Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé

A anmodede - under henvisning til lov om offentlighed i forvaltningen - Generaldirektoratet for Post- og Telegrafvæsenet om aktindsigt i dokumenter indeholdende oplysninger om Jetposttjenesten siden projektets start.

Generaldirektøren for Post- og Telegrafvæsenet afslog anmodningen, og kommunikationsministeren fastholdt afslaget. Afgørelsen var begrundet med henvisning til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5, om beskyttelse af det offentliges økonomiske interesser.

Ombudsmanden gjorde opmærksom på nogle generelle betingelser for anvendelsen af undtagelsesbestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 5. Herefter udtalte ombudsmanden, at såfremt en myndighed har dokumenteret, at der er tale om en klart afgrænset del af det offentliges virksomhed, der udøves som en egentlig forretningsvirksomhed i fuld konkurrence med andre (private) virksomheder på området, vil det normalt ikke være nødvendigt at fremkomme med yderligere dokumentation for at anse betingelserne for anvendelse af § 13, stk. 1, nr. 5, for opfyldt.

På baggrund heraf samt på baggrund af en gennemgang af udvalgte dele af det meget omfattende dokumentmateriale fandt ombudsmanden, at langt den overvejende del af dokumenterne vedrørende Jetpost kunne undtages fra aktindsigt i medfør af § 13, stk. 1, nr. 5. Ombudsmanden pegede på, at A som udgangspunkt havde krav på aktindsigt i det resterende dokumentmateriale efter offentlighedslovens § 13, stk. 2, men fandt ud fra ressourcemæssige hensyn samt hensyn til det mulige udbytte ikke grundlag for at henstille til myndighederne at foretage en gennemgang af det samlede dokumentmateriale. (J. nr. 1991-244-512).

Den fulde tekst

Aktindsigt i dokumenter vedrørende Post- og Telegrafvæsenets Jetposttjeneste.

 

A klagede til mig over, at Generaldirektøren for Post- og Telegrafvæsenet og kommunikationsministeren havde afslået A's begæring om aktindsigt i dokumenter vedrørende postvæsenets Jetposttjeneste.

I den anledning indhentede jeg sagens akter samt en udtalelse fra Generaldirektøren for Post- og Telegrafvæsenet.

Det fremgik af akterne, at A i et brev af 4. december 1990 til Generaldirektoratet for Post- og Telegrafvæsenet bad om lejlighed til at gennemgå økonomien i Jetpost siden projektets start. A fremhævede, at A var interesseret i etablerings- og driftsomkostninger, kapacitetsomkostninger, marketingsomkostninger, salgsomkostninger m.v., og A bemærkede i tilslutning hertil, at A ønskede at undersøge, "hvordan Post- og Telegrafvæsenet sikrer, at der ikke sker overførsel af penge fra et monopol til et konkurrenceområde".

Generaldirektøren for Post- og Telegrafvæsenet svarede A i brev af 11. december 1990 med generelle oplysninger om Jetpost-projektets økonomi. I brevet var bl.a. oplyst følgende:

"...

Postvæsenet tilbyder tre former for kurerservice:

· EMS-Kurerpost,

som er en international tjeneste udført i samarbejde med

· Jetpost National,

som er en indenrigstjeneste, der udføres i samarbejde med flyselskaber. Tjenesten blev etableret i 1986

og

· Jetpost Lokal,

som er en tjeneste, der i første omgang tilbydes kunder i de større byområder (København, Odense, Aalborg og Århus). Tjenesten blev etableret den 23. november 1989.

Taksterne for EMS-Kurerpost fastsættes i IPC-regi (International Post Corporation ).

...

 

Postvæsenets markedsandele på det lokale kurerområde har været jævnt stigende siden introduktionen, men da der er tale om en relativ ny tjeneste, er det klart, at Postvæsenets markedsandele på nuværende tidspunkt er begrænset. Det økonomiske resultat har følgelig endnu ikke nået et tilfredsstillende niveau. Det skønnes, at Postvæsenets markedsandel på det lokale marked i øjeblikket er under 1%. De tilsvarende markedsandele for Jetpost National og EMS skønnes at være ca. 20% henholdsvis 9%.

Det er væsentligt for Postvæsenet, at Jetposttjenesten efter en indkøringsperiode for Jetpost Lokal kan vise et resultat, der godtgør, at der er tale om en sund forretning på lige konkurrencevilkår.

Det karakteristiske ved kurertjeneste er, at den som hovedregel varetages uden for det egentlige postale netværk og af særligt personale med materiel alene beregnet til kurertjeneste.

Som følge heraf er det muligt at opgøre Jetposttjenestens økonomi separat. Den samlede omsætning for Jetposttjenesten forventes at udgøre ialt ca. 32 mio.kr. i 1990. Med fradrag af samtlige variable udgifter fremkommer et dækningsbidrag på ca. 20 mio.kr., hvilket overstiger de faste omkostninger, således at der fremkommer et overskud.

..."

I brev af samme dato til generaldirektoratet begærede A - under henvisning til lov om offentlighed i forvaltningen - aktindsigt i "dokumenter, der indeholder oplysninger om Jetpost fra starten i 1986 frem til dags dato". A anmodede om at se "journalen, samtlige akter i sagen samt selve regnskabstallene, herunder opgørelser over kapacitetsomkostninger, marketingsomkostninger, salgsomkostninger, budgetteret overskud, markedsandel etc.".

 

I skrivelse af 19. december 1990 besvarede Generaldirektøren for Post- og Telegrafvæsenet A's anmodning således:

"I fortsættelse af mit brev af den 11. december 1990, hvori jeg har redegjort for Postvæsenets kurerservice, skal jeg efter foretaget vurdering beklage ikke at kunne imødekomme dit ønske om aktindsigt i dokumenter, der indeholder oplysninger om Jet Post. Oplysningerne er af en sådan art, at de er omfattet af undtagelse om aktindsigt i medfør af § 13 i lov om offentlighed i forvaltningen.

Med henvisning til dit telefoniske ønske om oplysninger vedrørende de regnskabsmæssige krav til Postvæsenet, vedlægger jeg lov om statens regnskabsvæsen m.v., bekendtgørelse om statens regnskabsvæsen m.v. og cirkulære om udarbejdelse af institutionsinstrukser vedrørende regnskabsvæsenets tilrettelæggelse.

Til din orientering vedlægger jeg P&T's årsberetning for 1989. For så vidt angår Postvæsenets økonomiske opstillinger i øvrigt, kan jeg henvise til finansloven og statsregnskabet."

I brev af 20. december 1990 rettede A henvendelse til kommunikationsministeren om sagen. A anførte:

"Under henvisning til lov om offentlighed i forvaltningen skal undertegnede hermed anke afslag på begæring om aktindsigt i dokumenter vedrørende Jetpost.

Afslaget er formelt ukorrekt. I strid med offentlighedslovens paragraf 16, stk. 2, er afslaget ubegrundet, og der henvises ej heller til hvilken bestemmelse i paragraf 13 generaldirektøren påberåber sig.

I henhold til forvaltningsloven skal et afslag være forsynet med klagevejledning. Dette er ikke tilfældet.

..."

 

Kommunikationsministeren svarede i skrivelse af 28. december 1990:

"...

Jeg har gennemgået sagen, og jeg må på den baggrund fastholde, at de oplysninger, som De beder om, ikke kan udleveres til Dem. Begrundelsen herfor er, at karakteren af De oplysninger, som De ønsker, vedrører rent forretningsmæssige forhold på et område, hvor P&T udbyder en tjeneste i konkurrence med private firmaer. Sådanne oplysninger er undtaget fra aktindsigt i medfør af lov om offentlighed i forvaltningen, § 13, stk. 1, nr. 5, hvorved aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed.

Jeg vil samtidig pege på, at generaldirektøren for P&T ved sit brev af den 11. december 1990 har givet Dem ganske omfattende forretningsmæssige oplysninger om Jetpost. Yderligere har generaldirektøren ved sit brev af den 19. december 1990 tilsendt Dem relevante love, bekendtgørelser og cirkulærer m.v.

Vedrørende Deres bemærkning om manglende klagevejledning må jeg erklære mig enig i, at generaldirektøren for P&T's brev burde have indeholdt vejledning heri.

..."

I klagen til mig over kommunikationsministerens afgørelse anførte A bl.a., at offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5, efter A's mening ikke kunne udelukke aktindsigt, i hvert fald ikke fuldstændigt. Visse dokumenter, journaler etc. måtte være omfattet af lovens hovedregel om aktindsigt.

I udtalelsen fra Generaldirektøren for Post- og Telegrafvæsenet i anledning af klagen til mig var anført følgende:

"...

De oplysninger, som (A) ønsker, vedrører rent forretningsmæssige forhold på et område, hvor P&T udbyder en tjeneste i konkurrence med private firmaer. Sådanne oplysninger er undtaget fra aktindsigt i medfør af lov om offentlighed i forvaltningen, § 13, stk. 1, nr. 5.

(A) har henvendt sig til Generaldirektoratet for P&T en gang tidligere, end han refererer til i sit brev til ombudsmanden. Det skete pr. telefax den 4. december 1990, kopi af telefaxen vedlægges. Jeg sendte det i kopi vedlagte foreløbige svarbrev af den 11. december 1990, hvori der er ganske omfattende forretningsoplysninger om Jetpost.

Yderligere udlevering og eventuel offentliggørelse af forretningsmæssige oplysninger om Jetpost vil kunne skade P&Ts økonomiske interesser i Jetposttjenesten.

Til ombudsmandens orientering kan det oplyses, at Postvæsenet løbende foretager opfølgning vedrørende økonomien i Jetposttjenesten. Således indgår en række økonomiske oplysninger om Jetpost i Postvæsenets månedsrapporter. Postvæsenet har hermed løbende mulighed for at følge bl.a. den økonomiske udvikling i Jetposttjenesten. Oplysningerne er imidlertid af en sådan karakter, at de ikke kan udleveres til udenforstående.

..."

 

I min afsluttende skrivelse til A udtalte jeg følgende:

"Generaldirektoratet for Post- og Telegrafvæsenets afgørelse om ikke at give Dem (yderligere) aktindsigt i dokumenter vedrørende Jetpost, og kommunikationsministerens tiltrædelse heraf, er meddelt under henvisning til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5.

Bestemmelsen har følgende ordlyd:

"Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til

1) ...

2) ...

3) ...

4) ...

5) Det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed, eller

6) ..."

Afslag på aktindsigt efter denne og de øvrige undtagelsesbestemmelser i § 13, stk. 1, kan kun meddeles, såfremt der efter en konkret vurdering er nærliggende fare for, at de nævnte interesser vil lide skade af betydning, hvis oplysningerne udleveres, jf. Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 229, betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 263, og den kommenterede offentlighedslov, v/Asbjørn Jensen m.fl. (1986), s. 162.

For at godtgøre, at der er grundlag for at anvende undtagelsesbestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 5, vil det være nødvendigt at foretage en konkretisering af, hvilke økonomiske skadevirkninger for det offentlige der er tale om, og det skal fremgå, hvorledes det økonomiske tab vil eller kan indtræde som en følgevirkning af, at begæringen om aktindsigt imødekommes.

Det er ikke tilstrækkeligt blot at henvise til undtagelsesbestemmelsens ordlyd, til konkurrencemæssige hensyn eller tilsvarende abstrakte angivelser af beskyttelsesbehovet.

Kommunikationsministeren har over for Dem henvist til, at de ønskede oplysninger vedrører "rent forretningsmæssige forhold på et område, hvor Post- og Telegrafvæsenet udbyder en tjeneste i konkurrence med private firmaer". I udtalelsen til mig har Generaldirektøren for Post- og Telegrafvæsenet herved bemærket, at udlevering og eventuel offentliggørelse af forretningsmæssige oplysninger om Jetpost vil kunne skade Post- og Telegrafvæsenets økonomiske interesser i Jetposttjenesten.

Det fremgår af sagen, at Jetpoststjenesten udbydes af Post- og Telegrafvæsenet i konkurrence med en række private virksomheder på området. Det er fra politisk side, bl.a. kommunikationsministeren, og af postvæsenet selv, klart tilkendegivet, at Jetposttjenesten ønskes drevet - og faktisk bliver drevet - økonomisk adskilt fra postvæsenets øvrige virksomhed.

Jeg må således lægge til grund,

at der er tale om en klart afgrænset del af det offentliges virksomhed,

at denne virksomhed udøves som en egentlig forretningsvirksomhed, og

at virksomheden finder sted i fuld konkurrence med andre (private) virksomheder på området.

 

Såfremt en myndighed har dokumenteret, at virksomheden opfylder de nævnte betingelser, foreligger der efter min mening en klar formodning for, at udlevering af oplysninger om den forretningsmæssige tilrettelæggelse og drift af virksomheden - udover hvad der allerede er offentligt tilgængeligt - vil kunne skade den offentlige virksomhed. Normalt behøves således ikke yderligere dokumentation for, at betingelserne for at begrænse aktindsigten i henhold til § 13, stk. 1, nr. 5, er opfyldt. - Jeg henviser herved endvidere til det nedenfor anførte om muligheden for - efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 3 - at undtage området som helhed fra offentlighedsloven.

Generaldirektoratet for Post- og Telegrafvæsenet har over for mig nærmere redegjort for karakteren af det dokumentmateriale, der foreligger vedrørende Jetpost. Jeg har gennemgået udvalgte dele af det meget omfattende materiale; det arkiverede dokumentmateriale siden 1986 strækker sig over adskillige hyldemetre.

På baggrund heraf er det min opfattelse, at langt den overvejende del af dokumenterne vedrørende Jetpost, kan undtages fra aktindsigt i medfør af bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5. En stor del af dokumenterne, til dels sammenfaldende hermed, vil kunne undtages fra aktindsigt i medfør af bestemmelserne om internt arbejdsmateriale i lovens § 7. Tilbage er efter mit skøn kun dokumentmateriale af meget beskedent omfang og betydning.

Som udgangspunkt har De efter reglen i offentlighedslovens § 13, stk. 2, krav på (mod betaling) at blive gjort bekendt med dette materiale.

Det forhold, at anvendelsen af § 13, stk. 2, kun vil udløse aktindsigt i en meget begrænset del af et samlet dokumentmateriale, kan normalt ikke i sig selv føre til, at samtlige dokumenter undtages fra aktindsigt (se herved Folketingets Ombudsmands beretning 1974, s. 340). Når det imidlertid - som her - drejer sig om et overordentligt omfattende materiale, kan man ved den nærmere fastlæggelse af pligten til at anvende § 13, stk. 2, ikke ganske bortse fra en afvejning af forholdet mellem henholdsvis de påkrævede ressourcer til en minutiøs gennemgang af hele materialet og det mulige udbytte heraf for den aktindsigtssøgende. Nogle af de hensyn, der ligger bag det almindelige krav i offentlighedslovens § 4, stk. 3, om, at myndigheden kun er forpligtet til at efterkomme aktindsigtsbegæringer, såfremt det er konkretiseret ved angivelse af den pågældende sag eller de pågældende dokumenter, kan i nogen måde siges at gøre sig tilsvarende gældende ved meget omfattende og komplekse sager; undertiden vil det for sådanne sagers vedkommende formentlig bero på mere journaltekniske tilfældigheder, at de overhovedet er sammenfattet i en "sag".

I det foreliggende tilfælde er der efter min opfattelse tale om et sådant misforhold mellem på den ene side de meget betydelige ressourcer, der måtte afsættes til at gennemgå det samlede dokumentmateriale, og på den anden side det mulige udbytte heraf for den aktindsigtssøgende, at jeg ikke finder at have grundlag for under henvisning til § 13, stk. 2, at henstille til myndighederne at foretage en sådan gennemgang.

Der kan i den forbindelse også henvises til, at der er tale om et sagsområde, hvor betingelserne for at undtage området som helhed fra offentlighedsloven - efter bestemmelsen i lovens § 3, stk. 1 - formentlig vil være opfyldt.

 

Om behandlingen af aktindsigtssagen skal jeg herudover bemærke følgende:

Post- og Telegrafvæsenets afgørelse om at afslå Deres anmodning om aktindsigt, jf. generaldirektørens skrivelse af 19. december 1990, er ikke korrekt begrundet. Skrivelsen indeholder alene en henvisning til § 13 i offentlighedsloven og ikke, som den burde, en præcis henvisning til det led i § 13, stk. 1, som var lagt til grund for afslaget (§ 13, stk. 1, nr. 5), jf. forvaltningslovens § 24, stk. 1. Bestemmelsens krav om, at der skal være henvist til "de retsregler i henhold til hvilke afgørelsen er truffet", kan i et tilfælde som det foreliggende kun anses for opfyldt, når der er peget på, hvilken eller hvilke af de temmelig forskelligartede undtagelsesbestemmelser i § 13, stk. 1, der er anvendt.

Jeg ville endvidere have fundet det rigtigst, at direktoratet havde forklaret, hvorfor man mente, at de ønskede oplysninger var omfattet af denne bestemmelse, f.eks. således som det skete ved kommunikationsministerens afgørelse i skrivelse af 28. december 1990. Jeg henviser herved til det overordnede krav i forvaltningslovens § 24, hvorefter en begrundelse skal fremtræde som en forklaring på, hvorfor afgørelsen har fået det pågældende indhold, jf. Justitsministeriets vejledning til forvaltningslovens pkt. 132.

Derimod er jeg ikke enig i, at generaldirektoratet havde pligt til at give Dem klagevejledning vedrørende adgangen til at rette henvendelse til kommunikationsministeren. Pligten til at give klagevejledning gælder ifølge forvaltningslovens § 25 for "afgørelser, som kan påklages til anden forvaltningsmyndighed". Kommunikationsministeren kan efter min opfattelse ikke betragtes som en anden forvaltningsmyndighed i forhold til Generaldirektoratet for Post- og Telegrafvæsenet. Ministeren må, når han beskæftiger sig med Post- og Telegrafvæsenets forhold, betragtes som generaldirektoratets chef og dermed som samme myndighed i forvaltningslovens forstand - på samme måde som f.eks. justitsministeren i forhold til Justitsministeriets departement.

Jeg har gjort kommunikationsministeren og Generaldirektoratet for Post- og Telegrafvæsenet bekendt med min opfattelse."