Anvendt retsforskrift
Opfølgning / Opfølgning til
Oversigt (indholdsfortegnelse)
Den fulde tekst

B. Undersøgelse angående 105 erhvervssygdomssager fra Arbejdsskadestyrelsen

 

I Undersøgelsens afgrænsning, tilrettelæggelse og gennemførelse.

 

I et brev af 16. juli 1990 orienterede jeg Arbejdsskadestyrelsen om, at jeg havde besluttet af egen drift at iværksætte en undersøgelse af et antal af styrelsens erhvervssygdomssager. Jeg henviste herved til et notat af 12. november 1987, gengivet i FOB 1988, s. 251-253. Jeg bad samtidig styrelsen om at deltage i et møde med henblik på en nærmere drøftelse af emnets afgrænsning og undersøgelsens tilrettelæggelse.

På grundlag af drøftelserne på et efterfølgende møde den 20. august 1990 i Arbejdsskadestyrelsen bad jeg herefter styrelsen om at modtage 75 erhvervssygdomssager. Jeg bad om at modtage fortløbende, afsluttede erhvervssygdomssager, oprettet i styrelsen efter den 1. april 1989.

Efter en foreløbig gennemgang af de 75 erhvervssygdomssager bad jeg Arbejdsskadestyrelsen om at modtage yderligere 30 sager, således at det samlede undersøgelsesmateriale udgjorde 105 fortløbende erhvervssygdomssager, oprettet i Arbejdsskadestyrelsen i dagene fra den 1. - 4. april 1989.

Samtidig med oversendelsen af erhvervssygdomssagerne meddelte styrelsen mig, at listen over sagerne syntes at være repræsentativ for Arbejdsskadestyrelsens sagstilgang, og at der ikke var atypiske forekomster af bestemte lidelser. Arbejdsskadestyrelsen fandt, at sagerne var ligeligt fordelt på styrelsens 4 erhvervssygdomskontorer.

Efter aftale med Arbejdsskadestyrelsen modtog jeg det samlede journalmateriale, der havde ligget til grund for styrelsens sagsbehandling, herunder også interne sagsstyrings- og telefonoplysningsark.

Min gennemgang af de 105 sager fandt herefter sted med udgangspunkt i et kontrolskema svarende til det skema, jeg anvendte ved min undersøgelse i Familieretsdirektoratet, jf. FOB 1988, s. 249.

De problemstillinger, jeg har valgt at beskæftige mig med i undersøgelsen, er især af forvaltningsprocessuel karakter, mens afgørelsernes materielle indhold kun i mindre omfang er gjort til genstand for vurdering.

Dette valg har på den ene side sin forklaring i, at jeg efter min gennemgang af sagerne fandt en række forvaltningsprocessuelle problemstillinger særligt karakteristiske for Arbejdsskadestyrelsens administration af erhvervssygdomsrådet. På den anden side hænger udvælgelsen sammen med, at jeg er begrænset i mine forudsætninger for at tage stilling til de skønsmæssige vurderinger af lægefaglig karakter, som i øvrigt er typiske ved vurderingen af, om en lidelse kan anerkendes som arbejdsbetinget og ved afgørelser om erstatningsudmåling. Undersøgelsen af afgørelsernes materielle indhold er således begrænset til de spørgsmål, der har kunnet vurderes på et rent juridisk grundlag.

Med et brev af 16. april 1991 sendte jeg Arbejdsskadestyrelsen min foreløbige rapport om undersøgelsen og bad om styrelsens bemærkninger til rapporten.

Herefter har jeg den 6. maj 1991 haft en drøftelse af undersøgelsen med Arbejdsskadestyrelsen, som den 15. maj 1991 afgav sit skriftlige høringssvar. Høringssvaret er optrykt som bilag.

 

II Karakteristik af det udvalgte retsområde.

Erhvervssygdomssager behandles efter reglerne i arbejdsskadeforsikringsloven, jf. lbk. nr. 450 af 25. juni 1987. Loven administreres af Arbejdsskadestyrelsen, som træffer afgørelser i 1. instans i arbejdsskadesager. Styrelsens afgørelser kan påklages til Den Sociale Ankestyrelse.

Arbejdsskadeforsikringsloven omfatter efter lovens § 1 enhver, der mod løn eller som ulønnet medhjælper af en arbejdsgiver er antaget til varigt, midlertidigt eller forbigående arbejde her i landet. Det afgørende for retten til erstatning efter arbejdsskadeforsikringsloven er således, at der foreligger et ansættelsesforhold - dvs. at arbejdsgiveren har antaget den pågældende person til at udføre et stykke arbejde - hvorimod vederlagets art og størrelse og arbejdets varighed er uden betydning for retten til erstatning. Med enkelte undtagelser er en arbejdsgiver forpligtet efter arbejdsskadeforsikringslovens § 2 til at tegne arbejdsskadeforsikring for sine ansatte. Parter i en arbejdsskadesag er således på den ene side skadelidte og på den anden side et forsikringsselskab, der under visse betingelser er pligtig at yde den skadelidte erstatning efter arbejdsskadeforsikringslovens bestemmelser herom.

Efter arbejdsskadeforsikringslovens § 9 defineres en arbejdsskade som ulykkestilfælde, skadelige påvirkninger af få dages varighed samt erhvervssygdomme og visse andre sygdomme opstået under særlige forhold.

Som erhvervssygdomme anses efter lovens § 10, stk. 1, sygdomme, som efter medicinsk og teknisk erfaring er forårsaget af særlige påvirkninger, som bestemte persongrupper igennem deres arbejde eller de forhold, hvorunder dette foregår, er udsat for i højere grad end personer uden sådant arbejde. Chefen for Arbejdsskadestyrelsen fastsætter, hvilke sygdomme der anses for erhvervssygdomme, jf. senest bekendtgørelse nr. 142 af 8. marts 1991 om fortegnelse over erhvervssygdomme i medfør af lovgivningen om arbejdsskadeforsikring.

Efter lovens § 10, stk. 2, gælder en særlig bevisregel, idet en person, der har pådraget sig en erhvervssygdom, har krav på ydelser efter loven, medmindre det anses for overvejende sandsynligt, at den pågældendes sygdom skyldes andre forhold end de erhvervsmæssige. Formodningen gælder under den forudsætning, at den pågældende lidelse er opført på erhvervssygdomsfortegnelsen, og forudsat skadelidte under sit arbejde har været udsat for påvirkninger, der kan medføre lidelsen.

For andre sygdomme end erhvervssygdomme kan der efter lovens § 10, stk. 3, tillige tilkendes ydelser efter loven, hvis det godtgøres, at sygdommen enten efter den nyeste medicinske erfaring opfylder de krav, der stilles efter lovens § 10, stk. 1, eller sygdommen må anses for udelukkende eller i overvejende grad at være forårsaget af arbejdets særlige art. For disse lidelser gælder ikke den særligt gunstige bevisregel, som er nævnt i lovens § 10, stk. 2. Forinden en sådan lidelse eventuelt anerkendes som en arbejdsskade, skal den efter lovens § 10, stk. 3, sidste pkt. forelægges for det særlige udvalg, erhvervssygdomsudvalget, som er omtalt i lovens § 11.

Efter § 24 er ydelserne efter arbejdsskadeforsikringsloven følgende:

Sygebehandling, optræning og hjælpemidler m.m.

Erstatning for tab af erhvervsevne

Erstatning for varigt mén

Overgangsbeløb til efterladte ved dødsfald

Erstatning for tab af forsørger.

 

Ad 1) Sygebehandling, optræning og hjælpemidler m.m.

Mens en sag er under behandling i Arbejdsskadestyrelsen kan udgifter til sygebehandling, optræning og hjælpemidler m.m. under visse betingelser udredes i henhold til loven, i det omfang udgifterne ikke kan afholdes af den offentlige sygesikring eller som et led i behandlingen på offentligt sygehus. Tilsvarende kan proteser, hjælpemidler m.v. betales efter loven, hvis styrelsen skønner, at anskaffelsen er nødvendig for at sikre behandlingen eller genoptræningens resultater og for at formindske følgerne af arbejdsskaden, jf. lovens § 25.

Når det efter eventuel behandling, optræning eller revalidering er muligt at skønne over den skadelidtes fremtidige tilstand og erhvervsmuligheder, afgør styrelsen, om der tilkommer den skadelidte erstatning for tab af erhvervsevne og varigt mén, jf. § 26.

 

Ad 2) Erstatning for tab af erhvervsevne.

Erstatning for tab af erhvervsevne ydes efter lovens § 27 for den forringelse af skadelidtes indtjeningsevne og erhvervsmuligheder, som skaden har forvoldt. Ved bedømmelsen skal Arbejdsskadestyrelsen foretage et individuelt skøn over, hvilken betydning skaden har haft for erhvervsevnen i det enkelte tilfælde, herunder tage hensyn til skadelidtes muligheder for at skaffe sig indtægt ved sådant arbejde, som med rimelighed kan forlanges af ham efter hans evner, uddannelse, alder og muligheder for erhvervsmæssig omskoling og optræning. En korrekt erstatningsudmåling forudsætter således en vurdering af de erhvervsmuligheder, skadelidte ville have haft, såfremt skaden ikke var sket, sammenholdt med de faktiske erhvervsmuligheder efter skaden.

Grundlaget for beregning af tab af erhvervsevne er skadelidtes samlede arbejdsfortjeneste i det år, der gik forud for arbejdsskadens indtræden. Den højeste årsløn, der kan lægges til grund ved beregningen var pr. 1. april 1991 265.000 kr.

Såfremt en arbejdsskade har medført nedsættelse af skadelidtes evne til at skaffe sig indtægt ved arbejde, ydes erstatning som en årlig ydelse, der udbetales med 1/12 månedlig forud. Erstatning ydes dog ikke, hvis erhvervsevnetabet er mindre end 15%. Ved fuldstændigt tab af erhvervsevnen udgør den årlige ydelse 4/5 af skadelidtes årsløn.

Pr. 1. april 1991 kan ydelsen som nævnt højst beregnes af en årsløn på 265.500 kr., svarende til en årlig ydelse på 212.000 kr. ved fuldstændigt tab af erhvervsevnen.

Ved delvis tab af erhvervsevnen beregnes ydelsen som en forholdsmæssig del af erstatningen ved fuldstændigt tab af erhvervsevnen.

Løbende ydelser reguleres hvert år 1. april i overensstemmelse med lovens regler om løntalsregulering. Fra udgangen af den måned, skadelidte fylder 67 år, afløses den løbende ydelse af et engangsbeløb svarende til 2 gange den årlige ydelse. Er erhvervsevnetabet mindre end 50%, omsættes den årlige ydelse normalt til et kapitalbeløb.

 

Ad 3) Erstatning for varigt mén.

Hvis arbejdsskaden har påført den skadelidte varig og ikke ubetydelig skade af medicinsk art, ydes efter lovens § 28 erstatning for varigt mén. Méngraden fastsættes på grundlag af en medicinsk bedømmelse af de varige ulemper i den daglige livsførelse, som arbejdsskaden har medført. Bedømmelsen foretages uafhængigt af skadens erhvervsmæssige følger. Erstatning ydes ikke, hvis méngraden er mindre end 5%.

Ved en méngrad på 100% udgjorde den årlige ydelse pr. 1. april 1991 32.000 kr. Ved lavere méngrader beregnes ydelsen som en forholdsmæssig del heraf. I ganske særlige tilfælde kan den årlige ydelse ansættes til et højere beløb, der dog højst kan udgøre 120% af 32.000 kr. Ménerstatningen udbetales altid som et kapitalbeløb beregnet på grundlag af den årlige ydelse og under hensyntagen til skadelidtes alder.

Løbende ydelser reguleres hvert års 1. april i overensstemmelse med lovens regler om løntalsregulering.

For de almindeligt forekommende skader har Arbejdsskadestyrelsen opført ménprocenter i en tabel, der bruges, når størrelsen af et mén og dermed af erstatningen fastsættes. For nogle skader angiver tabellen en fast ménprocent. For andre typer skader angiver den en største og eventuelt mindste procent. Tabellen er en normaltabel. Dens satser kan fraviges, når der foreligger ganske særlige forhold, d.v.s. hvis det kan dokumenteres, at ménet har medført væsentligt større indgreb i den skadelidtes daglige tilværelse, end det ville gøre for de fleste andre.

 

Ad 4) Overgangsbeløb til efterladte ved dødsfald.

Har en arbejdsskade medført døden, tilkommer der den efterladte ægtefælle et overgangsbeløb én gang for alle, såfremt ægteskabet var indgået før arbejdsskadens indtræden, og samlivet bestod på tidspunktet for skadelidtes død. Er ægteskabet indgået efter arbejdsskadens indtræden, har den efterladte ægtefælle krav på et overgangsbeløb, såfremt ægteskabet på tidspunktet for skadelidtes død havde bestået de sidste 5 år, og samlivet bestod på tidspunktet for skadelidtes død.

En efterladt, som før arbejdsskadens indtræden levede sammen med skadelidte i ægteskabslignende forhold, har krav på et overgangsbeløb, såfremt samlivet på tidspunktet for dødens indtræden havde bestået de sidste 5 år.

Efterlader afdøde sig ingen, der efter forannævnte bestemmelser er berettiget til overgangsbeløb, kan en anden efterladt person tilkendes overgangsbeløb, når særlige omstændigheder taler derfor.

Pr. 1. april 1991 udgjorde overgangsbeløbet 84.000 kr.

 

Ad 5) Erstatning for tab af forsørger.

Efterladte, der har krav på overgangsbeløb efter dødsfald, er normalt berettiget til erstatning, såfremt den pågældende ved skadelidtes død har mistet en forsørger, eller ved dødsfaldet på anden måde har fået sine forsørgelsesmæssige forhold forringet.

Erstatningen, der ydes i form af en tidsbestemt løbende ydelse i normalt højst 10 år, fastsættes under hensyn til forsørgelsens omfang og den efterladtes muligheder for at forsørge sig selv, når alder, helbredstilstand, uddannelse, beskæftigelse samt forsørgerforhold og økonomiske forhold tages i betragtning. Der kan dog fastsættes yderligere, tidsbestemte perioder. Ydelsen udbetales i den fastsatte periode, uanset om den berettigede indgår nyt ægteskab. Ydelsen udgør 30% af afdødes årsløn og udbetales med 1/12 månedlig forud.

Pr. 1. april 1991 kan den årlige ydelse højst udgøre 30% af 265.000 kr., dvs. 79.500 kr. Løbende ydelser reguleres hvert år 1. april i overensstemmelse med lovens regler om løntalsregulering. Fra udgangspunktet af den måned, den erstatningsberettigede fylder 67 år, afløses den løbende ydelse af et éngangsbeløb på 2 gange den årlige ydelse.

Efterlader afdøde sig børn, over for hvilke der påhvilede ham forsørgerpligt efter bistandsloven, tilkommer der hvert barn, som har den anden af sine forældre i live, en løbende årlig ydelse på 10% af afdødes årsløn. Såfremt skadelidte ved sin død stod som eneforsørger efter bistandsloven, tilkommer der barnet en årlig løbende ydelse på 20% af afdødes årsløn. Ydelsen udbetales indtil barnets fyldte 18. år. Er barnet under uddannelse, kan ydelsen, når forholdene i øvrigt taler herfor, forlænges, dog længst til pågældendes fyldte 21. år. Det samme gælder, hvis barnet var fyldt 18 år og under uddannelse, da skaden skete.

Løbende ydelser reguleres hvert år 1. april i overensstemmelse med lovens regler om løntalsregulering.

Ydes erstatning til ægtefælle eller dermed ligestillet, kan den samlede erstatning til børnene højst udgøre 40% af afdødes årsløn.

Ydes alene erstatning til børn, kan den samlede erstatning til børnene ikke overstige 50% af afdødes årsløn.

 

III Undersøgelsen

A. Standardisering af sagsbehandlingen

1) Beskrivelse af sagsgangen i Arbejdsskadestyrelsen

Tilrettelæggelsen af Arbejdsskadestyrelsens behandling af såvel erhvervssygdomssager som andre arbejdsskadesager er fra styrelsens side lagt i meget faste rammer og bygger i udstrakt grad på anvendelse af forud affattede standardbreve. Af de gennemgåede sager ses, at der er udfærdiget sådanne standardbreve med henblik på stort set alle faser i sagernes forløb.

I det følgende beskrives og gengives (så vidt muligt i kronologisk rækkefølge) hovedparten af de standardbreve, der er blevet anvendt i de undersøgte sager.

a) Sagens rejsning

Sagerne rejses næsten altid ved, at en læge indgiver anmeldelse "af formodede eller konstaterede arbejdsbetingede lidelser" på en fortrykt blanket (lægeanmeldelse). Blankettens rubrikker omfatter -udover personoplysninger - oplysninger om skadens art, den lægelige diagnose samt helbredsmæssige og arbejdsmæssige følgevirkninger af lidelsen. Blanketten indgives til "Arbejdstilsynet" og "Sikringsstyrelsen" (nu Arbejdsskadestyrelsen) og indeholder i pkt. 15 og 16 følgende spørgsmål:

 

”15

Vil undersøgte have lidelsen anmeldt til arbejdsskadeforsikringen med henblik på erstat-ningssag?

ja

nej

16

Ønsker undersøgte sin anonymitet sikret af arbejdstilsynet overfor nuværende arbejdsgiver?

Hvis ja kan arbejdstilsynet ikke anvende anmeldelsen til en arbejdspladsundersøgelse, og der kan ikke rejses erstatningssag i sikringsstyrelsen

ja

nej

I enkelte tilfælde er sagen rejst ved, at arbejdsgiveren har indgivet anmeldelse, f.eks. sagerne nr. 77, 85, 86 og 90. I så fald benyttes en særlig blanket, som naturligvis ikke indeholder spørgsmål om anonymitet i forhold til arbejdsgiveren.

b) Styrelsens kvitteringsskrivelser

Efter modtagelsen af anmeldelsesblanketten sender Arbejdsskadestyrelsen et eller flere standardbreve til skadelidte. I sag 1 -som i denne henseende er repræsentativ for de undersøgte sager - fik skadelidte tilsendt 3 forskellige breve, alle dateret den 14. april 1989. Brevene havde følgende indhold:

"Sikringsstyrelsen har fået meddelelse om, at De har pådraget Dem en lidelse, der muligvis kan anerkendes som en erhvervssygdom efter arbejdsskadeforsikringsloven.

Da styrelsen ikke på det foreliggende grundlag kan tage stilling til, om der er tale om en erhvervssygdom, beder man Dem om at besvare spørgsmålene i skemaet på bagsiden og tilbagesende det hertil med Deres underskrift.

De kan eventuelt bede Deres sikkerhedsrepræsentant, socialforvaltning eller Deres fagforening om at hjælpe Dem med svarene.

Hvis Deres lidelse bliver anerkendt som erhvervssygdom, kan læge-og medicinudgifter, som De under sagens behandling afholder på grund af denne sygdom, og som De ikke kan få dækket af sygesikringen eller sygehusvæsenet, eventuelt betales efter arbejdsskadeforsikringen. De bør derfor gemme regningerne for disse udgifter.

Arbejdsskadeforsikringsloven giver derimod ikke mulighed for betaling for svie og smerte, tabt arbejdsfortjeneste eller for ødelagt beklædning, ure og lignende."

Skemaet på brevets bagside indeholder følgende spørgsmål:

 

”1.

Er Deres fulde navn og CPR-nr. korrektanført på dette brevs forside?

Hvis ikke bedes De skrive Deres fulde navn/rette CPR-nr. her.

 

2.

Er Deres adresse korrekt anført?

Hvis ikke bedes De skrive Deres fulde adresse her.

 

3.

Mener De, at De har pådraget Dem en erhvervssygdom?

 

4.

Hvis ja, hvem var Deres arbejdsgiver (navn og adresse), da symptomerne opstod?

 

5.

I hvilken periode var ovennævnte Deres arbejdsgiver?

 

6.

Hvilke skadelige påvirkninger mener De, at De har været udsat for?

 

7.

Hvornår var De første gang udsat for disse påvirkninger?

 

8.

Hvad bemærkede De derefter helbredsmæssigt?

 

9.

Hvordan er tilstanden nu?

 

10.

Hvilke følgevirkninger er der (f.eks. sygemelding, indlæggelse, overgang til andet arbejde på nedsat tid, arbejdsophør?)

 

11.

.Hvor og hvornår har De været behandlet af læge eller på hospital for lidelsen?

Hvor?

Hvornår?

12.

Hvem er Deres egen læge?

 

13.

Har De været udsat for lign. påvirkninger hos andre arbejdsgivere?

 

 

 

Hvis ja: I hvilken periode var De ansat der?

 

Og hvem var Deres arbejdsgiver?*)

ja/nej

Ansættelsesperiode:

Arbejdsgiver:

 

Ansættelsesperiode:

 

Arbejdsgiver:

14.

Har De været selvstændig?

Ja/Nej

Hvis ja, i hvilken periode:

15.

Har De været ansat på Færøerne, i Grønland eller i udlandet? Hvis Ja:

Hvor?

Hvornår?

*)

Har De været udsat for lign. påvirkninger hos endnu flere arbejdsgivere, bedes De vedlægge en liste over disse arbejdsgivere med deres navne, adresser og oplysning om, hvornår De har været ansat hos hver enkelt.

Hvis De i øvrigt har oplysninger omkring arbejdsforhold, indlæggelser, speciallægebehandling o.a., som der ikke er plads til at give i dette skema, bedes De vedlægge en særskilt redegørelse om disse oplysninger."

(Brev nr. 1)

 

 

Da sagen angik opløsningsmiddelforgiftning sendtes yderligere følgende brev:

"I anledning af ovennævnte skade skal man anmode Dem om at besvare nedenstående spørgsmål.

Besvarelsen bedes snarest muligt tilbagesendt.

Hvis De ønsker at give yderligere oplysninger, kan disse anføres på bagsiden.

Med venlig hilsen

 

Spørgsmål

Svar

De bedes venligst oplyse:

 

hvor ofte De har arbejdet med organiske opløsningsmidler eller organiske opløsningsmiddelholdige materialer. F.eks. timer pr. dag/uge.

 

om der ved arbejdet var lokale-udsug

 

om der ved arbejdet blev brugt åndedrætsværn, og i givet fald hvilken type.

 

de stoffer/materialer/opløsningsmidler som De har arbejdet med.

 

hvad De iøvrigt har været beskæftiget med."
(brev nr. 2a)

 

 

I sager om bevægeapparatlidelser benyttes følgende standardbrev i stedet for det foran citerede brev nr. 2a (brev nr. 2 b, fra sag 8):

"I anledning af ovennævnte skade skal man anmode Dem om at besvare nedenstående spørgsmål.

Besvarelsen bedes snarest belejligt tilbagesendt.

Hvis De ønsker at give yderligere oplysninger, kan disse anføres på bagsiden.

Med venlig hilsen

 

 

Spørgsmål

Svar

De bedes beskrive den arbejdsfunktion, der medførte Deres lidelse i hånden.

 

Specielt ønskes oplyst om De havde tunge løft, løftede i uhensigtsmæssige stillinger, eller om der iøvrigt var tale om anstrengende belastning af Deres arme, f.eks. i form af ensformigt arbejde med hurtige, gentagne arbejdsbevægelser.

 

Hvor længe har De udført dette arbejde?

 

Hvor lang tid gik der, efter at De var påbegyndt dette arbejde, før De fik smerter?

 

Hvor er De nu ansat?

 

Hvilket arbejde udfører De?"

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sag nr. 67 drejede sig om en hørenedsættelse, og i sådanne sager benyttes følgende oplysningsbrev:

"I anledning af ovennævnte skade skal man anmode Dem om at besvare nedenstående spørgsmål.

Brevet bedes snarest belejligt tilbagesendt.

Hvis De ønsker at give yderligere oplysninger, kan disse anføres på bagsiden.

Med venlig hilsen

 

Spørgsmål

Svar

Hvornår bemærkede De første gang Deres hørenedsættelse?

 

Blev De dengang undersøgt eller behandlet herfor hos læge eller på sygehus?
(Lægens eller sygehusets navn og adresse samt undersøgelsestidspunkt(er) bedes anført.)

 

Hvor var De da ansat?
(Arbejdsgivers navn og adresse samt ansættelsesperioden bedes anført).

 

Hvilket arbejde udførte De og hvor længe?

 

Var De under udførelsen af dette arbejde udsat for støj?
I givet fald bedes nedenstående udfyldt med afkrydsning.

Støjfornemmelser:

voldsom kraftig
meget kraftig
kraftig
generende støj

Støjvarighed:

hele tiden
Ca. 1/2 af tiden
under 1/2 af tiden

 

Har De været udsat for støj i andre ansættelsesforhold?

I givet fald bedes navn + adresse på arbejdsgiver angivet samt ansættelsesperiode.

 

Anvender De høreapparat? Hvornår fik De i givet fald dette?

 

Lider De af susen for ørene?"(brev nr. 2 c)

 

 

I en del sager, som ikke på forhånd kan henvises til en bestemt sygdomskategori, benyttes i stedet for brevene nr. 2 a-c følgende brev til indhentelse af oplysninger fra skadelidte (brev nr. 2 d, fra sag nr. 21):

"I anledning af ovennævnte skade skal man anmode Dem om at besvare nedenstående spørgsmål.

Besvarelsen bedes snarest belejligt tilbagesendt.

Hvis De ønsker at give yderligere oplysninger, kan disse anføres på bagsiden.

Med venlig hilsen

 

Spørgsmål

Svar

Indtraf der nogen særlig hændelse ved den anmeldte lejlighed, og da hvilken?

 

Hvori bestod Deres arbejde, da lidelsen opstod?

 

Hvornår påbegyndte De dette arbejde (ca. dato)?

 

Er De fortsat beskæftiget med dette arbejde?

 

Hvis nej, hvornår ophørte De med dette arbejde (ca. dato)?

 

Var det ovennævnte arbejde uvant eller særlig anstrengende?

 

Hvad havde De været beskæftiget med forud for det arbejde, hvorunder lidelsen opstod?

 

Hvad er De beskæftiget med nu?

 

Hvor og hvornår er De blevet undersøgt for Deres lidelse?"

 

 

 

I sager om hudlidelser sendes følgende brev (brev nr. 2 e, fra sag nr. 9):

"I anledning af ovennævnte skade anmoder man Dem om at besvare nedenstående spørgsmål.

Brevet bedes snarest belejligt tilbagesendt.

Hvis De ønsker at give yderligere oplysninger, kan disse anføres på bagsiden.

Med venlig hilsen

 

 

Spørgsmål

Svar

Hvornår startede Deres hudlidelse?

 

Hvor var De ansat på dette tidspunkt (arbejdsgivers navn og adresse bedes oplyst)?

 

Hvad var De beskæftiget med hos denne arbejdsgiver?

 

Har De haft eksem uafbrudt siden hudlidelsen begyndte?

 

Hvis De har haft eksemfri perioder bedes De oplyse:

hvilke perioder har De været eksemfri?

hvornår blussede eksemet op igen?

hvor var De ansat, da eksemet blussede op igen (arbejdsgivers navn og adresse bedes oplyst)?

hvad var De beskæftiget med, da eksemet blussede op igen?

 

Hvor er De blevet behandlet af læge eller hospital for Deres hudlidelse?

(Navn og adresse bedes oplyst)

 

Har De eksem eller hudgener nu?

 

Er De under behandling nu? (Navn og adresse på behandlende læge eller hospital bedes oplyst)

 

Er De i arbejde nu?

Hvis:

hvad er De beskæftiget med?

b) arbejdsgivers navn og adresse bedes oplyst"

 

 

 

I sag nr. 1 fik skadelidte desuden følgende brev:

"Sikringsstyrelsen har modtaget anmeldelse om erstatning efter arbejdsskadeforsikringsloven.

Det skal nu undersøges, om forholdet er omfattet af loven. Hvis det er tilfældet, skal erstatningsspørgsmålet desuden undersøges.

Til dette brug kan det være nødvendigt at indhente supplerende oplysninger, og det skal styrelsen have Deres tilladelse til. Der kan blive behov for at indhente oplysninger om helbredsmæssige, arbejdsmæssige, sociale og økonomiske forhold. Sikringsstyrelsen kan således få brug for at rette henvendelse til praktiserende læger, speciallæger, sygehuse, arbejdsmedicinske klinikker, kommunernes social- og sundhedsforvaltning, skattevæsen og arbejdsgiver. I erhvervssygdomssager kan der yderligere blive tale om at rette henvendelse til tidligere arbejdsgivere. Styrelsen vil indhente de oplysninger, der er nødvendige til brug for behandlingen af Deres sag, hvis De ikke inden 14 dage modsætter Dem dette.

Hvis De ikke ønsker oplysninger indhentet, kan det medføre, at Sikringsstyrelsen ikke har mulighed for at få sagen tilstrækkeligt oplyst. Det kan betyde, at De ikke får den erstatning, De har ret til.

Har De spørgsmål i anledning af dette brev, kan De eventuelt bede Deres sikkerhedsrepræsentant eller Deres fagforening om hjælp.

Lovens oplysningsregler er trykt på bagsiden."

(brev nr. 3)

På bagsiden af brevet er § 20, stk. 2, i arbejdsskadeforsikringsloven trykt. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

"Sikringsstyrelsen kan af arbejdsgivere, ansatte, kommuner og andre vedkommende, herunder sygehuse, institutter og behandlende læger m.v. forlange meddelt enhver oplysning, styrelsen skønner er af betydning, herunder eventuelle politirapporter, hospitalsjournaler med hvad dertil hører, produktionsprocedurer, produkters og stoffers kemiske bestanddele eller afskrift af sådanne rapporter, journaler og formler. Endvidere kan styrelsen forlange retsligt forhør i overensstemmelse med retsplejelovens § 1018. at få udskrift heraf, samt at der foretages obduktion efter reglerne om lovmæssige obduktioner."

I sag nr. 67 blev rubrik nr. 16 i lægeanmeldelsen udfyldt med et ja. Skadelidte fik i den anledning følgende standardbrev (brev nr. 4):

"Sikringsstyrelsen har modtaget anmeldelse om en formodet erhvervssygdom, som De kan have pådraget Dem under Deres arbejde.

Af anmeldelsen fremgår det, at De ønsker Deres anonymitet sikret af arbejdstilsynet overfor Deres nuværende arbejdsgiver.

Da Sikringsstyrelsen imidlertid under sagens behandling er nødt til at rette henvendelse til Deres arbejdsgiver, bedes De inden 4 uger meddele styrelsen, om De ønsker sagen behandlet efter arbejdsskadeforsikringsloven.

Hvis De ønsker sagen behandlet af Sikringsstyrelsen, bedes De endvidere returnere vedlagte spørgeskema(er) i udfyldt stand."

Da brev nr. 4 ikke blev besvaret, henlagde Sikringsstyrelsen sagen. Se om dette ekspeditionsskridt side 99ff.

 

c) Ekspeditioner til brug for sagens oplysning i øvrigt

Hvis styrelsen finder det nødvendigt at indhente oplysninger fra privatpraktiserende læger, benyttes følgende standardbrev stilet til lægen (brev nr. 5 a, fra sag nr. 16):

"Styrelsen er underrettet om, at ovennævnte skal have pådraget sig en lidelse under sit arbejde.

Det er oplyst, at De har behandlet pågældende.

Man beder Dem derfor udfærdige en erklæring på grundlag af Deres journalmateriale og desuden oplyse, hvad De har erfaret om lidelsens opståen, tidspunktet herfor og forløbet før henvendelsen til Dem.

Samtidig ønskes anført, hvad De selv har bemærket om lidelsens art og mulige årsagssammenhæng med pågældendes arbejde, samt hvad De har foretaget i denne forbindelse.

Endelig bedes tilstanden ved sidste undersøgelse beskrevet.

Erklæringen og Deres regning bedes sendt til styrelsen."

Til brug for fastsættelse af ydelsernes størrelse har styrelsen i visse sager (bl.a. i sag nr. 9) bedt skadelidte om at henvende sig til egen læge for at få denne til at udfylde lægeerklæring (erklæring II). I disse tilfælde benyttes følgende brev (brev nr. 5 b):

"Arbejdsskadestyrelsen beder Dem herved om at henvende Dem til den læge, der har behandlet Dem i anledning af den ovenfor nævnte skade for at få udstedt en såkaldt lægeerklæring II. Hvis De på grund af flytning eller af anden årsag er forhindret i at søge denne læge, kan De henvende Dem til en anden læge. Ved lægebesøget beder man Dem medbringe både denne skrivelse og de vedlagte bilag. En eventuel lukket kuvert videregives uåbnet til lægen.

Den udstedte lægeerklæring indsendes derefter til styrelsen.

Den blanket, der er mærket på forsiden med rød tekst, er beregnet til lægens eget brug, f.eks. som kladde eller kopi til opbevaring."

Ønskes sagen belyst ved en lægeerklæring fra en speciallæge, der tidligere har behandlet skadelidte, beder styrelsen forsikringsselskabet om at sørge herfor. Der anvendes hertil følgende standardbrev:

"Styrelsen har modtaget underretning om en lidelse, som ovennævnte skal have pådraget sig under arbejde for arbejdsgiveren.

Det er oplyst, at der har været tale om behandling hos/indlæggelse på

Man skal derfor anmode selskabet om derfra at indhente en erklæring til brug for styrelsens behandling af sagen.

Erklæringen skal for så vidt muligt beskrive, hvad pågældende har oplyst om oprindelsen til sin lidelse og dens forløb, før pågældende kom under behandling.

Tillige ønskes det oplyst, hvad lægen har bemærket om lidelsens art og mulige årsagssammenhæng med pågældendes arbejde, samt hvad lægen har foretaget i denne forbindelse.

Samtidig bedes skadelidtes tilstand ved sidste undersøgelse oplyst."

(brev nr. 5 c, fra sag nr. 7)

Ønskes der foretaget en egentlig speciallægeundersøgelse, beder styrelsen forsikringsselskabet sørge for det. Selskabet får følgende brev tilsendt (brev nr. 5 d, fra sag nr. 7):

"Styrelsen har modtaget underretning om en lidelse, som ovennævnte skal have pådraget sig under arbejde for arbejdsgiveren.

Det er oplyst, at der har været tale om behandling hos/indlæggelse på Speciallæge .......

Man skal derfor anmode selskabet om derfra at indhente en erklæring til brug for styrelsens behandling af sagen.

Erklæringen skal så vidt muligt beskrive, hvad pågældende har oplyst om oprindelsen til sin lidelse og dens forløb, før pågældende kom under behandling.

Tillige ønskes det oplyst, hvad lægen har bemærket om lidelsens art og mulige årsagssammenhæng med pågældendes arbejde, samt hvad lægen har foretaget i denne forbindelse.

Samtidig bedes skadelidtes tilstand ved sidste undersøgelse oplyst."

I en del af sagerne - blandt andre i sag nr. 40 - indhentede styrelsen, efter at have modtaget udfyldte oplysningsskema(er) fra skadelidte, oplysninger fra arbejdsgiveren. Til brug herfor benyttede styrelsen følgende standardbrev (brev nr. 6):

"Sikringsstyrelsen har modtaget lægelig anmeldelse om en formodet erhvervssygdom, jf. ovenfor, som ovennævnte kan have pådraget sig under arbejdet hos Dem.

Man skal derfor anmode Dem om at udfylde vedlagte blanket (kombineret anmeldelsesblanket for arbejdsulykker og erhvervssygdomme) og tilbagesende den hertil.

Hvis der er rubrikker, som De ikke mener at kunne besvare, kan besvarelsen heraf udelades. Dog må det af anmeldelsen i hvert fald fremgå

a) i hvilken periode pågældende har været ansat hos Dem og

b) ved hvilket arbejde (herunder gerne en arbejdsbeskrivelse) samt

c) i hvilket forsikringsselskab De har tegnet lovpligtig arbejdsskadeforsikring (policenummer bedes anført).

Er arbejdsgiveren en statslig institution eller på anden måde selvforsikret efter arbejdsskadeforsikringsloven, bortfalder spørgsmålet om forsikringsselskab.

Ved indsendelse af anmeldeblanketten betragtes De ikke automatisk som forsikringspligtig arbejdsgiver. Deres oplysninger er imidlertid nødvendige for Sikringsstyrelsens vurdering af sagen. De vil senere blive orienteret om sagens afgørelse.

Uanset at styrelsen har modtaget lægelig anmeldelse, påhviler anmeldelsespligten vedrørende erhvervssygdomme den arbejdsgiver, hvor den skadelidte senest var ansat, da sygdommen blev påvist, selvom denne arbejdsgiver er en anden end den forsikringspligtige arbejdsgiver.

Der henvises til arbejdsskadeforsikringslovens § 6 og § 17, stk. 1, der er trykt på bagsiden."

De pågældende bestemmelser fastlægger, hvilken arbejdsgiver der er forsikringspligtig, samt hvem der er forpligtet til at anmelde sygdommen til Arbejdsskadestyrelsen.

I nogle af de undersøgte sager har arbejdsgiveren - typisk offentlige arbejdsgivere - uden først at være anmodet herom udfyldt anmeldelsesskema, f.eks. i sag nr. 43.

Hvis ikke arbejdsgiveren besvarer brev nr. 6, anvender styrelsen -som f.eks. i sag nr. 3 - følgende fortrykte rykkerbrev (brev nr. 7 a ):

"Under henvisning til styrelsens brev af 17. april 1989 om anmeldelse af en arbejdsskade skal man meddele, at det ifølge arbejdsskadeforsikringslovens § 63, stk. 2, er strafbart at undlade at anmelde en arbejdsskade.

Hvis man ikke har modtaget anmeldelsen inden 14 dage fra dato, vil styrelsen derfor rette henvendelse til politiet med anmodning om, at der rejses tiltale mod Dem med krav om bødestraf."

Rykkerbrevet blev i sag nr. 3 sendt den 7. juni 1989, dvs. 1 måned og 21 dage efter, at anmodningen om udfyldning af anmeldelsesblanketten blev sendt.

Den tilsendte anmeldelsesblanket omfatter 4 sider med fortrykte spørgsmåls- og svarrubrikker. De første 3 sider skal udfyldes af arbejdsgiveren, og spørgsmålene på disse sider drejer sig om arbejdsmæssige forhold af betydning for lidelsens opståen samt oplysninger af administrativ karakter såsom lønningsforhold, navnet på forsikringsselskabet, samt om skadelidte er medlem af en a-kasse. Sidste side skal udfyldes af den læge, der har behandlet skadelidte og vedrører lægelige oplysninger, der kan belyse sammenhængen mellem erhvervssygdoms/ulykkens opståen og skadelidtes helbredsforhold i øvrigt.

Sender skadelidte ikke oplysningsskemaer tilbage, sendes følgende rykkerskrivelse (brev nr. 7 b, fra sag nr. 8):

"Da Sikringsstyrelsen er uden svar på sit brev, hvori der blev anmodet om supplerende oplysninger, skal man meddele, at sagen er udgået af behandling og henlagt.

Efter arbejdsskadeforsikringsloven kan der ikke ydes erstatning for mén på under 5% eller erstatning for erhvervsevnetab på under 15%, jfr. lovens § 28, stk. 1, og § 27, stk. 1.

Mener De, at De har fået varigt mén af tilfældet, skal man anmode Dem om snarest at besvare brevet, således at der kan tages stilling til, om Deres tilfælde kan henføres under lov om arbejdsskadeforsikring."

Indhentelse af oplysninger fra hospitaler sker ved følgende standardbrev (brev nr. 8 a, fra sag nr. 9):

"Det er overfor Arbejdsskadestyrelsen oplyst, at pågældende er blevet behandlet på sygehuset som beskrevet ovenfor.

Under henvisning til bestemmelserne i § 20 i lov om arbejdsskadeforsikring anmodes sygehuset om at sende styrelsen kopi af lægebrevet (udskrivningskortet) eller tilsvarende oplysninger."

Rekvirering af røntgenfotografier sker ved følgende brev (brev nr. 8 b, fra sag nr. 5):

"Det er over for Sikringsstyrelsen oplyst, at skadelidte er blevet røntgenfotograferet på sygehuset som anført ovenfor.

Under henvisning til bestemmelserne i § 20 i lov om arbejdsskadeforsikring anmoder man om at låne de optagne røntgenfilm vedlagt kopi af beskrivelsen og røntgendiagnosen.

Styrelsen vil gerne låne de originale optagelser i fuld størrelse, ikke mini-optagelser.

Foreligger der flere røntgenoptagelser, ønskes kun filmene fra første og sidste optagelse udlånt hertil."

I en del sager anmodes skadelidte på dette stadium af sagen om at fremkomme med supplerende helbredsoplysninger ved at udfylde et nyt spørgeskema (brev nr. 2 a-d eller brev nr. 3).

I hovedparten af de undersøgte sager har styrelsen på det tidspunkt, da sagen skønnes færdigoplyst, vejledt skadelidte om hans ret til i henhold til forvaltningsloven at søge partsaktindsigt. Til brug herfor er udarbejdet to standardbreve, der har følgende indhold:

"Arbejdsskadestyrelsen vil nu træffe afgørelse i Deres sag på grundlag af de foreliggende oplysninger om bl.a. Deres helbreds- og beskæftigelsesmæssige forhold.

Hvis De ønsker det, kan De på bagsiden af denne blanket udtale Dem om disse oplysninger eller komme med oplysninger, der ikke tidligere er indgået i sagen. Blanketten skal være styrelsen i hænde inden 2 uger fra dato, for at Deres oplysninger kan indgå i styrelsens overvejelser.

De har i medfør af forvaltningsloven ret til at gennemse sagens akter, eventuelt ved tilsendelse af kopi. Gennemsyn af akter vil normalt finde sted på det stedlige politikontor, som akterne så sendes til. Hvis De har bopæl i det storkøbenhavnske område, sker gennemsyn dog i styrelsens ekspedition.

Hvis De ønsker at se akterne inden afgørelsen, skal anmodning herom fremsættes over for styrelsen inden 2 uger fra dato. De må i så fald regne med, at der kan gå en vis tid, inden De modtager akterne. Dertil kommer, at styrelsen efter aktindsigten må afvente, om De herefter har bemærkninger, før afgørelsen kan træffes.

 

I tilfælde, hvor De selv eller Deres repræsentant tidligere har fået aktkopier, vil tilsendelse af ny kopi af de samme akter kun ske mod betaling efter Justitsministeriets retningslinier."

(brev nr. 9 a )

"Sikringsstyrelsen vil nu træffe afgørelse i sagen på grundlag af de foreliggende oplysninger om bl.a. Deres helbreds- og beskæftigelsesmæssige forhold.

Hvis De ønsker det, kan De på bagsiden af denne blanket udtale Dem om disse oplysninger eller komme med oplysninger, der ikke tidligere er indgået på sagen. Blanketten skal være styrelsen i hænde inden en uge fra dato, for at Deres oplysninger kan indgå i styrelsens overvejelser.

De har i medfør af forvaltningsloven ret til at gennemse sagens akter, eventuelt ved tilsendelse af kopi. Gennemsyn af akter vil normalt finde sted på det stedlige politikontor, som akterne sendes til. Hvis De har bopæl i det storkøbenhavnske område, sker gennemsyn dog i styrelsens ekspedition.

Hvis De ønsker at se akterne inden afgørelsen, skal anmodning herom fremsættes overfor styrelsen inden en uge fra dato. De må i så fald regne med en vis ekspeditionstid, inden aktindsigten kan realiseres. Dertil kommer, at styrelsen efter aktindsigten vil være nødsaget til at afvente Deres eventuelle bemærkninger, før afgørelsen kan træffes."

(brev nr. 9 b)

I de forholdsvis få sager, hvor skadelidte derpå har søgt aktindsigt, sendes akterne i kopi med følgende brev (brev nr. 9 c, fra sag nr. 35):

"Vedlagt sendes efter begæring kopi af sagens akter.

Ønsker De at fremkomme med supplerende bemærkninger, må disse være styrelsen i hænde inden 2 uger fra dato."

 

d) Underretninger om at sagen trækker ud

Trækker sagen ud, har skadelidte i visse sager fået underretning herom samt om årsagen hertil. I sag nr. 16 blev der sendt følgende standardbrev (brev nr. 10 a ):

"Sagen om Deres mulige erhvervssygdom er nu klar til forelæggelse for Erhvervssygdomsudvalget.

På grund af stor sagstilgang til udvalget vil der kunne gå op til 1/2 år, før sagen bliver forelagt.

Ca. 2 uger før forelæggelsen vil De blive orienteret om datoen herfor og om, hvornår afgørelse i sagen kan ventes.

Hvis De har yderligere oplysninger eller eventuelle kommentarer til sagen, bedes disse senest inden 6 uger fra dato indsendt til styrelsen."

Sendes den pågældende til speciallægeundersøgelse, giver styrelsen følgende meddelelse (brev nr. 10 b, fra sag nr. 48):

"Arbejdsskadestyrelsen har i dag anmodet forsikringsselskabet om at foranledige Dem undersøgt af ovennævnte speciallæge.

De vil fra selskabet eller speciallægen modtage underretning om tid og sted for undersøgelsen.

Opmærksomheden henledes på, at styrelsen tidligst kan forventes at kunne træffe afgørelse i sagen 8 uger efter, at undersøgelsen har fundet sted."

 

e) Styrelsens afgørelser

Hvis forholdet kan anerkendes som en arbejdsskade, meddeler styrelsen det ved følgende standardbrev (brev nr. 11, fra sag nr. 59):

"Arbejdsskadestyrelsen kan oplyse, at det anmeldte tilfælde er anerkendt som en arbejdsskade efter lov om arbejdsskadeforsikring.

Styrelsen fortsætter behandlingen af sagen, og hvis sagens behandling fører til, at De har krav på ydelser efter loven, vil de blive udbetalt af forsikringsselskabet.

Et uddrag af lov om arbejdsskadeforsikring vedlægges. Efter lovens § 54 kan styrelsens afgørelser ankes til Den Sociale Ankestyrelse."

Hvis styrelsen træffer afgørelse om ikke at anerkende forholdet som en arbejdsskade, benyttes - beroende på lidelsens art - flere forskellige standardformuleringer. Brevene indeholder altid en vis individualisering. Størsteparten af brevene er dog formuleret på forhånd. I det følgende er den individuelle del markeret med kursiv.

 

I sag nr. 43 - den drejede sig om seneskedehindebetændelse - blev afgørelsen formuleret således:

"I sagen om Deres anmeldte lidelse i form af seneskedehindebetændelse har styrelsen truffet følgende afgørelse:

Tilfældet kan ikke anerkendes som arbejdsskade.

I sagen foreligger oplysninger bl.a. fra Dem selv og Deres læge.

Afgørelsen har følgende begrundelse:

For at en sådan lidelse skal kunne anerkendes under arbejdsskadeforsikringsloven, kræves følgende betingelser opfyldt:

Lidelsen på underarme og hænder skal være forårsaget af uvant og særligt belastende arbejde og opstået indenfor 6. måneder efter det uvante arbejdes påbegyndelse, og desuden skal

lidelsen have medført hel eller delvis opgivelse af det sædvanlige arbejde.

Det fremgår af oplysningerne, at De påbegyndte arbejdet på operationsafd. i 1981, og at symptomerne opstod i januar 1989. De er fortsat beskæftiget ved det samme arbejde.

Tilfældet kan ikke anerkendes som arbejdsskade, fordi betingelserne ovenfor under pkt. 1 og 2 ikke er opfyldt. Deres lidelse er således ikke omfattet af fortegnelsen over erhvervssygdomme. Bestemmelserne står i Sikringsstyrelsens bekendtgørelse af 20. januar 1989, § 2, gruppe E 6 b.

Et uddrag af arbejdsskadeforsikringsloven og bekendtgørelsen vedlægges.

Sikringsstyrelsens afgørelser kan ankes til Den Sociale Ankestyrelse, Amaliegade 25, 1256 København K, inden 4 uger."

(brev nr. 12 a )

 

I sager om tennisalbue - f.eks. sag nr. 69 - anvendes samme formulering, dog med følgende ændring i beskrivelsen af, hvilke betingelser der skal være opfyldt, for at tilfældet kan anerkendes:

"...

For at en tennisalbue skal kunne anerkendes under arbejdsskadeforsikringsloven, kræves følgende betingelser opfyldt:

Lidelsen skal være forårsaget af uvant og særligt belastende arbejde og opstået indenfor 6 måneder efter det uvante arbejdes påbegyndelse, og desuden skal

Lidelsen have medført hel eller delvis opgivelse af det sædvanlige arbejde,

eller

lidelsen skal være forårsaget af hurtigt gentagne og stærkt belastende arbejdsbevægelser, og desuden skal

lidelsen have medført hel eller delvis opgivelse af det sædvanlige arbejde.

Det fremgår af oplysningerne, at De har arbejdet med pasning af omstillingsbord, betjening af døråbner og skrankearbejde. Tilfældet kan ikke anerkendes, fordi betingelserne ovenfor under gruppe 1 og 3 ikke er opfyldt.

..."

(brev nr. 12 b)

 

I sager, hvor der er anmeldt sygdomme, der ikke er optaget på fortegnelsen over erhvervssygdomme, benyttes følgende faste formulering (fra sag nr. 16):

"I sagen om Deres anmeldte lidelse i form af chock har styrelsen efter indstilling fra Erhvervssygdomsudvalget truffet følgende

Afgørelse:

Tilfældet kan ikke anerkendes som arbejdsskade.

I sagen foreligger oplysninger bl.a. fra Dem selv og Deres læge.

Afgørelsen har følgende begrundelse:

Det fremgår af sagen, at De som hjemmehjælper fik et chock, men nu er i Deres habitual tilstand ifølge de lægelige oplysninger.

For at en lidelse kan anerkendes som erhvervssygdom, skal den stå på fortegnelsen over erhvervssygdomme.

Tilfældet kan herefter ikke anerkendes som arbejdsskade, fordi Deres lidelse ikke er optaget på fortegnelsen over erhvervssygdomme i Arbejdsskadestyrelsens bekendtgørelse af 20. januar 1989.

Deres lidelse kan heller ikke anerkendes som forårsaget af arbejdets særlige art efter arbejdsskadeforsikringslovens § 10, stk. 3. Udvalget finder ikke, at den anmeldte lidelse udelukkende eller i overvejende grad skyldes arbejdet.

Et uddrag af arbejdsskadeforsikringsloven og bekendtgørelsen vedlægges.

..."

(brev nr. 12 c)

 

Anmeldte hørelidelser, der ikke kan anerkendes, afslås med følgende formulering (fra sag nr. 13):

"I sagen om Deres anmeldte hørelidelse har styrelsen truffet følgende

Afgørelse:

Tilfældet kan ikke anerkendes som arbejdsskade.

I sagen foreligger oplysninger bl.a. fra Bedriftssundhedstjenesten, Holmegaards Glasværker A/S, og Dem selv , herunder et audiogram, optaget den 24. januar 1989.

Oplysningerne tyder på, at De har en let hørenedsættelse, der eventuelt kan skyldes støjudsættelse fra eksplosion eller støj på arbejdspladsen.

Deres samlede høretab er beskedent.

Efter Sikringsstyrelsens bekendtgørelse om fortegnelse over erhvervssygdomme anerkendes kun døvhed eller generende tunghørighed forårsaget af støj under arbejdet som erhvervsbetinget. Bestemmelserne herom står i Sikringsstyrelsens bekendtgørelse af 20. januar 1989 § 2, gruppe E 3.

Deres hørenedsættelse er efter de lægelige oplysninger ikke så stor, at den kan anerkendes som arbejdsskade efter arbejdsskadeforsikringsloven.

Et uddrag af arbejdsskadeforsikringsloven og bekendtgørelsen vedlægges.

..."

(brev nr. 12 d)

 

Skyldes den manglende anerkendelse af en arbejdsskade uklarhed i det faktiske oplysningsgrundlag, benyttes følgende formulering (fra sag nr. 10):

"Arbejdsskadestyrelsen har modtaget meddelelse om en skade, De har pådraget Dem under arbejde.

De oplysninger, styrelsen har modtaget, gør det ikke muligt at tage stilling til, om tilfældet hører under arbejdsskadeforsikringsloven.

Skaden skønnes imidlertid ikke at ville medføre varigt mén eller udgifter, der ville kunne medføre krav efter loven.

Styrelsen har herefter henlagt sagen.

Hvis De selv mener, at De har fået varigt mén af skaden, eller hvis De har haft udgifter til lægebehandling, briller eller lignende, der ikke kan dækkes af den offentlige sygesikring, bedes De henvende Dem hertil snarest muligt.

Sagen vil i så fald blive genoptaget med henblik på fremskaffelse af yderligere oplysninger, således at der kan tages stilling til, om Deres tilfælde medfører rettigheder efter arbejdskadeforsikringsloven.

Et uddrag af loven vedlægges."

(brev nr. 12 e)

 

Denne sag blev senere genoptaget på anmodning fra skadelidte og afgjort med en anerkendelse af skaden (en hudlidelse) og fastsættelse af en ménerstatning på grundlag af 5% méngrad.

Afslag på at anerkende en opløsningsmiddelforgiftning formuleres på følgende måde (fra sag nr. 20):

"...

Tilfældet kan ikke anerkendes som arbejdsskade.

I sagen foreligger oplysninger blandt andet fra Århus Kommunehospital og Deres egen læge.

Afgørelsen har følgende begrundelse:

Det fremgår af oplysningerne, at De har arbejdet som sagsbehandler i Silkeborg Kommune fra 1978 og der har haft slimhindegener på grund af indeklimaet. Det er desuden oplyst, at De lider af nikkelallergi og fra barndommen har været behandlet for eksem.

For at en lidelse kan anerkendes som erhvervssygdom, skal den stå på fortegnelsen over erhvervssygdomme. Det er imidlertid ikke nok, at der har været tale om en skadelig påvirkning nævnt i fortegnelsen. De skadelige stoffer skal også i styrke og med hensyn til tidspunktet for påvirkningen vise en sammenhæng mellem arbejdet, stofferne og lidelsen. Således skal sygdomsbilledet svare til det gængse sygdomsbillede af den pågældende lidelse. Endelig må det ikke være overvejende sandsynligt, at lidelsen skyldes andet end arbejdet.

Tilfældet kan ikke anerkendes som arbejdsskade, fordi det må anses for overvejende sandsynligt, at lidelsen skyldes andre forhold end de erhvervsmæssige.

Styrelsen har herved lagt vægt på, at De fra barndommen har været behandlet for eksem, og at De ikke i Deres arbejde har været udsat for nikkelkontakt i et omfang, der kan have medført allergi.

Et uddrag af arbejdsskadeforsikringsloven og bekendtgørelsen vedlægges."

(brev nr. 12 f )

 

I de sager, hvor styrelsen tilkender skadelidte ménerstatning, men samtidig ikke anser betingelserne for erstatning for erhvervsevnetab for opfyldt, anvendes følgende standardbrev (fra sag nr. 3):

"Arbejdsskadestyrelsen har på grundlag af de lægelige og sociale oplysninger i Deres sag i dag truffet to afgørelser, dels om varigt mén, dels om erhvervsevnetab.

Varigt mén vurderes til en mén-grad på: 5 %

Erstatning for varigt mén: 16.415,- kr.

Erstatningen udbetales som et engangsbeløb. Erstatningsbeløbet beregnes på grundlag af mén-graden og Deres alder, men uden hensyn til Deres indtægt. I beregningen indgår der et beløb, der er bestemt i loven for en mén-grad på 100%. Ved lavere mén-grader nedsættes beløbet forholdsmæssigt. Erstatningen udbetales gennem Deres bopælskommune af arbejdsgiverens forsikringsselskab.

Beløbet vil snarest muligt blive indbetalt til det sociale udvalg i Deres kommune. Udvalget vil derefter sætte sig i forbindelse med Dem om erstatningens udbetaling. Ved udbetalingen til Dem vil eventuelt ydet forskud blive fradraget.

Hvis afgørelsen ankes af forsikringsselskabet, vil udbetalingen af erstatningen formentlig blive sat i bero. Selv om sagen ankes, kan der være mulighed for at få forskud på erstatningen. Henvendelse herom må rettes til forsikringsselskabet.

Arbejdsskadestyrelsen har samtidig truffet den afgørelse, at Deres erhvervsevne ikke kan anses for nedsat med 15% eller derover som følge af den anmeldte skade. De har derfor ikke krav på erstatning for tab af erhvervsevne efter lov om arbejdsskadeforsikring.

Deres bopælskommune får kopi af denne afgørelse.

Deres sag kan genoptages inden for 5 år, regnet fra styrelsens første afgørelse, hvis omstændighederne ændrer sig væsentligt.

Styrelsens afgørelser kan ankes til Den Sociale Ankestyrelse, Amaliegade 25, 1256 København K, inden 4 uger.

De afgørelser, som Deres bopælskommune træffer med hensyn til udbetalingen af mén-erstatningsbeløbet, kan ankes til ankenævnet i Deres amt, i København og Frederiksberg kommuner dog til Den Sociale Ankestyrelse.

De lovregler, der har betydning for Deres sag, er trykt på bagsiden."

(brev nr. 12 g )

 

Afgørelser om, at skadelidte hverken er berettiget til erstatning for mén eller erhvervsevnetab, formuleres på følgende måde (fra sag nr. 48):

"Arbejdsskadestyrelsen har i dag truffet den afgørelse, at De ikke anses for at have pådraget Dem varigt mén, som berettiger til erstatning efter lov om arbejdsskadeforsikring (mén på 5% eller derover).

Arbejdsskadestyrelsen har samtidig truffet den afgørelse, at Deres erhvervsevne ikke kan anses for nedsat med 15% eller derover som følge af den anmeldte arbejdsskade. De har derfor heller ikke krav på erstatning for tab af erhvervsevne efter lov om arbejdsskadeforsikring.

Deres sag kan genoptages inden for 5 år, regnet fra styrelsens første afgørelse, hvis omstændighederne ændrer sig væsentligt.

Styrelsens afgørelser kan ankes til Den Sociale Ankestyrelse, Amaliegade 25, 1256 København K, inden 4 uger.

Lovregler er aftrykt på bagsiden."

(brev nr. 12 h)

 

Tildeling af overgangsbeløb i henhold til § 30 i loven meddeles på følgende måde (fra sag nr. 55):

"I sagen om den arbejdsskade, der overgik Deres ægtefælle/ovennævnte, og som har medført døden, har sikringsstyrelsen, arbejdsskadeforsikringen, i dag truffet følgende afgørelse:

Efter arbejdsskadeforsikringslovens § 30 tilkommer der Dem et overgangsbeløb. Beløbet er en engangsydelse. Det udgør kr. 81.500,-

Forsikringsselskabet er anmodet om - såfremt der ikke finder anke sted - snarest muligt og senest inden 14 dage fra dags dato, at indbetale beløbet til det sociale udvalg i ovennævnte kommune, hvorefter udvalget skal sætte sig i forbindelse med Dem angående udbetaling og anvendelse, jfr. herved bestemmelserne i lov om arbejdsskadeforsikring § 40.

De afgørelser, som de kommunale myndigheder træffer med hensyn til erstatningsbeløb, kan ankes til ankenævnet i Deres amt, i København og Frederiksberg Kommune dog til den sociale ankestyrelse.

Da De imidlertid efter sagens oplysninger ikke har mistet en forsørger, jfr. arbejdsskadeforsikringslovens § 31, tilkommer der Dem ikke erstatning for tab af forsørger efter denne lov.

Efter lovens § 54 kan styrelsens afgørelser ankes til den sociale ankestyrelse, Amaliegade 25, 1256 København K, inden 4 uger."

(brev nr. 12 i)

 

Falder forholdet uden for lovens dækningsområde, giver styrelsen meddelelse på følgende måde (fra sag nr. 29):

"Sikringsstyrelsen har modtaget anmeldelse i denne sag. På grund af de foreliggende oplysninger skal man meddele, at denne skade ikke hører under den lovpligtige arbejdsskadeforsikring.

Det fremgår af sagen, at De har været selvstændig landmand siden 1951, og tilhører således ikke den personkreds, der er omfattet af lovens § 1.

Et uddrag af lov om arbejdsskadeforsikring vedlægges.

Efter lovens § 54 kan styrelsens afgørelse ankes til den sociale ankestyrelse, Amaliegade 25, 1256 København K. inden 4 uger."

(brev nr. 12 j)

 

Indsender skadelidte ikke oplysninger, styrelsen har udbedt sig, sluttes sagen med følgende meddelelse (fra sag nr. 8):

"Da Arbejdsskadestyrelsen er uden svar på sit brev, hvori der blev anmodet om supplerende oplysninger, skal man meddele, at sagen er udgået af behandling og henlagt.

Efter arbejdsskadeforsikringsloven kan der ikke ydes erstatning for mén på under 5% eller erstatning for erhvervsevnetab på under 15%, jfr. lovens § 28, stk. 1, og § 27, stk. 1.

Mener De, at De har fået varigt mén af tilfældet, skal man anmode Dem om snarest at besvare brevet, således at der kan tages stilling til, om Deres tilfælde kan henføres under lov om arbejdsskadeforsikring."

(brev nr. 12 k)

 

Finder styrelsen i øvrigt ikke, at de indhentede oplysninger giver grundlag for at anse det anmeldte tilfælde for omfattet af arbejdsskadeforsikringsloven, gives der meddelelse herom på følgende måde:

"Arbejdsskadestyrelsen har modtaget meddelelse om en skade, De har pådraget Dem under arbejde.

De oplysninger, styrelsen har modtaget, gør det ikke muligt at tage stilling til, om tilfældet hører under arbejdsskadeforsikringsloven.

Skaden skønnes imidlertid ikke at ville medføre varigt mén eller udgifter, der ville kunne medføre krav efter loven.

Styrelsen har herefter henlagt sagen.

Hvis De selv mener, at De har fået varigt mén af skaden, eller hvis De har haft udgifter til lægebehandling, briller eller lignende, der ikke kan dækkes af den offentlige sygesikring, bedes De henvende Dem hertil snarest muligt.

Sagen vil i så fald blive genoptaget med henblik på fremskaffelse af yderligere oplysninger, således at der kan tages stilling til, om Deres tilfælde medfører rettigheder efter arbejdsskadeforsikringsloven.

Et uddrag af loven vedlægges."

(brev nr. 12l).

 

2) Undersøgelsens resultater

 

a) Standardiseringens fordele

Det fremgår af beskrivelsen under A, 1, at behandlingen af erhvervssygdomssager er undergivet en overordentlig vidtgående standardisering. Da området er karakteriseret ved et stort antal sager, der samtidig i retlig henseende er ganske ensartede, er denne bestræbelse på at skabe et fast mønster i sagsbehandlingen samt så vidt muligt udforme de nødvendige skrivelser på forhånd meget velbegrundet.

I forbindelse med undersøgelsen har det kunnet konstateres, at den høje grad af standardisering medvirker både til administrativ forenkling, til at forebygge fejl samt til at sikre overholdelse af generelle retssikkerhedskrav.

Af gennemgangen i afsnit H (s. 112ff) ses, at en række af de standardbreve, styrelsen har udarbejdet, indeholder en instruktiv orientering til parterne om reglernes indhold samt praktiske råd om, hvorledes skadelidte bør forholde sig i forbindelse med sagsbehandlingen.

Undersøgelsen har vist, at den gennemsnitlige behandlingstid ikke er foruroligende, og at hovedparten af sagerne er blevet behandlet forholdsvis hurtigt. Der er grund til at tro, at der er en sammenhæng mellem dette forhold og udarbejdelsen af fortrykte skrivelser.

Den mest betydningsfulde fordel ligger dog i, at forhåndsudformningen af breve kan tjene som en checkliste, og at der heri ligger en styring af sagsgangen, som rigtigt udnyttet kan sikre en pålidelig og hurtig oplysning af sagerne, samtidig med at de generelle sagsbehandlingskrav bliver overholdt.

I de kvitteringsbreve, der udsendes efter, at styrelsen har modtaget den lægelige anmeldelse (brevene nr. 2 a ff, citeret s. 12ff), og i den almindelige kvitteringsskrivelse (brev nr. 1, citeret s. 10ff) anmodes skadelidte om at besvare en række spørgsmål. Besvarelsen sikrer, at styrelsen modtager såvel en række oplysninger, der er nødvendige til identifikation af sagen og videresøgning efter oplysninger, samt en række centrale og relevante oplysninger til brug for vurderingen af, om lidelsen kan anerkendes som arbejdsbetinget. Disse skemaer sammenholdt med styrelsens rykkerpraksis synes at være forklaringen på, at der i hovedparten af sagerne ret tidligt i forløbet er tilvejebragt de oplysninger, som skadelidte kan forventes at afgive på egen hånd. På denne måde sikres det, at sagsoplysningen fra starten bliver effektiv og rationel og samtidig, at oplagte sager kan visiteres fra hurtigt efter anmeldelsen.

Det ses af afsnit D, 2 (s. 79ff), at kravet om klagevejledning i forvaltningslovens § 25 er overholdt i størstedelen af sagerne. Der er ikke tvivl om, at den faste fortrykte passage om muligheden for at påklage afgørelser til Den Sociale Ankestyrelse har medvirket hertil.

De centrale retssikkerhedsgarantier i forvaltningsloven er indeholdt i § 19, stk. 1, om partshøring samt i §§ 22 og 24 om begrundelsespligt. Disse bestemmelser er også de administrativt set vanskeligste at efterleve for myndighederne. Ved en omhyggelig forhåndsudformning af breve med standardbegrundelser med henblik på bestemte sygdomstilfælde kan en betydelig del af de praktiske vanskeligheder i forbindelse med opfyldelse af begrundelsespligten afbødes. Tilsvarende vil partshøringspligten kunne opfyldes ved tilrettelæggelse af standardekspeditioner, f.eks. som udformning af foreløbige afgørelser ("agterskrivelser"), se nærmere s. 76. Gennemgangen i afsnittene B og C (s. 47ff) viser, at Arbejdsskadestyrelsen har haft opmærksomheden henledt på denne mulighed og sørget for udformning af et stort antal standardafgørelser (brevene nr. 11-12 (citeret s. 25 - 27). Tilsvarende har styrelsen udarbejdet to breve om partshøring (brevene nr. 9 a og 9 b, citeret s. 23-24). I stort set alle de undersøgte sager har disse to sidste breve været benyttet, og de afsluttende skrivelser har i alle sagerne været udformet med udgangspunkt i fortrykte standardafgørelser. Styrelsen har således bestræbt sig på at benytte standardiseringen til at sikre disse reglers overholdelse. Et andet forhold er, at brevene om partshøring ikke er udformet i overensstemmelse med § 19 i forvaltningsloven, og at partshøringspligten af denne grund alligevel ikke er sikret overholdt.

 

b) Ulemper ved standardiseringen

1o Systemfejl

Et af formålene med standardiseringen er at sikre, at alle de ekspeditioner, hvortil der er udarbejdet standardbreve, bliver udført i overensstemmelse med indholdet af brevene. Er standardbrevene udformet på grundlag af en urigtig retsopfattelse, eller bliver de ikke løbende justeret i overensstemmelse med ændringer i retsgrundlaget, får standardiseringen til følge, at den urigtige opfattelse går igen i alle eller en stor andel af sagerne. Fejl i standardbreve bliver med andre ord til systemfejl.

Af afsnit C (s. 68ff) ses, at opfyldelsen af partshøringspligten sker ved, at styrelsen udsender et standardbrev til skadelidte med vejledning om dennes adgang til at søge partsaktindsigt (brev nr. 9 a eller 9 b) og til i påkommende fald at fremkomme med bemærkninger til akterne. Denne fremgangsmåde er ikke i overensstemmelse med forvaltningslovens § 19, stk. 1, som pålægger myndigheden pligt til automatisk at forelægge oplysningerne for parten, og det har da også vist sig, at der er begået (større eller mindre) partshøringsfejl i hovedparten af de undersøgte sager. Den ukorrekte tilrettelæggelse af sagsgangen har således på dette punkt ført til, at reglerne om partshøring stort set kun i de tilfælde, hvor der slet ikke har foreligget partshøringspligt efter forvaltningslovens § 19, er overholdt til fulde.

De fortrykte afsluttende skrivelser indeholder i almindelighed klagevejledning, og på dette punkt har undersøgelsen vist forholdsvis få fejl. Det er dog påpeget i afsnit D (s. 79ff), at vejledningen om klagefristens start ikke er ganske præcis, og for så vidt er denne unøjagtighed gået igen i alle sager.

Undersøgelsen har vist, at styrelsen afslutter nogle sager med besked til skadelidte om, at styrelsen ikke "gør mere ved sagen nu" og med en tvetydig tilføjelse om, at afgørelsen kan påklages, men at skadelidte kan nøjes med at henvende sig på ny til Arbejdsskadestyrelsen (s. 109ff). Denne vejledning er mindre præcis både i forhold til selskabet og skadelidte og går som en fortrykt besked igen i alle sager, der sluttes på denne måde.

Den særlige henlæggelsespraksis, der er omhandlet i afsnit G (s. 99ff), er tilrettelagt ved hjælp af tre forskellige standardskrivelser. Selve forekomsten af disse standardbreve og den heri liggende forhåndsgodkendelse af denne form for afslutning af sagerne, har været medvirkende til, at 12 ud af de undersøgte 105 sager blev sluttet på denne uhjemlede måde.

Af afsnit J (s. 119ff) fremgår, at Arbejdsskadestyrelsen har videregivet fortrolige oplysninger i strid med henholdsvis § 28 i forvaltningsloven og straffelovens § 152 i en række sager. Videregivelsen er sket i to situationer: til en hospitalslæge til brug for en lægeundersøgelse samt til brug for en videnskabelig undersøgelse. I den første situation sendes oplysningerne med et standardbrev, der omtaler "vedlagte bilag", og i den anden benyttes en samtykkeblanket, der ikke opfylder kravet om, at videregivelsen forudsætter udtrykkelig samtykke. Begge tilsidesættelser har således sammenhæng med anvendelsen af standardbreve udformet i strid med loven.

2o Overflødige eller inadækvate ekspeditioner

I en del af de undersøgte sager er standardskrivelserne blevet benyttet - formentlig rutinemæssigt og uden nærmere eftertanke - i sammenhænge, hvor den underliggende ekspedition var overflødig eller mindre relevant.

Sagerne nr. 76, 77, 78, 80, 82, 88 og 89 blev eksempelvis afgjort på grundlag af oplysninger, der var indeholdt i den lægelige anmeldelse og/eller afgivet af skadelidte. Alligevel fik skadelidte tilsendt enten brev nr. 9 a eller 9 b om muligheden for at søge partsaktindsigt og fremkomme med en udtalelse. I sagerne nr. 76 og 82 blev denne skrivelse endda udsendt, efter at styrelsen havde besluttet sig for at henlægge sagen som følge af skadelidtes manglende tilbagesendelse af oplysningsskema. De her fremdragne sager er blot nogle eksempler blandt flere på, at udsendelse af de nævnte breve var mindre relevant, idet en eventuel ansøgning om partsaktindsigt blot ville resultere i, at skadelidte ville få tilsendt oplysninger, han selv havde medvirket til at indgive til styrelsen og derfor kendte i forvejen.

I sag nr. 93 indgav SAS en meget omfattende og omhyggeligt udarbejdet anmeldelse af en gigtlidelse for en portør. Med anmeldelsen fulgte en række lægelige oplysninger. Alligevel fik skadelidte tilsendt standardkvitteringsskrivelser med anmodninger om at fremkomme med en række oplysninger - oplysninger som SAS allerede i forbindelse med anmeldelsen havde indgivet.

I standardbrev nr. 2 d (citeret s. 15f ), som benyttes som oplysningsskema i sager, der ikke på forhånd kan henregnes til en bestemt erhvervssygdomskategori, bliver skadelidte som første spørgsmål bedt om at oplyse, om "der (indtraf) nogen særlig hændelse ved den anmeldte lejlighed, og da hvilken?". Erhvervssygdomstilfælde opstår i modsætning til egentlige arbejdsskader ikke pludseligt og kan ofte ikke henføres til en bestemt hændelse. Spørgsmålet forekommer derfor mindre relevant i denne type sager. Sag nr. 21 drejede sig om en armlidelse hos en kvinde, der arbejdede på et fjerkræslagteri med at lægge kyletter i en kasse. Brev nr. 2 d blev anvendt i denne sag. Da lidelsen var opstået over en længere periode, virkede spørgsmålet irrelevant og i hvert fald vanskeligt for skadelidte at besvare. I den nævnte sag var denne del af oplysningsskemaet da heller ikke udfyldt.

I hovedparten af de undersøgte sager har styrelsen sendt skadelidte brev nr. 1 eller en variant af brev nr. 2 samt desuden brev nr. 3 (citeret s. 13f, 15ff og 17f ). Brevene nr. 1 og 2 indeholder overlappende spørgsmål, og brev nr. 3 indeholder oplysninger om, at styrelsen kan - og agter - at indhente en række af de lægelige oplysninger, skadelidte bedes afgive på oplysningsskemaerne. Læst i sammenhæng kan brevene give det indtryk, at skadelidte bliver bedt om oplysninger, styrelsen også påtænker at indhente fra specialister eller hospitaler.

I sag nr. 102 blev den lægelige anmeldelse indgivet af arbejdsmedicinsk ambulatorium på Frederiksborg Amts Centralsygehus. Med anmeldelsen fulgte en underskrevet standarderklæring, Arbejdsskadestyrelsen selv har udarbejdet, om samtykke fra skadelidte til indhentelse af oplysninger efter arbejdsskadeforsikringslovens § 20, stk. 2. Alligevel sendte styrelsen skadelidte brev nr. 3 (s. 17f ) med orientering om § 20, stk. 2, og meddelelsen om, at medmindre han inden for 14 dage modsatte sig det, ville styrelsen indhente oplysninger i henhold til bestemmelsen.

De ovenfor fremdragne ekspeditioner var hverken nødvendige for sagernes rette oplysning eller til opfyldelse af sagsbehandlingskrav i øvrigt. Alle ekspeditionerne blev foretaget ved hjælp af standardskrivelser, og det er nærliggende at antage, at i hvert fald en del af ekspeditionerne er foretaget som en rent rutinemæssig udsendelse af allerede udarbejdede standardbreve.

3o Uvenlig behandling af parterne

Gennemgående er styrelsens standardbreve udformet i et letfatteligt sprog og i en venlig og imødekommende tone.

De breve, der benyttes til indhentelse af oplysninger fra arbejdsgiverne (brevene nr. 6 og 7 a, citeret s. 21-22) forekommer dog unødigt autoritære. Brev nr. 6, der benyttes til indhentelse af oplysninger fra arbejdsgivere, indeholder en påmindelse om, at anmeldelsespligten påhviler arbejdsgiveren, uanset at styrelsen har modtaget lægelig anmeldelse. Denne del af brevet kan læses som en (mild) bebrejdelse af arbejdsgiveren for ikke allerede på eget initiativ at have indgivet anmeldelse. Formentlig er det ikke fra styrelsens side tilsigtet at rette en bebrejdelse mod arbejdsgiverne, idet oplysningen om en mulig erhvervssygdom normalt først fremkommer i forbindelse med den lægeundersøgelse, der giver anledning til den lægelige anmeldelse. Der kan derfor være god grund til at overveje en anden formulering af denne del af brev nr. 6.

Besvarer arbejdsgiveren ikke brev nr. 6, har styrelsen i flere sager rykket for svar ved udsendelse af brev nr. 7 a (s. 22). I dette brev orienteres arbejdsgivere om, at det er strafbart at undlade at anmelde en arbejdsskade samt om, at politiet vil blive anmodet om tiltalerejsning, såfremt der ikke foreligger svar inden 14 dage. Denne overordentligt skarpt formulerede skrivelse må ses i sammenhæng med, at arbejdsgiverens medvirken i forbindelse med oplysning af erhvervssygdomssager - i modsætning til de egentlige arbejdsskadesager - er forholdsvis beskeden, og at styrelsen i disse sager som oftest vil have fået anmeldelse fra en læge. Der kan være anledning for styrelsen til at overveje enten en omformulering af denne standardskrivelse eller at indskærpe over for styrelsens medarbejdere, at den bør forbeholdes de tilfælde, hvor oplysningerne fra arbejdsgiveren er nødvendige, og hvor arbejdsgiveren har været særligt langsommelig med svaret.

I udtalelsen af 15. maj 1991 har styrelsen meddelt, at rykkerbrevene til arbejdsgivere bør gøres venligere.

I sag nr. 86 indgav forsikringsselskabet anmeldelse om en person, der var død på grund af cancer. Med anmeldelsen fulgte de fornødne lægelige oplysninger. Styrelsen indhentede oplysninger om eventuelle pårørende fra skifteretten og sendte dernæst brev nr. 9 a om partshøring til skadelidtes enke. Brevet blev sendt uden nogen form for individualisering og indledtes derfor på følgende måde:

"Sikringsstyrelsen vil nu træffe afgørelse i Deres sag på grundlag af de foreliggende oplysninger om bl.a. Deres helbreds- og beskæftigelsesforhold."

Af sagens indledende opregning af stamoplysninger sås, at afdøde og ikke enken var skadelidte, og der forelå for så vidt ikke uklarhed med hensyn til identifikation af sagen. Taget i betragtning, at styrelsen ikke tidligere i sagen havde skrevet til enken, forekommer det dog mindre hensynsfuldt, at styrelsen blot sendte en standard-skrivelse om partshøring, som oven i købet efter sin umiddelbare formulering kunne opfattes som sårende.

Styrelsen har i udtalelsen af 15. maj 1991 oplyst, at der er ved at blive udarbejdet et særligt partshøringssvar til dødssager.

4o Mekanisk sagsbehandling

I en del sager er standardskrivelserne blevet benyttet uden hensyntagen til mere individuelle forhold i sagerne.

I sag nr. 10 anmeldtes en hud- og en øjenlidelse for en blomsterdekoratør. Efter at der var indhentet oplysninger, sendte styrelsen skadelidte en standardblanket, hvori hun bl.a. blev bedt om at oplyse, "om De anser Dem for helbredt uden forringelse af erhvervsevnen." Skadelidte svarede straks med følgende brev:

"Jeg mener ikke, øjenlidelsen har haft varige følger for mig eller vil give mig en forringelse af arbejdsevnen, og at sagen derfor godt kan afsluttes." Styrelsen sendte derpå skadelidte følgende brev "vedrørende øjenlidelsen":

"Arbejdsskadestyrelsen har modtaget meddelelse om en skade, De har pådraget Dem under arbejde.

De oplysninger, styrelsen har modtaget, gør det ikke muligt at tage stilling til, om tilfældet hører under arbejdsskadeforsikringsloven.

Skaden skønnes imidlertid ikke at ville medføre varigt mén eller udgifter, der ville kunne medføre krav efter loven.

Styrelsen har herefter henlagt sagen.

Hvis De selv mener, at De har fået varigt mén af skaden, eller hvis De har haft udgifter til lægebehandling, briller eller lignende, der ikke kan dækkes af den offentlig sygesikring, bedes De henvende Dem hertil snarest muligt.

Sagen vil i så fald blive genoptaget med henblik på fremskaffelse af yderligere oplysninger, således at der kan tages stilling til, om Deres tilfælde medfører rettigheder efter arbejdsskadeforsik-ringsloven."

 

I sag nr. 105 meddelte skadelidte ligeledes, at hun var helbredt og ikke havde nogen erhvervsevneforringelse; men også i denne sag sendte styrelsen det ovenfor citerede standardbrev om henlæggelse af sagen.

I sag nr. 41 indgav forsikringsselskabet anmeldelse om, at en sygehjælper havde fået en arm/skulder-lidelse. Skadelidte fik tilsendt oplysningsskemaer samt brev om, at styrelsen agtede at indhente oplysninger fra hospital m.v. (brev nr. 3, citeret s. 17f ). Dette brev sendte skadelidte tilbage til styrelsen med følgende påtegning:

"Har egentlig aldrig haft til hensigt at kræve nogen erstatning, da jeg er glad for at arbejde og stadig væk håber på, at min arm får det bedre. Jeg henvendte mig til min arbejdsgiver for at forhøre mig, om de havde en forsikring, som ville dække det beløb, som jeg havde betalt for fysioterapi, da jeg synes, det er meget rimeligt, at det beløb bliver dækket, når skaden er opstået på ens arbejdsplads. Jeg fik at vide, at Topsikring muligvis ville betale og derved kan jeg forstå, at det er gået hen og blevet et erstatningskrav. Jeg har foreløbig selv betalt regningen for fysioterapi, og den er sendt videre til Topsikring. Jeg vil også lige nævne, at jeg var nødt til at holde op med fysioterapi, da jeg er eneforsørger og ikke havde råd til at betale 91,00 kr. for hver behandling."

Styrelsen fortsatte behandlingen af sagen uden hensyn til påtegningen og sendte skadelidte orientering om partsaktindsigt og traf dernæst afgørelse om, at tilfældet ikke kunne anerkendes som en arbejdsskade.

Skadelidte havde i sagerne nr. 67, 68 og 72 på anmeldelsesblanketten tilkendegivet, at han ønskede at være anonym over for arbejdsgiveren. Efter modtagelsen af anmeldelsen sendte styrelsen i alle sagerne en standardskrivelse med besked om, at det var nødvendigt som et led i sagens behandling at kontakte arbejdsgiveren, samt anmodning om, at skadelidte meddelte, om han herefter ønskede sagen behandlet (brev nr. 4, citeret s. 18). Samtidig sendte styrelsen ham standardbrev nr. 3 (citeret s. 17f ) om indhentelse af oplysninger i henhold til lovens § 20, stk. 2. Skadelidte modtog med andre ord både et brev, der forudsatte en henvendelse fra ham, for at styrelsen gik videre med sagen, og et brev, ifølge hvilket styrelsen ville iværksætte undersøgelse, hvis styrelsen ikke hørte fra skadelidte.

I sagerne nr. 29 og 92 blev anmeldelse indgivet vedrørende personer, som ifølge anmeldelsen i mange år havde været selvstændige. I begge sager blev der indhentet oplysning om den anmeldte lidelses art, styrke og opståen og derpå truffet afgørelse om, at tilfældene ikke var omfattet af loven, jf. lovens § 1.

Sag nr. 98 drejede sig om en arbejdsmand, der havde været ansat som kranfører i en entreprenørvirksomhed. Styrelsen undersøgte, om en hørelidelse kunne give anledning til ydelse efter loven. En pårørende, der repræsenterede skadelidte i sagen, anmodede om aktindsigt og afgav efter at have gennemgået akterne følgende udtalelse:

"Efter læsning af sagsakter har vi fået den opfattelse, at der focuseres meget på (A's) hørelse. Dette står vi lidt undrende overfor, da vi ikke har anmeldt hørelsen som arbejdsskade. Vi er selv af den opfattelse, at hørelsen ikke er væsentlig ændret, vi har erfaret, at A udmærket kan høre også uden høreapparat, hvorimod han har svært ved at forstå, hvad der bliver sagt. Vi, (A's) kone og børn er overbevist om, at han har pådraget sig en hjerneskade efter en blyforgiftning, som han pådrog sig under arbejde for Dansk Superfos. Om det er blyforgiftningen, som jo bevisligt giver hjerneskade, alene der har ødelagt hjerneceller har vi ikke kendskab til, men vi har oplevet, at tidligere arbejdskammerater fra samme tid, i dag er i samme situation, dog har vi kun kendskab til en overlevende, men ved at de afdøde havde samme problemer.

(A's) læge (B) har på et tidspunkt udtalt til (C): Din mand har nu en hjernekapacitet som en treårig.

Vores anmeldelse om arbejdsskade omhandler ikke en høreskade, men en hjerneskade.

Da vi ikke ønsker, at (A) skal gennemgå en masse undersøgelser, han bor nu på plejehjemmet (D) i Kalundborg, hvor han nu er faldet til, og han ikke kan tåle ændringer i sin dagligdag, uden at det påvirker ham meget, beder vi Dem rette henvendelse til undertegnede vedrørende spørgsmål og evt. videre behandling af sagen."

Efter modtagelsen af dette brev blev sagen afsluttet med en afgørelse om, at hørelidelsen ikke kunne anerkendes. Styrelsen ses ikke at have taget kontakt med den pågældende repræsentant for skadelidte for at få afklaret, om han ønskede sagen viderebehandlet for så vidt angik hørelidelsen. Ej heller blev det meddelt skadelidte, hvad styrelsen foretog sig vedrørende den anmeldte hjerneskade, som ifølge et notat blev behandlet under et andet journalnummer i styrelsen.

I sagerne nr. 3, 5, 35, 36, 37, 44, 45, 46, 47, 55, 63, 70, 77, 74, 87, 92 og 104 sendte styrelsen brev nr. 3 (citeret s. 17f ) om indhentelse af oplysninger i henhold til arbejdsskadeforsikringslovens § 20, stk. 2, og meddelelse om, at oplysningerne ville blive indhentet, såfremt skadelidte ikke inden 14 dage modsatte sig det og samtidig - dvs. uden at afvente 14-dages-fristen - anmodninger om oplysninger til andre myndigheder eller private, jf. nærmere afsnit j (s. 119ff).

I udtalelsen af 15. maj 1991 har Arbejdsskadestyrelsen påpeget, at i 14 af sagerne havde skadelidte besvaret et samtidigt udsendt spørgeskema og sendte det tilbage inden udløbet af 14 dages fristen. Styrelsen har opfattet denne tilbagesendelse "som et samtykke til oplysningsindhentelse."

Hertil bemærkes, at jeg har forståelse for styrelsens synspunkt om, at en tilbagesendelse af oplysninger uden en samtidig indsigelse mod, at styrelsen indhenter oplysninger, kan opfattes som et stiltiende samtykke til indhentelsen. Det må dog fastholdes, at den blotte medvirken med egne oplysninger ikke i sig selv indeholder en tilslutning til, at styrelsen kontakter udenforstående myndigheder og personer og udbeder sig rent private oplysninger om skadelidte. Som styrelsens standardbrev nr. 3 er formuleret, har skadelidte ingen særlig anledning til i forbindelse med tilsendelsen af spørgeskemaer at gøre sin stilling til indhentelse af oplysninger ude fra klar. Under hensyn hertil finder jeg det betænkeligt at anerkende tilbagesendelsen som et tilstrækkeligt samtykke (se også side 128).

De i dette afsnit A, 2 om ulemper ved standardiseringen omtalte sager illustrerer efter min mening, at standardiseringen i et ikke helt ubetydeligt omfang har ført til en for mekanisk behandling af sagerne. Den fast indarbejdede rutine med udsendelse af standardbreve har i nogle af sagerne ført til , at individuelle henvendelser udefra er blevet overset. I andre synes den lette adgang til et sende standardbreve at være årsag til, at brevene er blevet anvendt i sammenhænge, hvor de ikke er relevante, eller på en måde, som ligefrem er i strid med standardekspeditionernes hensigt. Mest betænkelig er dog anvendelse af standardskrivelser, som er udformet på grundlag af en urigtig retsopfattelse, og som derfor har givet anledning til generelle tilsidesættelser af centrale bestemmelser i forvaltningsloven.

Endelig finder jeg ikke, at der kan ses bort fra, at mekaniseringen af sagsekspeditionen og den deraf følgende udsendelse af inadækvate og overflødige standardbreve i et vist omfang kan bidrage til en svækkelse af adressatens tillid til sagsbehandlingens pålidelighed. Hertil kommer, at strømmen af standardbreve i nogle tilfælde efter min opfattelse kan befrygtes at virke hæmmende på den skadelidtes tilskyndelse til at medvirke positivt i sagsoplysningen.

 

 

3) Konklusion

Undersøgelsen har vist, at visse af styrelsens standardbreve er formuleret på grundlag af en retsopfattelse, der må betegnes som uholdbar. Dette har medvirket til, at styrelsens administration på flere punkter - partshøring, klagevejledning, henlæggelse af sager samt videregivelse af oplysninger - generelt er blevet tilrettelagt i strid med lovgivningen. Konsekvensen har været, at der i et betydeligt antal af de gennemgåede sager er blevet begået fejl. Samtidig må det formodes, at de samme fejl er forekommet også i styrelsens øvrige sager, og at de er forekommet i stort set samme udstrækning som i de undersøgte sager.

Standardiseringen har vist sig i en række henseender at have gavnlige og effektivitetsfremmende virkninger. Undersøgelsen har imidlertid også vist administrative ulemper. Disse har vist sig ved, at selve forekomsten af standardbreve har ført overflødige og inadækvate ekspeditioner med sig. De har desuden i en del sager ført til en mekanisk sagsbehandling, hvor individuelle tilkendegivelser, atypiske oplysninger eller specielle anbringender fra skadelidte er blevet overset.

I enkelte sager har standardiseringen desuden medvirket til, at styrelsen ikke har overholdt sine egne tilsagn til skadelidte om sagernes ekspedition.

Endelig har standardbrevene i en del tilfælde været anvendt på en mindre betænksom måde, som af adressaten har kunnet opfattes som uvenlighed fra styrelsens side.

Undersøgelsen har for så vidt givet holdepunkter for at antage, at arbejdsskadeområdet egner sig godt til standardisering. En række af standardbrevene bør blot omformuleres, ligesom styrelsens personale bør være opmærksom på, at standardbrevene alene bør anvendes som hjælpemidler, og at brevenes forekomst ikke fritager den enkelte sagsbehandler for at undergive den enkelte sag en individuel behandling, hvis der er behov for det.

Styrelsen har i udtalelsen af 15. maj 1991 oplyst, at allerede min foreløbige rapport om undersøgelsen havde bevirket, at flere af standardbrevene var blevet sat under hurtig revision.

Undersøgelsens resultater viser, at der er behov for revision af yderligere en række standardbreve, og jeg skal derfor henstille til Arbejdsskadestyrelsen at tage en sådan mere omfattende revision op til overvejelse.

Styrelsen har i udtalelsen af 15. maj 1991 meddelt, at den på en række af de påpegede punkter, hvor standardbrevene bygger på en uholdbar retsopfattelse, vil søge lovændringer gennemført.

Under forudsætning af, at en eventuel lovrevision gennemføres i løbet af forholdsvis kort tid, vil jeg anse det for forsvarligt, at en mere generel omredigering afventer lovændringens gennemførelse.

 

B. Begrundelse

 

1) Begrundelsespligtens indhold

a) Generelt

Efter forvaltningslovens § 22 skal en afgørelse, der meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. I arbejdsskadesager vil der oftest være to parter, den skadelidte og i reglen et forsikringsselskab. Derfor, og idet afgørelser efter arbejdsskadeforsikringsloven meddeles skriftligt, vil der stort set altid over for den ene eller over for begge parter i sagen være pligt til at begrunde den trufne afgørelse.

Forvaltningslovens § 24 angiver de nærmere krav til en begrundelses indhold - krav, der hver for sig og i samspil tjener det formål at bibringe parten en forståelse af, hvorfor myndigheden på det foreliggende faktiske og retlige grundlag har truffet den pågældende afgørelse. Begrundelsen vil samtidig give parten et grundlag for at tage stilling til en eventuel klage over afgørelsen.

En afgørelse efter arbejdsskadeforsikringsloven skal i overensstemmelse med forvaltningslovens § 24 indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. De retsregler, der her kan blive tale om, er især arbejdsskadeforsikringsloven og erhvervssygdomsbekendtgørelsen. Hvis en afgørelse forudsætter stillingtagen til et tvivlsomt fortolkningsspørgsmål, skal begrundelsen tillige indeholde en redegørelse for fortolkningen af den anvendte bestemmelse. Er den anvendte fortolkning almindeligt anerkendt, kan det være tilstrækkeligt at henvise til en offentligt tilgængelig praksis. Retsreglen kan enten citeres i afgørelsen eller optrykkes eller vedlægges, hvorimod udtrykket "henvisning til" skal opfattes som et krav om en præcis angivelse af, hvilken nærmere del (paragraf, stk. og eventuelt nummer eller litra), der er anvendt som hjemmel ved afgørelsen.

Hvis afgørelsen beror på et skøn, vil en henvisning alene til en retsregel sjældent give megen vejledning om baggrunden for den trufne afgørelse. Efter forvaltningslovens § 24, stk. 1, kræves ved skønsmæssige afgørelser tillige, at begrundelsen indeholder en redegørelse for de hovedhensyn, der har været bestemmende ved skønsudøvelsen. Hvis der til grund for skønsudøvelsen foreligger en praksis, vil det være tilstrækkeligt at henvise til denne praksis, i det omfang den er dækkende for det foreliggende tilfælde. I andre tilfælde må kravet om angivelse af hovedhensyn opfattes mere konkret som et krav om angivelse af de hensyn, der netop i det foreliggende tilfælde har været afgørende.

Efter forvaltningslovens § 24, stk. 2, skal en begrundelse endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen. Hvis sagens faktiske omstændigheder er parterne bekendt, enten fordi parten selv har bragt oplysningerne ind i sagen, eller fordi partshøringsforpligtelsen fuldt ud er efterlevet, vil behovet efter § 24, stk. 2, træde noget i baggrunden. Kravet efter § 24, stk. 2, har sin særlige relevans i de situationer, hvor partens kendskab til myndighedens beslutningsgrundlag er usikkert, samt i de situationer, hvor det faktiske beslutningsgrundlag er omtvistet. Foreligger der i sagen modstridende sagkyndige erklæringer, indebærer begrundelsespligten, at myndigheden angiver, hvilken erklæring der er tillagt vægt ved afgørelsen.

I overensstemmelse med forvaltningslovens § 15, kan kravene til en begrundelses indhold begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser. En sådan begrænsning af begrundelsespligten vil formentlig kun kunne anvendes i ganske få tilfælde.

Begrundelsen for afgørelsen skal være korrekt og dækkende i den forstand, at den skal angive dels de retsregler, dels de faktiske omstændigheder, der reelt har været afgørelsens grundlag. Endvidere skal begrundelsen fremtræde som et sandt udtryk for de faktiske forhold og overvejelser, der har ført til den trufne afgørelse.

Forvaltningslovens eneste krav med hensyn til en begrundelses form er, at den meddeles skriftligt. Der er således ikke noget til hinder for at anvende standardbegrundelser eller standardelementer i begrundelsen. Blot må det fastholdes, at forvaltningslovens indholdskrav også gælder standardbegrundelser, således at standarderne må fraviges eller suppleres, i det omfang der er behov for individuelle begrundelser.

 

b) Arbejdsskadestyrelsens udtalelse af 15. maj 1991

Arbejdsskadestyrelsen har i udtalelsen af 15. maj 1991 anført føglende om rækkevidden af forvaltningslovens kapitel 6 i forhold til arbejdsskadesagerne:

"Forsikringsselskaberne er som påpeget af Ombudsmanden part i arbejdsskadesagerne med deraf følgende krav om begrundede afgørelser.

Der er imidlertid ikke behov for øget begrundelse i forhold til forsikringsselskaberne, der selv indhenter nogle oplysninger i sagerne og i øvrigt som led i sagsbehandlingen orienteres om de oplysninger, som Arbejdsskadestyrelsen indhenter.

Hvis forsikringsselskaberne undtagelsesvis ikke finder disse oplysninger tilstrækkelige til at vurdere Arbejdsskadestyrelsens afgørelse, anmoder selskaberne om særskilt begrundelse, der i så fald gives af Arbejdsskadestyrelsen.

Forsikringsselskaberne, der i sagens natur er i besiddelse af en særlig indsigt på dette lovområde, har erklæret sig tilfreds med den ovenfor beskrevne begrundelsespraksis. Styrelsen vil på baggrund af Ombudsmandens kritik foreslå forsikringsselskaberne, at denne praksis for begrundelse i forhold til selskaberne udmøntes i en egentlig aftale med selskaberne. En sådan aftale bør ligeledes omfatte partshøringspraksis og klagevejledning i forhold til selskaberne.

Vedrørende begrundelsespligten i forhold til skadelidte har Ombudsmanden tilkendegivet, at afgørelser vedrørende méngrad og erhvervsevnetab altid må anses for bebyrdende for skadelidte, og som følge heraf altid skal begrundes, hvis han ikke får 100% medhold.

Efter styrelsens opfattelse foreligger der ikke efter forvaltningslovens § 22 en pligt til samtidig begrundelse ved afgørelser, der tildeler skadelidte en erstatning, idet dette må anses for en afgørelse, der fuldt ud imødekommer skadelidte. Dette gælder også, hvor denne erstatning er fastsat under 100%, medmindre skadelidte udtrykkeligt overfor styrelsen har tilkendegivet sine forventninger til erstatningens størrelse. Særligt ved afgørelser om størrelsen af erhervsevnetabserstatning, der indebærer et skøn over skadelidtes fremtidige erhvervsmuligheder, vil en eventuel begrundelse i øvrigt få en generel karakter.

I forbindelse med de introduktionskurser, som Justitsministeriet afholdt ved forvaltningslovens ikrafttræden, havde styrelsen lejlighed til at rejse ovenstående spørgsmål overfor Justitsministeriet, der gav udtryk for den ovenfor refererede opfattelse, der derfor har været lagt til grund for afgrænsningen af styrelsens begrundelsespligt siden forvaltningslovens ikrafttræden.

Justitsministeriet har på fornyet forespørgsel i anledning af Ombudsmandens rapport telefonisk fastholdt den ovenfor anførte fortolkning af begrundelsespligtens rækkevidde.

..."

 

c) Mine bemærkninger hertil

Styrelsens udtalelse rejser to principielle spørgsmål om forvaltningslovens regler kan fraviges ved aftale samt den nærmere fortolkning af udtrykket "fuldt ud medhold" i § 22.

1o ) Jeg skal først bemærke, at der så vidt ses ikke foreligger formelle tilkendegivelser fra de implicerede forsikringsselskaber eller fra deres organisation om deres interesse i at udnytte partsbeføjelserne i henhold til forvaltningsloven. Jeg finder ikke alene på grundlag af styrelsens mere generelt holdte udtalelse at kunne lægge til grund, at samtlige selskaber skulle have fraskrevet sig disse rettigheder.

Derudover skal jeg pege på, at kravet i § 22 ikke udelukkende er foreskrevet af hensyn til parternes interesse i at få en orientering om baggrunden for afgørelsen. Udformning af en begrundelse var ved forvaltningslovens vedtagelse forudsat også at skabe en vis garanti for afgørelsens rigtighed samt tilvejebringe et mere pålideligt grundlag for andre myndigheders - rekursmyndigheder, domstolene og Folketingets Ombudsmand - kontrol med de trufne afgørelser. Endelig tjener begrundelsespligten det formål at informere også andre privatpersoner end parterne om baggrunden for afgørelserne.

Jeg må af disse grunde anse det for udelukket, at pligten efter kapitel 6 i forvaltningsloven kan fraviges ved aftale mellem myndighederne, der er omfattet af pligten, og den pågældende part.

Hertil kommer, at der knytter sig en mere generel betænkelighed til at acceptere aftaler, hvorved retsbeskyttelsesgarantier fraviges. Det vil ikke altid kunne sikres, at en eventuel aftale er indgået uden nogen form for pres fra myndighedens side, og at den pågældende part har haft fuldt overblik over rækkevidden af aftalen. Disse sidste betænkeligheder foreligger ikke i forbindelse med den her foretagne undersøgelse; disse bemærkninger tager således ikke specielt sigte på forpligtelsen til i forhold til selskaberne at begrunde afgørelser i arbejdsskadesager.

2o ) Jeg må forstå styrelsen således, at styrelsen mener, at de afgørelser, hvorved skadelidte tildeles en ydelse, ikke i forhold til skadelidte behøver at begrundes, idet de må antages at give den pågældende fuldt ud medhold, medmindre skadelidte udtrykkeligt har tilkendegivet andre forventninger med hensyn til beløbets størrelse.

Det følger af det, jeg har anført under c 1o, at sådanne afgørelser skal begrundes i forhold til selskabet. Styrelsen har således under alle omstændigheder pligt til at ledsage dem af en begrundelse.

Styrelsens forståelse af udtrykket "fuldt ud medhold" i forhold til det her omtalte problem ses ikke at være berørt i Justitsministeriets Vejledning om Forvaltningsloven og heller ikke i Forvaltningsloven med Kommentarer, 1987, af Asbjørn Jensen, Bo Vesterdorf og John Vogter.

I dette sidste værk henvises s. 214 til kommentarerne til § 19, stk. 1, om udtrykket oplysninger, der er til "ugunst" for parten (s. 189-190). Dette sted er bl.a. anført følgende:

"Pligten til at iværksætte partshøring indtræder endvidere kun, hvis oplysningerne ved sagens afgørelse er til ugunst for den pågældende part.

Undertiden vil det som følge af afgørelsens karakter ikke være muligt at afgøre, om en oplysning er til ugunst for parten. I sådanne tilfælde vil der altid være pligt til at foretage partshøring. Søges der således en ydelse af en bestemt størrelse, f.eks. angivet med et kronebeløb, og giver de nye oplysninger i sagen, som parten ikke er bekendt med, grundlag for at give en ydelse af den ansøgte størrelse, er der ingen partshøringspligt. Giver oplysningerne derimod kun grundlag for en mindre ydelse end den søgte eller slet ingen ydelse, er oplysningerne til ugunst og der er derfor pligt til partshøring. Søges der en ydelse uden nærmere angivelse af, hvor meget der søges, må en sådan ansøgning i almindelighed forstås som en ansøgning om at få så meget, som der normalt kan gives efter reglerne eller praksis. Giver de indhentede oplysninger i et sådant tilfælde kun grundlag for en ydelse, der er mindre end det højst mulige, er der pligt til partshøring, idet oplysningerne da er delvist til ugunst for ansøgeren.

..."

Den opfattelse, der er givet udtryk for i ovenstående citat, er i Juridisk Grundbog, bind 4, 4. udgave, s. 171 lagt til grund for så vidt angår fastlæggelsen af begrundelsespligten i henhold til forvaltningslovens § 22.

Styrelsens fortolkning af § 22 - sammenholdt med styrelsens antagelse om, at selskaberne har fraskrevet sig retten til en begrundelse -fører reelt til, at hovedparten af styrelsens afgørelser om erstatningsfastsættelse falder helt uden for begrundelsespligten i § 22. En så vidtgående begrænsning af bestemmelsens rækkevidde har, som det ses, ikke holdepunkt i den forvaltningsretlige teori. Fortolkningen harmonerer desuden dårligt med, at § 22 er indført som en retssikkerhedsgaranti for navnlig parter uden særlige ressourcer eller forudsætninger for at varetage deres interesser.

Jeg finder derfor at måtte lægge til grund, at en skadelidt, der ikke tildeles den maksimale ydelse i henhold til loven, skal have en begrundelse, medmindre der i forvejen foreligger en tilkendegivelse, f.eks. en ansøgning med beløbsangivelse eller et svar på et afgørelsesforslag, der viser, at vedkommende stiller sig tilfreds med et mindre beløb.

Styrelsens mere generelle indvendinger imod redegørelsen foran under a) om indholdet af begrundelsespraksis kan således ikke tages til følge.

Det tilføjes, at jeg naturligvis har inddraget det i min bedømmelse af styrelsens behandling af de undersøgte sager, at undladelsen af at begrunde afgørelser, der alene er bebyrdende for selskaberne, er sket i forståelse med disse.

 

2) Undersøgelsens resultater

 

a) Tilfredsstillende begrundelser

Som eksempel på de sager, som indeholder begrundelser, der indholdsmæssigt opfylder forvaltningslovens begrundelseskrav, kan nævnes sag nr. 56 vedrørende en skolelærers øjenslimhindelidelse anmeldt som betinget af arbejde i lokaler med karlitlofter. Det var i sagen oplyst, at lidelsen startede, da skolelæreren påbegyndte undervisning i de nævnte lokaler, og at lidelsen svandt i skolernes sommerferie for at vende tilbage ved skoleårets start. Afgørelsen, hvorefter tilfældet ikke kunne anerkendes som en arbejdssskade, var begrundet således:

" Det fremgår, at indeklimaproblemerne drejer sig om de lofter af karlit, der findes i lokalerne på Deres arbejdsplads.

Tilfældet kan ikke anerkendes som arbejdsskade, fordi lidelsen ikke er optaget på fortegnelsen over erhvervssygdomme i Sikringsstyrelsens bekendtgørelse af 20. januar 1989.

Spørgsmålet om optagelse af det såkaldte indeklimasyndrom på Sikringsstyrelsens fortegnelse over erhvervssygdomme har været drøftet i Erhvervssygdomsudvalget, der er nedsat i henhold til arbejdsskadeforsikringslovens § 11.

Det er udvalgets opfattelse, at indeklimaet undertiden kan medføre almen utilpashed og slimhindegener, men erfaringer viser, at disse gener svinder, når de uheldige indeklimaforhold afhjælpes, og at et dårligt indeklima kun undtagelsesvis medfører varige erstatningsberettigende følger, dvs. mén på mindst 5% eller erhvervsevnetab på 15% eller derover.

Udvalget finder derfor, at det såkaldte indeklimasyndrom ikke for tiden opfylder betingelserne for optagelse på listen over erhvervssygdomme, således som loven kræver det.

Hvis det senere konstateres, at De har en lidelse af varig karakter med arbejdsophør eller arbejdsskift til følge, og der f.eks. gennem Arbejdstilsynet påvises skadelige forhold på arbejdspladsen, der kan have medført lidelsen, vil styrelsen være villig til at se på sagen igen."

Afgørelsen var vedlagt et optryk af de relevante lovbestemmelser samt af erhvervssygdomsbekendtgørelsen.

Når bortses fra, at afgørelsen ikke - udover henvisningen til arbejdsskadeforsikringslovens § 11 - indeholder nærmere henvisninger til de relevante lovbestemmelser (i dette tilfælde lovens §§ 9 og 10), er det min opfattelse, at begrundelsen ikke blot opfylder forvaltningslovens krav til en begrundelses indhold, men derudover også indeholder en vejledning om betingelserne for en eventuel genoptagelse af sagen. Når bortses fra begrundelsens indledende afsnit, markeret med understregning, er der tale om en helt standardiseret tekst (jf. standardbrev nr. 12 f, citeret s. 29).

Sag nr. 43 er et eksempel på, hvorledes styrelsen har suppleret en standardbegrundelse for at bringe den i overensstemmelse med forvaltningslovens krav. Sagen vedrører en anmeldelse af en seneskedehindebetændelse hos en portør som arbejdsbetinget. Portøren var beskæftiget på en operationsafdeling med at løfte patienter til og fra operationslejet. Arbejdsskadestyrelsens afgørelse havde følgende begrundelse:

"For at en sådan lidelse skal kunne anerkendes under arbejdsskadeforsikringsloven, kræves følgende betingelser opfyldt:

Lidelsen på underarme og hænder skal være forårsaget af uvant og særligt belastende arbejde og opstået inden for 6 måneder efter det uvante arbejdes påbegyndelse, og desuden skal

lidelsen have medført hel eller delvis opgivelse af det sædvanlige arbejde.

Det fremgår af oplysningerne, at De påbegyndte arbejdet på operationsafdelingen i 1981, og at symptomerne opstod i januar 1989. De er fortsat beskæftiget ved det samme arbejde.

Tilfældet kan ikke anerkendes som arbejdsskade, fordi betingelserne ovenfor under punkt 1 og 2 ikke er opfyldt. Deres lidelse er således ikke omfattet af fortegnelsen over erhvervssygdomme. Bestemmelserne står i Sikringsstyrelsens bekendtgørelse af 20. januar 1989, § 2, gruppe E 6 b."

Afgørelsen var vedlagt et uddrag af arbejdsskadeforsikringsloven og bekendtgørelsen.

Når bortses fra det understregede afsnit, er begrundelsen standardmæssig i sager vedrørende afvisning af seneskedehindebetændelse som erhvervsmæssigt betinget (jf. standardbrev nr. 12 a, citeret s. 26). Sagen er et eksempel på, hvorledes Arbejdsskadestyrelsen med ganske få og kortfattede tilføjelser om lidelsens start og arbejdsforholdets fortsatte beståen relaterer sagens faktum til bekendtgørelsens betingelser. Som begrundelsen fremtræder, opfylder den efter min opfattelse forvaltningslovens indholdskrav.

Afgørelsen i sag nr. 57 vedrører en grovsmeds hørelidelse anmeldt som forårsaget af støj fra arbejde med lufthammer i snævre kobberkedler.

Arbejdsskadestyrelsen anvendte i sin afgørelse standardbrev nr. 12 d (citeret s. 28) med tilføjelser, således at den samlede begrundelse fik følgende ordlyd:

" Det er oplyst, at De har været udsat for støj i perioden 1946-48, og at De bemærkede hørenedsættelsen i 1968.

De er blevet undersøgt i 1976, 1980 og 1988.

De har ikke fået høreapparater.

Efter Sikringsstyrelsens bekendtgørelse om fortegnelse over erhvervssygdomme anerkendes kun døvhed eller generende tunghørhed forårsaget af støj under arbejdet som erhvervsbetinget. Bestemmelserne herom står i Sikringsstyrelsens bekendtgørelse af 20. januar 1989, § 2, gruppe E 3.

Den arbejdsbetingede del af Deres hørenedsættelse er efter de lægelige oplysninger ikke så stor, at den kan anerkendes som arbejdsskade efter arbejdsskadeforsikringsloven.

Sikringsstyrelsen har lagt vægt på oplysningerne om den relativt korte tid, De har været udsat for støj, samt at De først mange år efter støjudsættelsens ophør konstaterede en vis hørenedsættelse.

Et uddrag af arbejdsskadeforsikringsloven og bekendtgørelsen vedlægges."

I begrundelsen fremhæver Arbejdsskadestyrelsen de hovedhensyn - den korte ekspositionstid og 20 års intervallet mellem ekspositionen og tidspunktet for lidelsens start - der har ført til, at den konstaterede hørenedsættelse ikke har kunnet anses for arbejdsbetinget i et sådant omfang, at lidelsen har kunnet anerkendes. Begrundelsen fremtræder herefter som en fyldestgørende forklaring på styrelsens resultat - dog bortset fra den manglende lovhenvisning.

 

b) Fuldstændige tilsidesættelser af begrundelsespligten

Da sager vedrørende erhvervssygdomme har karakter af partstvister mellem typisk et forsikringsselskab og en skadelidt lønmodtager, følger det, at der altid vil være begrundelsespligt over for mindst en af de 2 parter, idet begge i sagens natur ikke fuldt ud kan få medhold. Ofte vil der være begrundelsespligt over for begge, nemlig i de situationer, hvor afgørelsen kun delvis giver den ene part medhold og dermed i tilsvarende omfang er bebyrdende over for den anden part.

Afgørelsen gennemføres normalt i flere etaper, først som en anerkendelse af lidelsen som hørende under arbejdsskadeforsikringsloven og derefter som en stillingtagen til en eventuel erstatningsudmåling.

Det rejser spørgsmålet om, hvorvidt Arbejdsskadestyrelsens beslutning om at anerkende en lidelse er en afgørelse i forvaltningslovens forstand med de deraf følgende forvaltningsprocessuelle forpligtelser for styrelsen.

Omend jeg finder, at der kan argumenteres for, at anerkendelsen af en lidelse som hørende under arbejdsskadeforsikringsloven blot er en processuel beslutning om at tage sagen under behandling, har jeg hæftet mig ved, at Arbejdsskadestyrelsen selv betragter disse anerkendelser som selvstændige afgørelser. Således fremgår det af undersøgelsen, at Arbejdsskadestyrelsen ledsager sådanne beslutninger af klagevejledning, og at Den Sociale Ankestyrelse efter praksis behandler forsikringsselskabernes klager over sådanne beslutninger som selvstændige afgørelser. Til støtte for den opfattelse, at anerkendelsesafgørelserne bør betragtes som selvstændige afgørelser, kan endvidere forudsætningsvis henvises til, at anerkendelsesafgørelserne også efter ulykkesforsikringsloven blev betragtet som selvstændige afgørelser, jf. herved ombudsmandens udtalelse gengivet i FOB 1974, s. 395. Som en konsekvens heraf finder jeg, at Arbejdsskadestyrelsen også bør efterleve forvaltningslovens øvrige bestemmelser i lovens kapitel 4-7, herunder om partshøring og begrundelse, i forhold til disse anerkendelsesafgørelser.

Undersøgelsen viser, at Arbejdsskadestyrelsen overser begrundelsespligten i forhold til forsikringsselskabet i de tilfælde, hvor afgørelsen således gennemføres i flere etaper. Anerkendelsen af en lidelse som erhvervsmæssigt betinget er i forhold til den skadelidte en afgørelse, der fuldt ud giver den pågældende medhold, og kræver som følge deraf ikke begrundelse. I forhold til forsikringsselskabet er afgørelsen derimod bebyrdende og således omfattet af forvaltningslovens begrundelsespligt.

Afgørelserne om anerkendelse af en lidelse som hørende under arbejdsskadeforsikringsloven udsendes med samme ordlyd og helt uden begrundelse til begge parter. Der foreligger således en gennemgående begrundelsesfejl i forhold til forsikringsselskaberne (brev nr. 11, citeret s. 25). Selskaberne modtager ikke nogen forklaring på, hvorfor de risikerer at måtte udrede erstatning, i det omfang Arbejdsskadestyrelsens nærmere undersøgelse af sagen medfører, at skadelidte anses for berettiget til erstatning for erhvervsevnetab og/eller mén. Selskaberne fratages derved muligheden for at vurdere relevansen af en klage og udsigten til at kunne få medhold i Den Sociale Ankestyrelse.

 

c) Manglende lovhenvisning

Det er et gennemgående træk ved de undersøgte sager, at kravet i forvaltningslovens § 24, stk. 1, om henvisning til relevante retsregler, søges opfyldt enten ved at retsreglerne optrykkes på selve afgørelsens bagside eller vedlægges i kopi. Det er karakteristisk, at informationen om retsreglernes indhold generelt er dækkende og endog meget rigelig. Således optrykkes ved afgørelser om udmåling af ménerstatning og erhvervsevnetab den fulde ordlyd af arbejdsskadeforsikringslovens §§ 27, 28, 29, 40 og 54. Bestemmelserne fylder med lille skrift en hel A4 side. Ved afgørelser om afvisning optrykkes eller vedlægges den fulde ordlyd af arbejdsskadeforsikringslovens §§ 9, 10 og 11 samt i de situationer, hvor det har relevans, større eller mindre dele af erhvervssygdomsfortegnelsen.

Det er samtidig et gennemgående træk, at afgørelserne ikke indeholder konkrete henvisninger til hverken paragraffer, stykker eller mindre underenheder (litra eller nummer) af de relevante retsregler. Undtaget herfra er standardbrevene nr. 12 a, b og d (citeret s. 26- 28f ), som indeholder fyldestgørende henvisning til erhvervssygdomsbekendtgørelsens enkelte dele, hvorimod der i standardbrev 12 f (citeret s. 29) mangler henvisning til bekendtgørelsens § 1. Kravet efter forvaltningsloven om præcise regelhenvisninger er således ikke overholdt i mange af de undersøgte sager.

På den ene side viser undersøgelsen således, at Arbejdsskadestyrelsen informerer meget udførligt om retsgrundlaget, og på den anden side at der mangler konkrete og præcise henvisninger til de relevante delelementer heri. Dette forhold bevirker efter min opfattelse, at den meget rigelige gengivelse af retsgrundlaget mister sin informative effekt, idet det specifikt relevante for den enkelte sag drukner i informationsmængden.

I sag nr. 50 afslog Arbejdsskadestyrelsen en arbejdsgivers anmodning om aktindsigt i en ansats arbejdsskadesag med følgende begrundelse:

"I den anledning skal man meddele, at en arbejdsgiver, som har tegnet lovpligtig forsikring som følge af forvaltningslovens regler ikke anses for at være part i sagen og derfor udover uddrag af arbejdsbeskrivelser eller arbejdsmiljøbeskrivelser - ikke har ret til aktindsigt."

Afgørelsen var vedlagt kopier af en arbejdsbeskrivelse, og af uddrag af arbejdsskadeforsikringsloven og erhvervssygdomsbekendtgørelsen, men ikke af offentlighedsloven.

Det fremgik således ikke af sagen, om anmodningen blev bedømt efter offentlighedslovens regler (se nærmere s. 91).

 

d) Manglende angivelse af hovedhensyn eller sagsfremstilling

Begrundelser i erhvervssygdomssager meddeles som nævnt i meget vidt omfang ved standardbegrundelser. Inden for erhvervssygdomsområdet, der er præget af mange og ensartede afgørelser, er anvendelse af standardbegrundelser et velegnet og rationelt instrument i sagsbehandlingen. Arbejdsskadestyrelsen har standardiseret sine begrundelser i de hyppigst forekommende sygdomskategorier, således at styrelsen ofte alene har nødig at udfylde standardbegrundelsen med de faktiske oplysninger og hovedhensyn, som i det konkrete tilfælde hører til den trufne afgørelse. Standardiseringen i den nuværende form blev gennemført i 1988 og blev i styrelsen ledsaget af følgende interne meddelelse nr. 9/88 til 1. afdeling:

"Der er kommet en række nye standardkoncepter til afvisning i erhvervssygdomssager.

Det er tanken, at disse standardkoncepter efterhånden skal være model for tilsvarende standardkoncepter indenfor andre dele af arbejdsskadeområdet.

I forhold til de tidligere standardkoncepter er afgørelsen flyttet frem i begyndelsen af skrivelsen med en klar sondring mellem afgørelsesdelen og begrundelsesdelen.

 

I forbindelse med udfyldning af begrundelsesdelen henledes opmærksomheden på, at efter forvaltningslovens §§ 22-24 gælder følgende regler om pligten til at give en begrundelse samtidig med afgørelsen:

1) Hvilke afgørelser skal begrundes:

Efter forvaltningslovens § 22 skal en skriftlig afgørelse samtidig begrundes, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende medhold.

Ordene "fuldt ud" skal forstås således, at dette anses for opfyldt ved alle positive afgørelser, medmindre parten udtrykkeligt havde præciseret sine forventninger, f.eks. til en nærmere angivet mén-eller erhvervsevnetabsprocent.

I praksis indebærer dette, at det navnlig er afvisningerne, der skal begrundes.

 

2) Krav til begrundelsens indhold:

Efter forvaltningslovens § 24 skal begrundelsen indeholde følgende elementer:

Faktum angives i fornødent omfang, dvs. en redegørelse for sagens væsentligste faktiske omstændigheder. Begrundelsen bør ikke alene indeholde en opregning af de indhentede faktiske oplysninger, men yderligere en angivelse af, hvilke af disse oplysninger der er tillagt særlig vægt ved sagens afgørelse, herunder hvilke sagkyndige erklæringer der er lagt til grund.

Jus angives, dvs. en præcis henvisning til de retsregler, der er anvendt, eventuelt suppleret med et optryk af bestemmelsen.

Ved regler, der hjemler et administrativt skøn, skal hovedhensyn for skønsudøvelsen yderligere angives."

1o ) Afgørelser om ikke at anerkende lidelser som hørende under arbejdsskadeforsikringsloven

Efter min gennemgang af standardbegrundelserne har jeg ud over de manglende lovhenvisninger kun mindre indvendinger imod standardelementernes beskrivelser af de krav, der efter arbejdsskadeforsikringsloven, erhvervssygdomsbekendtgørelsen samt erhvervssygdomsudvalgets praksis stilles for anerkendelse af en lidelse som erhvervsmæssigt betinget. Beskrivelserne er i alt væsentligt dækkende og forklarende både i de tilfælde, hvor lidelsen uden videre kan afvises, fordi den anmeldte sygdom ikke er optaget på erhvervssygdomsfortegnelsen jf. brev nr. 12 c (citeret s. 27) og i de noget mere komplicerede afvisningstilfælde, hvor der efter retsgrundlagets karakter må stilles større krav for, at en begrundelse kan være i overensstemmelse med forvaltningslovens indholdskrav f.eks. standardbrev nr. 12 f (citeret s. 29).

I en del tilfælde angiver standardbegrundelserne i overensstemmelse med erhvervssygdomsfortegnelsens indhold de supplerende krav, der stilles til lidelsens og arbejdsforholdenes karakter, for at lidelsen kan anerkendes som arbejdsbetinget, jf. f.eks. standardbreve nr. 12 a og b om seneskedehindebetændelse og tennisalbue, (citeret s. 26f ). For at en begrundelse for afvisning af en sådan lidelse som hørende under erhvervssygdomsbegrebet kan anses at være i overensstemmelse med forvaltningsloven må imidlertid kræves både en dækkende angivelse af de faktiske forhold og en (kort) redegørelse for, hvorledes oplysningerne forholder sig til regelgrundlaget.

Til illustration kan nævnes sag nr. 15 vedrørende seneskedehindebetændelse. For at denne lidelse kan anerkendes som arbejdsbetinget, kræves ifølge bekendtgørelsen:

at lidelsen skal være forårsaget af uvant og særligt belastende arbejde og opstået inden 6 måneder efter det uvante arbejdes påbegyndelsen, og

at lidelsen har medført hel eller delvis opgivelse af det sædvanlige arbejde, jf. standardbrev 12 a (citeret s. 26).

Det er ikke tilstrækkeligt at referere disse betingelser og dernæst anføre: " Det fremgår af oplysningerne, at De arbejder som postbud hos Post- og Telegrafvæsenet, Brøndby Strand. Tilfældet kan således ikke anerkendes som arbejdsskade, fordi betingelsen ovenfor under gruppe 1) ikke er opfyldt."

I sag nr. 31 afvistes en håndlidelse efter de samme bestemmelser i bekendtgørelsen med følgende tilføjelse: " Det fremgår af oplysningerne, at De er beskæftiget som frisør på et plejehjem. Tilfældet kan således ikke anerkendes ...."

I de nævnte eksempler er der ikke redegjort for sammenhængen mellem sagens faktum og retsreglens indhold og således heller ikke givet en forklaring på afgørelsernes udfald.

I sag nr. 21 afvistes en armlidelse som arbejdsbetinget med en henvisning til den ovenfor nævnte betingelse nr. 2 om opgivelse af arbejde, og følgende tilføjelse: " Det fremgår af oplysningerne, at De arbejder på et fjerkræslagteri med pakning af frosne kyllinger. " Forklaringen på afgørelsen ligger formentlig i, at styrelsen med udtrykket "arbejder" underforstår "er fortsat beskæftiget med Deres sædvanlige arbejde". Skrivelsen er vanskeligt forståelig, som den fremtræder i Arbejdsskadestyrelsens afgørelse, og kunne med ganske få tilføjelser tydeliggøres.

I sagerne nr. 63 og 58 afvistes den anmeldte lidelse med henvisning til bekendtgørelsens krav om, at lidelsen (tennisalbue) skal være opstået som nævnt ovenfor under 1) eller som forårsaget af hurtigt gentagne og stærkt belastende arbejdsbevægelser.

I sag nr. 63 tilføjede Arbejdsskadestyrelsen følgende:

" Det fremgår af oplysningerne, at De har været beskæftiget på skotøjsfabrik. Arbejdet har bl.a. bestået i at trykke såler ned i sko. Tilfældet kan således ikke anerkendes...."

I sag nr. 58 konkluderede Arbejdsskadestyrelsen, at tilfældet ikke kunne anerkendes, fordi: " Det fremgår af oplysningerne, at De i 48 år har været beskæftiget hos Ferrosan med bl.a. åbning af postsække og stempling af post." I ingen af de to tilfælde var det umiddelbart forståeligt, at de beskrevne arbejdsområder ikke under nogen omstændigheder kunne anses for omfattet af bekendtgørelsen, eller hvilke nærmere dele af bekendtgørelsens ordlyd der bevirkede, at de(n) pågældende lidelse(r) måtte afvises som arbejdsbetinget.

I nogle af sagerne, f.eks. sagerne nr. 64, 74 og 75 foreligger (blandt andet) erklæringer fra speciallæger, som i modsætning til styrelsens afgørelse antager, at der er en sammenhæng mellem lidelsens opståen og arbejdsforholdene, eller anlægger en anden vurdering af erstatningsspørgsmålet end styrelsen. Arbejdsskadestyrelsen angav i begrundelsen for afgørelserne i disse sager alene, at der forelå oplysninger fra bl.a. de pågældende sagkyndige, men derimod ikke, hvilke af de foreliggende sagkyndige udtalelser, der havde været bestemmende for afgørelsen, eller hvorfor styrelsen havde valgt at følge den ene sagkyndiges konklusion fremfor den anden. En sådan fremgangsmåde er ikke i overensstemmelse med forvaltningslovens § 24, jf. ovenfor s. 47 samt Arbejdsskadestyrelsens interne meddelelse nr. 9/88.

Min kritik af Arbejdsskadestyrelsens begrundelser i de anførte sagstyper (eksemplificeret ved de ovenfor refererede sager) retter sig som nævnt ikke imod standardiseringen, der dels er administrativt velbegrundet, dels kan være et egnet middel til at give en dækkende beskrivelse af retsgrundlaget. Når jeg i en del tilfælde ikke har fundet, at Arbejdsskadestyrelsens begrundelser er i overensstemmelse med forvaltningslovens § 24, skyldes det styrelsens manglende eller ufuldstændige angivelse af sagens faktum eller af de bestemmende hovedhensyn i den konkrete sag.

I udtalelsen af 15. maj 1991 har styrelsen erklæret sig enig i, "at i det omfang begrundelsespligt foreligger, har styrelsen ikke i alle tilfælde opfyldt kravene i forvaltningslovens § 24 til begrundelsens indhold, hverken i form af præcise regelhenvisninger eller i form af en nærmere redegørelse for sammenhængen mellem sagens faktum og retsreglens indhold (hovedhensyn).

Der vil derfor blive taget skridt til forbedring af dette forhold, idet der vil blive iværksat intern kursusvirksomhed om kravene til begrundelser, ligesom det vil blive overvejet, om styrelsen kan supplere begrundelserne med yderligere generelt holdt vejledningsmateriale, der kan udsendes til de skadelidte under skadesagens behandling. Der henvises til side 8 nedenfor, idet der under afsnittet om vejledning redegøres nærmere for styrelsens pjecer til de skadelidte."

 

2o ) Afgørelser af erstatningsspørgsmål

Når Arbejdsskadestyrelsen har anerkendt en lidelse som hørende under arbejdsskadeforsikringsloven, foretager styrelsen en vurdering af, i hvilket omfang den pågældende lidelse berettiger til erstatning for varigt mén og erhvervsevnetab. Såvel fastsættelsen af méngrad som erhvervsevnetab beror på skønsmæssige vurderinger. Efter arbejdsskadeforsikringslovens § 28 ydes ménerstatning for "varig og ikke ubetydelig skade af medicinsk art" og fastsættes "på grundlag af skadens medicinske art og omfang og under hensyn til de af arbejdsskaden forvoldte ulemper i skadelidtes personlige livsførelse." Erstatningen ydes ikke, hvis méngraden fastsættes til mindre end 5%.

Erstatning for tab af erhvervsevne ydes efter arbejdsskadeforsikringslovens § 27, hvis en arbejdsskade har "medført nedsættelse af skadelidtes evne til at skaffe sig indtægt ved arbejde." Ved bedømmelsen af erhvervsevnetabet skal Arbejdsskadestyrelsen "tage hensyn til skadelidtes muligheder for at skaffe sig indtægt ved sådant arbejde, som med rimelighed kan forlanges af ham efter hans evner, uddannelse, alder og muligheder for erhvervsmæssig omskoling og optræning." Erstatning udbetales ikke, hvis erhvervsevnetabet er mindre end 15%.

Afgørelser om, at den skadelidte ikke anses for berettiget til erstatning, fordi méngraden og erhvervsevnetabet anses for mindre end de krævede 5 og 15%, meddeles ved brev nr. 12 h (citeret s. 31). Brevet indeholder ingen nærmere redegørelse for vurderingen. Det anføres blot, at méngraden og erhvervsevnetabet "ikke anses for nedsat med....", og de undersøgte sager indeholder ikke eksempler på, at styrelsen har suppleret standardbegrundelsen med nærmere angivelse af, hvilke hovedhensyn Arbejdsskadestyrelsen har lagt vægt på ved afgørelserne.

I de tilfælde, hvor Arbejdsskadestyrelsen har fastsat erstatning for mén - og/eller erhvervsevnetab - meddeles procentsatsen og det udmålte beløb samt følgende: Arbejdsskadestyrelsen har "på grundlag af de lægelige og sociale oplysninger i Deres sag truffet 2 afgørelser ....". Standardformuleringen optræder på en fortrykt blanket, som ikke levner plads for supplerende oplysninger om skønsudøvelsen. Blanketten har været anvendt i samtlige af de undersøgte sager, i hvilke der er tale om erstatningsudmåling, jf. standardbrev nr. 12 g (citeret s. 30).

Standardformuleringerne indeholder derimod en forklaring på, hvorledes erstatningen rent teknisk beregnes, når méngrad og erhvervsevnetab er fastsat i procent.

I betragtning af, at standardblanketterne ikke åbner mulighed for tilføjelser, må jeg lægge til grund, at det er styrelsens opfattelse, at der ikke er behov for særskilt begrundelse i disse afgørelsestyper, jf. herved styrelsens interne meddelelse nr. 9/88. Denne opfattelse er forkert. Afgørelserne vedrørende méngrad og erhvervsevnetab må -bortset fra de tilfælde, hvor den skadelidte får 100 pct.s erstatning - altid anses for bebyrdende for den skadelidte. Alle tilfælde, hvor der fastsættes en erstatning, er bebyrdende for selskabet. Der vil således altid være begrundelsespligt over for mindst den ene af de to parter.

Arbejdsskadestyrelsens begrundelsespraksis i disse erstatningsudmålingsafgørelser er efter min opfattelse helt utilstrækkelig, idet parterne ikke modtager nogen information om, hvilke af de hensyn, der er omtalt i arbejdsskadeforsikringslovens §§ 27 og 28, der er tillagt vægt, eller på hvilket nærmere faktisk grundlag afgørelserne er truffet.

Jeg er herved opmærksom på de vanskeligheder, der kan være forbundet med at give en kort og forklarende redegørelse for de ofte komplicerede og mangfoldige aspekter i en erstatningsudmålingssag. Imidlertid finder jeg, at styrelsen med hensyn til méngradsfastsættelserne ville kunne forbedre begrundelsernes indhold ved at sammenholde ménets karakter med de relevante dele af méntabellen, som styrelsen kunne vedlægge afgørelsen i kopi. En sådan henvisning vil formentlig i langt de fleste tilfælde udgøre en tilstrækkelig begrundelse.

I sin fastlæggelse af erhvervsevnetab følger Arbejdsskadestyrelsen en ret fast praksis, som i sit hovedindhold lader sig beskrive forholdsvis kortfattet. Det er tilsvarende min opfattelse, at kvaliteten af Arbejdsskadestyrelsens begrundelser i udmåling af erhvervsevnetab ville kunne øges betydeligt ved at sammenholde de relevante oplysninger om typisk alder, økonomi og arbejdsmæssige forhold med den nævnte praksis.

I enkelte sager (f.eks. nr. 47 og 50) har Arbejdsskadestyrelsen anerkendt de anmeldte lidelser som arbejdsbetingede, men med forbehold ved erstatningsudmålingen for en forudbestående lidelse. Forbeholdets omfang præciseres ikke nærmere. Det er min opfattelse, at det bør fremgå af begrundelsen, dels at der er foretaget reduktion af erstatningen, dels med hvilken andel erstatningen er reduceret.

Ved tildeling af overgangsbeløb efter arbejdsskadeforsikringslovens § 30 til pårørende til personer, der er døde på grund af en erhvervssygdom, anvender Arbejdsskadestyrelsen standardbrev nr. 12 i (citeret s. 31). Tildeling af overgangsbeløb (som er et fast beløb) er en afgørelse, der i forhold til de efterladte ikke kræver begrundelse, idet den må betragtes som en begunstigende afgørelse. I forhold til forsikringsselskaberne er disse afgørelser derimod bebyrdende.

I brev nr. 12 i (citeret s. 31) gives også meddelelse om, at der ikke tilkommer efterladte erstatning for tab af forsørger efter arbejdsskadeforsikringsloven. For denne afgørelse, som er bebyrdende for de efterladte, gives der ingen begrundelse udover henvisningen til arbejdsskadeforsikringslovens § 31 og en konstatering af, at vedkommende ikke opfyldte betingelserne. Også på dette punkt foreligger der en tilsidesættelse af forvaltningslovens § 22 og § 24.

 

e) Sammenfattende bemærkninger

Min gennemgang af de undersøgte sager viser, at samtlige Arbejdsskadestyrelsens afgørelser, der er bebyrdende i forhold til forsikringsselskaberne, er helt eller delvis ubegrundede. Styrelsen har forklaret, at denne praksis er tilrettelagt i forståelse med selskaberne. Jeg har foran s. oo nærmere redegjort for, at begrundelseskravet ikke kan fraviges som sket, og at det således må anses for en fejl, at disse afgørelser ikke har været ledsaget af begrundelser.

Jeg må på baggrund af Arbejdsskadestyrelsens interne meddelelse nr. 9/88 lægge til grund, at det har været styrelsens intention med standardiseringen at sørge for, at der gives skadelidte begrundelser i overensstemmelse med forvaltningslovens §§ 22 og 24.

Standardbrevene indeholder ikke i sig selv en angivelse af hovedhensyn, regelhenvisninger og gengivelse af sagernes faktiske oplysninger, der er tilstrækkelig til at opfylde kravene i forvaltningslovens § 24. I de fleste af de undersøgte sager har styrelsen ved individuelle tilføjelser forsøgt at leve op til kravene. Individualiseringen har imidlertid i hovedparten af sagerne ikke været tilstrækkelig i denne henseende.

I sagerne om udmåling af erstatningsbeløb er der desuden slet ikke gjort forsøg på at fremdrage de forhold, der i den enkelte sag har ført til sagens resultat.

 

3) Konklusion

Som det ses foran, er der ikke i forbindelse med gennemgangen af sagerne sket en optælling af begrundelsesfejl. I stedet er de typer af begrundelsesfejl blevet påpeget, som undersøgelsen har vist. Det kan dog uden videre konstateres, at der foreligger mere eller mindre vidtgående tilsidesættelser af begrundelsespligten i den overvejende del af de undersøgte sager. Samtidig bør det understreges, at hovedparten af fejlene må betragtes som mindre væsentlige. Det gælder således de manglende lovhenvisninger og en del af de under d), 1o omtalte sager.

Mere alvorlige er de tilfælde, hvor begrundelsespligten er blevet fuldstændig eller næsten fuldstændig tilsidesat (a og d, 2o ). Det drejer sig i praksis om afgørelserne om at anerkende en skade samt udmålingen af ydelser efter loven, dvs. afgørelser der i første række er bebyrdende for selskaberne. Den manglende efterlevelse af begrundelsespligten er ifølge styrelsen i disse tilfælde sket i forståelse med selskaberne.

Som anført foran s. 50f, må det dog fastholdes, at begrundelsespligten ikke kan fraviges ved aftale, og at pligten således i et betragteligt antal sager er blevet tilsidesat fuldstændigt. Den konkrete skadevirkning må dog i disse tilfælde antages at have været forholdsvis beskeden.

Sammenfattende er det min opfattelse, at der fra styrelsens side er udfoldet betydelige, men kun til dels vellykkede bestræbelser på at leve op til forvaltningslovens krav om at ledsage afgørelserne af begrundelser. Jeg skal på denne baggrund henstille, at styrelsen overvejer gennemførelse af foranstaltninger, der sikrer, at reglerne bliver efterlevet.

 

 

C. Partshøring

 

1) Partshøringspligtens indhold

a) Efter bestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 1, må en myndighed ikke træffe afgørelse i en sag, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysninger, der er til ugunst for den pågældende og af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Reglen gælder dog kun oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder og kun oplysninger, som parten ikke kan antages at være bekendt med er i myndighedens besiddelse.

Reglen forudsætter, at myndigheden på eget initiativ gør parten bekendt med de oplysninger, der er omfattet af partshøringsforpligtelsen. Det er efter bestemmelsen ikke tilstrækkeligt, at myndigheden orienterer parten om retten til aktindsigt.

Arbejdsskadeforsikringsloven indeholder en særlig partshøringsregel i § 53, stk. 2. Efter denne bestemmelse skal Arbejdsskadestyrelsen, forinden den træffer afgørelse efter §§ 27, 28 og 30-33, give sagens parter "lejlighed til at gøre sig bekendt med de foreliggende oplysninger og til at udtale sig om sagen".

Det er efter ordlyden uklart, om reglen skal forstås således, at styrelsen har en pligt til på eget initiativ at forelægge oplysningerne for parterne, eller om der alene er tale om en pligt til at orientere parterne om, at styrelsen ligger inde med oplysninger, samt om at parterne kan søge om aktindsigt og eventuelt fremkomme med en udtalelse. Af forarbejderne til bestemmelsen fremgår, at det er den sidste forståelse, der har været forudsat, jf. herved Folketingstidende 1977/78, tillæg A, sp. 945.

Ifølge forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 6, gælder pligten i § 19, stk. 1, ikke, hvis "der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten adgang til at gøre sig bekendt med grundlaget for den påtænkte afgørelse og til at afgive en udtalelse om sagen, inden afgørelsen træffes".

Efter forvaltningslovens forarbejder er der med undtagelsesbestemmelsen i § 19, stk. 2, nr. 6, tænkt på særlige forvaltningsområder, inden for hvilke retssikkerhedsformålet med reglerne om aktindsigt og partshøring bedre kan tilgodeses ved særligt udformede sagsbehandlingsregler end ved reglen i § 19, stk. 1. Det er derimod ikke tilsigtet at fravige hovedsynspunktet i forvaltningslovens § 19, stk. 1, om, at myndigheden skal tage initiativ til at forelægge parterne det faktiske oplysningsgrundlag til udtalelse, inden afgørelsen træffes. Det er derfor en forudsætning for at acceptere, at en bestemmelse fortrænger § 19, stk. 1, at den særlige regel sikrer parterne muligheder for at korrigere det faktiske bedømmelsesgrundlag i mindst samme omfang som bestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 1, jf. Folketingstidende, tillæg A, 1985, sp. 76-78 og sp. 156. § 53, stk. 2, i arbejdsskadeforsikringsloven foreskriver som anført alene en pligt for styrelsen til at orientere parterne om deres adgang til at bede om at få oplysninger udleveret og fremkomme med en udtalelse og giver således parten væsentligt mindre muligheder for at øve indflydelse på afgørelsen end den automatiske høringspligt i § 19, stk. 1.

Det må herefter antages, at bestemmelsen i arbejdsskadeforsikringslovens § 53, stk. 2, ikke fortrænger forvaltningslovens § 19, men gælder som et supplement til forvaltningslovens regler.

b) Ifølge forvaltningslovens § 19, stk. 1, gælder partshøringspligten kun, hvis "en part i en sag ikke kan antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder."

Det er usikkert, i hvilken udstrækning der herefter er høringspligt, hvis myndigheden har givet parterne underretning om, at den indhenter oplysninger udefra, eksempelvis fra et hospital eller med hensyn til oplysninger, som parten selv er med til at tilvejebringe, f.eks. i forbindelse med en speciallægeundersøgelse. Der er ikke pligt til partshøring, for så vidt parterne på denne baggrund må formodes at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af nærmere konkretiserede oplysninger. Er der ikke givet parterne mere præcis underretning om indholdet af de oplysninger, der søges tilvejebragt ved ekspeditionen, må det antages, at der er høringspligt.

Pligten efter arbejdsskadeforsikringslovens § 53, stk. 2, omfatter alle de foreliggende oplysninger, dvs. uafhængigt af, om parten kan antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af dem. Styrelsen vil således efter denne bestemmelse være forpligtet til at give parten tilbud om aktindsigt vedrørende alle foreliggende oplysninger, uanset om styrelsen har pligt til at forelægge oplysningerne for parterne i henhold til forvaltningslovens § 19, stk. 1.

Såvel hensynene bag forvaltningslovens § 19, stk. 1, og arbejdsskadeforsikringslovens § 53, stk. 2, som hensynet til at forenkle de administrative procedurer taler efter min mening for, at de to bestemmelser anvendes på den måde, at styrelsen på eget initiativ forelægger alle oplysninger af væsentlig betydning for parterne til udtalelse, inden styrelsen træffer de afgørelser, der er omhandlet i § 53, uafhængig af eventuelle formodninger om partens viden om, hvilke oplysninger styrelsen er i besiddelse af.

c) Ifølge § 19, stk. 1, i forvaltningsloven gælder pligten til partshøring alle afgørelser efter arbejdsskadeforsikringsloven, dvs. både beslutninger om at anerkende eller ikke anerkende et forhold som omfattet af loven og beslutninger om fastsættelse af de forskellige ydelser efter loven.

Pligten efter arbejdsskadeforsikringslovens § 53, stk. 2, gælder kun afgørelser efter lovens §§ 27, 28 og 30-33. Uden for denne bestemmelse falder således bl.a. anerkendelsesafgørelser. Efter min mening taler de samme administrative og retssikkerhedsmæssige grunde, som er omtalt ovenfor, for, at styrelsen foretager partshøring som beskrevet under b) forud for alle afgørelser - også afgørelser om at anerkende en skade som omfattet af loven.

d) Såvel i forvaltningslovens § 19, stk. 1, som i arbejdsskadefor-sikringslovens § 53, stk. 2, er partshøringsbeføjelsen tillagt "sa-gens parter". Det må antages, at der i begge love er lagt samme partsbegreb til grund. I forbindelse med ændring ved lov nr. 142 af 25. marts 1987, af § 53, stk. 2, i arbejdsskadeforsikringsloven blev det præciseret, at skadelidte, skadelidtes efterladte samt det pågældende forsikringsselskab skal anses for parter. Samtidig blev det slået fast, at en arbejdsgiver ikke er part, bortset fra de tilfælde, hvor arbejdsgiveren har undladt at opfylde sin forsikringspligt, eller hvor arbejdsgiveren ikke har forsikringspligt og dermed har samme stilling som et forsikringsselskab, jf. herved Folketingstidende 1986/87, tillæg A, sp. 2232.

Der vil således altid i arbejdsskadesagerne være mindst to parter, der har helt eller delvis modstridende interesser. I sådanne sager, hvor en myndighed skal tage stilling til tvister mellem private parter, taler hensynet til parternes ligelige adgang til at varetage deres interesser over for den besluttende myndighed for, at det sikres, at parterne får samme faktiske grundlag at udtale sig om og samme adgang til at fremkomme med udtalelser som modparten, jf. herved princippet i pkt. 105 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, 1986. Oplysninger og/eller udtalelser, der modtages fra den ene part, bør derfor forelægges for den anden, ligesom styrelsen må være forpligtet til at forelægge de oplysninger, myndighederne ikke har modtaget fra parterne, for begge parter og ikke blot den ene part.

e) Det er min sammenfattende opfattelse, at Arbejdsskadestyrelsen på baggrund af forvaltningslovens § 19, stk. 1, og arbejdsskadeforsikringslovens § 53, stk. 2, samt sagernes karakter af partstvister bør høre begge parter, inden styrelsen tager stilling til, om en skade er omfattet af loven, samt inden fastsættelse af om og i bekræftende fald med hvilket beløb, der skal udbetales ydelser efter loven. Pligten omfatter alle faktiske oplysninger af væsentlig betydning samt anbringender, parterne hver for sig fremkommer med over for styrelsen.

Jeg er opmærksom på, at denne retsopfattelse ikke er ganske utvivlsom. Jeg har ved min bedømmelse af de undersøgte sager ikke fundet at burde lægge denne videregående opfattelse til grund, men alene lagt til grund, at styrelsen er forpligtet til at følge forvaltningslovens § 19, stk. 1, og arbejdsskadeforsikringslovens § 53, stk. 2, efter disse bestemmelsers umiddelbare indhold. Det tilføjes, at jeg går ud fra, at styrelsen for fremtiden vil give partshøring i det ovenfor beskrevne omfang.

 

 

2) Arbejdsskadestyrelsens udtalelse af 15. maj 1991

I udtalelsen af 15. maj 1991 har styrelsen gjort gældende, at den manglende partshøring af selskaberne er sket i forståelse med disse.

Desuden har styrelsen påberåbt sig, at § 53 i arbejdsskadeforsikringsloven må anses at have fortrængt forvaltningslovens § 19. Styrelsen bemærkede:

"Ombudsmanden finder, at den særlige partshøringsregel i arbejdsskadeforsikringslovens § 53 (2) ikke fortrænger de generelle partshøringsregler i forvaltningslovens §§ 19 og 20.

Efter arbejdsskadeforsikringslovens § 53 (2) skal Arbejdsskadestyrelsen ved nærmere opregnede afgørelser om erstatningsudmålingen give parterne tilbud om at gøre sig bekendt med de foreliggende oplysninger og til at udtale sig om sagen, inden der træffes afgørelse.

Efter forvaltningslovens § 19 (1), skal myndigheder derimod af egen drift gøre parterne bekendt med sagens oplysninger og give dem lejlighed til at udtale sig om sagen, inden der træffes afgørelse.

Styrelsen kan ikke tilslutte sig Ombudsmandens opfattelse, idet den specielle partshøringsregel i arbejdsskadeforsikringslovens § 53 (2) efter styrelsens vurdering træder i stedet for forvaltningslovens generelle partshøringsregler.

Styrelsen lægger herved vægt på, at hvis forvaltningslovens generelle partshøringsregler fortrængte arbejdsskadeforsikringslovens specielle regler, havde det været naturligt at ophæve arbejdsskadeforsikringslovens § 53 (2) i forbindelse med forvaltningslovens gennemførelse eller sammen med de ændringer af arbejdsskadeforsikringsloven, der er gennemført på et senere tidspunkt.

Ved lov nr. 142 af 25. marts 1987 er Arbejdsskadeforsikringslovens § 53 (2) imidlertid ændret ved en præcisering af bestemmelsens partsbegreb uden i øvrigt at ændre på partshøringsreglens indhold.

Efter styrelsens vurdering bør forholdet mellem de to partshøringsbestemmelser afklares ved en kommende revision af arbejdsskadefor-sikringsloven.

..."

 

3) Mine bemærkninger hertil

a) Som påpeget foran s. 50, må det af principielle grunde anses for betænkeligt at acceptere, at forvaltningslovens retssikkerhedsgarantier i forhold til borgerne fraviges ved aftale. Dertil kommer, at partshøringspligten i lighed med begrundelsespligten ikke alene tjener til sikring af partens varetagelse af sine interesser under sagen.

Det har også været formålet med bestemmelsen i § 19 generelt at skabe garanti for, at afgørelserne bliver truffet på et korrekt oplysningsgrundlag. Det vil ikke være foreneligt hermed, dersom bestemmelsen generelt sættes ud af kraft ved aftale.

Ifølge forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 3, gælder partshøringspligten i stk. 1 ikke, hvis "det efter oplysningernes karakter og sagens beskaffenhed må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag."

Ved vurderingen af, om der kan gøres undtagelse fra partshøringspligten i henhold til denne bestemmelse, kan det efter min mening bl.a. tages i betragtning, at den pågældende part generelt har tilkendegivet ikke at være interesseret i at få sagens oplysninger forelagt til udtalelse. Dette forhold er imidlertid blot et blandt flere af de momenter, som kan indgå i myndighedens vurdering af, om betingelserne i § 19, stk. 2, nr. 1, er opfyldt; bestemmelsen kan således ikke danne grundlag for en generel undtagelse fra hovedreglen i § 19, stk. 1.

Afslutningsvis bemærkes, at § 19, stk. 1, indeholder en pligt for myndigheden til at tilbyde parten lejlighed til at kommentere oplysningsgrundlaget, og at det i den enkelte sag står parten frit for at udnytte tilbudet. Der er derfor efter min opfattelse intet til hinder for, at selskaberne i forbindelse med behandlingen af de konkrete sager - efter at have fået sagens oplysninger forelagt -tilkendegiver over for styrelsen, at det afstår fra at komme med bemærkninger.

b) Det er (som anført foran s. 68) efter min mening utvivlsomt, at § 53, stk. 2, i arbejdsskadeforsikringsloven ikke tilsikrer retssikkerhedsgarantier på linie med forvaltningslovens § 19, stk. 1, og at det derfor ikke kan antages, at der er gjort undtagelser fra bestemmelsen i henhold til § 19, stk. 2, nr. 6.

Det forhold, at arbejdsskadeforsikringslovens § 53, stk. 2, blev omformuleret i forbindelse med en lovændring i 1987 (lov nr. 142 af 25. marts 1987) kan efter min mening heller ikke tillægges en så vidtgående virkning, at § 19, stk. 1, i kraft af et lex posterior princip på arbejdsskadeområdet anses for erstattet af den mindre vidtgående beskyttelsesregel i § 53, stk. 2. I denne forbindelse skal jeg henvise til, at lovændringen i 1987 ikke drejede sig om indholdet af partshøringspligten, men om en præcisering af - i øvrigt på baggrund af henstilling fra Folketingets Ombudsmand - at arbejdsgiverne i almindelighed ikke kan anses for parter i arbejdsskadesager og således ikke er omfattet af underretningspligten i § 53, stk. 2. Bestemmelsens forhold til den netop ikrafttrådte bestemmelse i forvaltningslovens § 19 ses ikke at være overvejet i forbindelse med behandlingen af lovforslaget, jf. Folketingstidende 1986/87, tillæg A, sp. 2232 samt Folketingets Ombudsmands Beretning 1985.153 og Folketingets Ombudsmands Beretning 1989.152.

På denne baggrund må jeg fastholde den opfattelse med hensyn til styrelsens partshøringspligt, jeg har tilkendegivet foran under 1).

Det forhold, at forsikringsselskaberne generelt har tilkendegivet ikke at være interesseret i en egentlig partshøring, er taget i betragtning ved min vurdering af undersøgelsens resultater.

 

4) Undersøgelsens resultater:

Styrelsens tilrettelæggelse af sagsbehandlingen er beskrevet generelt ovenfor under III A, hvortil der henvises.

Ved gennemførelse af partshøringsforpligtelsen anvender Arbejdsskadestyrelsen 2 i det væsentlige identiske standardbreve (brev nr. 9 a og 9 b, citeret s. 23f ). Brevene sendes til skadelidte, når styrelsen skønner, den har modtaget tilstrækkelige oplysninger til at træffe den pågældende afgørelse, forudsat at afgørelsen efter styrelsens foreløbige overvejelser må forventes at blive bebyrdende for skadelidte. Anmoder skadelidte om aktindsigt, får han samtidig med akterne en opfordring til at fremsætte eventuelle udtalelser inden 2 uger (brev nr. 9 c, citeret s. 24). Kun i sag nr. 98 bad skadelidte om aktindsigt. I sagerne nr. 84 og 98 fremsatte skadelidte en udtalelse over for styrelsen, inden afgørelsen blev truffet. I sag nr. 84 blev udtalelsen således fremsat, uden at skadelidte havde bedt om aktindsigt.

I stort set alle de undersøgte sager har Arbejdsskadestyrelsen på denne måde - forud for afgørelser om afslag på at anerkende en skade efter loven eller om ikke at fastsætte ydelser efter loven - orienteret skadelidte om retten til efter forvaltningsloven at gennemse sagens akter og i den forbindelse oplyst, at akterne kan gennemses og eventuelt blive tilsendt i kopi. I en del af de tilfælde, hvor der udmåles en erstatning, er skadelidte også forud for denne afgørelse blevet underrettet om adgangen til aktindsigt. Forsikringsselskabet har i ingen af de undersøgte sager fået vejledning om aktindsigt eller om adgangen til at fremkomme med en udtalelse. Forsikringsselskaberne har heller ikke forud for afgørelsen om anerkendelse af lidelsen som hørende under arbejdsskadeforsikringsloven modtaget den nævnte vejledning. Derimod har selskaberne fået tilsendt sagens akter samtidig med, at styrelsen har truffet afgørelse om anerkendelse eller fastsættelse af erstatning.

Efter standardbrevene er initiativet til aktindsigtens gennemførelse overladt til adressaten, som inden for en frist af 1-2 uger (afhængig af valget af standardbrev) må anmode Arbejdsskadestyrelsen om aktindsigt samt om at fremkomme med en udtalelse.

Denne fremgangsmåde er vel i forhold til skadelidte i overensstemmelse med arbejdsskadeforsikringslovens § 53, stk. 2, men ikke med forvaltningslovens § 19, stk. 1, jf. ovenfor under 1 e). Det forhold, at skadelidte ofte under sagens behandling bliver underrettet om visse af de undersøgelsesskridt, styrelsen har foretaget, og derved har en vis forestilling om de oplysningstyper, der indgår i Arbejdsskadestyrelsens oplysningsgrundlag, fritager ikke generelt styrelsen for partshøringsforpligtelsen efter forvaltningslovens § 19, stk. 1, jf. herved foran s. 53.

I forhold til forsikringsselskaberne er der tale om en tilsidesættelse både af vejledningspligten i arbejdsskadeforsikringslovens § 53, stk. 2, og af partshøringspligten i forvaltningslovens § 19, stk. 1.

I langt hovedparten af sagerne har styrelsens tilrettelæggelse af sagsbehandlingen gennem anvendelse af standardbreve således ført til tilsidesættelse af forvaltningslovens § 19 og/eller arbejdsskadeforsikringslovens § 53, stk. 2. I de sager (f.eks. sagerne nr. 76, 77 og 82), hvor styrelsen på grundlag af oplysninger, skadelidte selv har indgivet, har kunnet afgøre, at forholdet ikke kunne anerkendes som omfattet af loven, har der dog hverken foreligget automatisk høringspligt eller orienteringspligt i henhold til arbejdsskadeforsikringslovens § 53, stk. 2. I disse sager er der således ikke sket en tilsidesættelse af de nævnte regler.

Det kan konkluderes, at i den overvejende del af de undersøgte sager er der sket mere eller mindre omfattende tilsidesættelser af forvaltningslovens § 19, stk. 1, og arbejdsskadeforsikringslovens § 53, stk. 2. Jeg finder det upåkrævet at udpege de enkelte sager, hvori partshøringspligten er tilsidesat samt for hver enkelt sag nærmere at gøre rede for, hvorledes sagen burde have været behandlet. Jeg har herved lagt vægt på, at jeg i almindelighed er afskåret fra at tage stilling til, om afgørelserne har fået et korrekt udfald, og at jeg således også er begrænset i min mulighed for at bedømme, om eventuelle partshøringsfejl har været af væsentlig betydning for de trufne afgørelser, jf. s. 99. Jeg skal i stedet for begrænse mig til at henvise til bemærkningerne foran under C 1, hvor jeg nærmere har redegjort for partshøringspligtens indhold.

Det tilføjes, at partshøringspligten formentlig i en betragtelig del af sagerne mest hensigtsmæssigt opfyldes ved, at styrelsen udsender en "agterskrivelse", dvs. en skrivelse, der gengiver det forventelige indhold af den pågældende afgørelse og afgørelsens faktiske grundlag eventuelt i form af medsendelse af bilag, og beder parterne om inden en frist at fremkomme med eventuelle udtalelser herom.

I udtalelsen af 15. maj 1991 har styrelsen til dette sidste forslag gjort følgende bemærkninger:

"Styrelsen finder ikke, at det vil være en hensigtsmæssig løsning til opfyldelse af partshøringsforpligtelsen at udsende "agterskrivelser", d.v.s breve, der gengiver afgørelsens forventede indhold og afgørelsens faktiske grundlag.

Særligt vedrørende partshøringsforpligtelsen i forhold til forsikringsselskaberne henvises til det ovenfor under begrundelsesafsnittet anførte, idet selskaberne ikke ønsker en egentlig partshøring iværksat inden afgørelsen. Selskaberne finder deres interesser tilgodeset i fornødent omfang ved, at selskaberne i forbindelse med anerkendelse af en skade samt ved erstatningsfastsættelse modtager aktindsigt i form af lån af originalakterne."

 

5) Konklusion

Der er ikke i forbindelse med gennemgangen af sagerne foretaget en optælling af partshøringsfejl. Det kan imidlertid konstateres, at bestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 1, i langt den overvejende del af sagerne er blevet tilsidesat. Dette beror på, at Arbejdsskadestyrelsen ikke har tilrettelagt sin sagsbehandling med henblik på efterlevelse af bestemmelsen i § 19 i forvaltningsloven, men alene med henblik på opfyldelse af § 53, stk. 2, i arbejdsskadeforsikringsloven. Tilrettelæggelsen er sket ud fra en efter min opfattelse uholdbar fortolkning af § 19, stk. 2, nr. 6, samt af lov nr. 142 af 25. marts 1987 om ændring af arbejdsskadeforsikringsloven, jf. foran s. 72.

Styrelsen har oplyst, at den følger den praksis, at styrelsens originalakter sendes til selskaberne samtidig med, at selskaberne får meddelelse om - i forhold til selskaberne - bebyrdende afgørelser, det vil sige afgørelser om at anerkende et tilfælde som omfattet af loven samt afgørelser om at tildele skadelidte ydelser efter loven. Akterne sendes med andre ord ikke forud for afgørelserne, og selskaberne opfordres ikke til at fremkomme med bemærkninger. På den anden side får selskaberne straks kendskab til sagens oplysninger og kan på det grundlag overveje en eventuel klage til Den Sociale Ankestyrelse. Under hensyn hertil og til, at den manglende partshøring er sket i forståelse med selskaberne, må jeg anse denne del af styrelsens behandling af de undersøgte sager for mindre betænkelig.

Jeg finder det beklageligt, at styrelsen i øvrigt har undladt at efterleve en af de vigtigste retssikkerhedsgarantier i forvaltningsloven. Jeg skal henstille, at styrelsen snarest muligt træffer foranstaltninger til, at sagsbehandlingen fremover tilrettelægges i overensstemmelse med de retningslinier, der er angivet foran under 1 (s. 68-71).

 

D. Klagevejledning

 

1) Klagevejledningspligtens indhold

Efter forvaltningslovens § 25 skal en afgørelse, der kan påklages til en anden forvaltningsmyndighed, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en vejledning om klageadgang. Klagevejledningen skal indeholde oplysning om fremgangsmåden samt om en eventuel tidsfrist for klagens indgivelse. Reglerne om klagevejledning gælder ikke, hvis afgørelsen giver den pågældende fuldt ud medhold.

Arbejdsskadestyrelsens afgørelser kan efter arbejdsskadeforsikringslovens § 54, stk. 1, indbringes for Den Sociale Ankestyrelse. Efter bestemmelsens stk. 2 skal klage til ankestyrelsen indgives inden 4 uger efter, at klageren har fået meddelelse om afgørelsen. Arbejdsskadestyrelsens afgørelser, der altid meddeles skriftligt, er således omfattet af forvaltningslovens bestemmelse om klagevejledning, når de er til ugunst for den ene eller begge parter i arbejdsskadesagen.

 

2) Undersøgelsens resultater

Arbejdsskadestyrelsens afgørelser meddeles normalt ved standardskrivelser, der er forsynet med følgende klagevejledning:

"Arbejdsskadestyrelsens afgørelser kan ankes til Den Sociale Ankestyrelse, Amaliegade 25, 1256 København K, inden 4 uger."

Vejledningen er ledsaget af et optryk af arbejdsskadeforsikringslovens § 54.

Udtrykket "inden 4 uger" er en upræcis gengivelse af klagefristen: "inden 4 uger efter at klageren har fået meddelelse om afgørelsen", idet formuleringen kan give klageren det indtryk, at fristens begyndelsestidspunkt er afgørelsens dato og ikke den dag, klageren har "fået meddelelse".

I udtalelsen af 15. maj 1991 har styrelsen oplyst, at det vil blive tydeliggjort i standardformuleringen.

Langt de fleste af Arbejdsskadestyrelsens standardbreve vedrørende sagens realitet er forsynet med den citerede klagevejledning; også i de (ret få) tilfælde, hvor styrelsen har udformet afgørelsen individuelt, indeholder den en klagevejledning. Dette gælder såvel de afgørelser, hvor Arbejdsskadestyrelsen afviser at anerkende lidelsen som arbejdsbetinget, som de afgørelser, hvor styrelsen anerkender lidelsen (eventuelt med forbehold for en forudbestående lidelse). Standardafgørelserne vedrørende erstatningsudmålingen er tilsvarende forsynet med en klagevejledning.

I sag nr. 50 meddelte styrelsen delvis afslag på aktindsigt ved en individuelt udformet skrivelse. Også denne afgørelse var forsynet med klagevejledning.

I to tilfælde er standardbrevene ikke forsynet med klagevejledning, jf. standardbrev nr. 12 k og 12 l, (citeret s. 32f ). Standardbrevene vedrører de situationer, hvor Arbejdsskadestyrelsen henlægger sagen, fordi styrelsen ikke finder, at den har tilstrækkeligt med oplysninger til at kunne tage stilling til, om det anmeldte tilfælde giver ret til ydelser efter loven. Arbejdsskadestyrelsen burde i disse sager ikke henlægge sagerne, men i stedet træffe en egentlig afgørelse (jf. herom s. 99) og samtidig forsyne skrivelsen med klagevejledning.

I sagerne nr. 22 og 27 traf styrelsen afgørelse om at anerkende tilfældet som en erhvervssygdom, men tilkendegav samtidig, at styrelsen ikke "gjorde mere ved sagen nu", da der ikke syntes "at være tale om sådanne blivende følger". I disse breve gav styrelsen følgende klagevejledning:

"Bemærk: alle afgørelser efter arbejdsskadeforsikringsloven kan ankes til Den Sociale Ankestyrelse inden 4 uger, men i dette tilfælde vil en henvendelse fra Dem til Sikringsstyrelsen være tilstrækkelig til, at sagen tages op til behandling igen.

Lovregler er aftrykt på bagsiden."

Denne orientering savner oplysning om klageinstansens adresse.

De fleste standardbreve udsendes med samme ordlyd til begge parter i sagen, således at afvisningsafgørelserne (brev nr. 12 a, b, c, d og f, citeret s. 26-29) udsendes som noticer til forsikringsselskabet, mens selskaberne modtager genparter af afgørelserne vedrørende erstatningsudmålingen.

 

3) Konklusion

Bortset fra nogle ganske få tilfælde er der i de undersøgte sager givet klagevejledning i overensstemmelse med forvaltningslovens § 25. Vejledningens indhold har på et enkelt punkt ikke været i overensstemmelse med den pågældende klageregel. Denne unøjagtighed har styrelsen meddelt vil blive rettet.

På denne baggrund kan det konstateres, at denne del af forvaltningslovens bestemmelser efterleves tilfredsstillende, og at der ikke er anledning for mig til at foretage videre.

 

 

E. Behandlingstid

 

1) Normer for behandlingstid

a) Generelt

Det er ikke muligt hverken i erhvervssygdomssager eller i andre sager at angive en bestemt acceptabel tidsramme, inden for hvilken en sag bør være færdigekspederet. Efter arbejdsskadeforsikringslovens § 26 skal afgørelsen så vidt muligt træffes inden 1 år og senest 3 år efter anmeldelsen. Herudover findes ikke lovregler om sagsbehandlingstid i erhvervssygdomssager. Fastlæggelsen af, hvad der er en passende sagsbehandlingstid, må bero på en konkret vurdering af den enkelte sags karakter sammenholdt med myndighedens ressourcer. En relativt kort sagsbehandlingstid vil således efter omstændighederne kunne anses for uacceptabel, ligesom omvendt de konkrete forhold i den enkelte sag kan medføre, at en lang behandlingstid må accepteres.

I vurderingen af sagsbehandlingstiden i min tidligere tilsvarende undersøgelse af 70 sager fra Familieretsdirektoratet (jf. FOB 1988.249, s. 290) tog jeg udgangspunkt i en tidsnorm på 4 måneder som udtryk for, hvad der på det undersøgte område kunne anses for en normal behandlingstid. I undersøgelsen anvendte jeg normen til at udskille nogle sager til individuel bedømmelse, idet jeg bemærkede, at behandlingstider under normen meget vel efter en konkret vurdering ville kunne give anledning til kritik.

I den aktuelle undersøgelse har jeg tilsvarende ved at fastsætte en norm udskilt et antal sager til individuel bedømmelse. På baggrund af min tidligere erfaring i behandlingen af erhvervssygdomssager har jeg dog fundet, at det i den aktuelle undersøgelse ville være mere realistisk at gå ud fra en tidsnorm svarende til en behandlingstid på 5 måneder. Efter min vurdering vil tidsforbruget i en erhvervssygdomssag typisk være større end i en familieretssag, især på grund af det større behov for at indhente oplysninger fra andre end sagens parter.

Det følger af god forvaltningsskik, at en myndighed umiddelbart efter, at en sag er modtaget til behandling, over for parterne bekræfter sagens modtagelse. En sådan bekræftelse behøver ikke (men kan meget vel) samtidig være et led i sagsoplysningen. Bekræftelsen behøver ikke at være individuelt udformet og kan derfor udsendes uden nogen form for forudgående stillingtagen til den konkrete sag. Jeg har fundet det naturligt at vurdere Arbejdsskadestyrelsens bekræftelsessvar i lyset af 10-dages-frist-reglerne i forvaltningslovens § 16, stk. 2.

Hvis en forvaltningsmyndighed ikke kan træffe afgørelse i sagen inden for en rimelig tid, bør myndigheden give parterne i sagen underretning om, hvad sagen beror på, og så vidt muligt oplysning om, hvornår myndigheden regner med at kunne træffe afgørelse i sagen. Tilsvarende bør myndigheden underrette parterne, når behandlingen af den konkrete sag på grund af særlige omstændigheder trækker længere ud end sædvanligt, herunder i almindelighed besvare parternes eventuelle rykkerskrivelser, jf. Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, 1986, pkt. 205-208.

 

b) Arbejdsskadestyrelsens udtalelse af 15. maj 1991

I udtalelsen af 15. maj 1991 har styrelsen kommenteret fastsættelse af en tidsnorm på følgende måde:

"...

Under hensyn til at ventetiden på erklæringer fra læger i disse sager ofte i sig selv vil bringe sagsbehandlingstiden over de 5 måneder, er det efter styrelsens opfattelse ikke realistisk med en tidsnorm på 5 måneder.

Hertil kommer, at styrelsen ofte samtidig i disse sager må rette henvendelse til en række arbejdsgivere i samme sag, fordi skadelidte har været udsat for de skadelige påvirkninger hos flere arbejdsgivere. Dette forhold er ligeledes medvirkende til at forlænge sagsbehandlingstiden.

Styrelsen har foretaget stikprøveundersøgelser af et antal afsluttede sager med henblik på at klarlægge, i hvilket omfang styrelsen må vente på oplysninger udefra.

Ved forespørgsler, der kun kræver en mindre arbejdsindsats, f.eks. anmodning om indsendelse af lægejournal, udskrivningskort eller kort resume af sygehistorie, var 75% besvaret efter 20 til 35 dage afhængig af forespørgslens art. Af forespørgsler til skadelidte var 75% besvaret efter 26 dage. Af forespørgsler til arbejdsgiver var 75% besvaret efter 42 dage.

Ved forespørgsler, der kræver en noget større arbejdsindsats med personundersøgelse hos speciallægge, var 75% besvaret efter 77 til 140 dage, idet de arbejdsmedicinske klinikker havde den længste svartid.

Styrelsen har yderligere vurderet sin gennemsnitlige sagsbehandlingstid i et antal erhvervssygdomssager. 50% af sagerne var afgjort efter 5,5 måneder. 75% af sagerne efter 10,2 måneder.

På denne baggrund forekommer det mere realistisk at tage udgangspunktet for vurderingen i en tidsnorm for anerkendelse på 9 måneder i disse sager.

Styrelsen er i øvrigt enig med Ombudsmanden i, at høringsbreve så vidt muligt bør udsendes samtidig, og vil i øvrigt fortsætte sine bestræbelser på at sikre, at afgørelser i færdigbehandlede sager udsendes hurtigst muligt.

I denne forbindelse bemærkes, at der under sagens behandling i styrelsen kan forekomme perioder, hvor sagsbehandlingen ikke giver sig udslag i udgående breve, idet sagen f.eks. er under drøftelse med styrelsens fastansatte lægekonsulenter.

..."

 

c) Mine bemærkninger hertil

Fastsættelsen af en tidsnorm på 5 måneder er foretaget med det formål for øje at udskille en række sager til mere indgående bedømmelse. Der ligger således ikke heri en nærmere vurdering af, hvilken behandlingstid der i erhvervssygdomssager generelt må anses for ønskelig eller rimelig. En sådan vurdering måtte forudsætte et væsentligt større sagsmateriale med indgående oplysninger om ekspeditionernes art, ventetider hos specialister og andre myndigheder samt om de ressourcer, styrelsen har mulighed for at anvende på hver enkelt sag.

Normfastsættelsen er således ikke udtryk for en generel antagelse om, at sager, der er blevet mere end 5 måneder gamle, har været kritisabelt længe under behandling. På den anden side kan det heller ikke udledes, at alle sager, der er ekspederet inden 5 måneder, er behandlet tilstrækkelig hurtigt.

Jeg har derfor ikke grundlag for at tage stilling til styrelsens anbringende om, at der burde arbejdes med en tidsnorm på 9 måneder for anerkendelse af en arbejdsskade.

Jeg har ved vurderingen af undersøgelsens resultater taget hensyn til det, styrelsen har anført om sammenhængen mellem den samlede ekspeditionstid i styrelsen og den tid, der er medgået til at afvente udefra kommende svar. Jeg har endvidere været opmærksom på, at det forhold, at der ikke er foretaget eksterne ekspeditioner, ikke behøver at være udtryk for, at sagen har været stillet i bero.

 

2) Undersøgelsens resultater

 

a) Behandlingstidens længde

Ca. halvdelen (51) af de undersøgte sager (som i denne sammenhæng er opgjort til 107, idet 2 sager, nr. 10 og 95 er opdelt i hver 2, henholdsvis a og b) er færdigbehandlet inden for en 5 måneders periode og har således ikke været genstand for nærmere undersøgelse.

Blandt de 56 sager, der har været genstand for en nærmere undersøgelse, er 45 sager færdigbehandlet imellem 5 måneder og et år. De resterende 11 sager har været under behandling i mere end et år. Den længste behandlingstid er 28 måneder.

Min gennemgang af 17 af disse 56 sager har afdækket forklaringer på sagsbehandlingstiden, som efter min opfattelse ikke kan bebrejdes styrelsen. Som eksempler på sådanne forhold kan nævnes ventetid i forbindelse med forelæggelse for Erhvervssygdomsudvalget, undersøgelse hos speciallæge eller på arbejdsmedicinske klinikker, vanskeligheder med at indhente oplysninger, fordi myndigheder, arbejdsgivere m.fl. - eller den skadelidte selv - er længe om at afgive de ønskede oplysninger. De 16 sager fordeler sig forholdsvis jævnt over hele intervallet 5-28 måneder; således afslører gennemgangen af f.eks. sag nr. 59, som var under behandling i 18 måneder, en rimelig forklaring på den lange sagsbehandlingstid. Styrelsens mange ekspeditioner i sagen foregik uden unødige ophold, men sagen trak ud dels på grund af ventetid i forbindelse med en undersøgelse på arbejdsmedicinsk klinik, dels fordi styrelsen måtte rykke arbejdsgiveren for svar på en anmodning om oplysninger om arbejdsforholdene.

I de resterende 39 sager har jeg ikke fundet acceptable forklaringer på sagsbehandlingstidens længde. En gennemgang af sagerne viser, at ekspeditionstidens længde især skyldes, at sagerne har henligget i kortere eller længere perioder (fra 1-8 måneder), uden at der tilsyneladende er foretaget sagsbehandlingsskridt. Således henlå sagerne nr. 6, 10b, 87 og 104 imellem 1 og 2 måneder fuldt oplyste, før styrelsen tog skridt til at foretage partshøring. Det samme gjaldt sagerne nr. 1, 5, 21, 56, 61, 63, 66, 74 og 98, som henlå uden ekspeditioner fra 2-5 måneder.

Unødigt ophold i sagsbehandlingen optræder i nogle af sagerne i perioden, fra sagen foreligger fuldt oplyst og klar til afgørelse (eventuelt efter forudgående partshøring), til afgørelse træffes, dvs. i sager, som under alle omstændigheder har været under behandling i mere end 5 måneder. Sådant ophold på 2-4 måneder optræder i sagerne 2, 3, 7, 40, 48, 64, 96 og 103, medens sagerne nr. 9, 10b, 22, 25 og 55 henlå 1-2 måneder. Sag nr. 99 forelå fuldt oplyst den 3. maj 1989 og blev afgjort med brev af 10. november 1989. Imellem disse datoer har styrelsen foretaget partshøring, men datoen for høringen fremgår ikke af genparten.

I sagerne nr. 1, 6, 10a, 16, 42, 61, 74, 83, 84, 94 og 97 var der ophold på mellem 2 og 8 måneder imellem to sagsoplysningsskridt, eller før styrelsen tog initiativ til at oplyse sagen på grundlag af anmeldelsen eller efter senere begæring fra skadelidte. Sagerne nr. 22, 35, 48, 50, 55, 71, 87 og 102 henlå tilsvarende mellem en og to måneder.

I nogle af sagerne var der ophold flere steder i sagsbehandlingsforløbet; f.eks. henlå sag nr. 61 i hver af de tre ovennævnte faser uden aktivitet fra styrelsens side, således at sagsbehandlingen i alt forsinkedes 9 måneder ud af en samlet sagsbehandlingstid på ca. 19 måneder.

I en del sager har Arbejdsskadestyrelsen indhentet oplysninger fra private og myndigheder successivt fremfor at foretage samtidig høring af de relevante myndigheder og private. Fremgangsmåden er i nogle tilfælde en naturlig og nødvendig følge af, at oplysninger om mulige "oplysningskilder" først er indløbet undervejs i sagsforløbet. I de sager, hvor dette ikke var tilfældet, fordi mulige oplysningskilder var kendt fra et tidligere tidspunkt, forekommer fremgangsmåden uhensigtsmæssig. Sag nr. 26, som er en ukompliceret sag om en tandsygdom, trak således ud i 14 1/2 måned, fordi styrelsen først indhentede oplysninger fra den anmeldende tandlæge efter at have (rykket for og efter 5 måneder) modtaget oplysninger fra arbejdsgiveren. Da tandlægen herefter var 6 måneder om at svare, fordi han forlagde sagen, blev sagsbehandlingstiden unødigt lang. Ved samtidig høring kunne sagsbehandlingstiden i dette tilfælde formentlig have været forkortet med 5 måneder.

Sag nr. 63 vedrørte 3 forskellige lidelser, nemlig myoser, en tennisalbue og slidgigt. Sagerne vedrørende myoser og slidgigt var fuldt oplyst den 9. juni 1989, men først den 25. oktober foretog styrelsen partshøring. Dette skyldtes, at partshøringen afventede yderligere sagsoplysningsskridt i sagen vedrørende tennisalbuen. Herved forsinkedes behandlingen af de 2 øvrige lidelser i over 4 måneder.

I nogle tilfælde er behandlingstiden trukket ud på grund af fejlekspeditioner i styrelsen. Når der f.eks. i sag nr. 97 i det indledende sagsforløb hengik ca. 10 måneder uden sagsbehandlingsskridt, må jeg lægge til grund, at der var tale om en fejlekspedition. I sag nr. 16 overså styrelsen, at den skadelidte allerede i anmeldelsen havde begæret sagen forelagt for Erhvervssygdomsudvalget, og traf efter 8 måneder afgørelse på det da foreliggende grundlag. En gennemgang af sagen har ikke givet nogen forklaring på årsagen til forbruget af 7 af de 8 måneder. Da skadelidte herefter reagerede over for den manglende forelæggelse for Erhvervssygdomsudvalget, genoptog styrelsen sagen, men først efter 6 måneder. Sag nr. 16 var i alt under behandling i 28 måneder, hvoraf de 13 efter min opfattelse kunne have været sparet. Fejlekspeditioner er tilsvarende en del af forklaringen på tidsforbruget i sag nr. 76, idet styrelsen dels glemte at medsende de nødvendige oplysningsskemaer til skadelidte i det indledende sagsforløb, dels senere rykkede skadelidte for oplysninger, som da var indgået til styrelsen. Da skadelidte herefter ikke reagerede, henlagde styrelsen sagen, som først efter 3 1/2 måneds forløb blev genoptaget.

I følgende 39 sager synes der således ikke umiddelbart at være en acceptabel forklaring på, at sagen har været under behandling i mere end 5 måneder: sager nr. 1, 2, 3, 5, 6, 7, 9, 10a, 10b, 16, 21, 22, 25, 26, 35, 40, 42, 48, 50, 55, 56, 61, 63, 64, 66, 71, 74, 76, 83, 84, 87, 94, 96, 97, 98, 99, 102, 103 og 104.

 

b) Kvittering til skadelidte for sagens modtagelse

Arbejdsskadestyrelsen kvitterer for sagens modtagelse på den måde, der er beskrevet ovenfor under A 1 b. Allerede i denne fase finder der således en vis individuel sagsbehandling sted, idet styrelsen afhængig af den anmeldte lidelses art udsender individuelt udformede spørgeskemaer til besvarelse; skemaerne fungerer samtidig som kvitteringsbreve. Formentlig som en konsekvens heraf har styrelsen kun i 9 af de undersøgte sager bekræftet sagens modtagelse inden for 10-dages-fristen. I 40 sager bekræftede styrelsen modtagelsen inden 14 dage, og i 35 af sagerne blev modtagelsen bekræftet inden for en måned. Selv om hovedparten af de førnævnte sager ikke er blevet bekræftet inden 10 dages forløb, finder jeg dog ikke, at der kan rettes kritik imod det tidsforbrug, der i almindelighed medgår til udsendelsen af kvitteringsskrivelser. Det kommer herved i betragtning, at den første ekspedition udover en bekræftelse af modtagelsen indeholder en vis indledende oplysning af sagen, hvilket i sig selv er tidkrævende, men til gengæld medvirker til, at den resterende behandlingstid kan afkortes.

Derimod må jeg finde det beklageligt, at styrelsen i 21 sager først reagerede på anmeldelsen imellem 1 og 11 måneder efter sagens modtagelse, i sagerne nr. 16 og 97 eksempelvis efter henholdsvis 8 og ca. 11 måneder.

 

c) Underretning om at sagen trækker ud

I to situationer - ved forelæggelse for Erhvervssygdomsudvalget og ved speciallægeundersøgelse - giver Arbejdsskadestyrelsen standardmæssigt den skadelidte besked, når sagen trækker ud, og samtidig meddelelse om, hvornår styrelsen forventer at kunne træffe afgørelse i sagen, jf. standardbreve nr. 10 a og 10 b (citeret s. 24f ).

I andre tilfælde har den skadelidte ikke modtaget underretning fra styrelsen om årsagen til, at sagen trækker i langdrag. I nogle sager har dette bevirket, at den skadelidte i endog meget lang tid har været uvidende om sagens forløb i styrelsen. Således var f.eks. de skadelidte i sagerne nr. 26 og 94 uden kontakt med styrelsen i over et år. Da fejlen tilsyneladende er gennemgående - omend med forskellig virkning for den skadelidte, afhængig af sagens forløb i øvrigt - har jeg ikke foretaget nogen optælling af, i hvilke sager styrelsen burde have sendt underretning, men begrænset mig til at pege på problemet.

I udtalelsen af 15. maj 1991 har styrelsen oplyst, at den vil overveje at udarbejde en pjece, der kan udsendes til de skadelidte, hurtigt efter anmeldelsen er modtaget. Denne pjece kunne indeholde en nærmere redegørelse for sagsbehandlingsforløbet samt angive de typiske sagsbehandlingstider.

 

3) Konklusion

Ca. halvdelen af de undersøgte sager var afsluttet inden for 5 måneder, og i yderligere 1/6 af sagerne foreligger der acceptable forklaringer på tidsforbruget. Dette resultat svarer så vidt ses i alt væsentligt til resultatet af den stikprøveundersøgelse, styrelsen selv har foretaget.

Behandlingstiden i de resterende sager - ca. 1/3 af samtlige - kan ikke forklares ved forhold, der har at gøre med den enkelte sag, idet det blot har kunnet konstateres, at sagerne har henligget i kortere eller længere perioder uden eksterne ekspeditioner. I enkelte sager har der kunnet peges på fejlekspeditioner, som sandsynlige årsager til den lange behandlingstid.

Det tilføjes, at de her anførte oplysninger ikke giver anledning til generel betænkelighed med hensyn til ekspeditionstiderne i styrelsen.

Omend et forholdsvis stort tidsforbrug i en del af de undersøgte sager kan forklares tilfredsstillende, undskylder dette ikke, at styrelsen så godt som aldrig giver skadelidte underretning om årsagen til, at sagen trækker ud. Endvidere er det min opfattelse, at styrelsen i en del af sagerne har tøvet for længe med at bekræfte sagens modtagelse over for skadelidte.

Jeg har i den forbindelse noteret mig styrelsens overvejelser om at udarbejde en pjece med vejledning om den forventelige behandlingstid.

 

 

F. Aktindsigt

 

1) Regler om aktindsigt

Den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 1. Visse sagstyper og dokumenter er undtaget, ligesom der i henhold til § 15 kan ske begrænsning i retten til aktindsigt, såfremt der foreligger tungtvejende modhensyn.

Efter offentlighedslovens § 4, stk. 1, kan enhver med de undtagelser, der er nævnt i lovens §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed.

Retten til aktindsigt omfatter "alle dokumenter, der vedrører sagen", herunder bl.a. "indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter", jf. forvaltningslovens § 10, stk. 1 og offentlighedslovens § 5, stk. 1.

Afgørelsen om (og i hvilken form) en begæring skal imødekommes, træffes af den myndighed, der i øvrigt træffer afgørelse i den pågældende sag, jf. forvaltningslovens § 16, stk. 1, og offentlighedslovens § 16, stk. 1. Afgørelserne skal træffes snarest. Er begæringen ikke imødekommet eller afslået inden 10 dage efter, at begæringen er modtaget af myndigheden, skal denne underrette ansøgeren om grunden hertil, samt om, hvornår afgørelsen kan forventes at foreligge, jf. forvaltningslovens § 16, stk. 2, 2. pkt. og offentlighedslovens § 16, stk. 2.

Har det betydning for en parts mulighed for at varetage sine interesser at få afskrift eller kopi af sagens dokumenter, skal en begæring herom imødekommes. Dette gælder dog ikke, såfremt antallet af dokumenter, deres karakter eller form med afgørende vægt taler herimod, jf. forvaltningslovens § 16, stk. 3.

Af forarbejderne til offentlighedslovens § 16 ses, at en ansøgning efter denne lov om udlevering af kopier i almindelighed skal imødekommes, jf. Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 233.

Fremsætter en part under sagens behandling begæring om aktindsigt, og skal begæringen efter loven imødekommes, udsættes sagens afgørelse, indtil der er givet parten adgang til at gøre sig bekendt med dokumenterne, jf. forvaltningslovens § 11. Denne bestemmelse skal sammenholdes med § 21, hvorefter den, der er part, på ethvert tidspunkt af sagens behandling kan forlange, at sagens afgørelse udsættes, indtil parten har afgivet en udtalelse til sagen.

 

2) Undersøgelsens resultater

a) Skadelidte eller en repræsentant for denne indgav ansøgning om aktindsigt i 12 af de undersøgte sager (sagerne nr. 5, 6, 16, 35, 36, 56, 60, 65, 73, 93, 96 og 98). Der blev ikke meddelt afslag i nogen af tilfældene.

Det kan i de fleste af sagerne ikke ses, hvilke dokumenter, der blev tilsendt ansøgeren, idet aktindsigten i almindelighed gennemføres ved, at akterne sendes med en kort følgeskrivelse, der indledes på følgende måde: "Vedlagt sendes efter begæring kopi af sagens akter;" (brev nr. 9 c, citeret s. 24). I ingen af sagerne blev der givet meddelelse om, at bestemte dokumenter eller dele heraf blev undtaget fra aktindsigt.

I sag nr. 73 lå et omslag påtegnet "aktindsigt" med en række dokumenter. Jeg går ud fra, at disse dokumenter og alene disse dokumenter blev tilsendt ansøgeren. Omslaget indeholdt de skrivelser og blanketter, styrelsen modtog fra skadelidte selv samt fra andre myndigheder og behandlingspersonale. Jeg må herefter lægge til grund, at sagens øvrige dokumenter - styrelsens egne breve samt styrelsens journalkort vedrørende sagen - ikke blev udleveret.

Ifølge forvaltningslovens § 10, stk. 1, nr. 2, omfatter adgangen til aktindsigt "indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter." Formålet med denne bestemmelse er dobbelt. For det første skal den aktindsigtssøgende herigenem kunne få oplysninger om sagens samlede behandling hos myndigheden. For det andet - og væsentligst - er formålet at give den aktindsigtssøgende mulighed for at kontrollere, om den aktindsigtssøgende har fået aktindsigt i samtlige de dokumenter, den pågældende mener at have krav på aktindsigt i. Jeg henviser herved til Folketingstidende 1963-64, tillæg A, sp. 1354 og Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 138 og - især - sp. 214.

Jeg må som anført gå ud fra, at der i sag nr. 73 ikke blev givet aktindsigt i journalkortet, og at ansøgeren således ikke fik aktindsigt i det omfang, loven tilsikrer ham. Parten havde utvivlsomt også krav på kopi af de standardbreve, styrelsen selv havde afsendt i sagen (bl.a. til ham selv), og der var ikke i ansøgningen om aktindsigt holdepunkter for at antage, at ansøgningen alene omfattede en del af sagens akter. På denne baggrund må jeg anse, at der også på dette punkt skete en tilsidesættelse af forvaltningslovens § 9.

b) Forvaltningslovens § 16, stk. 3, bestemmer som omtalt under pkt. 1, at begæringer fra en part om kopi kun i særlige tilfælde kan nægtes. I samtlige 12 sager blev aktindsigten i overensstemmelse hermed gennemført ved tilsendelse af kopier. I alle 12 sager fik skadelidte tilsendt et af standardbrevene (brevene nr. 9 a og b, citeret s. 23f ) med vejledning om adgangen til aktindsigt. Disse breve indeholder bl.a. følgende passus:

"De har i medfør af forvaltningsloven ret til at gennemse sagens akter, eventuelt ved tilsendelse af kopi. Gennemsyn af akter vil normalt finde sted på det stedlige politikontor, som akterne sendes til. Hvis De har bopæl i det storkøbenhavnske område, sker gennemsyn dog i styrelsens ekspedition."

Vejledningen må forstås således, at gennemsyn af akterne enten på den stedlige politistation eller i styrelsen må anses for det normale, og tilsendelse af kopier som en undtagelse. Denne opfattelse er, som det ses, i strid med forvaltningslovens § 16, stk. 3. Den citerede passus må på denne baggrund anses for mindre heldig. Dertil kommer, at oplysningen om, at aktindsigten normalt kan forventes gennemført ved gennemsyn, kan give indtryk af, at gennemførelse af aktindsigt er forbundet med større besvær for ansøgeren, end loven bestemmer - og styrelsens egen praksis indebærer, jf. s. 75.

c) I sag nr. 50, der drejede sig om en slagteriarbejder, der havde fået en hudlidelse, anmodede arbejdsgiveren om "aktindsigt løbende i sagen". Styrelsen svarede på følgende måde:

"Arbejdsskadestyrelsen har modtaget Deres anmodning om løbende tilsendelse af kopier af arbejdsskadesagens akter vedrørende ovennævnte.

I den anledning skal man meddele, at en arbejdsgiver, som har tegnet lovpligtig forsikring som følge af forvaltningslovens regler ikke anses for at være part i sagen og derfor udover uddrag af arbejdsbeskrivelser eller arbejdsmiljøbeskrivelser - ikke har ret til aktindsigt.

Jvf. ovenstående vedlægges kopi af arbejdsbeskrivelsen."

Den "arbejdsbeskrivelse", der blev udleveret, var følgende passus fra en speciallægeerklæring:

"I oktober 1986 ansættes hun på slagteriet Steff-Houlberg i Nykøbing F. Er beskæftiget med tarmrensning og forarbejdning af disse. Omkring marts 1988 kløende udslæt på underarmene. Udslættet var klart relateret til arbejdssituationen, idet der var udtalt bedring ved fravær fra arbejdspladsen. Under arbejdsprocessen hyppig kontakt på underarmene med tarmsaft og saltvand."

Det fremgår ikke af skrivelsen, efter hvilke regler afgørelsen blev truffet. Jeg går imidlertid ud fra, at styrelsen med fremhævelsen af, at ansøgeren ikke var part, tilkendegav, at styrelsen ikke anvendte forvaltningsloven, men derimod traf afgørelse efter offentlighedsloven. Som anført ovenfor under F 1 er udgangspunktet efter denne lovs § 4, stk. 1, at enhver - uanset om de har partsstatus -kan forlange aktindsigt, medmindre forholdet er omfattet af en af de i §§ 7-14 omhandlede undtagelser. Ifølge § 12, stk. 1, nr. 1, omfatter retten til aktindsigt ikke oplysninger om "enkeltpersoners private, herunder økonomiske forhold." Størsteparten af de i sagen omhandlede oplysninger vedrørte skadelidtes helbredsmæssige og arbejdsmæssige forhold og kunne undtages i henhold til denne bestemmelse. De udleverede oplysninger vedrørte både helbredsmæssige forhold og de forhold, den pågældende arbejdede under, og sigtede naturligvis mod at belyse mulighederne for, om der kunne tildeles skadelidte en ydelse efter loven. Oplysningerne må på den baggrund i deres helhed anses for at være af personlig karakter og ville efter min opfattelse også kunne være nægtet udleveret i henhold til offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1.

Ifølge offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt., kan en forvaltningsmyndighed give aktindsigt i videre omfang end foreskrevet i loven, "medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v."

Ifølge forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6, har forvaltningen tavshedspligt "med hensyn til en oplysning, når det ... er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, herunder navnlig til enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers interesse i at beskytte oplysninger om deres personlige eller interne, herunder økonomiske forhold."

I forvaltningslovens § 28 er det udtrykkeligt bestemt, at oplysninger om helbredsforhold er omfattet af tavshedspligten.

Det må herefter anses for utvivlsomt, at de udleverede oplysninger må anses for fortrolige, og at de f.eks. ikke lovligt kunne udleveres til pressen eller andre helt udenforstående personer.

Ifølge straffelovens § 152, stk. 1, må fortrolige oplysninger ikke videregives "uberettiget". Spørgsmålet er herefter, om udleveringen til arbejdsgiveren måtte anses for en sådan uberettiget videregivelse og dermed en tilsidesættelse af straffelovens § 152, stk. 1, jf. nærmere s. 119f. Udleveringen begrænsede sig til oplysninger om sygdommens karakter samt dens relation til de forhold, den pågældende arbejdede under, dvs. oplysninger, som arbejdsgiveren enten i forvejen var bekendt med, eller som han som følge af sin anmeldelsespligt måtte påregnes at blive underrettet om. På denne baggrund finder jeg ikke, at udleveringen af de pågældende oplysninger kan anses for stridende mod straffelovens § 152 og dermed heller ikke, at det var uberettiget at give meroffentlighed efter offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt.

d) I sagerne nr. 68, 70, 71, 72, 73, 74, 96 og 98 blev anmodningerne om aktindsigt imødekommet inden 10 dage efter modtagelsen af anmodningen om aktindsigt.

I sagerne nr. 5, 6, 16 og 50 blev anmodningerne imødekommet efter henholdsvis 20, 18, 14 og 25 dage, uden at der forinden var givet underretning til ansøgerne om, at 10 dages-fristen ikke kunne overholdes. Derved skete der i disse sager en tilsidesættelse af § 16, stk. 2 i forvaltningsloven (for sag nr. 50's vedkommende, of-fentlighedslovens § 16, stk. 2). Disse fejl må dog ses i sammenhæng med, at den samlede behandlingstid fra modtagelsen af ansøgningen til udleveringen af dokumenterne i ingen af sagerne var kritisabel.

I standardorienteringerne om partsaktindsigt (brevene 9 a og 9 b, citeret s. 23f ) er det anført, at den pågældende, hvis han fremsætter anmodning om aktindsigt, må "regne med, at der kan gå en vis tid, inden De modtager akterne", samt "at styrelsen efter aktindsigten må afvente, om De herefter har bemærkninger, før afgørelsen kan træffes."

Disse formuleringer kan give indtryk af, at aktindsigtsansøgninger ikke kan forventes ekspederet straks, samt at de vil kunne føre til en udsættelse af selve arbejdsskadesagen. Styrelsen er, som det ses, forpligtet til at behandle ansøgningen om aktindsigt "snarest", og jeg finder derfor, at vejledningen burde have været formuleret på en sådan måde, at det kunne ses, at styrelsen -således som det rent faktisk er sket i de undersøgte sager - loyalt forsøger at leve op til kravet om særlig hurtig ekspedition af netop disse ansøgninger.

 

3) Styrelsens udtalelse af 15. maj 1991

I udtalelsen af 15. maj 1991 har styrelsen anført følgende:

"Ombudsmanden fremhæver styrelsens forpligtelse efter forvaltningslovens § 10 til ikke alene at udlevere kopier af akter, men også kopi af fortegnelser over sagens dokumenter.

Styrelsen er opmærksom på denne forpligtelse.

Det netop ibrugtagne ebd-journalsystem er således udformet, at det er muligt at udskrive en aktfortegnelse, der kan sendes sammen med sagens akter. Dette har hidtil ikke været teknisk muligt, idet registreringen på sagens omslag ikke har karakter af en egentlig aktoversigt, da omslaget ikke alene indeholder oplysninger om sagens bilag, men også interne noteringer om sagsbehandlingsskridt m.v.

Det gamle edb-system, der alene var et journalregistreringssystem, havde ikke kapacitet til rutinemæssige udskrifter af oversigter over bilag, hvorfor sådanne udskrifter kun blev medsendt efter særskilt anmodning.

Ombudsmanden kritiserer styrelsens standardorientering om muligheden for aktindsigt i form af gennemsyn af akterne på det stedlige politikontor.

Styrelsen er enig i, at denne orientering er mindre heldig under hensyn til retten efter forvaltningslovens § 16 (3) til at få tilsendt kopi af akter, og vil derfor ændre det omhandlede standardbrev, således at der primært tilbydes aktindsigt i form af tilsendelse af kopier af akter. Samtidig omformuleres standadbrevets oplysning om eventuel ventetid på aktindsigt, idet det istedet tilkendegives, at aktindsigten gives i løbet af 10 dage.

Overholdelsen af 10 dages fristen i forvaltningslovens § 16 (2) har høj prioritet i styrelsens daglige arbejde, og styrelsen har efter afslutningen af de sager, der indgik i Ombudsmandens undersøgelse, indført forskellige rutiner til sikring af 10 dages fristens overholdelse.

Således anvendes særlig hastemarkering ved behandling af begæring om aktindsigt, ligesom de styringsmekanismer, der vil blive indlagt i det nye edb-journalsystem, vil medvirke til 10 dages fristens overholdelse."

 

4) Konklusion

Kun i 12 af de undersøgte sager blev der søgt aktindsigt, og kun i én af sagerne fik ansøgeren ikke aktindsigt i samtlige dokumenter. I 3 sager skete der mindre betydelige overskridelser af lovens 10 dages frist. I en enkelt sag blev 10 dages fristen overskredet ganske væsentligt (med 40 dage).

Der er - bortset fra den langvarige fristoverskridelse i én af sagerne - tale om forholdsvis ubetydelige tilsidesættelser af aktindsigtsreglerne.

På denne baggrund - og under hensyn til oplysningerne om, at styrelsen i forbindelse med ibrugtagningen af et nyt edb-journalsystem vil indlægge styringsmekanismer såsom hastemarkering, der vil medvirke til 10 dages fristens overholdelse - finder jeg ikke anledning til at foretage videre vedrørende dette spørgsmål.

Jeg har endvidere noteret mig, at den ukorrekte vejledning om fremgangsmåden i forbindelse med gennemførelsen af aktindsigt, vil blive ændret. Jeg har således heller ikke anledning til at foretage videre vedrørende dette spørgsmål.

 

 

G. Hjemmelsspørgsmål m.v.

Afgørelsen af, om en lidelse kan anerkendes som arbejdsbetinget, samt fastsættelsen af ydelser efter arbejdsskadeforsikringsloven, beror ifølge lovgrundlaget på en skønsmæssigt præget vurdering, der forudsætter lægelig sagkundskab. Da jeg ikke er i besiddelse af en sådan sagkundskab, har jeg afstået fra at foretage en nærmere vurdering af, om reglerne er anvendt korrekt i forhold til de faktiske oplysninger i de enkelte sager. Jeg har således begrænset denne del af undersøgelsen til problemer, der kan vurderes på et rent juridisk grundlag.

I de undersøgte sager har der kun foreligget et enkelt sådant alment retligt problem, i forbindelse med styrelsens henlæggelser af sager, der ikke er blevet oplyst i tilstrækkeligt omfang

 

1) Generelt om styrelsens henlæggelsespraksis

a) Den foreløbige rapport

Styrelsen følger den almindelige praksis at henlægge visse sager under henvisning til, at der ikke er blevet tilvejebragt tilstrækkelige oplysninger til at afgøre, om det anmeldte tilfælde er omfattet af arbejdsskadeforsikringsloven. Styrelsen anvender i denne forbindelse to standardbreve (brevene nr. 12 k og 12 l, citeret s. 32f ). Det ene (nr. 12 k) tager sigte på den situation, at skadelidte ikke - trods gentagne rykkere - har udfyldt og tilbagesendt oplysningsskemaer til styrelsen. I den anden situation (brev nr. 12 l ) henvises mere generelt til, at "de oplysninger styrelsen har modtaget, (ikke) gør det muligt at tage stilling til, om tilfældet hører under arbejdsskadeforsikringsloven." I begge brevene vejledes skadelidte om hovedbetingelserne for at få ydelser efter loven og om muligheden for at få sagen genoptaget til fornyet behandling, såfremt pågældende fremkommer med nye oplysninger (udfylder oplysningsskemaet).

Fælles for de to ovennævnte situationer er, at styrelsen i stedet for en formel stillingtagen til, om der tilkommer skadelidte ydelser efter loven, ophører med at behandle sagen og samtidig tilsyneladende uden tidsbegrænsning holder den åben på en eventuel fornyet henvendelse fra skadelidte.

Den beskrevne praksis må ses i sammenhæng med, at styrelsens afgørelser kan påklages af skadelidte og selskabet til Den Sociale Ankestyrelse, jf. § 54, stk. 1, samt med bestemmelserne i §§ 26, stk. 1, 29 og 34 i loven. Disse bestemmelser har følgende indhold:

" § 26. Stk. 1. Når der efter sygebehandling, optræning eller anden revalidering er grundlag for at skønne over skadelidtes fremtidige tilstand og erhvervsmuligheder, afgør Arbejdsskadestyrelsen, om der tilkommer skadelidte erstatning for tab af erhvervsevne og erstatning for varigt mén. Afgørelsen skal så vidt muligt træffes inden 1 år og senest inden 2 år efter arbejdsskadens indtræden. For de sygdomme, der er nævnt i § 10, regnes fristen dog fra dagen for tilfældets anmeldelse."

" § 29. Skønner Arbejdsskadestyrelsen, at de omstændigheder, der har været bestemmende for fastsættelsen af erstatning efter §§ 27 og 28, har forandret sig væsentligt, kan erstatningsspørgsmålet genoptages inden for en frist af 5 år fra erstatningens første fastsættelse. Hvis Arbejdsskadestyrelsen i det enkelte tilfælde skønner, at den endelige afgørelse af omfanget af erhvervsevnetabet eller af det varige men ikke kan træffes inden for denne frist, fastsætter styrelsen inden udløbet af fristen en ny frist for genoptagelse af sagen til endelig afgørelse. Såfremt ganske særlige omstændigheder taler herfor, kan styrelsen se bort fra fristerne.

..."

" § 34. Når Arbejdsskadestyrelsen har meddelt parterne, at en sag om en anmeldt arbejdsskade må anses for afsluttet, kan krav efter loven i anledning af arbejdsskaden ikke rejses efter 1 år fra datoen for meddelelsen, medmindre Arbejdsskadestyrelsen skønner, at ganske særlige omstændigheder taler derfor.

Stk. 2. Såfremt afgørelse om tilkendelse af ydelse efter loven ikke kan træffes på grund af forhold, der skyldes skadelidte eller hans efterladte, bortfalder kravet efter 3 år regnet fra arbejdsskadens indtræden."

Spørgsmålet er, om styrelsen er berettiget til at slutte en sag uden formel stillingtagen til anmeldelsen og samtidig lade den stå åben i princippet på ubestemt tid.

Ved vurderingen af dette spørgsmål kommer det for det første i betragtning, at arbejdsskadesagerne er partstvister med skadelidte eller eventuelle efterladte på den ene side og selskabet på den anden. I sådanne sagstyper er der almindeligvis altid et behov for en forholdsvis hurtig afklaring af tvisten. I de sager, hvor den beskrevne praksis følges, sker der ingen umiddelbar afklaring af om - og i bekræftende fald med hvilket beløb - tilfældet vil påføre selskabet økonomiske forpligtelser. Et sådant udfald stemmer mindre godt med den almindelige formodning om en hurtig afvikling af partstvister. Dertil kommer, at en generel udsættelse af den endelige stillingtagen bevirker, at de i §§ 29 og 34 indeholdte frister ikke begynder at løbe, og at heller ikke den i disse bestemmelser i § 26, stk. 1, indeholdte forudsætning om en hurtig afklaring opfyldes.

Navnlig i de tilfælde, hvor brev nr. 12 l bliver benyttet, har styrelsen foretaget en (vis) vurdering af de foreliggende oplysninger, men blot ikke fundet dem tilstrækkelige til at anerkende tilfældet som omfattet af loven. I almindelighed vil selskabet ikke have indvendinger imod denne vurdering, men vil naturligvis have den foran beskrevne interesse i, at vurderingen får en endelig og afsluttet karakter i form af en egentlig afgørelse. Skadelidte kan tænkes at være uenig i, at oplysningerne ikke er tilstrækkelige til en anerkendelse af tilfældet som omfattet af loven. Når styrelsen i stedet for at træffe afgørelse blot henlægger sagen, afskæres skadelidte imidlertid fra at påklage styrelsens vurdering til Den Sociale Ankestyrelse. Skadelidte vil således for at få sagen genoptaget kunne føle sig tvunget til at medvirke til, at der tilvejebringes yderligere oplysninger i tilfælde, hvor de foreliggende oplysninger efter skadelidtes mening er tilstrækkelige til en begunstigende afgørelse. Er forholdet det, at de "manglende" oplysninger ikke (eller ikke udelukkende) beror på skadelidtes forhold, indebærer styrelsens praksis, at skadelidte reelt er afskåret fra at få sagen genoptaget. Praksis vil med andre ord kunne afskære såvel skadelidtes klageadgang i henhold til arbejdsskadeforsikringslovens § 54 som dennes mulighed for at få sagen genoptaget hos styrelsen selv.

Det følger af det almindelige officialprincip, at Arbejdsskadestyrelsen selv har ansvaret for oplysningen af de anmeldte sager. Til brug herfor kan styrelsen i vid udstrækning udbede sig oplysninger eller anden form for medvirken fra skadelidte. En væsentlig del af de påkrævede oplysninger kan dog indhentes fra andre offentlige myndigheder eller andre privatpersoner. Loven har bl.a. i § 20 (citeret s. 124f ) sikret styrelsen vidtgående muligheder for en sådan tilvejebringelse af oplysninger uden om skadelidte. I praksis lægges der da også ved udsendelse af en generel vejledning om styrelsens beføjelser efter denne bestemmelse og meddelelse om, at den kan forventes anvendt (brev nr. 3, citeret s. 17f ), op til en sådan bred indhentelse af oplysninger. Henlæggelse under henvisning til, at der mangler oplysninger må i virkeligheden opfattes som en opfordring til skadelidte om at fremkomme med supplerende oplysninger og samtidig en tilkendegivelse om, at lovens øvrige oplysningsmuligheder ikke vil blive anvendt. Denne - administrativt bekvemme - afslutning på sagen rummer en vis risiko for, at (de vidtgående) oplysningsmuligheder i henhold til § 20 bliver overvejet mindre grundigt, og at ansvaret for (og byrden) ved at sørge for sagens oplysning påføres skadelidte.

Henlæggelsesbeslutningerne betyder samtidig, at styrelsen ikke kan påregnes at foretage ekspeditioner i sagen, medmindre skadelidte henvender sig på ny, og dermed at styrelsen helt slipper kontrollen med sagens videre forløb.

En formel afgørelse af sagen vil i højere grad end de uformelle henlæggelsesbeslutninger sikre, at styrelsen foretager en egentlig vurdering af oplysningsgrundlagets tilstrækkelighed og samtidig overvejer, om det er muligt at indhente yderligere oplysninger fra andre end skadelidte. Omvendt vil de uformelle henlæggelsesbeslutninger kunne medvirke til, at styrelsens ansvar for sagens oplysning forflygtiges.

Det er sammenfattende min opfattelse, at den beskrevne praksis, hvorefter en række sager henlægges og holdes åbne på ubestemt tid på nye oplysninger fra skadelidte, både i forhold til skadelidte og i forhold til selskaberne må anses for retligt uholdbar.

 

b) Styrelsens udtalelse af 15. maj 1991

I udtalelsen af 15. maj 1991 fremsatte styrelsen følgende bemærkninger vedrørende henlæggelsespraksis:

"Som påpeget af Ombudsmanden er der ikke i arbejdsskadeforsikringsloven direkte lovhjemmel for styrelsens mangeårige praksis med henlæggelse af sager, der ikke er blevet oplyst i tilstrækkeligt omfang, istedet for egentlige afgørelser, der kan gøres til genstand for anke.

Ombudsmanden fremhæver i denne forbindelse bl.a., at den anvendte henlæggelsespraksis bevirker, at sagerne tilsyneladende uden tidsbegrænsning holdes åbne på eventuel fornyet henvendelse fra skadelidte. Da arbejdsskadesager er partstvister mellem skadelidte og forsikringsselskabet, er der et behov for en forholdsvis hurtig afklaring af tvisten, bl.a. af hensyn til afklaring af selskabets økonomiske forpligtelser i sagen. Styrelsens henlæggelsespraksis må derfor efter Ombudsmandens vurdering anses for retligt uholdbar.

Styrelsen finder, at den hidtidige henlæggelsespraksis er udviklet som led i bestræbelserne på dels at tilgodese hensynet til parterne, dels på at gennemføre en hurtig og god sagsbehandling.

Styrelsen er for så vidt enig i Ombudsmandens vurdering om det retligt uholdbare ved henlæggelserne, men finder det betænkeligt uden videre at ophøre med den hidtidige henlæggelsespraksis. Styrelsen lægger herved vægt på følgende konsekvenser af, at der skal træffes en egentlig afgørelse:

En afvisningsafgørelse forekommer ubetænkelig, hvor skadelidte nægter at medvirke til sagens oplysning, idet der i disse tilfælde ikke er behov for et særligt hensyn til skadelidte.

Hvor der derimod ikke er tale om passivitet fra skadelidtes side, må styrelsen oplyse sagen bedst muligt og derefter afvise eller anerkende sagen som arbejdsskade.

I de sager, hvor der er tale om en arbejdsskade uden følger, kan styrelsen anerkende skaden og derefter afslutte sagen efter arbejdsskadeforsikringslovens § 34 (1).

I de sager, hvor der er tale om en arbejdsskade, men hvor følgevirkningerne er uafklarede, kan afslutningsproceduren efter lovens § 34 (1) ikke anvendes.

Arbejdsskadestyrelsen vil i disse tilfælde være nødsaget til at træffe en anerkendelsesafgørelse og derefter efter vurdering af følgevirkningerne træffe en afgørelse, der kan gå ud på, at der ikke foreligger erstatningsberettigende følger. Der vil i disse tilfælde være mulighed for genoptagelse efter lovens § 29.

Det vil imidlertid efter sådan afgørelse være udelukket - i modsætning til idag, hvor henlæggelsesproceduren anvendes - at erstatte efterfølgende sygebehandlingsudgifter m.v. efter lovens § 25, idet sådanne udgifter alene kan erstattes, medens sagen er under behandling. Der vil i tilfælde, hvor der efterfølgende opstår behov for erstatning af sygebehandlingsudgifter, heller ikke være mulighed for genoptagelse efter § 29, idet der hertil kræves, at der skal foreligge sådanne ændringer af skadelidtes forhold, at det vil være af betydning for fastsættelsen af erstatningen for mén og erhvervsevnetab.

Styrelsen finder derfor, at en eventuel indskrænkning af styrelsens henlæggelsespraksis bør afvente en ændring af arbejdsskadeforsikringslovens § 25 i forbindelse med en kommende revision af arbejdsskadeforsikringsloven. F.eks. således, at der hjemles mulighed for at erstatte § 25-udgifterne i en periode efter at behandlingen af arbejdsskadesagen er sluttet.

Endelig bemærkes, at styrelsen også, efter at en sådan lovændring af § 25 er gennemført, finder, at der fortsat vil være behov for at anvende henlæggelsesproceduren i de tilfælde, hvor:

skadelidte ved afkrydsning på anmeldeblanketten tilkendegiver, at han ikke ønsker erstatningssag rejst, men hvor anmeldelsen alligevel er sendt til Arbejdsskadestyrelsen.

skadelidte ikke har svaret ja eller nej til spørgsmål på anmeldeblanketten om erstatningssag ønskes rejst, og enten ikke reagerer på forespørgsel herom, eller tilkendegiver, at han ikke ønsker erstatningssag rejst.

skadelidte har tilkendegivet på anmeldeblanketten, at han ønsker sin anonymitet opretholdt overfor den forsikringspligtiges arbejdsgiver."

 

c) Mine bemærkninger hertil

Jeg skal først understrege, at der efter min opfattelse ikke er retlige betænkeligheder ved, at styrelsen foretager henlæggelse i de sidste 3 beskrevne situationer. Disse tilfælde kan for så vidt tages som udtryk for, at skadelidte ikke ønsker sagen rejst og derfor afstår fra at indgive ansøgning om ydelser efter loven.

Det forhold, at en formel afslutning på sagen i form af en nægtet anerkendelse eller afslag på at udbetale en ydelse afskærer skadelidte fra erstatning af efterfølgende sygebehandlingsudgifter i henhold til § 29, kan efter min mening ikke tillægges en sådan betydning, at det kan begrunde opretholdelse af styrelsens henlæggelsespraksis.

 

2) Undersøgelsens resultater

a) Brev nr. 12 k blev benyttet i 9 sager (sagerne nr. 4, 8, 17, 18, 38, 51, 81, 85 samt 100). Brev nr. 12 l blev udsendt i to sager (nr. 90 og 105), og i sagerne nr. 22 og 27 udsendtes et brev, der i indhold ligger tæt op ad brev nr. 12 l (se nedenfor).

b) I sagerne nr. 4, 8, 17, 18, 51 og 85 blev der indgivet lægeanmeldelse og derpå tilsendt skadelidte oplysningsskemaer (brev nr. 2 og/eller brev nr. 3). Da skadelidte trods skriftlige rykkere ikke sendte oplysningsskemaerne tilbage, henlagde styrelsen sagerne og sendte skadelidte brev nr. 12 k.

c) I sag nr. 38 anmeldtes det, at en svejser på et skibsbyggeri havde fået åndedrætsbesvær i forbindelse med svejsning af stålplader. Samtidig med den lægelige anmeldelse indsendtes en anmeldelse fra arbejdsgiveren og i den forbindelse en lægeerklæring, hvori det var oplyst, at lidelsen ikke kunne antages at medføre varig invaliditet eller længere tids uarbejdsdygtighed, såfremt skadelidte skiftede arbejde. Af anmeldelsen fremgik samtidig, at vedkommende var overført til et andet arbejdsområde. Styrelsen udsendte den 17. april 1989 oplysningsskema (brev nr. 3, citeret s. 17f ) til skadelidte og sendte efter en forgæves rykker den 12. juli 1989 brev nr. 12 k, dvs. meddelelse om, at sagen var henlagt.

I sag nr. 81 anmeldtes en høreskade for en cementarbejder. Med den lægelige anmeldelse fulgte et lægeblad af samme dato som anmeldelsen. Styrelsen sendte skadelidte oplysningsskema og fik det tilbage i udfyldt stand. Efter at styrelsen have indhentet supplerende oplysninger fra det sygehus, der havde behandlet skadelidte, anså styrelsen det for nødvendigt at få svar fra skadelidte på en række spørgsmål vedrørende hans hørelse. Dette skema blev ikke tilbagesendt, og styrelsen henlagde den 20. november 1989 sagen efter forinden forgæves at have rykket skadelidte skriftligt.

I sag nr. 100 indgav arbejdsmedicinsk klinik på Rigshospitalet anmeldelse af en hørelidelse for en tidligere autolakerer. Anmeldelsen bestod i udskrivningsbreve fra perioden fra den 11. december 1986 til den 29. februar 1988 med indgående beskrivelser af helbredsforhold og tidligere arbejdsforhold. Det fremgik, at skadelidte udover hørelidelsen havde en hjerneskade - formentlig som følge af alkoholmisbrug og udsættelse for opløsningsmidler. Da skadelidte ikke trods skriftlig rykker tilbagesendte et oplysningsskema i udfyldt stand, blev sagen henlagt og meddelelse herom sendt den 6. oktober 1989 ved brev nr. 12 k.

I de refererede sager forelå der en del oplysninger til belysning af spørgsmålet om, hvorvidt tilfældet kunne anerkendes. I sagerne nr. 38 og 81 pegede oplysningerne ret klart i retning af, at der ikke forelå en lidelse, der kunne anerkendes. I sag nr. 100 forekom det nærliggende, at styrelsen kunne have forsøgt at supplere oplysningerne på anden måde, f.eks. fra arbejdsmedicinsk klinik på Rigshospitalet, end ved at sende oplysningsskemaer til skadelidte. For alle tre sager gælder, at det - således som sagerne forelå oplyst - stod klart, enten at sagen var færdigoplyst, eller at der var behov og mulighed for at supplere oplysningsgrundlaget.

Til sammenligning kan nævnes, at styrelsen i andre af de undersøgte sager traf egentlig afgørelse om, at der ikke tilkom skadelidte ydelser efter loven på et væsentligt spinklere oplysningsgrundlag end i de her omtalte sager. I sagerne nr. 19, 24 og 54 fandt styrelsen eksempelvis at kunne afvise tilfældene alene på grundlag af den lægelige anmeldelse.

d) I sag nr. 93 indgav bedriftslægen for flyselskabet SAS anmeldelse af en gigtlidelse, som en arbejdsmand havde pådraget sig under lossearbejde i lufthavnen. I anmeldelsen bad lægen om, at tilfældet blev forelagt erhvervssygdomsudvalget. Med anmeldelsen fulgte udskrivningsbreve fra flere besøg, skadelidte havde haft på hospitaler. Styrelsen fandt efter at have modtaget udfyldt oplysningsskema, at den skadelidte burde undersøges af en speciallæge på Hvidovre Hospital. Da skadelidte ikke reagerede på henvisningen, sendte styrelsen en rykker. Styrelsen fik fra Hvidovre Hospital underretning om, at skadelidte opholdt sig i Uruguay og kunne ventes tilbage et halvt år senere. Herefter sendte styrelsen følgende brev til skadelidtes adresse i København:

"Da styrelsen er uden svar på sin henvendelse, er sagen udgået af behandling og henlagt.

Det tilføjes, at sagen kan genoptages inden for 3 år fra dagen for tilfældets indtræden. Herefter bortfalder krav efter loven.

Efter loven kan der ikke ydes erstatning for mén på under 5% eller erstatning for tab af erhvervsevne på under 15%.

Arbejdsskadestyrelsens afgørelse kan ankes til Den Sociale Ankestyrelse, Amaliegade 25, 1256 København K, inden 4 uger, jfr. lovens § 54.

De lovregler, der har betydning for Deres sag, er trykt på bagsiden."

Som det ses, fastsatte styrelsen en genoptagelsesfrist på 3 år. Dette forhold sammenholdt med, at styrelsen vejledte om adgangen til at klage til Den sociale Ankestyrelse, giver holdepunkter for at antage, at skrivelsen ikke skal forstås som en henlæggelse af sagen, men derimod som en afgørelse om, at der ikke på det foreliggende grundlag kunne tillægges den pågældende ydelser efter loven.

Hertil skal bemærkes følgende:

Jeg finder det for det første uheldigt, at styrelsen benyttede udtrykket "henlagt", når styrelsen reelt traf afgørelse i sagen, samt at styrelsen ikke meddelte en nærmere begrundelse for afgørelsen, jf. s. 56ff. Hertil kommer, at styrelsen på det tidspunkt, da skrivelsen blev sendt, var på det rene med, at sagen ikke var færdigoplyst, at skadelidte var bortrejst, og at han kunne ventes tilbage i landet om et halvt år. Under disse omstændigheder burde styrelsen ikke have truffet egentlig afgørelse i sagen med den virkning, at fristen i arbejdsskadeforsikringslovens § 34, stk. 1, - i modsætning til i de ovenfor omtalte sager - begyndte at løbe fra meddelelsen af skrivelsen. I stedet burde sagen være sat i bero et halvt år.

e) I sag nr. 90 anmeldte Flådestation Frederikshavn, at en arbejdsmand havde pådraget sig giftvirkninger i forbindelse med arbejde med kemisk sprængstof. Der forelå både en lægelig anmeldelse og en arbejdsgiveranmeldelse med tilhørende lægeerklæring I. De udsendte oplysningsskemaer blev udfyldt og tilbagesendt af skadelidte, og der forelå således almindelig medvirken fra de involverede parter til sagens oplysning. Uden at styrelsen ses at have gjort forsøg på at indhente yderligere oplysninger, henlagde styrelsen den 29. maj 1989 sagen og gav meddelelse herom ved brev nr. 12 l.

I sag nr. 105 indgav Stadsingeniørens Direktorat i Københavns Kommune anmeldelse af en hudlidelse for en rengøringsassistent. Den 15. juni 1989 spurgte styrelsen skadelidte, om hun anså sig for helbredt uden forringelse af erhvervsevnen, og den pågældende svarede den 19. juni 1989 følgende:

"Jeg kan herved meddele, at jeg er helbredt og ikke har nogen forringelse af min erhvervsevne."

Derpå sendte styrelsen den 14. juli 1989 brev nr. 12 l om, at sagen var henlagt, og den tilhørende vejledning om, at sagen ville blive genoptaget, såfremt skadelidte henvendte sig på ny med påstand om at have fået varigt mén.

I sag nr. 27 indgav arbejdsgiveren anmeldelse om en hudlidelse vedrørende en rengøringsassistent. Lægen oplyste i lægeerklæring I, at lidelsen hverken kunne forventes at medføre varig invaliditet eller længere tids uarbejdsdygtighed. Uden at der blev indhentet yderligere oplysninger, sendte Arbejdsskadestyrelsen følgende meddelelse til skadelidte:

"Deres arbejdsskade hører efter det, der nu er oplyst, under arbejdsskadeforsikringsloven.

Der synes dog ikke at være tale om sådanne blivende følger, at De er berettiget til erstatning.

Sikringsstyrelsen gør derfor ikke mere ved sagen nu. Hvis De imidlertid selv mener, at skaden har fået alvorligere følger, skal De blot give styrelsen meddelelse om det. Vi vil så genoptage sagen.

Det vil fremskynde sagens behandling, hvis De i denne forbindelse underretter os om, hvilke gener skaden har medført, og hos hvem De bliver behandlet for generne.

Hvis arbejdsskaden har ført til udgifter til lægebehandling, kiropraktorbehandling, udgifter til transport til behandling eller til briller, tandproteser og lignende hjælpemidler, kan De evt. få disse betalt, hvis de ikke kan dækkes af sygesikringen eller sygehusvæsenet.

Regninger for disse udgifter sendes til det forsikringsselskab, der er nævnt øverst i brevet.

Efter arbejdsskadeforsikringsloven kan der ikke betales for svie og smerte for beskadigelse af tøj, ure og lignende og heller ikke for tabt arbejdsfortjeneste under en sygeperiode. (Tab af arbejdsindtægt under sygdom hører under sygedagpengeloven. Krav om dækning heraf må rejses over for Deres arbejdsgiver).

Hvis De har brug for det, kan De eventuelt bede Deres sikkerhedsrepræsentant, Deres fagforening eller socialforvaltningen om hjælp.

Bemærk: alle afgørelser efter arbejdsskadeforsikringsloven kan ankes til den sociale ankestyrelse inden 4 uger, men i dette tilfælde vil en henvendelse fra Dem til sikringsstyrelsen være tilstrækkelig til, at sagen tages op til behandling igen.

Lovregler er aftrykt på bagsiden."

En fuldstændig enslydende skrivelse blev sendt til skadelidte i sag nr. 22, der drejede sig om en kokelev, der havde fået håndeksem. I denne sag forelå dog en del flere oplysninger, bl.a. en erklæring af 5. december 1989 fra en speciallæge i hudlidelser. Erklæringen konkluderede, at håndeksemet var fremkaldt ved fugtigt arbejde, men at det var "helt i ro", efter at skadelidte var ophørt med det fugtige arbejde.

I de her omhandlede sager fandt styrelsen tydeligvis, at spørgsmålet om skadelidtes ret til ydelser efter loven ikke kunne forventes belyst ved indhentelse af yderligere oplysninger. Alligevel blev sagerne afsluttet med en henlæggelse og en bemærkning om, at sagen kunne forventes genoptaget, såfremt skadelidte fremkom med nye oplysninger. I sagerne nr. 22 og 27 anerkendte styrelsen dog tilfældene som omfattet af arbejdsskadeforsikringsloven. Følgen af, at der ikke blev truffet formelle afgørelser var, at fristerne i § 34 ikke begyndte at løbe, samt at parterne ikke kunne påklage den (foreløbige) vurdering af sagen, som lå til grund for styrelsens meddelelser. I sagerne nr. 22 og 27 var skadelidte dog ikke afskåret fra at klage, men styrelsen synes at være gået ud fra, at selskabet ikke kunne påklage anerkendelsesafgørelsen. Såvel hensynet til parternes interesse i, at sagen finder en snarlig afslutning, som hensynet til, at styrelsens pligt til at sørge for sagens forsvarlige oplysning, ikke forflygtiges, taler efter min mening imod, at sagerne afsluttedes uden en formel afgørelse fra styrelsen. Der kan ej heller bortses fra, at anvendelsen af udtrykkene "henlagt" og "gør .... ikke mere ved sagen nu" medvirkede til at sløre, at der reelt var tale om afgørelser, der kunne påklages, og som burde være udformet i overensstemmelse med forvaltningslovens krav om begrundelse og klagevejledning.

Også disse sager burde være afsluttet med formelle afgørelser, hvorved der på det foreliggende grundlag blev taget stilling til, om den skadelidte havde ret til ydelser efter loven.

f) Sagerne nr. 4, 8, 17, 18, 51 og 85 belyser for så vidt blot det generelt betænkelige og utilfredsstillende - især for selskabet -ved, at styrelsen afsluttede en partstvist uden en egentlig afgørelse og lod den stå åben principielt på ubestemt tid på yderligere oplysninger fra skadelidte.

Henlæggelsen af sagerne nr. 38, 81 og 100 er en klar illustration af, at styrelsens opmærksomhed på sin forpligtelse både til at påse, at sagerne bliver tilstrækkeligt oplyst, og til at forholde sig til de modtagne oplysninger let svækkes som følge af muligheden for henlæggelse uden afgørelse.

Sagerne nr. 22, 27, 90 og 105 har fået et forløb, som i særlig grad viser de generelle betænkeligheder - i forhold til såvel skadelidte som til selskabet - ved at acceptere, at sagerne afsluttes uden egentlige afgørelser, men ved en uformel henlæggelsesbeslutning.

Sag nr. 93 burde ikke være henlagt og udgået af sagsbehandling. I stedet burde sagen være sat i bero og på styrelsens eget initiativ genoptaget til ny behandling på det tidspunkt, skadelidte måtte påregnes at være vendt hjem fra Uruguay. Sagen illustrerer samtidig risikoen for forflygtigelse af styrelsens pligter efter officialprincippet.

 

3) Konklusion

Sammenfattende må det konstateres, at sagerne nr. 4, 8, 17, 18, 22, 27, 38, 51, 85, 90, 100 og 105 ikke burde være blevet henlagt, men i stedet afsluttet med egentlige afgørelser. Sag nr. 93 burde heller ikke være blevet henlagt, men i stedet sat i bero på skadelidtes hjemkomst.

Såfremt styrelsen ønsker henlæggelsespraksis opretholdt, må det efter min mening ske ved en lovændring. Jeg har forstået, at styrelsen forventer en snarlig revision af loven, og i denne forbindelse vil søge henlæggelsespraksis lovfæstet. For så vidt en sådan lovrevision kan forventes gennemført i løbet af forholdsvis kort tid, har jeg ikke bemærkninger til, at styrelsen efter at have taget kontakt med forsikringsselskaberne herom, opretholder sin henlæggelsespraksis indtil videre.

 

 

H. Vejledning

1) Vejledningspligt

En forvaltningsmyndighed skal i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde, jf. forvaltningslovens § 7, stk. 1.

Der foreligger kun pligt til vejledning efter denne bestemmelse, hvis en person retter henvendelse til myndigheden, og kun i sager, hvori der vil blive truffet afgørelse. Pligtens omfang er ikke nærmere fastlagt. Den omfatter dog i hvert fald oplysninger om de regler, der gælder på området, den praksis der følges, den fremgangsmåde der skal følges for at få en sag rejst, tidsfrister, særlige sagsbehandlingsrutiner (såsom høring af en modpart) samt hvilke oplysninger, der skal tilvejebringes af borgeren som led i sagens behandling. Den, der beder om at få den forventede behandlingstid oplyst, skal også have svar herpå.

Ifølge § 7, stk. 2, har myndighederne pligt til på egen hånd at sørge for at videresende en skriftlig henvendelse, som ikke vedrører myndighedens sagsområde, til rette myndighed.

Ved siden af pligterne i § 7 skal myndighederne i almindelighed sørge for at orientere den kreds af personer, der berøres af de regler, myndigheden administrerer, om reglernes hovedindhold. Denne generelle vejledningspligt vil kunne opfyldes gennem udarbejdelse af brochurer, informationsudsendelser i TV, annoncer i dagblade, udlevering af skriftlige vejledninger eventuelt kombineret med oplysnings- eller ansøgningsblanketter osv.

 

2) Undersøgelsens resultater

a) Der er ikke i forbindelse med undersøgelsen fundet eksempler på, at parterne har bedt styrelsen om vejledning eller på, at der er indgået henvendelser, som ressortmæssigt henhørte under en anden myndighed. Styrelsens efterlevelse af bestemmelserne i forvaltningslovens § 7 har således ikke kunnet vurderes på grundlag af det undersøgte materiale.

b) 1o eget initiativ yder styrelsen en ganske omfattende vejledningsvirksomhed. Hovedsageligt sker orienteringen af parterne gennem udsendelse af standardbreve, jf. nærmere s. 9ff.

I brev nr. 1 (citeret s. 10ff) gives parten således fra starten orientering om, hvilke udgifter parten efter loven kan få dækket under sagens behandling, samt en opfordring til at gemme regninger. Samtidig gives skadelidte vejledning om, at han kan bede sin sikkerhedsrepræsentant, socialforvaltningen eller sin fagforening om hjælp.

Tilsvarende er orienteringen i et af de andre faste kvitteringsbreve (brev nr. 3, citeret s. 17f ) om, hvilke instanser styrelsen kan forventes at rette henvendelse til, både klar og nyttig. Brevet indbyder desuden skadelidte til at henvende sig i tilfælde af tvivlsspørgsmål, hvilket giver et borgervenligt og imødekommende indtryk.

Brev nr. 5 b (citeret s. 19), der benyttes til at bede skadelidte skaffe lægeerklæring II, er også holdt i en forklarende og venligt imødekommende stil.

Den samme blanding af praktisk holdt orientering og vejledning om bestemmelsers indhold genfindes i flere andre af styrelsens standardbreve, bl.a. nr. 6 (citeret s. 21) til indhentelse af oplysninger fra arbejdsgivere, brevene nr. 10 a og 10 b (citeret s. 24f ) med underretning om, at sagsbehandlingen trækker ud samt brev nr. 12 i (citeret s. 31) om tildeling af overgangsbeløb.

2o Det siger sig selv, at de informationer, styrelsen på denne måde giver gennem tilsendelse af standardbreve, skal være retligt korrekte.

Vejledningerne skal kunne læses af (alle) adressater og bør derfor ikke holdes i et alt for indviklet sprog eller blive for omfattende, ligesom det bør undgås, at brevene i deres beskrivelse af eventuelle praktiske problemer virker afskrækkende på adressaterne.

I en del af styrelsens standardbreve - herunder visse afsnit i de ovenfor omtalte breve - må styrelsens generelle information anses for mindre god.

I brev nr. 5 b (citeret s. 19) om skadelidtes indhentelse af lægeerklæring II, bedes skadelidte medtage både denne skrivelse og "de vedlagte bilag. En eventuel lukket kuvert videregives uåbnet til lægen." Denne passus står til dels uforklaret. Vendingen kan imidlertid forstås som en generel tilkendegivelse af, at skadelidte ikke har ret til at gøre sig bekendt med de lægelige oplysninger i sagen. En sådan opfattelse er i strid både med kapitel 4 i forvaltningsloven om partens adgang til aktindsigt og med partshøringsreglerne i § 19, stk. 1, jf. nærmere s. 91ff og s. 68ff.

Vejledningen i brevene 9 a og 9 b (citeret s. 23f ) om skadelidtes adgang til aktindsigt giver fejlagtigt udtryk for, at aktindsigten normalt gennemføres som et gennemsyn af akterne og kun eventuelt ved tilsendelse af fotokopier. Ifølge loven er ordningen den omvendte, jf. nærmere s. 91f, og oplysningen derfor ukorrekt.

I brevene nr. 9 a og 9 b (citeret s. 23f ) gives der endvidere underretning om, at en eventuel begæring om aktindsigt først kan forventes gennemført efter "en vis tid" og kan få indflydelse på den tid, der medgår til behandlingen af arbejdsskadesagen. Disse bemærkninger kan give adressaten indtryk af, at en udnyttelse af partsaktindsigtsadgangen i sig selv er tidskrævende - mere tidskrævende end der i praksis er holdepunkter for at påregne. Desuden kan skadelidte få det indtryk, at en ansøgning vil kunne forlænge styrelsens behandling af arbejdsskadesagen væsentligt. Da styrelsen har pligt til både at ekspedere aktindsigtsanmodningen hurtigt og til ikke at lade sådanne ansøgninger påvirke den samlede behandlingstid af sagen unødigt, må disse bemærkninger anses for mindre vejledende.

 

3) Styrelsens udtalelse af 15. maj 1991

"Det kan oplyses, at styrelsen udover vejledningen i brevene har udarbejdet vedlagte pjecer om lovens erstatningssystem. Disse pjecer sendes til de skadelidte i forbindelse med sagens behandling.

Ved anerkendelse udsendes pjecen, der nærmere redegør for lovens erstatningssystem samt om sagsgangen.

Ved afgørelse om erstatning for mén udsendes pjecen, der nærmere redegør for, hvorledes denne erstatning fastsættes og beregnes.

Styrelsen overvejer i øvrigt at udbygge sit generelle vejledningsmateriale.

Ombudsmanden har kritiseret, at styrelsen i forbindelse med lægeundersøgelse undertiden beder skadelidte om at medbringe akter til lægen i lukket kuvert fra styrelsen, tiltrods for at skadelidte efter forvaltningslovens kap. 4 om aktindsigt har ret til at gøre sig bekendt med de lægelige oplysninger i sagen.

Styrelsen har på baggrund af Ombudsmandens kritik ophørt med at anvende lukket kuvert i forhold til skadelidte."

 

4) Konklusion

Undersøgelsen har vist, at styrelsen gennemgående yder god og forståelig vejledning. På nogle mindre betydningsfulde punkter har vejledningen enten været mindre korrekt eller vanskelig at forstå.

Jeg har noteret, at styrelsen enten allerede har eller er i færd med at ændre disse standardbreve.

 

 

I Repræsentation

1) Ifølge forvaltningslovens § 8 kan en part lade sig repræsentere eller bistå af andre på ethvert tidspunkt af sagen. Parten kan selv vælge sin repræsentant, og hvilken måde han vil lade sig bistå på. Myndigheden har en begrænset mulighed for at nægte parten at optræde ved repræsentant.

I 11 af de undersøgte 105 sager havde skadelidte bistand til varetagelse af sine partsinteresser. I 9 af disse sager var det en fagforening, der repræsenterede skadelidte. I 1 sag blev skadelidtes interesser varetaget af pårørende, og i en anden var det et hospital, der repræsenterede parten.

Gennemgående har partens medvirken i de undersøgte sager begrænset sig til at svare på spørgsmål fra Arbejdsskadestyrelsen, typisk i form af udfyldning af spørgeskemaer.

I enkelte sager, herunder alle de sager, hvor der forelå repræsentation, blev der indgivet egentlige partsindlæg i form af fremsendelse af individuelle oplysninger samt argumentation til støtte for tildeling af ydelser efter loven.

Det fremgår af afsnit F, at der kun blev søgt aktindsigt i 12 sager. I 4 af disse sager var parten repræsenteret af en fagforening.

Selv om der er tale om meget små talstørrelser, kunne de tyde på, at partsbeføjelserne bliver benyttet mere intensivt i de sager, hvor parten er blevet bistået af andre, end i de øvrige sager.

Da undersøgelsen kun i begrænset omfang har været rettet mod sagernes udfald, er det ikke undersøgt, om repræsentationen herudover har påvirket sagsforløbet i den enkelte sag.

2) I sag nr. 3 forelå spørgsmålet, om ikke skadelidte burde have været repræsenteret af en anden. Sagen drejede sig om en pige, der arbejdede i en delikatesseforretning, og som havde udviklet håndeksem. På tidspunktet for anmeldelse af lidelsen var skadelidte 16 år og 9 måneder, og da styrelsen traf afgørelse i januar 1990 var hun 17 år og 7 måneder. Under sagen udøvede pigen selv partsbeføjelser og søgte bl.a. om aktindsigt. De afsluttende skrivelser blev stilet til hendes adresse, og det må antages, at hun selv tog stilling til, om der var grundlag for at påklage afgørelserne til Den Sociale Ankestyrelse. På intet tidspunkt inddrog styrelsen forældrene i sagen, heller ikke i forbindelse med den endelige afgørelse, der gik ud på at tildele hende en erstatning på 16.415 kr. for varigt mén beregnet på 5% méngrad.

Ifølge myndighedslovens § 1 er den, der er under 18 år umyndig. For mindreårige er indehaveren af forældremyndigheden værge. En umyndig kan ifølge § 34 ikke på egen hånd råde over sin formue eller forpligte sig ved retshandler, f.eks. indgå aftale om forsikring, eftergive gæld osv. I retssager optræder værgen på den umyndiges vegne, jf. retsplejelovens § 257 samt § 448 b (om ægteskabssager) og § 456 f (faderskabssager).

Der findes ingen generelle regler om mindreåriges retsstilling i forhold til forvaltningsmyndigheder. Det er dog nærliggende i sådanne sager - især når der som i arbejdsskadesager er tale om stillingtagen til økonomiske ydelser - at stille krav om, at værgen optræder på den umyndiges vegne under sagen. Det tilføjes, at i sådanne sager, hvor værgen optræder på partens vegne, må myndighederne have opmærksomheden henledt på, om værgens varetagelse af sagen strider mod den umyndiges tarv. Efter omstændighederne bør myndighederne således underrette statsamtet om sagens stilling, jf. herved Bernhard Gomard: Civilprocessen, 3. udgave, 1990, s. 238 om den tilsvarende problemstilling under retssager.

På denne baggrund er det min opfattelse, at styrelsen i forbindelse med behandlingen af sag nr. 3 burde have kontaktet skadelidtes forældre og bedt disse udøve partsbeføjelserne på datterens vegne.

Styrelsen har i udtalelsen af 15. maj 1991 tilsluttet sig den anførte kritik af behandlingen af sag nr. 3 og samtidig oplyst, at styrelsens nye edb-journalsystem sikrer, at sager med mindreårige skadelidte bliver udskilt til særskilt behandling.

3) Undersøgelsens resultater giver ikke grundlag for at antage, at reglerne om repræsentation rejser mere generelle problemer. I denne forbindelse har jeg noteret mig, at styrelsen har gennemført en speciel procedure vedrørende sager med mindreårige.

 

 

J. Tavshedspligt

 

1) Tavshedspligtens indhold

Arbejdsskadestyrelsen er omfattet af tavshedspligtsreglerne i straffelovens § 152 til 152 f og kapitel 8 i forvaltningsloven.

Straffelovens regler forbyder uberettiget videregivelse af fortrolige oplysninger.

§ 27 i forvaltningsloven indeholder en nærmere afgrænsning af, hvilke oplysninger der må anses for tavshedsbelagte. De øvrige bestemmelser i forvaltningslovens kapitel 8 regulerer myndighedernes anvendelse af fortrolige oplysninger.

Hovedprincippet er indeholdt i forvaltningslovens § 32, hvorefter den, der virker inden for den offentlige forvaltning ikke i den forbindelse må skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikke er af betydning for udførelsen af den pågældendes opgaver.

I øvrigt sondrer loven mellem oplysninger om "enkeltpersoners rent private forhold" og "andre fortrolige oplysninger". Den første kategori af oplysninger må ifølge § 28, stk. 1, ikke videregives fra en forvaltningsmyndighed til en anden. Herfra gælder ifølge § 28, stk. 2, følgende undtagelser:

"Stk. 2. Videregivelse af de i stk. 1 nævnte oplysninger kan dog ske, når

den, oplysningen angår, har givet samtykke,

det følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov, at oplysningen skal videregives,

videregivelsen sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, der begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, oplysningen angår, eller

videregivelsen er et nødvendigt led i sagens behandling eller er nødvendig for, at en myndighed kan gennemføre tilsyns- eller kontrolopgaver."

I sager, der rejses ved ansøgning, må denne type oplysninger ifølge § 29 ikke " indhentes fra andre dele af forvaltningen eller fra en anden forvaltningsmyndighed". § 29, stk. 2, indeholder følgende bestemmelser:

"Bestemmelsen i stk. 1, gælder ikke, hvis

ansøgeren har givet samtykke hertil

andet følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov, eller

særlige hensyn til ansøgeren eller tredjemand klart overstiger hensynet til ansøgerens interesse i, at oplysningen ikke indhentes."

Andre fortrolige oplysninger kan ifølge § 28, stk. 3, videregives til en anden forvaltningsmyndighed i samme udstrækning som efter stk. 2, samt herudover "når det må antages, at oplysningen vil være af væsentlig betydning for myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, myndigheden skal træffe".

Endelig er det i § 31 bestemt, at i det omfang en forvaltningsmyndighed er berettiget til at videregive en oplysning, skal myndigheden på begæring af en anden myndighed videregive oplysningen, hvis den er af betydning for den anden myndigheds virksomhed eller for en afgørelse, som myndigheden skal træffe. Denne videregivelsespligt gælder dog ikke, hvis videregivelsen påfører den afgivende myndighed et merarbejde, der væsentligt overstiger den interesse, den anden myndighed har i at få oplysningerne, jf. § 31, stk. 2.

Forvaltningslovens videregivelsesregler omhandler alene udveksling af oplysninger mellem forvaltningsmyndigheder eller inden for en forvaltningsmyndighed. Uden for loven falder bl.a. offentlige forvaltningsmyndigheders udveksling af oplysninger med privatpersoner eller private virksomheder.

Forvaltningens videregivelse af fortrolige oplysninger i disse relationer må principielt bedømmes på grundlag af de almindelige tavshedspligtsbestemmelser i forvaltningslovens § 27 og i straffelovens § 152 eller specielle tavshedsforskrifter i den udstrækning, der foreligger sådanne. Herefter er det afgørende, om videregivelsen kan anses for "berettiget". Ved udfyldningen af denne retlige standard må forvaltningslovens kapitel 8 tillægges en vis normerende virkning.

Et hovedsigte med tavshedspligtsreglerne er, at oplysninger som offentlige myndigheder bliver bekendt med som et led i varetagelsen af deres opgaver, ikke bliver røbet over for almenheden eller uvedkommende privatpersoner. I almindelighed er sådanne videregivelser derfor uberettigede. Hvor videregivelsen sker i forbindelse med, at private udfører opgaver af offentlig eller halvoffentlig karakter, er den mindre betænkelig. Er modtageren af oplysningerne desuden omfattet af tavshedspligtsregler, der er beslægtet med dem, der gælder for offentlige myndigheder, får situationen en betydelig lighed med de situationer, der er omfattet af forvaltningslovens § 28, og må efter omstændighederne kunne accepteres, såfremt forvaltningen ville være berettiget til at udlevere de samme oplysninger til en anden forvaltningsmyndighed. Udlevering af fortrolige oplysninger til private vil således i almindelighed kun være lovlig, hvis den, oplysningerne vedrører, har givet samtykke hertil.

Spørgsmålet om videregivelse af oplysninger inden for den enkelte forvaltning er kun delvist reguleret i forvaltningsloven - jf. §§ 29 og 32. Sådanne videregivelser kan også være "uberettigede", og dermed i strid med straffelovens § 152. Det er dog klart, at adgangen til denne form for videregivelse er forholdsvis vid, og at den som hovedregel må anses for berettiget, såfremt den, der modtager oplysningerne, har en klar og saglig interesse heri.

 

2) Undersøgelsens resultater

a) Videregivelse af fortrolige oplysninger

1o I sagerne nr. 11, 16, 32, 35, 52, 63, 96, 97 og 99 blev akterne udleveret til Den Sociale Ankestyrelse til brug for ankestyrelsens behandling af klager over Arbejdsskadestyrelsens afgørelser i de pågældende sager. Denne videregivelse, som skete uden udtrykkeligt samtykke fra skadelidte, er utvivlsomt hjemlet i forvaltningslovens § 28, stk. 2, nr. 4. Dertil kommer, at Den Sociale Ankestyrelse i § 8 i lov om Den Sociale Ankestyrelse (lovbekendtgørelse nr. 530 af 13. august 1986) har hjemmel til at afkræve Arbejdsskadestyrelsen oplysninger til brug for sin sagsbehandling. Videregivelserne havde således også hjemmel i forvaltningslovens § 28, stk. 2, nr. 2.

2o I sag nr. 70 anså Arbejdsskadestyrelsen det efter modtagelsen af den lægelige anmeldelse for usikkert, om der forelå en arbejdsskade, og ønskede, at en speciallæge på Københavns Amts Sygehus i Herlev undersøgte og udspurgte skadelidte. I den forbindelse sendte styrelsen følgende brev:

"Arbejdsskadestyrelsen har modtaget vedlagte anmeldelse med bilag. Da det ikke på grundlag af disse oplysninger kan afgøres, om lidelsen skyldes en arbejdsskade, jfr. lov om arbejdsskadeforsikring §§ 9 og 10, bedes De undersøge og udspørge pågældende specielt med henblik herpå og med henblik på eventuelt mén.

..."

Som det ses, fulgte både anmeldelsen og sagens øvrige akter med brevet. Da akterne indeholdt helbredsmæssige oplysninger om skadelidte, og da dennes samtykke til udleveringen ikke forelå, må videregivelsen som udgangspunkt anses for en tilsidesættelse af forvaltningslovens § 28, stk. 1. Der synes ikke at have været særligt behov for en sådan usorteret videregivelse til brug for den pågældende læges undersøgelse af skadelidte. I lighed med, hvad styrelsen i øvrigt plejer at gøre ved indhentelse af lægelige oplysninger, måtte oplysning om den pågældendes identitet samt om, at der var indgivet arbejdsskadeanmeldelse, være tilstrækkelig. Videregivelsen var således ikke et nødvendigt led i styrelsens behandling af sagen, jf. § 28, stk. 2, nr. 4.

Jeg må herefter anse fremsendelsen i sag nr. 70 for at være i strid med forvaltningslovens § 28, stk. 1. Samme fremgangsmåde blev fulgt i sagerne nr. 36, 52, 74, 84, 93, 96, 97 og 102. Heller ikke i disse sager forelå samtykke til videregivelsen eller hjemmel hertil i § 28, stk. 2, nr. 4.

3o I sagerne nr. 21, 41 og 60 blev skadelidte bedt om samtykke til, at sagerne blev udleveret til brug for en videnskabelig undersøgelse. De pågældende fik i den anledning følgende brev tilsendt:

"...

Der foretages for tiden en videnskabelig undersøgelse af sager, der er anmeldt til Sikringsstyrelsen, for at det kan blive vurderet, om styrelsens sagsbehandling kan forbedres.

Materialet, der indgår i undersøgelsen, behandles fortroligt, og en eventuel offentliggørelse af undersøgelsen vil ske på en måde, der sikrer, at oplysninger ikke kan henføres til nogen bestemt enkeltperson.

I undersøgelsen vil der kun blive benyttet oplysninger, som er anført på den indsendte anmeldelsesblanket, eller som fremgår af lægeerklæringer, der indhentes, for at Deres sag kan behandles.

Sagsbehandlingen foregår i øvrigt på helt sædvanlig måde i Sikringsstyrelsen, og undersøgelsen er anmeldt til Registertilsynet og Den Videnskabsetiske Komite for Københavns Amt.

Hvis De IKKE ønsker, at Deres arbejdsskadesag indgår i undersøgelsen, bedes De venligst meddele os det hurtigst muligt.

Hvis De ikke ønsker at medvirke i undersøgelsen, vil det naturligvis ikke få indflydelse på, hvorledes Deres sag afgøres i Sikringsstyrelsen."

I sag nr. 41 protesterede skadelidte imod, at sagen indgik i undersøgelsen, mens de skadelidte i de to øvrige sager ikke reagerede på brevet. Jeg går derfor ud fra, at disse to sager er blevet stillet til rådighed for den pågældende undersøgelse.

Sagerne indeholdt en række personlige oplysninger af fortrolig karakter, og der er ikke tvivl om, at udlevering af sagerne som udgangspunkt må anses for omfattet af straffelovens § 152 og derfor kun tilladelig, såfremt der forelå et gyldigt samtykke fra den, oplysningerne vedrørte. Der forelå ikke i de to sager et udtrykkeligt samtykke, og spørgsmålet er derfor, om skadelidtes passivitet over for det citerede brev kan sidestilles med et sådant samtykke.

I forvaltningslovens § 28, stk. 4, er det bestemt, at samtykke til videregivelse fra en forvaltningsmyndighed til en anden ikke alene skal være udtrykkeligt, men desuden skriftligt og konkretiseret. Det kan på denne baggrund ikke accepteres, at udlevering af fortrolige oplysninger til en privat ledet forskningsundersøgelse kan ske på grundlag af et stiltiende samtykke som det foreliggende. Det tilføjes, at den benyttede fremgangsmåde er yderligere betænkelig derved, at der ikke i brevet blev sat en frist, inden for hvilken eventuelle indsigelser fra skadelidte skulle fremsættes, og at den situation således kunne opstå, at en protest fra skadelidte blev modtaget, efter at sagen var blevet udleveret til brug for den pågældende undersøgelse.

Jeg må således lægge til grund, at der i sagerne nr. 21 og 60 er sket en uberettiget videregivelse af oplysninger.

 

b) Indhentelse af fortrolige oplysninger

I så godt som alle sagerne har styrelsen indledningsvis sendt skadelidte en orientering om, at det kunne blive nødvendigt at indhente oplysninger om den pågældendes helbredsmæssige, arbejdsmæssige, sociale og økonomiske forhold fra andre myndigheder og/ eller privatpraktiserende behandlingspersonale. Meddelelsen er blevet givet i et standardbrev, som er citeret s. 17f (brev nr. 3). Afslutningsvis i brevet er anført følgende:

"...

Styrelsen vil indhente de oplysninger, der er nødvendig til brug for behandling af Deres sag, hvis De ikke inden 14 dage modsætter Dem dette."

Arbejdsskadesagerne rejses ved en lovpligtig anmeldelse, men undersøges ikke, såfremt skadelidte modsætter sig det, jf. s. 9f. På denne baggrund må sagerne anses for rejst ved ansøgning og dermed omfattet af forvaltningslovens § 29. Efter denne bestemmelse må oplysninger af rent privat karakter ikke indhentes fra andre forvaltningsmyndigheder eller dele af samme forvaltningsmyndighed, medmindre ansøgeren har givet samtykke, eller andet følger af lov, jf. forvaltningslovens § 29, stk. 2, nr. 1 og 2.

Princippet i § 29 bør efter min mening følges også i tilfælde, hvor styrelsen indhenter rent private oplysninger fra privatpersoner eller private virksomheder.

Arbejdsskadeforsikringsloven indeholder i § 20 følgende bestemmelse:

"§ 20. Arbejdsskadestyrelsen kan udsende sagkyndige til at foretage undersøgelse på stedet.

Stk. 2. Arbejdsskadestyrelsen kan af arbejdsgivere, ansatte, kommuner og andre vedkommende, herunder sygehuse, institutter og behandlende læger mv, forlange meddelt enhver oplysning, styrelsen skønner er af betydning, herunder eventuelle politirapporter, hospitalsjournaler med hvad dertil hører, produktionsprocedurer, produkters og stoffers kemiske bestanddele eller afskrift af sådanne rapporter, journaler og formler. Endvidere kan styrelsen forlange retsligt forhør i overensstemmelse med retsplejelovens § 1018, at få udskrift heraf, samt at der foretages obduktion efter reglerne om lovmæssige obduktioner.

Stk. 3. For personer, der er nævnt i § 5, stk. 2, påhviler det skibsføreren at tilføre skibsdagbogen fyldige oplysninger om arbejdsskadens indtræden og omstændighederne i forbindelse hermed."

I den udstrækning, styrelsen i henhold til denne bestemmelse har krav på oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder, andre dele af samme forvaltningsmyndigheder eller privatpersoner, kan alle kategorier af fortrolige oplysninger indhentes af Arbejdsskadestyrelsen, uden at den pågældendes samtykke er indhentet, jf. forvaltningslovens § 29, stk. 2, nr. 2.

Styrelsen er således ikke retligt forpligtet til i disse tilfælde at indhente samtykke. I forbindelse med Folketingets behandling af forvaltningsloven blev det dog understreget, at samtykke normalt bør søges indhentet også i de tilfælde, hvor der foreligger oplysningspligt, jf. Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 108f samt pkt. 189 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, 1986.

Samtykke til videregivelse efter § 28, stk. 2, nr. 1, skal være skriftligt og konkretiseret, jf. § 28, stk. 4. Der er ikke formkrav til samtykke i henhold til § 29, stk. 2, nr. 1, men det må i hvert fald kræves, at det skal være udtrykkeligt.

Der kan dog efter min opfattelse ikke i de tilfælde, hvor samtykket ikke er en retlig nødvendighed for indhentelse af oplysningerne, stilles de samme formkrav, som gælder i forhold til samtykke, der afgives i henhold til forvaltningslovens § 28, stk. 2, nr. 1 og § 29, stk. 2, nr. 1.

Styrelsen sidestiller, som det ses af citatet fra brev nr. 3, skadelidtes passivitet over for opfordringen i brevet til at fremkomme med eventuelle indsigelser imod de bebudede oplysningsskridt med et samtykke til indhentelsen. Under hensyn til, at styrelsen har krav på de pågældende oplysninger i henhold til arbejdsskadeforsikringslovens § 20 og derfor kunne indhente dem, uden samtykke fra skadelidte, finder jeg ikke at kunne kritisere denne fremgangsmåde.

Det siger imidlertid sig selv, at styrelsen efter at have udsendt brev nr. 3 til skadelidte bør afvente udløbet af den fastsatte 14 dages frist, inden styrelsen indhenter oplysninger af den omhandlede karakter.

Brev nr. 3 er blevet udsendt til skadelidte i de fleste af de undersøgte sager. I en del af sagerne har det ikke været påkrævet at indhente oplysninger, og der har således ikke været brug for skadelidtes (stiltiende) samtykke. I andre er brevet ikke blevet sendt, selv om der blev indhentet rent private oplysninger om skadelidte.

I sagerne nr. 3, 5, 35, 36, 37, 44, 45, 46, 47, 55, 63, 70, 73, 74, 87, 92 og 104 sendte styrelsen anmodninger om oplysninger til andre myndigheder eller private inden udløbet af 14 dages fristen. Dette er ikke acceptabelt i forhold til skadelidte. Endvidere må det betragtes som en tilsidesættelse af den forudsætning om samtykkeindhentelse, der lå til grund for Folketingets vedtagelse af forvaltningslovens § 29, stk. 2, nr. 2.

I sag nr. 84 sendte styrelsen tilsvarende anmodninger om oplysninger, uden at styrelsen forinden havde sendt standardbrevet herom til skadelidte.

 

3) Styrelsens udtalelse af 15. maj 1991

"Ombudsmanden har fundet, at styrelsens medsendelse af sagens akter uden skadelidtes udtrykkelige samtykke til speciallæge, der anmodes om speciallægeerklæring, er i strid med tavshedspligtsbestemmelserne.

Styrelsen finder derfor, at der alene er videregivet sådanne akter, der er nødvendige for speciallægens vurdering af sagen.

Det bemærkes i denne forbindelse, at speciallægen til brug for styrelsens sagsbehandling ikke alene skal vurdere skadelidtes helbredstilstand, men også den mulige sammenhæng med arbejdet.

Speciallægens undersøgelse er således afgørende, både for styrelsens vurdering af anerkendelsesspørsgmålet og for spørgsmålet om eventuel erstatning.

Speciallægen må nødvendigvis have adgang til samtlige foreliggende oplysninger om hændelsesforløb og beskæftigelsesforhold (arbejdsanamnese), helbredsforhold m.v. for at kunne afgive en erklæring, der kan bruges som grundlag for styrelsens vurdering.

Styrelsen finder, at videregivelsen af de omhandlede oplysninger er et nødvendigt led i styrelsens sagsbehandling, jf. forvaltningslovens § 28, stk. 2, nr. 4. Efter arbejdsskadeforsikringslovens § 21 (1) skal skadelidte efter styrelsens bestemmelse lade sig undersøge af en læge udpeget af Arbejdsskadestyrelsen.

Det bør overvejes i forbindelse med en kommende revision af arbejdsskadeforsikringsloven at lovfæste styrelsens adgang til uden udtrykkeligt samtykke fra skadelidte at udlevere sådanne oplysninger fra arbejdsskadesagen, som er nødvendige, for at lægen kan afgive sin vurdering i sagen.

Samtidig vil styrelsen dog undersøge de praktiske muligheder for, eventuelt allerede i forbindelse med anmeldelsen af arbejdsskaden, at indhente skadelidtes udtrykkelige samtykke til at styrelsen indhenter oplysninger udefra og videregiver oplysninger til læger, der skal afgive en sagkyndig vurdering i sagen.

Ombudsmanden har endelig fundet, at styrelsens udlevering af akter til brug for en videnskabelig undersøgelse ikke bør ske uden skadelidtes udtrykkelige samtykke.

Den omtalte undersøgelse blev udført af to medarbejdere, der var ansat i styrelsen, finansieret med midler udefra. Styrelsen er enig i, at denne undersøgelse må anses for en undersøgelse udenfor styrelsens regi med deraf følgende krav til udtrykkeligt samtykke fra de personer, der indgår i undersøgelsen.

Styrelsen vil på baggrund af Ombudsmandens kritik udarbejde nærmere retningslinier for anvendelse af materiale fra konkrete sager til videnskabelige undersøgeler.

..."

Styrelsen har desuden gjort gældende, at i 14 af de sager, hvori styrelsen udsendte anmodninger om oplysninger, uanset at 14 dages fristen i standardbrev nr. 3 ikke var udløbet, havde skadelidte udfyldt og tilbagesendt et spørgeskema. Styrelsen fandt, at tilbagesendelsen måtte opfattes som et stiltiende samtykke til indhentelse af oplysninger.

 

4) Mine bemærkninger

Styrelsen har henvist til, at videregivelse af samtlige i styrelsen foreliggende akter til speciallæger må anses for hjemlet i forvaltningslovens § 28, stk. 2, nr. 4 (eller dennes analogi). Hertil skal jeg bemærke:

Videregivelse i henhold til § 28, stk. 2, nr. 4, forudsætter dels, at det pågældende behandlingsskridt er nødvendigt for sagens oplysning, dels at videregivelsen ikke omfatter flere oplysninger, end det efter en konkret vurdering må anses for påkrævet at videregive, for at ekspeditionen kan tjene sit formål.

Jeg er ikke i forbindelse med min undersøgelse stødt på sager, hvor det har kunnet kritiseres, at skadelidte er blevet sendt til undersøgelse hos en speciallæge. Dette spørsgmål synes således ikke at give anledning til problemer.

Derimod ses der ikke i de sager, hvor en videregivelse er sket, at være foretaget en vurdering af, hvilke af de i styrelsen foreliggende oplysninger, speciallægen har haft brug for til gennemførelse af undersøgelsen og udarbejdelsen af en erklæring til belysning af en eventuel skade og dens mulige årsager. I denne henseende er der således ikke foretaget en konkret vurdering af, om videregivelsen har været nødvendig som anført i § 28, stk. 2, nr. 4. Jeg må derfor fastholde, at der i disse tilfælde er sket en tilsidesættelse enten af § 28 i forvaltningsloven (hvis speciallægen er tilknyttet en offentlig institution) eller af straffelovens § 152 (hvis der er tale om en privatpraktiserende speciallæge).

Som nærmere begrundet foran s. 44, finder jeg ikke, at skadelidtes tilbagesendelse af et udfyldt oplysningsskema kan sidestilles med et samtykke til, at styrelsen indhenter oplysninger af rent privat karakter. Udsendelse af anmodninger om oplysninger burde således også i de 14 nævnte sager have afventet 14 dages fristens udløb.

 

5) Konklusion

De undersøgte sager indeholder oplysninger vedrørende enkeltpersoners rent private forhold, og styrelsens sagsbehandling omfatter i almindelighed en eller flere eksterne instanser. Der forekommer således et stort antal videregivelser og oplysningsrekvireringer af den type, der er omfattet af forvaltningslovens §§ 28, stk. 1 og 29 eller principperne i disse bestemmelser.

Undersøgelsen har vist, at der er sket tilsidesættelse af videregivelsesreglerne i i alt 11 af sagerne. I 17 sager indhentedes oplysninger i strid med Folketingets forudsætninger for vedtagelsen af § 29, stk. 2, nr. 2.

Disse tal må imidlertid ses i forhold til det samlede antal undersøgte sager og sagernes særlige karakter. Hertil kommer, at i hvert fald undladelsen af at afvente 14 dages fristen i standardbrev nr. 3 må betragtes som en rent formel fejl.

På denne baggrund giver oplysningerne om styrelsens efterlevelse af tavshedspligtsreglerne ikke anledning til særlige bemærkninger.

Det tilføjes, at en opretholdelse af den hidtidige praksis med hensyn til videregivelse af oplysninger til speciallæger forudsætter en lovfæstelse af praksis.

 

IV Samlet konklusion

Arbejdsskadeområdet er i forvaltningsretlig henseende karakteriseret ved et stort antal af forholdsvis ensartede sager, der består i partstvister.

Området egner sig godt for standardisering, og undersøgelsen har vist, at styrelsen i høj grad har betjent sig heraf. Standardiseringen har vist sig at være et godt instrument til at sikre en effektiv behandling af sagerne. Det er imidlertid også fremgået, at standardiseringen på væsentlige punkter har været bygget på urigtige retsopfattelser. Derved har standardiseringen ført til generelle tilsidesættelser af flere af de centrale bestemmelser i forvaltningsloven.

Arbejdsskadestyrelsen har udfoldet betydelige bestræbelser på at udforme standardiserede begrundelser. Dog er styrelsen fejlagtigt gået ud fra, at afgørelser, der er bebyrdende i forhold til selskaberne i forståelse med selskaberne har kunnet meddeles uden begrundelse. Dette har ført til fuldstændige tilsidesættelser af begrundelsespligten i et stort antal tilfælde. Endvidere er anvendelsen af standardbegrundelserne i nogle tilfælde ikke udført med den fornødne omhu, hvilket har ført til mindre vidtgående begrundelsesfejl i yderligere et betragteligt antal tilfælde.

Mest alvorligt er, at partshøringspligten i forvaltningslovens § 19, stk. 1, på grund af en uholdbar retsopfattelse ikke er forsøgt efterlevet. Dette har ført til partshøringsfejl i stort set alle de undersøgte sager.

Herudover har undersøgelsen vist lejlighedsvise tilsidesættelser af reglerne om klagevejledning, aktindsigt, vejledning, repræsentation og tavshedspligt. Fejlene har været af forskellig grad, men hovedsageligt har der været tale om mindre betydelige fejl.

Flertallet af sagerne er afsluttet i løbet af en acceptabel behandlingstid. Ca. 1/3 af sagerne været længe under behandling. Undersøgelsens resultater på dette punkt har dog ikke givet anledning til særlige betænkeligheder.

Endelig har undersøgelsen vist, at styrelsen følger en henlæggelsespraksis, der savner hjemmel i loven. Denne praksis har fra styrelsens side været fulgt af hensyn til skadelidte og vil af styrelsen blive forsøgt lovfæstet. Alligevel må det slås fast, at praksis i en række henseender har stillet forsikringsselskaberne dårligere, end loven lægger op til.