Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé

En Kommune (K) påtænkte at privatisere områderne for rengøring, vask og bevogtning. Inden kommunalbestyrelsen havde truffet endelig beslutning, udsendte tre tillidsrepræsentanter B, C og D, der var medlemmer af kommunens hovedsamarbejdsudvalg, en pressemeddelelse, hvori indstillingen hos kommunalbestyrelsens flertal blev skarpt kritiseret.

K's advokat gjorde gældende, at B, C og D som tillidsrepræsentanter og samarbejdsudvalgsmedlemmer var underlagt en særlig loyalitetspligt og en tilsvarende begrænsning af ytringsfriheden. K besluttede på den baggrund at tildele B, C og D en skriftlig advarsel, medmindre pressemeddelelsen blev dementeret i sin helhed.

Ombudsmanden fremsatte nogle generelle bemærkninger om offentligt ansattes ytringsfrihed, herunder om hvornår hensynet til offentlige myndigheders interne beslutningsproces og funktionsevne i særlige tilfælde kan føre til en begrænsning af ytringsfriheden. Ombudsmanden fandt ikke, at reglerne om samarbejdsudvalg og om tillidsrepræsentanter udgjorde en begrænsning af ytringsfriheden for de pågældende. Ombudsmanden konkluderede, at K's reaktion og kritik af B, C og D for så vidt var grundløs.

K havde ifølge ombudsmanden berettiget påtalt, at B, C og D ikke i tilstrækkelig grad havde gjort det klart, at de ikke udtalte sig på samarbejdsudvalgets vegne. (J. nr. 1991-354-42).

Den fulde tekst

Kommunale tillidsrepræsentanters ytringsfrihed i forbindelse med privatiseringssag.

 

A henstillede til min overvejelse at undersøge en sag vedrørende tillidsrepræsentanters ytringsfrihed i forbindelse med påtænkte privatiseringer i K Kommune.

Til brug for mine overvejelser om, hvorvidt jeg skulle tage sagen op til undersøgelse af egen drift, jf. ombudsmandslovens § 6, stk. 5, anmodede jeg den 20. marts 1991 K Kommune om udlån af sagens akter samt om kommunens eventuelle bemærkninger i anledning af klagen.

Ved skrivelse af 27. maj 1991 fremsendte K Byråd kopi af sagens bilag, en skrivelse af 23. maj 1991 til mig fra kommunens advokat G samt en mindretalsudtalelse af 21. maj 1991 fra Socialdemokratiets og Socialistisk Folkepartis byrådsgrupper.

Efter modtagelsen af kommunens skrivelse besluttede jeg at foretage en nærmere undersøgelse af sagen.

Det fremgik af sagens akter, at tre tillidsrepræsentanter, der var medlemmer af kommunens hovedsamarbejdsudvalg, den 6. november 1990 udsendte en pressemeddelelse med følgende ordlyd:

"Advarsel til borgere og det lokale erhvervsliv fra samarbejdsudvalg:

Byrådet godt på vej til at give (E) en fortrinsstilling.

- Nu strammer (K) Byråd garnet. Det kan nemt føre til, at lokale virksomheder bliver kvalt. Derfor er det nu på høje tid, at erhvervslivet i (K) Kommune reagerer.

- Også ældre på plejehjem, børn i skolerne og mange andre af kommunens indbyggere kan blive ofre. Der er stor fare for, at eksempelvis rengøringen på plejehjem bliver dårligere. Derfor må borgerne nu også gribe ind.

- Hvis det lokale erhvervsliv og kommunens indbyggere venter blot nogle få dage længere, så er toget kørt!

Det fælles hovedsamarbejdsudvalg i (K) kommune har i de seneste dage fået bekræftet sine bange anelser om, hvad byrådets samarbejdsaftale med den multinationale koncern (E) kan føre til. Politikerne er stort set parate til at bede private firmaer give tilbud på blandt andet rengøring, bevogtning og vask. Men udformningen af udbudsmaterialet er sket på sådan en måde, at kommunens medarbejdere nu tager det utraditionelle skridt at opfordre det lokale erhvervsliv til omgående at henvende sig til byrådet.

- Vi har hele tiden frygtet, at (E) skulle få en fortrinsstilling ved licitationen, siger (B), der er næstformand i det fælles hovedsamarbejdsudvalg. Nu har vi opdaget, at man ved tilrettelæggelsen af udbudsmaterialet eksempelvis har anvendt (E's)-skemaer.

- Det er også sådan, at alle opgaverne skal udbydes i en samlet pakke. (E) kan klare både rengøring, vask og bevogtning, mens mange lokale firmaer kun varetager et enkelt område. Dermed handicappes for eksempel et lokalt vaskeri, siger (B).

(C), der også er medlem af det fælles hovedsamarbejdsudvalg, mener, at byrådsflertallet forsøger at skjule over for borgerne, at servicen forringes, når private firmaer skal overtage arbejdet:

- Assistenterne på plejehjem laver meget andet end at fjerne støv. De hjælper de ældre med mange praktiske ting. Det er slut, hvis et privat firma overtager opgaven. Så bliver der kun udført lige netop, hvad der er skrevet kontrakt på, siger (C). Smidigheden forsvinder.

Medarbejder-repræsentanterne mener, at det lokale erhvervsliv skal kræve at få den dokumentation, som de ansatte aldrig har fået.

- Beviser på, hvad privatiseringen rent faktisk betyder økonomisk.

- Politikerne har slynget om sig med tal for besparelser, men vi har aldrig modtaget en grundig gennemregning, siger (D) fra det fælles hovedsamarbejdsudvalg. Det er fantastisk, at byrådsflertallet øjensynligt vil gennemtvinge en så afgørende beslutning uden at have dokumentationen i orden.

- En rapport fra (X) kommune beviser det modsatte af, hvad flertallet i (K) tror: Det er rent faktisk billigere, hvis kommunen selv gør rent.

Byrådets økonomiudvalg skal efter planen på onsdag den 14. november træffe beslutning om, hvem der kan få lov at deltage i licitationen.

- Derfor er det på høje tid nu, fastslår (B). Det hjælper ikke længere at være "pæn". Byrådet har med sin aftale med (E) bevæget sig ind i "benhård forretning". Derfor må borgere og erhvervsliv reagere nu. Det er for sent, når licitationen er overstået, og - formentlig (E) - får overdraget arbejdet... "

Pressemeddelelsen blev udsendt med en fremsendelsesskrivelse, der havde følgende indhold:

"NY UDVIKLING I PRIVATISERINGSSAG

Hermed tillader jeg mig at fremsende en pressemeddelelse, som er udarbejdet i samarbejde med personalerepræsentanterne i det fælles hovedsamarbejdsudvalg i (K) kommune. Yderligere oplysninger kan indhentes hos blandt andre næstformand, (B) tlf. ...

Venlige hilsner

journalist

(F)

..."

 

På foranledning af kommunens ledelse udarbejdede kommunens personalekontor den 7. november 1990 et notat om, hvorvidt de tre medarbejdere havde handlet ulovligt ved at udsende pressemeddelelsen. Notatet konkluderede, at pressemeddelelsen var omfattet af den grundlovssikrede ytringsfrihed, og at der ikke forelå en overtrædelse af medarbejdernes tavshedspligt. Det anførtes endvidere i notatet, at medarbejdernes loyalitetsforpligtelse over for kommunen som arbejdsgiver ikke var brudt, og at selv om pressemeddelelsen ikke var i overensstemmelse med ånden i aftalen om samarbejdsudvalg, var der ikke tale om et egentligt brud på aftalen.

Endvidere anførtes følgende:

"Med hensyn til påstanden om, at der skulle være anvendt (E's)-skemaer ved tilrettelæggelsen af udbudsmaterialet, kan det oplyses, at dette ikke er korrekt, men den anvendte metodik i kravspecifikationen til rengøringen svarer til den af (E) sædvanlig anvendte, hvorfor de anvendte skemaer er identisk med de skemaer, som anvendes af (E)."

Den 8. november 1990 sendte K kommunes advokat G et brev pr. telefax til borgmester H, hvori han tog stilling til, om de tre medarbejdere, der havde udsendt pressemeddelelsen, havde overtrådt deres forpligtelser i henhold til reglerne om samarbejdsudvalg. I brevet anførtes bl.a. følgende:

"Det fremgår af det anførte, at et medlem af et samarbejdsudvalg har særlige rettigheder og pligter. Retten er udtrykt ved den særlige beskyttelse imod afskedigelse, og pligten, der modsvarer retten, kræver af samarbejdsudvalgsmedlemmet, at han positivt arbejder til fremme af et godt samarbejdsklima på arbejdspladsen. Han må bøje sig for arbejdsgiverens lovlige beslutninger og medvirke til, at disse gennemføres på loyal måde.

....

 

Udtalelserne fremtræder som fremsat af de pågældende i deres egenskab af at være medlemmer af hovedsamarbejdsudvalget og kvalificerer derfor udtalelserne.

Det fremgår af reglerne om samarbejdsudvalg, at et udvalg har ret til at drøfte forhold af den karakter, som omfattes af rammeaftalen med (E). Når disse drøftelser har fundet sted, har samarbejdsudvalget en informationspligt overfor samtlige medarbejdere i kommunen. Derfor er udtalelser af den gengivne karakter i strid med disse opgaver for samarbejdsudvalget, og de pågældende medarbejdere har ingen adgang til at udtale sig på hovedsamarbejdsudvalgets vegne eller som medlemmer af dette. Udtalelserne er i strid med pligten til at sikre gode, rolige arbejdsforhold i kommunen, da udtalelserne klart indirekte indeholder en stærk kritik af byrådets beslutninger og planlagte rationaliseringsforanstaltninger.

De pågældende har således overtrådt deres pligter."

Den følgende dag afholdtes møde i koordinationsudvalget om pressemeddelelsen. I mødereferatet er indført følgende:

"Tolkning af pressemeddelelse udsendt af 3 samarbejdsudvalgsmedlemmer

· Fra medarbejderside blev fremført følgende bemærkning til dagsordenens pkt. 1. Pressemeddelelsen er udsendt af samtlige medarbejdere repræsenteret i de nedsatte projektgrupper, hvoraf en del er medlemmer af samarbejdsudvalg. Fra ledelsesside blev udtrykt et behov for dementi af, at der har været anvendt (E's) materiale i projektgruppernes arbejde

 

Eventuelt

· Der var enighed om behovet for et dementi for det i følge pressemeddelelsen omtalte område, at ved tilrettelæggelsen af udbudsmateriale eksempelvis har været anvendt (E's) skemaer. Dementien tilstilles de samme medier, som pressemeddelelsen og at dementien udformes af de tre navngivne personer i pressemeddelelsen.Fra ledelsesside blev fremført, at ordlyden og formuleringen har karakter af at være illoyal.Der var ikke enighed om, at fortolkningen er i strid med motiverne, der ligger til grund for samarbejdsaftalens § 12."

 

Senere samme dag blev pressemeddelelsen drøftet af Økonomi- og Samordningsudvalget. Udvalgets flertal besluttede følgende:

"Såfremt det ikke senest den 12. november d.å. kl. 12.00 skriftligt til borgmesterkontoret er tilkendegivet, at pressemeddelelsen af 6. november d.å. dementeres i sin helhed, meddeles (D), (B) og (C) en skriftlig advarsel for i deres egenskab af samarbejdsudvalgsmedlemmer at have optrådt illoyalt over for (K) kommune ved at udsende den pågældende pressemeddelelse og at have udsendt den i det fælles hovedsamarbejdsudvalgs navn."

De tre medarbejdere fik samme dag - den 9. november 1990 - overbragt skriftlig meddelelse om udvalgets beslutning.

Ved en skrivelse af 12. november 1990 til borgmester H meddelte de tre medarbejdere, at pressemeddelelsen ville blive dementeret i sin helhed. Samme dag udsendtes dementiet, der havde følgende ordlyd:

"Vedr. pressemeddelelse af 6. november 1990.

Medarbejderrepræsentanterne i det fælles hovedudvalg ved (K) kommune dementerer hermed pressemeddelelsen i sin helhed."

Kort efter blev en pressemeddelelse, der var næsten identisk med den tidligere pressemeddelelse, udsendt af Arbejdernes Fællesorganisation og FTF i K-by.

I en artikel i Land & Folk for den 13. november 1990 er borgmester H citeret for følgende udtalelse til Ritzaus Bureau:

"Den første pressemeddelelse var politisk i hele sit indhold, og da den form for kritiske udtalelser strider mod samarbejdsaftalerne mellem kommunen og de ansatte, var vi nødt til at afkræve de tre tillidsrepræsentanter et klart dementi. Det har vi nu fået, og den nye, næsten identiske pressemeddelelse fra FO og FTF beviser klart,

at det her handler om politik, siger (H)."

 

Udtalelsen er gengivet i forkortet form i en artikel samme dag i Jyllands-Posten.

I en skrivelse af 19. november 1990 anmodede HK/Kommunal K Kommune om en forhandling, da kommunens brev af 9. november 1990 til B efter forbundets opfattelse var en ulovlig begrænsning af hendes ytringsfrihed.

HK/Kommunal sendte den 7. januar 1991 enslydende breve til K Kommune og advokat G, hvori forbundet redegjorde for, hvorfor Økonomi- og Samordningsudvalgets beslutning af 9. november 1990 efter forbundets opfattelse indebar en krænkelse af B's ytringsfrihed. Forbundet anførte bl.a. følgende:

"Udgangspunktet for offentligretlig teori og praksis er, at offentligt ansatte på lige fod med andre borgere er sikret deres grundlovsfæstede ytringsfrihed, så længe de respekterer deres tavshedspligt som offentligt ansatte. Denne tavshedspligt er fastlagt i forvaltningslovens § 27.

Hertil kommer, at offentligt ansatte - ligesom andre ansatte - har en loyalitetsforpligtelse overfor deres arbejdsgivere. Denne loyalitetsforpligtelse betyder i den konkrete situation, at de udtalelser, en tillidsrepræsentant som (B) kommer med, skal være fremsat i god tro. De må ikke være bevidst forkerte med det formål at skade arbejdsgiverens omdømme.

De regler, der gælder for offentlig ansattes ytringsfrihed, er i forhold til den konkrete sag meget præcist sammenfattet og gengivet i "Præstø-sagen", der er offentliggjort i Beretning for 1987 fra

Folketingets ombudsmand siderne 237 til 242. Herudover indeholder Ombudsmandens beretninger for de sidste tyve år en del sager om offentlig ansattes ytringsfrihed. En total liste herover findes under "ytringsfrihed" i indexet i den seneste beretning.

.....

En offentlig ansats ytringsfrihed kan ikke begrænses i videre omfang end som angivet af Folketingets ombudsmand i "Præstø-sagen". Der er efter HK/KOMMUNALs opfattelse ikke ved SU-aftalens § 1, stk. 2 eller andre dele heraf, tilsigtet begrænsninger i samarbejdsudvalgsmedlemmers ytringsfrihed rent bortset fra, at sådanne begrænsninger som allerede nævnt ikke gyldigt kan aftales."

 

I skrivelser af 21. januar 1991 til borgmester H og

HK/Kommunal redegjorde advokat G for sin opfattelse af de retlige spørgsmål, der rejses i forbundets skrivelse af 7. januar 1991.

A anførte i sin skrivelse af 22. februar 1991 til mig følgende:

"Sagen rejser så vidt ses 2 spørgsmål. Dels er der spørgsmålet om berettigelsen af den betingede advarsel meddelt tillidsrepræsentanterne ved skrivelse af 9. november 1990..., og dels er der spørgsmålet om de kommunale medarbejderes fremtidige adgang til at deltage i den offentlige debat om lokalpolitiske emner.

2. For så vidt angår det første spørgsmål, er der anledning til at fremhæve, at de omhandlede tre personer ubestridt ikke har overtrådt nogen tavshedspligtsforskrift, at de pågældende er valgte tillidsrepræsentanter, at de pågældende har udtalt sig om spørgsmål af væsentlig betydning for de ansattes fremtidige ansættelses- og arbejdsforhold, og at de ikke deltager i kommunens beslutningsproces vedrørende privatisering.

Pressemeddelelsen ... har specielt været drøftet i 2 relationer. Det har været hævdet, at meddelelsen fremtræder som udsendt af det samlede hovedsamarbejdsudvalg. Imidlertid fremgår det tydeligt af meddelelsens indhold, at udtalelserne heri må henføres til medarbejderrepræsentanterne. Man har endvidere henvist til, at det af meddelelsen fremgår, at der er anvendt "(E's)-skemaer". Som det fremgår af ..., er der anvendt materiale, der er identisk med materiale udviklet af (E).

Uanset, at pressemeddelelsen kunne have været mere klart affattet i relation til de 2 angivne forhold, må det fremhæves, at kommunen ikke ved (skrivelse af 9. november 1990) har forlangt en præciserende pressemeddelelse, men i stedet, at pressemeddelelsen skulle "dementeres i sin helhed".

I (advokat G's skrivelse af 8. november 1990) henvises til samarbejdsaftalen. (Der) vedlægges Bestemmelser om samarbejde og samarbejdsudvalg i kommuner, som er medlemmer af Kommunernes Landsforening. Der er intet grundlag for antagelsen af, at der ved aftalen, herunder § 1, stk. 3, skulle være sket en indskrænkning i kommunalt ansattes ytringsfrihed. Medlemmernes tavshedspligt er udtrykkelig reguleret i aftalens § 3, stk. 6.

3. (K) kommunes skrivelse af 9. november 1990 ... sammenholdt med borgmesterens udtalelser til pressen ... efterlader ingen tvivl om, at medlemmer af et samarbejdsudvalg efter (K) kommunes opfattelse er pålagt særlige begrænsninger i den almindelige ytringsfrihed for offentligt ansatte. Hertil kommer, at disse begrænsninger efter opfattelsen meget upræcist er afgrænset til "politiske" og/eller "kritiske" udtalelser.

Opfattelsen kan ikke anses for overensstemmende med gældende ret, og kommunens fastholdelse af opfattelsen medfører efter al sandsynlighed, at kommunens ansatte, og herunder i særdeleshed medlemmer af samarbejdsudvalg og hovedsamarbejdsudvalg, vil afstå fra at deltage i den offentlige debat om stort set ethvert lokalpolitisk emne."

 

Et fagforbund anmodede mig den 8. april 1991 om også at tage stilling i sagen for så vidt angår forbundets medlem C.

Advokat G har i skrivelsen af 23. maj 1991 anført følgende:

"...

På (K) Kommunes vegne gør jeg gældende, at det forhold, at (K) Kommune i denne konkrete sag har anset det for at være nødvendigt at tildele de tre medarbejdere en advarsel, dersom den pågældende pressemeddelelse ikke blev kaldt tilbage, intet har med offentligt ansattes ytringsfrihed at gøre. At (K) Kommune har fundet det nødvendigt at tildele advarslen, dersom pressemeddelelsen ikke blev kaldt tilbage, indebærer ingen indskrænkninger i de pågældendes adgang til også vedrørende (K) Kommunes forhold at deltage i den almindelige offentlige debat. Der er derfor ikke tale om, at kommunens adfærd overfor de tre hovedsamarbejdsudvalgsmedlemmer kan føre til dette resultat.

Jeg finder allerede på dette sted anledning til at fremhæve og understrege, at kommunens ledelse, herunder borgmester (H) og andre, der repræsenterer kommunen, ikke på noget tidspunkt har tilkendegivet, at de tre medarbejdere ikke har måttet ytre sig offentligt om de forhold, som pressemeddelelsen vedrører.

Sagen er derimod en ganske anden. Sagen er den, at økonomiudvalgets flertal har fundet det nødvendigt at præcisere overfor de tre medarbejdere af hovedsamarbejdsudvalget, at disse ikke i denne egenskab har kunnet udsende en pressemeddelelse i den form og med det indhold, som den har fået, når yderligere henses til, at pressemeddelelsen fremtræder som udsendt af hovedsamarbejdsudvalget. De tre hovedsamarbejdsudvalgsmedlemmer har altså ikke i den sag, som er indbragt for ombudsmanden af (A), optrådt som privatpersoner. Den pågældende, stærkt kritisable pressemeddelelse, fremtræder som udsendt som led i de tre medarbejderes varetagelse af deres arbejdsopgaver for (K) Kommune som medlemmer af hovedsamarbejdsudvalget.

Forholdet er det, at de tre medarbejdere som medlemmer af hovedsamarbejdsudvalget ved den anvendte kommunikationsform, udsendelse af pressemeddelelsen, dels har overskredet deres kompetence, dels har anvendt en helt uacceptabel form, dels har givet pressemeddelelsen et urigtigt og fordrejet indhold, dels har udsendt pressemeddelelsen på et i den politiske beslutningsproces meget aktuelt tidspunkt, som også herved tilsigter at lægge en helt urimelig pression på kommunalbestyrelsen, alt med den virkning, at mulighederne for at arbejde i hovedsamarbejdsudvalget og de øvrige samarbejdsudvalg i den ånd, som samarbejdsaftalerne forudsætter, groft krænkes med mulighed for skade af samarbejdsmulighederne. Der er herved handlet groft illoyalt af de tre medarbejdere.

På ovennævnte grundlag har det været nødvendigt for (K) Kommune at knytte en sanktion til den illoyale optræden, og den beslutning, som flertallet i økonomiudvalget traf den 9/11 1990, hvorefter de pågældende medarbejdere ville få en advarsel, dersom pressemeddelelsen ikke blev kaldt tilbage, står i rimeligt og passende forhold til den udviste adfærd.

......

 

Selvom man skulle vælge en for de tre medarbejdere meget venlig og forstående læsning af pressemeddelelsen, således at denne dog ikke fremtræder som udsendt af det fælles hovedsamarbejdsudvalg, er det dog ikke muligt meningsfuldt at læse pressemeddelelsen anderledes

end, at den er udsendt af medlemmer af hovedsamarbejdsudvalget. Der er altså også under denne synsvinkel tale om, at pressemeddelelsen

fremtræder med en særlig legitimitet, således at den ikke blot er udtryk for tre kommunalt ansattes private opfattelse. I den form, som er givet, er det alene meningsfuldt at forstå udsagnet om, at (B) er næstformand i det fælles hovedsamarbejdsudvalg, og at (C) og (D) også er medlemmer af dette, at de pågældende er særligt kvalificerede, og at deres udsagn derfor bygger på en særlig viden og indsigt i den kommunale forvaltning, som de tre medarbejdere har ønsket at understrege for at give deres udtalelser vægt. At den valgte form tilsigter at give pressemeddelelsen en særlig vægt modsiges ikke af, at de pågældende tre medarbejdere selvfølgelig kunne have indrykket læserbreve eller være blevet interviewet eller have ytret sig på anden måde som privatpersoner, hvor det i tilknytning hertil var oplyst, at de pågældende f.eks. var kontorassistenter, lagerforvalter o.s.v. og samtidig var medlemmer af et samarbejdsudvalg i kommunen. I et læserbrevsindlæg eller i et interview ville det klart fremgå, dersom noget andet ikke tilsigtedes, at de pågældende udtalte sig som privatpersoner. De, der udtaler sig, må i hvert tilfælde sikre sig, at modtageren af meddelelsen forstår, at de pågældende fremsætter deres udtalelser som privatpersoner. Dette er netop ikke sket i denne sag.

.....

 

Ved den valgte form har (B), (C) og (D) søgt at udøve en pression på kommunens ledelse og byrådsflertallet, som disse ikke skal acceptere. Kommunens ledelse kan kræve, at kommunens politiske strategi lægges af kommunalbestyrelsen, og det er denne, der sammen med borgmesteren og den administrative ledelse tegner kommunen udadtil. Det kan forventes, og det kan kræves af medarbejderne i kommunen, at disse loyalt bakker kommunalbestyrelse og administrativ ledelse op. Udadtil må (K) Kommune som andre institutioner og virksomheder optræde som en enhed. Det er netop også dette, der tilsigtes ved de opgaver, som ligger i hovedsamarbejdsudvalget, hvor igennem det fælles fodslag søges etableret. Det er i samarbejdsudvalgene og i hovedsamarbejdsudvalget, at de uundgåelige og til stadighed tilbagevendende interessemodsætninger imellem de forskellige grupper i den kommunale forvaltning og i de kommunale institutioner udlignes. Der skal ikke være storvask for åbent tæppe. Imod dette har de tre medarbejdere groft forsyndet sig ved pressemeddelelsen. Medarbejderne skal ikke som medarbejdere i den kommunale forvaltning påkalde sig kommunens borgeres assistance til at varetage medarbejdernes interesser overfor den kommunale ledelse. Dette kan medarbejderne gøre som enkeltpersoner og som privatpersoner igennem sædvanligt politisk arbejde. I denne forbindelse må betydningen af, at medarbejderne søger at lægge et politisk pres på kommunalbestyrelsen ved at henvende sig til offentligheden slet ikke underkendes. Det er en fremgangsmåde, der er egnet til at skabe usikkerhed og tvivl og manglende beslutningsdygtighed hos de valgte repræsentanter for borgerne i kommunalbestyrelsen. Det vil ikke kunne undgå at gøre indtryk på en kommunalbestyrelse, at medarbejdernes tillidsrepræsentanter, medlemmer af et hovedsamarbejdsudvalg, henvender sig til kommunens borgere og gør gældende, at beslutninger, som en kommunalbestyrelse er i færd med at træffe, er til skade for den kommunale forvaltning og for kommunens hensigtsmæssige drift. Der er herved tale om en utidig pression. Derfor har de tre medlemmer af hovedsamarbejdsudvalget groft forsyndet sig imod den loyalitetsforpligtelse, som de pågældende har, dels som medarbejdere i kommunen overfor kommunalbestyrelsen, dels som medlemmer af hovedsamarbejdsudvalget.

Undertiden kan man se det synspunkt gjort gældende, at tillidsrepræsentanter, og herunder også medlemmer af et hovedsamarbejdsudvalg, skulle have en udvidet ytringsfrihed. Dette må i allerhøjeste grad bestrides. Set i relation til de pågældendes muligheder for at ytre sig som privatpersoner, gælder der i hvert tilfælde som hovedregel ingen begrænsninger i deres ytringsfrihed, hvorimod man snarere vil kunne tænke sig, at tillidsrepræsentanterne som følge af særlig viden, måske af fortrolig karakter, må holde sig tilbage, men dette er et særligt problem. Herudover må det antages, at tillidsrepræsentanterne, der skal søge at medvirke til gode og rolige og stabile arbejdsforhold, må tage hensyn til, at der tillægges deres udtalelser større vægt end den, der tillægges andre medarbejdere, og at netop tillidsrepræsentanternes adfærd, opførsel og udtalelser får en særlig valør. Der kan derfor stilles større krav til tillidsrepræsentanterne og til medlemmerne af hovedsamarbejdsudvalget end til andre medarbejdere. Også dette har de tre medarbejdere forsyndet sig imod i den konkrete sag.

..."

 

Mindretalsudtalelsen af 21. maj 1991 fra Socialdemokratiets og Socialistisk Folkepartis byrådsgruppe indeholder bl.a. følgende:

"Det er vor opfattelse, at ingen af de 3 nævnte personer har overskredet nogen form for kompetence eller loyalitetsforpligtelse.

At de har udtalt sig som hovedsamarbejdsudvalgsmedlemmer er kun naturligt. Der ligger i samarbejdsudvalgsbestemmelserne intet som begrænser udvalgsmedlemmernes ytringsfrihed. Dertil kommer, at de pågældende samtidig er tillidsrepræsentanter, hvilket ligeledes medfører en naturlig interesse for en sag som den aktuelle, der vedrører privatisering.

Vi finder, at pressemeddelelsens form og indhold på ingen måde går ud over det acceptable.

Det er korrekt, at pressemeddelelsen fremtræder som udsendt af det samlede hovedsamarbejdsudvalg, men det fremgår af meddelelsens indhold, at udtalelserne må henføres til medarbejderrepræsentanterne. Herudover kan der henvises til vedlagte kopi af følgeskrivelsen til pressemeddelelsen, hvori det direkte står: "...udarbejdet i samarbejde med personalerepræsentanterne i det fælles hovedsamarbejdsudvalg...". Følgeskrivelsen har været udsendt til alle, der har modtaget pressemeddelelsen.

.....

I (K's) besvarelse (....) fremgår det, at man kan forvente, at medarbejderne i kommunen loyalt bakker kommunalbestyrelsen og den administrative ledelse op. Denne opfattelse er vi enige i, når det angår de ansattes udførsel af deres arbejdsopgaver, men det kan ikke være meningen, at medarbejdere ved kommunen, individuelt eller ved varetagelse af opgaver i et samarbejdsudvalg, ikke kan tillade sig at være uenige med kommunalbestyrelsen.

Hele tonen i (G's) skrivelse viser, at de ansatte ved (K) kommune i allerhøjeste grad fremover må anse det for forbundet med stor risiko, offentligt at give udtryk for deres holdninger, såfremt de er i modstrid med det herskende byrådsflertals.

Som medansvarlig for kommunens personalepolitik må vi i det hele taget tage afstand fra tonen og stilen i (G's) skrivelse. En så kraftig reaktion og et så kraftigt sprogbrug fremkaldt af en pressemeddelelse fra samarbejdsudvalgsmedlemmer og tillidsrepræsentanter, der blot i god tro forsøger at varetage sine hverv, må i høj grad medvirke til at skabe utryghed blandt de ansatte og kan bestemt ikke siges at være i "samarbejdets ånd". Det er derfor ikke et personalepolitisk signal, vi kan tilslutte os.

..."

 

A fremsatte i skrivelse af 11. juli 1991 bemærkninger til advokat G's skrivelse af 23. maj 1991, og A fremhævede bl.a., at K Kommune oprindelig ønskede opgaverne udbudt i samlede pakker og alene ændrede fremgangsmåde efter kritik om favorisering af store virksomheder, herunder E.

Som svar på spørgsmål fra min side anførte A i skrivelse af 29. oktober 1991 følgende:

"Der er ... ikke tvivl om, at udtalelserne i pressemeddelelsen om "udbud i samlet pakke" er fremsat i god tro og tillige er udtryk for kommunens intentioner helt frem til økonomiudvalgsmødet den 15. november 1990. Nærliggende havde det i hvert fald været, at ledelsens repræsentanter i modsat fald havde taget til genmæle over for medarbejderrepræsentanternes bemærkninger på mødet den 8. november 1990 i Det Fælles Hovedsamarbejdsudvalgsmøde."

Som bilag til A's skrivelse blev fremsendt en skrivelse af 29. oktober 1991 fra HK med følgende indhold:

"Som svar på jeres spørgsmål af d.d. skal jeg hermed oplyse følgende:

A) Ingen af de 3 tillidsrepræsentanter ville selv være blevet berørt af privatiseringsplanerne.

(B) arbejder på inkassokontoret.

(D) arbejder på Teknisk Forvaltning, Forsyningsvirksomhederne.

(C) arbejder som dagplejer.

B) Den egentlige beslutning, om at opgaverne kunne udbydes i både en samlet pakke og hver for sig, blev taget på et økonomiudvalgsmøde den 15. november 1990. Indtil da havde det fremstået som om opgaverne skulle udbydes i en samlet pakke.

Jeg vedlægger referat af mødet i det fælles hovedsamarbejdsudvalg den 8. november 1990, hvoraf det fremgår, at medarbejderne har ønsket ført til referat, at man ser problemer i at udbyde opgaverne i en samlet pakke.

Jeg vedlægger ligeledes kopi af notat om procedure vedr. servicekøb på rengøringsområdet/vask- og linnedservice m.v., der er udfærdiget af skoledirektør ... den 2. oktober 1990, hvoraf det fremgår, at opgaverne skal udliciteres som en samlet pakke."

Jeg anmodede i skrivelse af 1. november 1991 K Kommune om kommunens bemærkninger til A's skrivelse. Ved skrivelse af 8. januar 1992 fremsendte kommunen en skrivelse af s.d. fra advokat G, hvori var anført følgende:

"I anledning af de spørgsmål, som ombudsmanden telefonisk har rettet til advokat (A), som er besvaret i HK's skrivelse af 29/10 f.å. til min kollega under A og B bemærkes, at det kun kan have skærpende betydning for det retsspørgsmål, som er forelagt ombudsmanden til udtalelse, som drejer sig om retmæssigheden af pressemeddelelsen, om tillidsrepræsentanterne personligt ville blive berørt af en privatisering eller ikke. Derimod må det være uden betydning, om opgaverne til entreprenørerne blev udbudt samlet eller delt eller i en kombination heraf.

Baggrunden for ovennævnte er, at retsspørgsmålet drejer sig om, om pressemeddelelsen dels i sin form er utilbørlig, dels med urette fremtræder som udsendt af hovedsamarbejdsudvalget, samt om den valgte form for medarbejdernes henvendelse til offentligheden er i strid med den status af samarbejdsudvalgsmedlemmer, som medarbejderrepræsentanterne havde, samt om den valgte form har været egnet til at lægge et utilbørligt pres på kommunalbestyrelsen og i tilknytning hertil har været egnet til at skade samarbejdsklimaet i kommunen. Jeg henviser i øvrigt til mine bemærkninger i indlægget til ombudsmanden af 23/5 1991 s. 2 forneden og s. 3 foroven.

Det ses af det anførte, at medarbejdernes individuelle arbejdsforhold og formen for licitationen i bedste fald er uden betydning for sagen."

 

I et brev til A udtalte jeg følgende:

"I

Ved min bedømmelse af sagen, må jeg lægge til grund, at de pågældende medarbejdere ikke har overtrådt deres tavshedspligt ved at udsende pressemeddelelsen, og at de synspunkter og oplysninger, som pressemeddelelsen indeholder, lovligt kunne være fremsat af andre borgere. Spørgsmålet i denne sag er alene, om de begrænsninger, der i særlige tilfælde gælder for offentligt ansattes ytringsfrihed, fører til, at de tre ansatte handlede retsstridigt ved at udsende pressemeddelelsen.

Som anført under sagen er det generelle spørgsmål om offentligt ansattes ytringsfrihed behandlet i en sag gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning 1987, s. 237 ff. Som nævnt på dette sted er udgangspunktet, at offentligt ansatte har ganske samme frihed som andre til at deltage i den offentlige debat. Som det videre nævnes, er det dog antaget, at hensynet til offentlige myndigheders interne beslutningsproces og funktionsevne i særlige tilfælde kan føre til en begrænsning af de ansattes ytringsfrihed. Det er næppe muligt at give en fuldstændig beskrivelse af, hvornår, i hvilket omfang og for hvilke ansatte sådanne særlige begrænsninger gælder. Men jeg anførte følgende hovedsynspunkter:

"Begrænsningerne omfatter alene udtalelser vedrørende sager inden for de pågældendes eget arbejdsområde. Offentligt ansatte har samme frihed som andre borgere til at udtale sig om sager på forvaltningsområder, som de ikke har berøring med i deres daglige arbejde.

Ved udtalelse inden for eget arbejdsområde er det af betydning, om den pågældende som led i sit arbejde har været (eller er) aktivt medvirkende i myndighedens beslutningsproces. Begrænsningerne vil i almindelighed ikke omfatte ansatte med en funktion, der ligger fjernt fra de politiske eller administrative beslutningstagere.

Det spiller en rolle, om udtalelserne fremsættes før eller efter, at en beslutning er truffet. Adgangen til at udtale sig, inden en sag er afgjort, kan - af hensyn til beskyttelse af den interne beslutningsproces - være noget snævrere end adgangen til at udtale sig senere.

Det ligger efter praksis fast, at offentligt ansatte har en vidtgående frihed til at udtale sig om ressourcespørgsmål inden for et arbejdsområde, hvor spørgsmålet kan have væsentlig betydning for medarbejdernes fremtidige ansættelses- og arbejdsforhold.

Det følger af det anførte, dels at der kræves særlige tungtvejende grunde for at anerkende begrænsninger i offentligt ansattes ytringsfrihed, dels at disse grunde normalt kun vil foreligge i forhold til centralt placerede medarbejdere, der deltager eller har deltaget i den omstridte beslutnings tilblivelse."

Advokat (G) har på kommunens vegne gjort gældende, at der for tillidsrepræsentanter og medarbejdervalgte medlemmer af samarbejdsudvalg - udover disse hensyn - gælder en særlig loyalitetspligt og en tilsvarende begrænsning af ytringsfriheden. Der må stilles større krav til disse medarbejdere end til andre medarbejdere, fordi de i henhold til reglerne om samarbejdsudvalg skal medvirke til gode og rolige og stabile arbejdsforhold, og fordi det må antages, at deres udtalelser tillægges større vægt end andre medarbejderes. Den omstændighed, at adgangen til at afskedige medarbejderrepræsentanter er begrænset i forhold til andre ansatte, stiller desuden større krav til disse om at efterleve samarbejdsaftalens ånd og begrænser derfor den form, hvori de kan udtrykke sig.

 

II

Inden jeg tager stilling til, om der gælder en sådan begrænsning af tillidsrepræsentanters og medarbejdervalgte samarbejdsudvalgsmedlemmers ytringsfrihed, skal jeg bemærke følgende om min forståelse af (K) Kommunes afgørelse af 9. november 1990:

Jeg forstår afgørelsen således, at den primært er baseret på ovenstående (generelle) retsopfattelse, hvorefter der gælder en særlig loyalitetspligt for tillidsrepræsentanter og medarbejdervalgte medlemmer af samarbejdsudvalg. De tre medarbejderrepræsentanter har overtrådt denne loyalitetspligt ved at udsende en pressemeddelelse, der i indhold og form var stærkt kritisk over for kommunalbestyrelsens flertal med hensyn til dennes indstilling i en bestemt sag, hvor der endnu ikke var truffet endelig beslutning. Kommunen anser det som en yderligere forseelse eller som en skærpende omstændighed, at pressemeddelelsen fremtræder som udsendt af samarbejdsudvalget.

 

III

Bestemmelser om samarbejde og samarbejdsudvalg i kommuner, som er medlemmer af Kommunernes Landsforening, fastsætter følgende i § 1, stk. 3 og 4, og § 12, stk. 1:

"§ 1.

...

Stk. 3.

Med henblik på at tilrettelægge og udvikle det daglige samarbejde nedsættes der samarbejdsudvalg, jf. kap. 2, bestående af repræsentanter for ledelsen og for medarbejderne. Samarbejdsudvalget skal arbejde for at bevare gode og rolige arbejds- og beskæftigelsesforhold og medvirke til, at alle medarbejdere engageres i det daglige samarbejde.

Stk. 4.

1) I samarbejdet skal såvel ledelsen som medarbejderne respektere gældende love, regulativer og vedtægter, kommunalbestyrelsesbeslutninger, administrative bestemmelser samt kollektive overenskomster og aftaler.2) Medlemskab af et samarbejdsudvalg medfører ingen begrænsning i de beføjelser, der i henhold til lov tilkommer medlemmer af kommunale råd."

"§ 12. Stk. 1. Parterne skal bestræbe sig for at opnå enighed, og det betragtes som et brud på samarbejdsbestemmelserne, hvis der ikke udvises positiv forhandlingsvilje."

I den foreliggende juridiske litteratur og praksis er det nævnte spørgsmål om ytringsfrihed for medlemmer af samarbejdsudvalg og tillidsrepræsentanter kun sparsomt omtalt.

Ole Hasselbalch: Tillidsmandsret, 1988 (der dog især må antages at tage sigte på private ansættelsesforhold) omtaler s. 88 ff. de "bipligter", der påhviler en tillidsrepræsentant over for arbejdsgiveren, herunder loyalitetspligten. Hverken denne korte gennemgang eller referatet s. 90 f. af en faglig voldgiftskendelse, der blev afsagt i anledning af en afskedigelse af en tillidsrepræsentant, der havde udtalt sig kritisk om arbejdsgiveren i den offentlige debat, giver indtryk af, at tillidsrepræsentantens ytringsfrihed er undergivet særlige begrænsninger.

I Bent Christensens responsum vedrørende offentligt ansattes ytringsfrihed, optrykt i Juristen & Økonomen, 1980, s. 85 ff., er anført følgende om tillidsmænd m.v. (s. 112 f.):

"Af større praktisk betydning er, om offentligt ansatte, der af deres kolleger vælges til en eller anden form for tillidspost, får en øget ytringsfrihed.

Jeg har ikke et sådant kendskab til de faktiske forhold og til eventuel eksisterende praksis, at jeg har grundlag for at udtale mig generelt. Jeg skal nøjes med nogle få bemærkninger.

Hvis man antager, at der .... gælder begrænsninger vedrørende ytringer om ressourcefordelingen, må disse i alt fald slækkes for tillidsmænd, særlig for ledere af vedkommende offentlige sektors ansattes organisationer.

Hvor der er indført en eller anden form for kollektiv ledelse, der helt eller delvis består af repræsentanter valgt af de ansatte, har disse repræsentanter så en særlig vid ytringsfrihed? Jeg tror ikke, der kan svares generelt. Hvis man - som f.eks. på universiteterne - har både en hierarkisk opbygget administrativ stab og repræsentanter for denne i de styrende organer, sættes sagen på spidsen. Jeg vil være tilbøjelig til at mene, at i det omfang hensynet til beslutningsprocessen i administrationen sætter grænser for ytringsfriheden, gælder disse også for det administrative personales repræsentanter i de styrende organer."

Efter min opfattelse må de ovenfor gengivne bestemmelser om samarbejdsudvalg forstås som en bredt formuleret angivelse af de formål, der skal opnås ved nedsættelsen af samarbejdsudvalg. Herudover indeholder bestemmelserne vel også en vejledning for, med hvilken indstilling de enkelte medlemmer skal deltage i udvalgets arbejde.

Sekretariatet for Centralrådet for Statens Samarbejdsudvalg har over for mig oplyst, at sekretariatet ikke har kendskab til sager, hvor den opfattelse er blevet gjort gældende, at medlemmer af samarbejdsudvalg har en særlig loyalitetsforpligtelse med den følge, at deres adgang til at ytre sig offentligt ikke er den samme som for andre offentligt ansatte.

De særlige regler om adgang til at afskedige tillidsrepræsentanter og medlemmer af samarbejdsudvalg har efter min opfattelse ingen betydning for det foreliggende spørgsmål.

En antagelse om, at tillidsrepræsentanter og medlemmer af samarbejdsudvalg ikke har samme adgang til at ytre sig offentligt som andre offentligt ansatte, savner altså støtte i den foreliggende litteratur og praksis, og den finder heller ikke støtte i de nævnte bestemmelsers ordlyd.

I denne forbindelse må det bemærkes, at indskrænkninger i den materielle ytringsfrihed i almindelighed kun kan antages, hvis indskrækningen har et forholdsvis sikkert retskildemæssigt grundlag, jf. Folketingets Ombudsmands beretning 1983, s. 248 (særligt s. 250) og Lars Nordskov Nielsen: Responsum om offentligt ansattes ytringsfrihed - med særligt sigte på overenskomstansatte DJØF'ere, offentliggjort i DJØF-bladet nr. 22/1987, s. 7.

På denne baggrund finder jeg ikke, at der er grundlag for at antage, at der med bestemmelserne om samarbejdsudvalg eller reglerne om tillidsrepræsentanter er sket en indskrænkning af ytringsfriheden for de enkelte udvalgsmedlemmer eller tillidsrepræsentanter.

 

IV

Pressemeddelelsen angik en sag, som ikke vedrørte de pågældendes egne arbejdsområder. De påtænkte licitationer angik opgaver vedrørende rengøring, vask og bevogtning, mens de tre ansatte var beskæftiget henholdsvis på inkassokontoret, i den kommune dagpleje og i Teknisk Forvaltning, Forsyningsvirksomhederne.

Det antages i den juridiske litteratur, at kun når en offentligt ansat udtaler sig om sit eget tjenesteområde, kan der stilles særlige krav om, at de oplysninger, som udtalelsen bygger på, er korrekte. Jeg henviser herved til Poul Andersen: Dansk Forvaltningsret, 4. udg., s. 179, Bent Christensens ovennævnte responsum, s. 113, og Lars Nordskov Nielsens ovennævnte responsum, s. 15.

Udgangspunktet bør formentlig modificeres noget, når der som her er tale om offentligt ansatte, der over for offentligheden identificerer sig som samarbejdsudvalgsmedlemmer - og ikke som ansatte på et bestemt område. Selv under hensyntagen hertil er det min opfattelse, at de krav, man kan stille angående oplysningernes korrekthed, er opfyldt i denne sag. Jeg henviser herved til det ovenfor (...) anførte om brug af "(E's)-skemaer" og det (....) anførte om "udbud i samlet pakke".

 

V

Det antages endvidere i den juridiske litteratur, at når den ansatte ytrer sig som privatperson om et emne, der vedrører myndigheden, har han pligt til at gøre det klart, at han ikke udtaler sig på myndighedens vegne, jf. Lars Nordskov Nielsens ovennævnte responsum, s. 15, og Henrik Zahle: Dansk Forfatningsret, bind 3, 1989, s. 69.

(K) Kommune har gjort gældende, at pressemeddelelsen fremtrådte som udsendt af hovedsamarbejdsudvalget. Ved vurderingen af dette spørgsmål, må man for det første lægge vægt på, at pressemeddelelsen havde overskriften: "Advarsel til borgere og det lokale erhvervsliv fra samarbejdsudvalg". Denne sætning må efter min opfattelse naturligt forstås sådan, at pressemeddelelsen er udsendt af et samarbejdsudvalg.

Det næste sted afsenderen er nævnt, er i sætningen: "Det fælles hovedsamarbejdsudvalg i (K) Kommune har i de seneste dage fået bekræftet ..." Denne sætning bestyrker indtrykket af, at pressemeddelelsen er udsendt af hovedsamarbejdsudvalget. Den videre læsning af pressemeddelelsen rejser dog tvivl om dette spørgsmål. Det anføres således, at "kommunens medarbejdere nu tager det utraditionelle skridt at opfordre ..."

Resten af pressemeddelelsen består hovedsageligt af udtalelser fra tre navngivne medlemmer af hovedsamarbejdsudvalget. Det er ikke udtrykkeligt angivet, at de er indvalgt af medarbejderne, men den ovenfor citerede sætning giver indtryk heraf, og det samme gør følgende sætning, der er indføjet mellem (C's) og (D's) udtalelser: "Medarbejder-repræsentanterne mener, at ...."

At det ikke er hovedsamarbejdsudvalget, der har udsendt pressemeddelelsen, fremgår af den følgeskrivelse, som blev udsendt sammen med pressemeddelelsen. Dette kan dog kun tillægges mindre betydning, da man måtte regne med, at kun selve pressemeddelelsen ville blive refereret og da i den form, hvori den var udfærdiget.

Jeg kan på den baggrund ikke kritisere, at kommunen har lagt til grund for sin bedømmelse af sagen, at pressemeddelelsen fremstod, som om den var udsendt af hovedsamarbejdsudvalget, eller at den i hvert fald nemt kunne opfattes på den måde.

Kommunen har for så vidt været berettiget til at påtale, at de tre medarbejdere ikke i tilstrækkelig grad havde gjort det klart, at de ikke udtalte sig på hovedsamarbejdsudvalgets vegne.

 

VI

Den valgte reaktion fra kommunens side - at forlange pressemeddelelsen dementeret i sin helhed - var imidlertid i første række baseret på noget andet, nemlig at de pågældende medarbejdere havde tilsidesat en særlig, for dem som medlemmer af hovedsamarbejdsudvalget, gældende begrænsning af ytringsfriheden. De burde herefter ikke have udtalt sig kritisk til offentligheden som samarbejdsudvalgsmedlemmer.

Denne retsopfattelse er jeg som anført foran ikke enig i, og jeg må derfor for så vidt finde kommunens reaktion ved afgørelsen af 9. november 1990 og den heri liggende kritik af de pågældende medarbejdere grundløs.

Jeg har gjort (K) Kommune bekendt med min opfattelse."

 

NOTER: (*1) Jf. Folketingets Ombudsmands beretning 1983, s. 248, og 1987, s. 237.