtaget følgende folketingsbeslutning om offentlighed i EF-anliggender:

" Folketinget pålægger regeringen at skabe større offentlighed om EF-anliggender i overensstemmelse med nedenstående retningslinjer:

1. De generelle undtagelser i lov om offentlighed i forvaltningen (§ 10, stk. 1, nr. 3) og i forvaltningsloven (§ 14, nr. 3) om aktindsigt i EF-sager ophæves.

2. Regeringen pålægges i EF at foreslå, at der indføres almindelige offentlighedsprincipper vedrørende EF's beslutningsproces og enkeltsagsbehandling, således at disse udformes i overensstemmelse med offentlighedsreglerne i det medlemsland, hvor der er den største grad af åbenhed.

3. Regeringens hjemlige information om vedtagelse i EF's Ministerråd forbedres, således at

de faktuelle oplysninger om direktivforslag, forslag til forordninger m.m. uddybes særlig med henblik på beskrivelse af virkninger for forbrugere og erhverv, miljø m.m., og at der

efter rådsvedtagelser gives oplysninger om eventuelle ændringer og disses virkning, jf. litra a.

4. Skriftvekslingen i sager, der er anlagt ved EF-Domstolen mod Danmark, udleveres efter anmodning i Markedsudvalget, eventuelt i fortrolig form."

Med hensyn til den del af Finansministeriets (og Udenrigsministeriets) begrundelse, der vedrører offentlighedslovens § 10, nr. 3, har de to ministerier i det udarbejdede notat til sagen meddelt, at de "vil ... tage til efterretning, at § 10, nr. 3, næppe vil finde anvendelse i den her foreliggende sag".

Som det fremgår af ovenstående, pålægger den vedtagne folketingsbeslutning regeringen at skabe større offentlighed om EF-anliggender, bl.a. ved at ophæve den generelle undtagelse i offentlighedslovens § 10, nr. 3.

På den baggrund - og da De i øvrigt nu er bekendt med direktivforslaget - finder jeg ikke, at der er grund til, at jeg foretager videre vedrørende anvendelsen af § 10, nr. 3.

Med hensyn til den del af Finansministeriets (og Udenrigsministeriets) begrundelse, der vedrører offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2, har de to ministerier i det udarbejdede notat til sagen oplyst, at direktivforslaget efter EF-Kommissionens regler var fortroligt.

Ministerierne har i den forbindelse nærmere redegjort for de regler, som gælder for det rådgivende EF-udvalg, som Direktoratet for Statens Indkøb efter det oplyste har deltaget i.

Jeg har ikke fundet anledning til at foretage en nærmere undersøgelse af det EF-retlige grundlag for udvalgets virksomhed og lægger i det følgende til grund, at det ønskede dokument er omfattet af en tavshedspligtforskrift i EF.

Som det fremgår af § 13, stk. 1, nr. 2, kan retten til aktindsigt begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af "væsentlige hensyn" til udenrigspolitiske interesser.

Bestemmelsen er en samordning af den tidligere offentlighedslovs § 2, stk. 2, nr. 1, og § 5, nr. 6. Dog forudsætter § 13, stk. 1, nr. 2, at der foretages en konkret afvejning af, hvorvidt retten til aktindsigt bør begrænses. Jf. Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 256.

Om gældende ret før offentlighedslovens vedtagelse i 1985 hedder det i betænkning nr. 857/1978, s. 256, at - "Bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 2, nr. 1, må antages at indeholde hjemmel for at undtage dokumenter fra offentlighedsordningen, i det omfang dette er påkrævet f.eks. for at opfylde en tavshedspligt, der påhviler danske myndigheder i forhold til EF, ..."

I overensstemmelse hermed må det antages, at § 13, stk. 1, nr. 2, giver mulighed for at undtage et dokument fra aktindsigt, hvis dokumentet er omfattet af en tavshedspligtsforskrift i EF.

Det er dog som nævnt en forudsætning for at begrænse adgangen til aktindsigt efter bestemmelsen, at der (også) efter en konkret vurdering er grund til at tro, at hemmeligholdelse er nødvendig af hensyn til forholdet i EF.

Jeg har i den forbindelse hæftet mig ved oplysningerne om, at det omhandlede direktivudkast var tilgængeligt gennem et lobbyfirma i Bruxelles, og ved at De selv på et tidspunkt (efter de danske myndigheders afslag på aktindsigt) fik dokumentet udleveret direkte fra EF-Kommissionen. Oplysningerne tyder på, at kommissionen havde foretaget en generel nedklassificering af dokumentet og ikke havde noget at indvende mod offentliggørelse i Danmark. For så vidt var der efter en konkret vurdering ikke nogen grund til at tro, at hemmeligholdelse var påkrævet af hensyn til EF.

Danske myndigheder må i almindelighed kunne gå ud fra, at når et dokument er omfattet af en tavshedspligtforskrift i EF, så er det, af hensyn til landets forhold til EF, nødvendigt at undtage dokumentet fra aktindsigt i Danmark. Kommer der imidlertid oplysninger frem om, at EF ikke vil opretholde tavshedspligtsforskriften, og disse oplysninger ikke uden videre kan afvises, følger det af det almindelige officialprincip, at danske myndigheder har en pligt til at undersøge sagen nærmere, eventuelt ved at rette henvendelse til EF.

Må det herefter lægges til grund, at den kompetente EF-myndighed for sit vedkommende generelt har nedklassificeret dokumentet, vil der efter min opfattelse normalt ikke være hjemmel i § 13, stk. 1, nr. 2, til at tilbageholde dokumentet i Danmark.

I betragtning af, at De først i forbindelse med klagen til mig gjorde gældende, at EF selv havde frigivet dokumentet, kan det ikke give mig anledning til kritik, at Finansministeriet undlod at undersøge EF-kommissionens stilling til offentliggørelsesspørgsmålet, inden man traf afgørelse i forhold til Dem.

Finansministeriet og Udenrigsministeriet har til orientering fået fremsendt en kopi af denne skrivelse, idet jeg over for ministerierne navnlig har fremhævet de generelle synspunkter, jeg har anført på side 11 og 12."