Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé

A klagede til ombudsmanden over Finansministeriets (FM's) afslag på aktindsigt i ministeriets sag vedrørende afskedigelse af A's fader fra en stilling på Handelshøjskolen. FM afslog anmodningen under henvisning til forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1, og § 14, stk. 1, nr. 4. FM's akter indeholdt bl.a. interne notater om retssagen vedrørende afskedigelsen, korrespondancen mellem Kammeradvokaten og FM og kopier af skrivelser mellem Kammeradvokaten og Handelshøjskolen.

Ombudsmanden udtalte, at ansøgningen skulle bedømmes efter offentlighedsloven, da FM ikke traf afgørelse i sagen. Det gav ikke ombudsmanden anledning til bemærkninger, at aktindsigt for en del af dokumenterne blev nægtet under henvisning til, at der var tale om interne arbejdsdokumenter. Ombudsmanden fandt det endvidere ubetænkeligt at anerkende, at FM var berettiget til at undtage de modtagne kopier af korrespondancen mellem Kammeradvokaten og Handelshøjskolen. Korrespondance ført mellem Kammeradvokaten og FM og mellem FM og Handelshøjskolen med direkte sigte på retssagen mellem A's fader og Handelshøjskolen var efter ombudsmandens opfattelse ført som et led i ministeriets personaleretlige rådgivningsvirksomhed. Ombudsmanden anså derfor brevvekslingen for omfattet af § 10, nr. 5, i offentlighedsloven, og FM's afslag på aktindsigt kunne ikke indholdsmæssigt give grundlag for kritik. (J. nr. 1990-1666-20).

Den fulde tekst

Aktindsigt i korrespondance mellem Kammeradvokaten, Handelshøjskolen og Finansministeriet om retssag.

 

A klagede til mig over Finansministeriets afslag på aktindsigt i en afgørelse af 2. november 1990, hvorved ministeriet afslog at meddele aktindsigt i A's faders afskedigelsessag.

Det fremgik af akterne, at A's fader den 25. september 1984 blev afskediget fra sin stilling som lektor ved Institut for Engelsk på Handelshøjskolen i København. Afskedigelsen skete uden pension.

Den 7. oktober 1986 fandt Landsretten Handelshøjskolens afskedigelse ugyldig. Dommen blev anket til Højesteret, der den 10. marts 1989 stadfæstede dommen. (Dommen er trykt i Ugeskrift for Retsvæsen 1989, s. 451). Kammeradvokaten førte for Handelshøjskolen sagen for Højesteret, men ikke for Landsretten.

Forinden havde Handelshøjskolen den 28. april 1987 på ny opsagt A's fader. Efter Højesterets dom var det usikkert, hvilke retsvirkninger dommen havde for A's fader.

Den 11. oktober 1990 begærede A over for Finansministeriet aktindsigt i ministeriets sag vedrørende sin fader (B). Dette afslog Finansministeriet den 2. november 1990. Ministeriet anførte herved:

"(B's) og Deres brevveksling med Finansministeriet i perioden 6. januar 1984 - 31. juli 1984 om aktindsigt i lægeerklæringer går vi ud fra, at De allerede kender.

Finansministeriets brevveksling med Kammeradvokaten i anledning af Højesteretssagen og interne arbejdsnotater er ikke omfattet af retten til aktindsigt, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 1, pkt. 1, og § 14, stk. 1, pkt. 4.

Sagen indeholder ikke yderligere dokumenter."

Herefter klagede A til mig. Jeg forstod A's klage således, at A var interesseret i at få aktindsigt i det materiale, som beroede i Finansministeriet, og som vedrørte retssagen.

Finansministeriets akter indeholdt bl.a. interne notater om retssagen, korrespondance mellem Kammeradvokaten og Finansministeriet, kopier af skrivelser mellem Kammeradvokaten og Handelshøjskolen indsendt til ministeriet af Kammeradvokaten og korrespondance mellem Finansministeriet og Handelshøjskolen.

Finansministeriet udtalte bl.a. til sagen:

"...

Til (A's) brev af 3. november 1990, som vedlægges, skal bemærkes, at repræsentanter for Finansministeriet, som ikke var part i sagen, under forberedelse af sagen for Højesteret drøftede denne med Handelshøjskolen og Kammeradvokaten som advokat for Handelshøjskolen.

..."

 

I en skrivelse til A udtalte jeg følgende:

"Finansministeriets afgørelse af 2. november 1990 blev truffet under henvisning til forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1, og § 14, stk. 1, nr. 4. Forvaltningsloven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, jf. § 2, stk. 1. Da Finansministeriet ikke traf afgørelse i sagen, skulle ansøgningen ikke bedømmes på grundlag af forvaltningsloven, men i stedet efter lov om offentlighed i forvaltningen. Denne lov indeholder i §§ 7, 10 og 11 bestemmelser, der i alt væsentligt svarer til indholdet af §§ 12 og 14 i forvaltningsloven. Offentlighedslovens §§ 7, 10 og 11 har følgende indhold:

" § 7. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug.

brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed og

brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg, afdelinger og andre organer eller mellem disse organer indbyrdes."

 

" § 10. Retten til aktindsigt omfatter ikke:

Statsrådsprotokoller, referater af møder mellem ministre og dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til brug for sådanne møder.

Brevveksling mellem ministerier om lovgivning, herunder bevillingslove.

Dokumenter, der udarbejdes i forbindelse med behandlingen af forslag til EF-vedtagelser, eller som vedrører spørgsmål om fortolkningen eller opfyldelsen af fællesskabsretlige regler.

4) Dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed.

5) Myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres.

6) Materiale, der tilvejebringes som grundlag for udarbejdelse af offentlig statistik eller videnskabelige undersøgelser."

 

" § 11. Oplysninger i dokumenter, der er omfattet af § 7 og § 10, nr. 1-5, om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, skal uanset disse bestemmelser meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler.

Stk. 2 . Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at pligten efter stk. 1 ikke skal gælde nærmere angivne grupper af sager om udøvelse af faktisk forvaltningsvirksomhed."

Som det fremgår af offentlighedslovens § 7, nr. 1, omfatter retten til aktindsigt ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses bl.a. dokumenter, som udarbejdes af en myndighed til eget brug ved behandlingen af en sag.

Efter en gennemgang af sagens akter kan det ikke give mig anledning til bemærkninger, at aktindsigt for en del af dokumenternes vedkommende blev nægtet under henvisning til, at der var tale om interne arbejdsdokumenter.

Efter offentlighedslovens § 10, nr. 5, omfatter retten til aktindsigt heller ikke myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug for retssager.

Bestemmelsen har til formål at sikre, at det offentlige - på samme måde som en modpart - som grundlag for sine overvejelser har ret til at søge den fornødne sagkyndige vejledning uden adgang for andre til at gøre sig bekendt med sådanne responsa, jf. betænkning nr. 325/1963, s. 67.

I den dengang verserende retssag sagsøgte A's fader Handelshøjskolen i København for uberettiget afskedigelse. Jeg har ved min behandling af sagen lagt til grund, at Handelshøjskolen - selv om den er organiseret som en selvejende institution - må henregnes til den offentlige forvaltning.

Kammeradvokaten førte sagen ved Højesteret for Handelshøjskolen. Under ankesagens forberedelse deltog Finansministeriet i drøftelser med Handelshøjskolen og med Kammeradvokaten.

Nogle af de dokumenter, der befinder sig i Finansministeriet, er fotokopier af Handelshøjskolens korrespondance med Kammeradvokaten til brug for retssagen. Denne korrespondance kunne utvivlsomt undtages fra aktindsigt efter forvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 4 (der er enslydende med offentlighedslovens § 10, nr. 5), såfremt aktindsigtsbegæringen var indgivet til Handelshøjskolen. Spørgsmålet er, om videregivelsen - i kopi - til en anden myndighed, der ikke selv er part i retssagen, udelukker anvendelsen af § 14, stk. 1, nr. 4 (jf. de begrænsninger, der følger af, at internt arbejdsmateriale afgives til udenforstående). Spørgsmålet har været drøftet i den juridiske teori, jf. betænkning nr. 857/1978, s. 240, og den der citerede litteratur samt senest Den kommenterede Offentlighedslov ved Asbjørn Jensen m.fl. (1986), s. 142. Uden at jeg i øvrigt finder anledning til at udtale mig generelt om spørgsmålet, er det min opfattelse, at korrespondancen i dette tilfælde fortsat -af Handelshøjskolen - vil kunne undtages fra aktindsigt efter § 14, stk. 1, nr. 4, selv om den er sendt i kopi til Finansministeriet. Herefter anser jeg det for ubetænkeligt at anerkende, at Finansministeriet var berettiget til at undtage de modtagne kopier af denne korrespondance fra aktindsigt i henhold til offentlighedslovens § 10, nr. 5.

Andre af de dokumenter, der befinder sig i Finansministeriet, er den korrespondance, der har været ført direkte mellem Kammeradvokaten og Finansministeriet henholdsvis Handelshøjskolen og Finansministeriet.

Afgørelsen af, om disse dokumenter skulle udleveres, skulle som anført træffes på grundlag af offentlighedslovens § 10, nr. 5.

Bestemmelsen undtager myndigheders brevveksling med sagkyndige fra aktindsigt. Der er efter forarbejderne fortrinsvis tænkt på udtalelser, der indhentes fra andre sagkyndige end administrative myndigheder. Brevveksling mellem offentlige myndigheder, herunder ministerier, falder normalt uden for bestemmelsens anvendelsesområde, jf. Folketingstidende 1984/1985, tillæg A, sp. 371, jf. betænkning nr. 857/1978, s. 239.

Det er dog i betænkning nr. 857/1978, s. 239, anført, at "... udtalelser i det angivne øjemed fra offentlige myndigheder, der er etableret som særligt sagkyndige rådgivende organer som f.eks. Retslægerådet .. (må) antages at være omfattet af undtagelsesbestemmelsen ... I et vist begrænset omfang gælder dette dog muligvis også andre offentlige myndigheder, der er i besiddelse af en særlig faglig ekspertise, og som over for sideordnede eller underordnede myndigheder udøver rådgivningsvirksomhed på tilsvarende måde som private konsulentfirmaer, advokater o.s.v. ..." Til illustration anfører betænkningen, at Justitsministeriets lovafdelings responderende virksomhed i forhold til andre ministerier vedrørende tvivlsomme juridiske spørgsmål er blevet anset for omfattet af den tilsvarende bestemmelse i partsoffentlighedsloven af 1964.

Som det fremgår, vil dokumenter udarbejdet i forbindelse med en offentlig myndigheds bistand til en anden offentlig myndighed (til brug for en retssag) undtagelsesvis kunne undtages fra aktindsigt efter forvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 4, eller offentlighedslovens § 10, nr. 5. Det er herved en betingelse, at myndigheden -ud over at besidde en særlig ekspertise - udøver en rådgivningsvirksomhed, der kan sidestilles med den rådgivning, der ydes af advokater, private konsulentfirmaer o.s.v.

Finansministeriet er ressortmyndighed i personalesager/tjenestemandssager, og Finansministeriets Administrations- og Personaledepartement er således den centrale myndighed for behandlingen af sager om løn- og andre ansættelsesvilkår for personale i staten. For så vidt angår tjenestemandsansat personale følger dette af tjenestemandsloven af 1969, og for overenskomstansattes vedkommende af Statsministeriets bekendtgørelse nr. 21 af 11. januar 1973. Finansministeriet udøver som særligt sagkyndigt organ en udstrakt rådgivningsvirksomhed i forhold til den øvrige del af statsforvaltningen i personaleretlige spørgsmål. Brevveksling mellem Finansministeriet og Kammeradvokaten og flere andre myndigheder som et led i en sådan personaleretlig rådgivningsvirksomhed og med henblik på de formål, der er angivet i offentlighedslovens § 10, nr. 5, må efter min mening sidestilles med responderende udtalelser fra Justitsministeriets lovafdeling og følgelig kunne undtages fra aktindsigt.

Den heromhandlede korrespondance blev ført mellem Kammeradvokaten og Finansministeriet samt mellem Finansministeriet og Handelshøjskolen med direkte sigte på retssagen mellem Deres fader og højskolen, og må efter min mening anses for ført som et led i ministeriets personaleretlige rådgivningsvirksomhed. Brevvekslingen må på denne baggrund anses for omfattet af § 10, nr. 5, i offentlighedsloven, og jeg har derfor ikke grundlag for at kritisere ministeriets afslag på aktindsigt i disse dokumenter.

Sammenfattende er det min opfattelse, at Finansministeriets afslag på at meddele aktindsigt ikke indholdsmæssigt giver mig grundlag for kritik.

Om afgørelsens hjemmelsmæssige grundlag har jeg henledt ministeriets opmærksomhed på, at afgørelsen burde være truffet i henhold til offentlighedsloven og ikke som sket med henvisning til forvaltningslovens kapitel 4 om partsaktindsigt."