Opfølgning / Opfølgning til
Oversigt (indholdsfortegnelse)
Den fulde tekst

Undersøgelse angående et antal sager fra Skattedepart ementet vedrørende aktindsigt.

 

I. Indledning.

I et notat af 12. november 1987 til Folketingets Retsudvalg redegjorde jeg for de lovgivningsmæssige muligheder for, at ombudsmandens egen-drift funktion kunne styrkes, samt for, hvorledes en sådan styrkelse kunne ske. Notatet er optrykt i FOB 1988.251-253.

Den første egen drift-undersøgelse, hvor jeg har gennemgået et større antal sager af en bestemt art fra en eller flere forvaltningsmyndigheder, angik 70 sager fra Familieretsdirektoratet. Resultatet af denne undersøgelse er offentliggjort i FOB 1988.249 ff.

Efter afslutningen af den første egen drift-undersøgelse overvejede jeg at lade den næste undersøgelse angå aktindsigtsafgørelser på Skatteministeriets område. Det indgik herved i mine overvejelser, at en sådan undersøgelse dels ville angå nogle væsentlige forvaltningsprocessuelle regler, dels ville vedrøre et område, hvor retssikkerhedssynspunkter traditionelt spiller en fremtrædende rolle.

På et møde den 11. juli 1989 med Skattedepartementet redegjorde jeg for den påtænkte undersøgelse. Samtidig meddelte jeg, at jeg - forinden jeg tog endelig stilling til, hvorvidt området var egnet til en undersøgelse - ønskede at gennemføre en forundersøgelse på grundlag af et mindre antal sager.

På baggrund heraf sendte Skattedepartementet mig med skrivelse af 25. august 1989 10 sager til gennemsyn. Efter en foreløbig gennemgang heraf meddelte jeg i skrivelse af 25. september 1989 Skattedepartementet, at området ville være velegnet til en egen drift-undersøgelse. Jeg anmodede derfor departementet om at måtte modtage samtlige departementets sager vedrørende aktindsigt, oprettet i departementet efter den 1. januar 1987 og afsluttet senest den 14. juni 1989.

Skattedepartementet fremsendte herefter med skrivelse af 19. oktober 1989 en række yderligere sager. Jeg havde hermed modtaget akter fra sager journaliseret under 52 forskellige journalnumre i departementet.

I sagerne har jeg modtaget Skattedepartementets sagsomslag med samtlige ind- og udgående skrivelser og samtlige interne sagsakter (referatark m. v.).

I 4 tilfælde (sagerne nr. 3, 23, 27 og 45) er der - især fordi flere kontorer i Skattedepartementet har været involveret i sagerne - rent journalteknisk oprettet to sager på den eller de samme spørgsmål. Reelt omfatter undersøgelsen således 48 sager.

De 48 sager er omtalt i denne rapport i anonymiseret form. Skattedepartementets og andre involverede myndigheders journalnumre er erstattet med sagsnumrene fra 1 til 48, personer og selskaber, der optræder i sagerne, er benævnt ved bogstavbetegnelser og lokale myndigheder (f. eks. kommuner og skatteråd) er omtalt ved anonymiserede artsbetegnelser.

Af de 48 sager i undersøgelsen angår 3 sager (sagerne nr. 7, 17 og 37) ikke aktindsigt eller videregivelse af oplysninger efter andre regler.

I sag nr. 7 havde en skyldner klaget til Skattedepartementet over, at ligningskommissionen og skatterådet havde nægtet ham et nærmere angivet fradrag. I den forbindelse klagede skyldneren også over ligningskommissionens begrundelse. Skattedepartementet henviste korrekt skyldneren til at få sine klager bedømt af Landsskatteretten, hvortil sagen allerede var påklaget.

Sag nr. 17 angår en generel henvendelse fra en skyldner, som - bl.a. på baggrund af toldvæsenets administrationsrutiner - kritiserer forskellige af skattevæsenets sagsbehandlingsrutiner og foreslår ændringer heri. Skyldnerens henvendelse berører ikke aktindsigtsspørgsmål.

Sag nr. 37 angår spørgsmålet om morarenter i forbindelse med en arbejdsgivers henstand med indberetning af indeholdt A-skat, og der er ikke i sagen rejst noget aktindsigtsspørgsmål.

Yderligere 3 af de 48 sager (sagerne nr. 34, 35 og 44) angår spørgsmålet om meddelelse af oplysning til kuratorer, skifterettens medhjælpere og midlertidige bobestyrere. Endvidere omhandler 1 sag (nr. 29) meddelelse af oplysning til en udenlandsk myndighed. Endelig har Skattedepartementet i 1 sag (nr. 42) afgivet en udtalelse til et tilsynsråd om, hvorvidt fremsendelse af et frikort på en given måde indebar en tavshedspligtskrænkelse. Disse 5 sager har ikke skullet afgøres efter aktindsigtsreglerne. I de omtalte 5 sager har undersøgelsen ikke omfattet afgørelsen af spørgsmålet om videregivelse af oplysninger.

Endelig har jeg i relation til én sag vedrørende aktindsigt (sag nr. 16) under hensyn til bestemmelsen i ombudsmandsinstruksens § 16, stk. 2, fundet det rigtigst at lade sagen udgå af undersøgelsen.

De sager, der indgik i den første egen drift-undersøgelse vedrørende samværsret og bidragspligt var af forholdsvis ensartet karakter i henseende til retsgrundlaget. I modsætning hertil udgør de nu undersøgte aktindsigtssager en mere uensartet gruppe. Dette skyldes navnlig, at aktindsigtssagerne angår et bredt udsnit af materielle skattesager indenfor såvel person- og selskabsbeskatningen som ejendomsskatteområdet. Sagernes forskelligartethed nødvendiggør forholdsvis indgående referater af sagernes faktiske grundlag samt af myndighedernes overvejelser, synspunkter og afgørelser.

I de sager, hvor Skattedepartementet har truffet afgørelse som klagemyndighed, har jeg kun i særlige tilfælde indhentet førsteinstansens sagsakter. I de fleste tilfælde har min undersøgelse således været begrænset til en gennemgang af akterne i departementets sager. I 9 sager (nr. 3, 4, 5, 6, 11, 24, 25, 31 og 36) har jeg dog fundet det nødvendigt at indhente yderligere sagsakter og/eller oplysninger. Behovet for yderligere sagsakter og/eller oplysninger i disse sager blev drøftet på et møde med Skattedepartementet den 2. februar 1990.

Med henblik på, at Skattedepartementet kunne fremkomme med bemærkninger hertil, blev et udkast til rapporten den 30. april 1990 overbragt departementet. Samtidig fik departementet overbragt de sager, der indgår i undersøgelsen.

Den 22. maj 1990 blev med Skattedepartementet afholdt et møde om udkastet til rapport. Under mødet fremkom Skattedepartementet med sine bemærkninger til rapportudkastet.

I fortsættelse af mødet er Skattedepartementet i skrivelse af 8. juni 1990 fremkommet med departementets bemærkninger til rapporten. Skrivelsen er optrykt som bilag til rapporten.

 

II. Karakteristik af det udvalgte retsmateriale

 

A. Indledning.

Bestemmelser om aktindsigt (dokumentoffentlighed) findes i offentlighedsloven (lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen) og i kapitel 4 i forvaltningsloven (lov nr. 571 af 19. december 1985). Offentlighedslovens bestemmelser angår enhvers adgang til aktindsigt. Offentlighedsloven omfatter i modsætning til forvaltningsloven også den del af forvaltningens virksomhed, der ikke består i at behandle afgørelsessager. Bestemmelserne i forvaltningsloven angår alene en parts adgang til aktindsigt i afgørelsessager. Offentlighedslovens og forvaltningslovens bestemmelser er omtalt i afsnit B.

Offentlighedslovens og forvaltningslovens aktindsigtsbestemmelser suppleres af en særlig bestemmelse i kildeskattelovens § 80, stk. 1, (jf. nu bekendtgørelse nr. 622 af 19. oktober 1989 af lov om opkrævning af indkomst- og formueskat for personer m.v.) om ægtefællers adgang til aktindsigt i den anden ægtefælles ligningssag. Den særlige ægtefælleaktindsigtsregel er omtalt i afsnit C.

Særlige tavshedspligtsforskrifter kan have betydning for adgangen til aktindsigt efter offentlighedsloven. Ved en særlig tavshedspligtsforskrift forstås en tavshedspligtsbestemmelse i særlovgivningen, som ikke blot indeholder en blankethenvisning til de almindelige tavshedspligtsbestemmelser i straffelovens kapitel 16 og forvaltningslovens § 27. Særlige tavshedspligtsforskrifter findes også på skatteområdet, jf. bl.a. statsskattelovens § 44 (lov nr. 149 af 10. april 1922 om indkomst- og formueskat til staten, som senest ændret ved lov nr. 360 af 1. juli 1988) , kildeskattelovens § 87, vurderingslovens § 29 A (jf. bekendtgørelse nr. 437 af 14. august 1984 af lov om vurdering af landets faste ejendomme) samt i nogle dobbeltbeskatningsoverens-komster. De særlige tavshedspligtsforskrifter er nærmere omtalt i afsnit B.5.

Endelig har en særlig partshøringsbestemmelse i skattestyrelseslovens § 3 (jf. bekendtgørelse nr. 573 af 14. november 1984 af lov om skattemyndighedernes organisation og om klageadgang m.m., som ændret ved lov nr. 363 af 1. juli 1988) en vis betydning for en parts mulighed for at få oplysning i en ligningssag. Dette forhold er nærmere beskrevet i afsnit D.2.

Undersøgelsen angår de regler, der var gældende, da Skattedepartementet behandlede og eventuelt tillige traf afgørelse i de aktindsigtssager, der indgår i undersøgelsen. Ligeledes angår beskrivelsen af reglerne i de følgende afsnit de regler, der var gældende på det nævnte tidspunkt. Således indgår bl.a. den ændring af myndighedsstrukturen og klagevejen på skatteområdet, der følger af den nye skattestyrelseslov (lov nr. 824 af 12. december 1989 om skattemyndighedernes organisation og opgaver m.v., trådt i kraft den 1. april 1990), ikke i undersøgelsen.

 

B. Offentlighedslovens og forvaltningslovens regler. Tavshedspligt.

 

1) Offentlighedsloven og forvaltningsloven.

a) Både offentlighedsloven og forvaltningsloven gælder for de organer eller myndigheder, der er en del af "den offentlige forvaltning", jf. offentlighedsloven § 1, stk. 1, og forvaltningsloven § 1, stk. 1. Den offentlige forvaltning omfatter statslige myndigheder, som ikke er domstole eller myndigheder under Folketinget.

Offentlighedsloven indeholder i § 1, stk. 1, følgende bestemmelse: Loven gælder for al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning..". Forvaltningslovens § 1, stk. 1, er sålydende: "Loven gælder for alle dele af den offentlige forvaltning.

Ministeriernes departementer (f.eks. Skattedepartementet), de centrale statslige styrelser (f. eks. Statsskattedirektoratet), lokale statsforvaltninger (f.eks. amtsskatteinspektoraterne), kommunale myndigheder (f.eks. de kommunale skatteforvaltninger), lokale nævn (f. eks. ligningskommissionerne), regionale nævn (f. eks. skatterådene) og centrale nævn (f.eks. Ligningsrådet og Landsskatteretten) er omfattet af den offentlige forvaltning. Samtlige myndigheder på skatteområdet er således klart omfattet af offentlighedsloven og forvaltningsloven.

 

b) Offentlighedslovens og forvaltningslovens anvendelsesområder er forskellige i henseende til forvaltningsmyndighedernes funktioner.

Medens offentlighedsloven gælder for al virksomhed , en forvaltningsmyndighed udøver, jf. offentlighedslovens § 1, stk. 1 (er citeret ovenfor). Aktindsigtsreglerne i offentlighedsloven gælder dog kun for administrativ sagsbehandling i forbindelse med en forvaltningsmyndigheds virksomhed, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1, 1. pkt.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 4, stk. 1, 1. pkt., er sålydende: "Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed."

Offentlighedslovens aktindsigtsregler omfatter således både afgørelsessager - jf. nedenfor om forvaltningslovens § 2, stk. 1, og § 9, stk. 1, 1. pkt. - og administrativ sagsbehandling i forbindelse med forvaltningens indgåelse af kontraktsforhold (f. eks. køb eller salg af fast ejendom eller køb af driftsmateriel, driftsmidler, inventar, kontorartikler o.s.v.; se herved også forvaltningslovens § 2, stk. 2) samt administrativ sagsbehandling i forbindelse med faktisk forvaltningsvirksomhed (f. eks. skemalægningen på en offentlig skole, tjenesteplaner på offentlige sygehuse og plejehjem, køreplaner m.v. hos DSB og offentlige trafikselskaber o.s.v.).

Derimod gælder forvaltningslovens aktindsigtsregler kun i forbindelse med afgørelsessager, jf. forvaltningslovens § 2, stk. 1, og § 9, stk. 1, 1. pkt.

Forvaltningslovens § 2, stk. 1, indeholder følgende bestemmelse: "Loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed."

Tilsvarende fastsættes følgende i forvaltningslovens § 9, stk. 1, 1. pkt.: "Den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter."

En afgørelse i forvaltningslovens forstand er karakteriseret ved følgende forhold:

For det første skal der være tale om en beslutning, der træffes af en forvaltningsmyndighed, jf. under a.

For det andet skal denne afgørelse rette sig mod fysiske eller juridiske personer (f. eks. privatpersoner, virksomheder, selskaber m.v.) uden for forvaltningen, d.v.s. i den private sektor. Interne forvaltningsbeslutninger vedrørende forvaltningens organisation m.v. og tjenestebefalinger - såvel generelle som konkrete - falder således uden for afgørelsesbegrebet. Ansættelses- og afskedigelsesbeslutninger, der er rettet til offentligt ansatte, og visse andre grundlæggende beslutninger vedrørende offentligt ansattes ansættelsesforhold er dog afgørelser, medens (detaljerede) beslutninger om, hvorledes grupper af ansattes eller den enkelte ansattes arbejde skal udføres, er tjenestebefalinger.

For det tredie skal beslutningen efter sit indhold fastlægge, hvad der i et retsforhold skal være gældende, på baggrund af forvaltningsmyndighedens hjemmel til på offentligretligt grundlag (eller i visse mere sjældne situationer på privatretligt grundlag, f.eks. afgørelse på grundlag af det offentliges ejendomsret) ensidigt at træffe beslutning herom. Afgørelser i forvaltningslovens forstand er således normalt ikke beslutninger, der hviler på en privatretlig kompetence, som f.eks. en aftale.

 

c) Offentlighedslovens og forvaltningslovens aktindsigtsregler gælder for forskellige personkredse.

Offentlighedsloven gælder for "enhver", jf. offentlighedsloven § 4, stk. 1, 1. pkt. (citeret i b).

Forvaltningsloven gælder derimod kun for parter, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 1, 1. pkt. (citeret i b).

Parterne i en sag er sådanne personer, som har en særlig interesse i sagens afgørelse; interessen skal både være individuel og væsentlig. At interessen skal være individuel indebærer, at der ofte ikke vil være parter i forbindelse med afgørelsessager, der angår en større og/eller ubestemt gruppe af personer. Dette vil således normalt være tilfældet i forbindelse med generelle forvaltningsafgørelser (f.eks. en bekendtgørelse). Interessens væsentlighed må vurderes i forhold til den afgørelse, der er tale om, og der kan ikke angives nogen generel målestok for interessens væsentlighed. Afgørende er, at den pågældende persons interesse er nært knyttet til sagens udfald. Det kan i denne forbindelse vurderes, om den pågældende persons interesse i sagens udfald ud fra en almindelig vurdering klart har en mere kvalificeret karakter end andre personers interesse i sagens udfald. Interessen kan såvel være af økonomisk som af personlig karakter i øvrigt (f.eks. den pågældendes helbred eller familiemæssige relationer).

Begæringer om aktindsigt i sager, der ikke er afgørelsessager, skal altid afgøres efter offentlighedsloven, uanset den aktindsigtssøgendes stilling i forhold til sagen, idet forvaltningsloven kun gælder i afgørelsessager, jf. i afsnit b.

I afgørelsessager er det udslaggivende for, om offentlighedslovens eller forvaltningslovens aktindsigtsregler skal anvendes, om den, der søger aktindsigt, er part i den underliggende (materielle) sag. Den, der begærer aktindsigt, er altid part i selve aktindsigtssagen, d.v.s i forbindelse med afgørelsen af, om og i hvilken udstrækning der skal meddeles den ønskede aktindsigt.

Selve aktindsigtssagen er en afgørelsessag, jf. nærmere kapitel II. D. 1.

 

d) Både efter offentlighedsloven og forvaltningsloven skal den, der anmoder om aktindsigt, identificere den sag eller de dokumenter, der søges aktindsigt i, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 3, og forvaltningslovens § 9, stk. 1, 2. pkt.

Offentlighedslovens § 4, stk. 3, er sålydende: "Begæring efter stk. 1 og 2 skal angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med." Tilsvarende indeholder forvaltningslovens § 9, stk. 1, 2. pkt. følgende bestemmelse: "Begæringen skal angive den sag, hvis dokumenter den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med." Den forskellige formulering skyldes, at offentlighedsloven også gælder andet end afgørelsessager.

Identifikationskravet bevirker, at en borger ikke har krav på at få aktindsigt i alle sager af en bestemt type eller alle sager eller dokumenter, der er indkommet en bestemt dag eller i en bestemt periode.

Den, der anmoder om aktindsigt, må som udgangspunkt meddele myndigheden de oplysninger, det efter indretningen af myndighedens journalsystem er nødvendigt at kende for at finde frem til sagen. Sagens journalnummer er i denne forbindelse hverken en nødvendig eller tilstrækkelig oplysning.

Normalt vil identifikationskravet ikke være et praktisk problem for parter, der ønsker aktindsigt. Det vil således være klart, hvem sagen angår, ligesom myndighedens vejledningspligt i forhold til parten (jf. forvaltningslovens § 7) vil være forholdsvis vidtgående. Identifikationskravet kan derimod lettere tænkes at afskære ikke-parter fra at få aktindsigt efter offentlighedsloven.

 

e) Dersom sagen er tilstrækkeligt identificeret, skal den aktindsigtssøgende både efter offentlighedsloven og forvaltningsloven meddeles aktindsigt i samtlige sagens akter, med mindre der er hjemmel til at undtage fra aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1, 1. pkt., og forvaltningslovens § 9, stk. 1, 1. pkt., og § 10, stk. 1, citeret i afsnit b og afsnit g.

Den aktindsigtssøgende skal ikke begrunde aktindsigtsanmodningen eller i øvrigt godtgøre nogen interesse i at få aktindsigt. Den aktindsigtssøgendes hensigt med at opnå aktindsigt kan kun inddrages i afgørelsen af, om anmodningen skal imødekommes, i den udstrækning der måtte være hjemmel hertil i de udtrykkelige undtagelsesbestemmelser i offentlighedsloven henholdsvis forvaltningslovens kapitel 4.

I afsnit 2 - 5 er der redegjort for de tilfælde, hvor der kan undtages fra aktindsigt.

 

f) Sagens dokumenter omfatter alle fysiske medier, som er bærere af informationer, der kan aflæses ved hjælp af de menneskelige sanser eller ved hjælp af særlige tekniske hjælpemidler.

Dokumenter vil typisk være papirer med en skreven tekst, men der kan også være f. eks. tegninger eller fotografier, eller ikke-papirbårne informationer på f.eks. en microfilm, et lydbånd eller en diskette til et tekstbehandlingsanlæg, et (kemisk) præparat, en model (f. eks. af et hus, en bro eller et skib), eller en anden fysisk genstand, f. eks. en voldsmands våben i en straffesag.

 

g) Aktindsigtens omfang er nærmere præciseret i offentlighedslovens § 5, stk. 1, og forvaltningslovens § 10, stk. 1.

Offentlighedslovens § 5, stk. 1, indeholder følgende bestemmelser: "Retten til aktindsigt omfatter

1)

alle dokumenter, der vedrører sagen, herunder genpart af de skrivelser, der er udgået fra myndigheden, når skrivelserne må antages at være kommet frem til adressaten, og

2)

indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter."

Den tilsvarende bestemmelse i forvaltningslovens § 10, stk. 1, er sålydende: "En parts ret til aktindsigt omfatter med de i §§ 12-15 nævnte undtagelser

1)

alle dokumenter, der vedrører sagen, herunder genpart af de skrivelser, der er udgået fra myndigheden, når skrivelserne må antages at være kommet frem til adressaten, og

2)

indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter."

At der ligeledes skal meddeles aktindsigt i "fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter" skyldes bl.a. hensynet til, at den, der anmoder om aktindsigt, bl. a. ved hjælp af disse fortegnelser kan kontrollere, om der er meddelt aktindsigt i samtlige ind- og udjournaliserede dokumenter i sagen.

 

2) Undtagelse af hele sager.

De mest vidtgående undtagelser fra offentlighedslovens og forvaltningslovens hovedregel om aktindsigt undtager hele sager af en bestemt art fra aktindsigt. Undtagelsen af hele sagen fra aktindsigt indebærer, at samtlige dokumenter i sagen - uanset det enkelte dokuments art og indhold (og herunder hvilke oplysninger, dokumentet indeholder) - er undtaget fra aktindsigt uden nogen konkret vurdering.

a) Sager inden for strafferetsplejen er ikke omfattet af offentlighedsloven, jf. lovens § 2, stk. 1, 1. pkt. Ikke-parter i en straffesag har således ikke ret til aktindsigt.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 1, 1. pkt. er sålydende: "Loven gælder ikke for sager inden for strafferetsplejen."

For så vidt angår parter i afgørelsessager gælder de almindelige aktindsigtsregler i forvaltningslovens kapitel 4 ikke i relation til sager om strafferetlig forfølgning af lovovertrædelser, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 3. For sådanne sager gælder nogle snævrere bestemmelser i forvaltningslovens § 18 om partens adgang til aktindsigt efter straffesagens afslutning.

De nævnte bestemmelser i forvaltningsloven har følgende indhold:

"§ 9.

....

Stk. 3. Bestemmelserne i dette kapitel gælder ikke sager om strafferetlig forfølgning af lovovertrædelser, jfr. dog § 18.

....

Aktindsigt i straffesager

§ 18. En part i en straffesag kan, når sagen er afgjort, forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter i det omfang, dette er rimeligt begrundet af hensyn til varetagelse af den pågældendes interesser, og hensynet til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser eller særlige hensyn til beskyttelse af sigtede, vidner eller andre ikke taler herimod. Bestemmelserne i §§ 12-14 gælder tilsvarende.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 omfatter ikke retsbogudskrifter vedrørende straffesagen og dokumenter, der har været fremlagt i retten i forbindelse med sagen. Det samme gælder retsbogsudskrifter og i retten fremlagte dokumenter vedrørende andre straffesager, der har været benyttet under sagens behandling.

Stk. 3. Afgørelsen af, om og i hvilken form en begæring om aktindsigt kan imødekommes efter stk. 1, træffes af den myndighed, der har truffet den administrative beslutning i straffesagen. Afgørelsen kan påklages til vedkommende overordnede forvaltningsmyndighed. Justitsministeren fastsætter regler om betaling for afskrifter og kopier."

Bestemmelserne i forvaltningslovens § 9, stk. 3, og § 18 har et noget snævrere anvendelsesområde end bestemmelsen i offentlighedslovens § 2. Således er bl. a. visse sager om fuldbyrdelse af straffedomme omfattet af undtagelsen i offentlighedslovens § 2, men ikke af undtagelsen i forvaltningslovens § 9, stk. 3. For så vidt angår parter er der således adgang til aktindsigt i sådanne sager efter de almindelige bestemmelser i forvaltningslovens kapitel 4.

Forvaltningslovens regler afskærer ikke en sigtet eller tiltalt fra efter andre regler at få meddelt oplysninger om sagen, medens straffesagen verserer. Bestemmelser herom findes ikke i forvaltningsloven, men i retsplejeloven, jf. bl.a. retsplejelovens § 745, stk. 1, og § 748.

b) Ansættelses- og forfremmelsessager er ikke omfattet af offentlighedslovens aktindsigtbestemmelser, jf. offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt. Ikke-parter har således ikke krav på aktindsigt i sådanne sager.

For så vidt angår parter i ansættelses- og forfremmelsessager gælder efter forvaltningslovens § 10, stk. 2, den særlige regel, at parten ikke har ret til aktindsigt i dokumenter og oplysninger, der vedrører medansøgernes forhold.

c) Offentlighedsloven indeholder i § 2, stk. 2, den særlige regel vedrørende sager om lovgivning, at disse kun er undergivet aktindsigt, for så vidt lovforslag er fremsat for Folketinget. Bestemmelsen indebærer for så vidt angår sager om lovforslag, der aldrig fremsættes, en fuldstændig undtagelse af sagen fra aktindsigt, og for så vidt angår sager vedrørende lovforslag, der faktisk bliver fremsat, en tidsbegrænset undtagelse af sagen fra aktindsigt indtil lovforslagets fremsættelse.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 2, lyder således: "Sager om lovgivning, herunder bevillingslove, er kun omfattet af loven, for så vidt lovforslag er fremsat for Folketinget."

En bestemmelse svarende til bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 2, findes ikke i forvaltningsloven. Dette må ses på baggrund af, at lovsager ikke er afgørelsessager i forvaltningslovens forstand, idet det i sådanne sager ikke er en forvaltningsmyndighed, der træffer afgørelse, men derimod Folketinget, der "træffer afgørelse". I øvrigt vil det kun være sjældent, at nogen kan have en partsstatus i en lovsag, idet love kun undtagelsesvis retter sig mod bestemte enkeltpersoner.

d) Endelig er sager om færøske og grønlandske anliggender undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 18 og forvaltningslovens § 37.

 

3) Undtagelse af enkelte dokumenter.

Andre af offentlighedslovens og forvaltningslovens undtagelser fra hovedreglen om aktindsigt medfører, at enkelte dokumenter efter deres art er undtaget fra aktindsigt. Disse undtagelser indebærer, at det undtagne dokument som udgangspunkt ikke er omfattet af adgangen til aktindsigt uanset dokumentets konkrete indhold (og herunder hvilke oplysninger, dokumentet indeholder). Udgangspunktet modificeres dog bl.a. af nogle væsentlige bestemmelser, hvorefter der ud fra en konkret vurdering i relation til det enkelte dokument skal meddeles aktindsigt i visse typer af oplysninger om faktiske omstændigheder, eventuelt ved at ekstrahere (uddrage) disse fra dokumentet.

a) Interne arbejdsdokumenter er som udgangspunkt ikke omfattet af retten til aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 7 og forvaltningslovens § 12, stk. 1.

Offentlighedslovens § 7 indeholder følgende bestemmelser:

"Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

1)

dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug.

2)

brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed og

3)

brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg, afdelinger og andre organer eller mellem disse organer indbyrdes."

Forvaltningslovens § 12, stk. 1, indeholder følgende bestemmelser: "Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

1)

dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug ved behandlingen af en sag,

2)

brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed og

3)

brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg, afdelinger og andre administrative organer eller mellem disse organer indbyrdes."

Den noget forskellige formulering af offentlighedslovens § 7, nr. 1, og forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1, må ses på baggrund af, at offentlighedsloven også omfatter andet end afgørelsessager, jf. afsnit 1.b. Den ikke helt identiske formulering af offentlighedslovens § 7, nr. 3, og forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 3, dækker ikke over nogen tilsigtet realitetsforskel.

Udgangspunktet, hvorefter interne arbejdsdokumenter er undtaget fra aktindsigt, modificeres dog af 3 væsentlige undtagelser.

For det første er visse bestemte typer af dokumenter, som er omfattet af hovedreglen om interne arbejdsdokumenter i offentlighedslovens § 7 og forvaltningslovens § 12, stk. 1, ikke omfattet af aktindsigtsundtagelsen vedrørende interne dokumenter, jf. offentlighedslovens § 8 og forvaltningslovens § 13. De dokumenter, der således ikke er undtaget fra aktindsigt på grund af deres karakter af interne arbejdsdokumenter, er bl.a. kollegiale organers beslutningsprotokoller, dokumenter, der udelukkende indeholder notater i henhold til notatpligtsreglen i offentlighedslovens § 6, besigtigelsesrapporter og afhøringsprotokoller m.v. samt forvaltningsmyndighedernes interne forskrifter for sagernes behandling (de såkaldte "skuffecirkulærer").

Offentlighedslovens § 8 indeholder følgende bestemmelser:

"Retten til aktindsigt omfatter uanset bestemmelsen i § 7 interne arbejdsdokumenter, som foreligger i endelig form, når

1)

dokumenterne alene gengiver indholdet af myndighedens endelige beslutning vedrørende en sags afgørelse,

2)

dokumenterne alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som myndigheden har haft pligt til at notere efter bestemmelsen i § 6,

3)

dokumenterne er selvstændige dokumenter, der er udarbejdet af en myndighed for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder, eller

4)

dokumenterne indeholder generelle retningslinier for behandlingen af bestemte sagstyper."

Forvaltningslovens § 13 indeholder bestemmelser, som indholdsmæssigt svarer til bestemmelserne i offentlighedslovens § 8, nr. 1 - 3.

Forvaltningsloven indeholder ikke en bestemmelse, der svarer til bestemmelsen i offentlighedslovens § 8, nr. 4. Dette må ses på baggrund af, at sager vedrørende en forvaltningsmyndigheds udfærdigelse af generelle forskrifter vedrørende sagernes behandling ikke er en afgørelsessag i forvaltningslovens forstand (jf. herved afsnit 1.b), idet de interne forskrifter retter sig til de ansatte i forvaltningen, og idet der dermed er tale om generelle tjenestebefalinger eller vejledninger mv. til de ansatte. Endvidere kan det kun undtagelsesvis tænkes, at nogen har partsstatus i forhold til interne forskrifter som de omhandlede, sammenhold herved også afsnit 2.c om lovsager.

For det andet mister interne arbejdsdokumenter deres interne karakter, hvis de udleveres til en borger eller til en anden forvaltningsmyndighed. Enhver form for afgivelse af dokumentet fra den myndighed, der har udarbejdet dokumentet, bevirker, at dokumentet i alle relationer (og altså ikke blot i relation til den, der har fået udleveret dokumentet) mister sin interne karakter.

For det tredie indeholder offentlighedslovens § 11, stk. 1, og forvaltningslovens § 12, stk. 2, bestemmelser, hvorefter væsentlige oplysninger om faktiske forhold skal ekstraheres fra de interne arbejdsdokumenter (og på denne måde gøres tilgængelige). Ekstraheringspligten gælder dog kun i det omfang, oplysningerne udelukkende findes i et internt arbejdsdokument (og dermed ikke samtidigt i et "eksternt" dokument).

Offentlighedslovens § 11, stk. 1, indeholder følgende bestemmelser: "Oplysninger i dokumenter, der er omfattet af § 7 og § 10, nr. 1-5, om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, skal uanset disse bestemmelser meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler."

Tilsvarende indeholder forvaltningslovens § 12, stk. 2, følgende bestemmelse: "Oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og som alene indeholdes i interne arbejdsdokumenter, skal uanset bestemmelsen i stk. 1 meddeles i overensstemmelse med reglerne i dette kapitel.

b) Efter bestemmelserne i offentlighedslovens § 10 og forvaltningslovens § 14 er forskellige andre dokumenter, som ikke er interne arbejdsdokumenter, efter deres art undtaget fra aktindsigt. Efter disse bestemmelser omfatter retten til aktindsigt bl.a. ikke statsrådsprotokoller og nogle særlige dokumenter, udarbejdet i forbindelse med møder mellem ministre, brevveksling mellem ministerier om lovgivning, visse dokumenter i forbindelse med EF-sager, sekretariats-dokumenter, brevveksling med sagkyndige i forbindelse med retssager samt i en vis udstrækning materiale, der indgår i offentlig statistik eller videnskabelige undersøgelser.

I relation til alle de dokumenter, der er omfattet af offentlighedslovens § 10 og forvaltningslovens § 14 - bortset fra de i offentlighedslovens § 10, nr. 6, omhandlede dokumenter vedrørende grundlag for udarbejdelse af offentlig statistik eller videnskabelige undersøgelser - skal der dog efter bestemmelserne i offentlighedslovens § 11, stk. 1, og forvaltningslovens § 14, stk. 2, foretages ekstrahering af oplysninger vedrørende faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 11, stk. 1, er citeret i afsnit 3.a. Forvaltningslovens § 14, stk. 2, er formuleret således:

"Oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og som alene indeholdes i de i stk. 1 nævnte dokumenter, skal uanset bestemmelsen i stk. 1 meddeles i overensstemmelse med reglerne i dette kapitel."

 

4) Undtagelse af enkelte oplysninger.

Bestemmelserne i offentlighedslovens § 12 og § 13 samt forvaltningslovens § 15 angår undtagelse af enkelte oplysninger. Efter bestemmelserne skal der principielt ske en konkret vurdering af hver enkelt oplysning.

a) Både efter offentlighedsloven og forvaltningsloven kan oplysninger efter omstændighederne undtages fra aktindsigt ud fra modstående hensyn til private interesser.

Offentlighedslovens § 12, stk. 1, indeholder to forskellige bestemmelser: nr. 1, der omhandler oplysninger om enkeltpersoners private forhold, og nr. 2, der angår visse oplysninger om erhvervsforhold.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, undtager oplysninger om "privatlivets forhold" fra aktindsigt allerede ud fra oplysningernes art. Derimod kræves der efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, dels at der er tale om oplysninger af en bestemt art, dels at det herudover på grundlag af en konkret vurdering vil have mindst én af nogle nærmere angivne skadevirkninger for erhvervsvirksomheden, hvis der meddeles aktindsigt.

Bestemmelserne i offentlighedslovens § 12, stk. 1, er sålydende: "Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om

1)

enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold,

2)

tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende, for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes."

Herudover vil private interesser af ganske særlig karakter efter omstændighederne kunne bevirke undtagelse af oplysninger fra aktindsigt i medfør af opsamlingsbestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

Den i denne forbindelse relevante del af bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, er sålydende: "...private ... interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet."

Bestemmelser, der svarer til offentlighedslovens § 12, stk. 1, og § 13, stk. 1, nr. 6, findes ikke i forvaltningsloven. De hensyn, der er omhandlet i offentlighedslovens § 12, stk. 1, vil dog efter omstændighederne kunne indgå i vurderingen i medfør af forvaltningslovens § 15. § 15 indeholder dog en langt mere snæver adgang til at undtage oplysninger fra aktindsigt end offentlighedslovens §§ 12-13, jf. nærmere nedenfor.

b) En række forskellige offentlige interesser , som kan bevirke undtagelse af enkelte oplysninger fra aktindsigt, er opregnet i offentlighedslovens § 13, stk. 1, og § 15, stk. 1.

Disse offentlige interesser kan kort karakteriseres som hensyn til landets sikkerhed, forsvar og udenrigspolitiske interesser m.v., hensynet til forfølgning af lovovertrædelser m.v., kontrol- og planlægningshensyn, visse offentlige økonomiske interesser og - for så vidt angår bestemmelsen i offentlighedslovens § 13 - tillige visse særlige offentlige interesser.

Offentlighedslovens § 13, stk. 1, indeholder følgende bestemmelser: "Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til

1)

statens sikkerhed eller rigets forsvar,

2)

rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner,

3)

forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning,

4)

gennemførelse af offentlig kontrol, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen,

5)

det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed, eller

6)

private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet."

Forvaltningslovens § 15, stk. 1, er formuleret således:

"Retten til aktindsigt kan i øvrigt begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, herunder

1)

statens sikkerhed eller rigets forsvar,

2)

rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner,

3)

forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning,

4)

gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen, eller

5)

det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed."

De i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, opregnede hensyn er ikke udtrykkeligt nævnt i forvaltningsloven. Bortset herfra er de i offentlighedslovens § 13 og forvaltningslovens § 15 udtrykkeligt opregnede hensyn ganske identiske. Forskellen på de to bestemmelser skal således særligt søges i det forskellige afvejningstema i de to bestemmelser.

Efter offentlighedslovens § 13 kan en oplysning undtages fra aktindsigt, hvis "det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn" som nævnt i bestemmelsen. Derimod kræves det efter forvaltningslovens § 15, at "partens interesse i at kunne benytte sit kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn" til de i bestemmelsen nævnte interesser.

Efter offentlighedslovens § 13 skal det således blot være nødvendigt at undtage en oplysning fra aktindsigt ud fra væsentlige modhensyn. Efter forvaltningslovens § 15 skal derimod partens kvalificerede interesse i aktindsigt afvejes overfor modhensyn, der efter bestemmelsen skal være af afgørende karakter.

c) Som ovenfor nævnt kan der efter bestemmelserne i offentlighedslovens §§ 12-13 og forvaltningslovens § 15 kun ske undtagelse af enkelte oplysninger fra aktindsigt. I overensstemmelse hermed er det i de identiske bestemmelser i offentlighedslovens § 12, stk. 2, og § 13, stk. 2, samt forvaltningslovens § 15, stk. 2, fastsat, at dersom de modhensyn, der har ført til undtagelsen, kun gør sig gældende for en del af et dokument, skal den aktindsigtsbegærende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold.

Denne ekstraheringspligt må dog tages med det naturlige forbehold, at der ikke er pligt til at meddele aktindsigt i dokumenter, som efter fjernelsen af de oplysninger, der kan undtages fra aktindsigt, ikke længere har noget forståeligt og sammenhængende meningsindhold.

 

5) De særlige tavshedspligtsregler.

a) De almindelige tavshedspligtsbestemmelser i straffeloven, forvaltningslovens § 27 og tjenestemandslovgivningen har hverken betydning for adgangen til aktindsigt efter offentlighedsloven eller efter forvaltningsloven, jf. offentlighedslovens § 14, 2. pkt., og forvaltningslovens § 9, stk. 2.

De hensyn, der efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, kan bevirke tavshedspligt, er til dels de samme hensyn som de, der efter offentlighedslovens §§ 12 og 13 og forvaltningslovens § 15 kan bevirke, at en oplysning kan undtages fra aktindsigt. Afvejningstemaerne er imidlertid forskellige. Efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, er en oplysning undergivet tavshedspligt, enten når den ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som fortrolig, eller "når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser" af den i bestemmelsen angivne art. Offentlighedslovens § 12, stk. 1, indeholder dels i nr. 1 en bestemmelse, hvorefter bestemte oplysninger er undtaget fra aktindsigt allerede ud fra deres art (jf. nærmere i afsnit 4.a), dels i nr. 2 en bestemmelse, hvorefter andre typer oplysninger ud fra en konkret afvejning angående den økonomiske betydning af oplysningens hemmeligholdelse kan undtages fra aktindsigt. Offentlighedslovens § 13 kræver for at undtage oplysninger fra aktindsigt, at "det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn" af den i bestemmelsen nævnte art (jf. nærmere i afsnit 4.b). Forvaltningslovens § 15 kræver, at "partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv" må "vige for afgørende hensyn" af de i bestemmelsen nævnte arter (jf. nærmere afsnit 4.b).

Derimod har specielle tavshedspligtsforskrifter betydning for adgangen til aktindsigt efter offentlighedsloven, jf. lovens § 14, 1. pkt., sammenholdt med 2. pkt.

Specielle tavshedspligtsforskrifter har ingen betydning for adgangen til aktindsigt efter forvaltningsloven, jf. lovens § 9, stk. 2. Afgørelsen af, om der skal meddeles aktindsigt efter forvaltningsloven, beror således udelukkende på reglerne i forvaltningslovens kapitel 4.

Offentlighedslovens § 14 er sålydende: "Pligten til at meddele oplysninger er begrænset af særlige bestemmelser om tavshedspligt fastsat ved lov eller med hjemmel i lov for personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv. Det gælder ikke, for så vidt angår den almindelige tavshedspligt efter straffeloven, forvaltningsloven og tjenestemandslovgivningen."

Forvaltningsloven § 9, stk. 2, indeholder følgende bestemmelse: "Bestemmelser om tavshedspligt for personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv, begrænser ikke pligten til at give aktindsigt efter dette kapitel."

b) På skatteområdet findes specielle tavshedspligtsforskrifter (med et bredere anvendelsesområde) i statsskattelovens § 44 og kildeskattelovens § 87.

Statsskattelovens § 44 er sålydende: "De skattelignende myndigheders og landsskatterettens medlemmer såvel som medlemmerne af de kommunale myndigheder, hvem opkrævningen og inddrivelsen af skatten påhviler, er under ansvar efter § 152 i borgerlig straffelov, forpligtet til overfor uvedkommende at iagttage ubetinget tavshed med hensyn til de oplysninger om skatteydernes indkomst- og formueforhold, som under varetagelsen af deres hverv måtte komme til deres kundskab. Det samme gælder med hensyn til de hos de nævnte myndigheder ansatte eller af dem antagne medhjælpere samt iøvrigt enhver, der som følge af et i henhold til aftale med det offentlige påtaget arbejde kommer til kundskab om sådanne forhold. Er aftalen indgået med en virksomhed, omfatter tavshedspligten alle, der under deres arbejde i virksomheden får kundskab om forhold som de ovennævnte."

Kildeskattelovens § 87 indeholder følgende bestemmelser: "Skattemyndighederne skal under ansvar efter § 152 i borgerlig straffelov iagttage ubetinget tavshed over for uvedkommende med hensyn til de oplysninger vedrørende de skattepligtiges eller de indeholdelsespligtiges økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet vedrørende forhold, som de under varetagelsen af deres funktioner efter denne lov kommer til kundskab om. Det samme gælder de hos skattemyndighederne ansatte eller af dem antagne medhjælpere samt i øvrigt enhver, der som følge af et i henhold til aftale med det offentlige påtaget arbejde, kommer til kundskab om sådanne forhold. Er aftalen indgået med en virksomhed, omfatter tavshedspligten alle, der under deres arbejde i virksomheden får kundskab om sådanne forhold."

Herudover findes andre, mere snævert gældende specielle tavshedspligtsforskrifter, jf. således vurderingslovens § 29 A og visse bestemmelser i dobbeltbeskatningsoverenskomster.

Bestemmelsen i vurderingslovens § 29 A er sålydende: "Medlemmer af vurderingsmyndigheden eller af landsskatteretten er under ansvar efter borgerlig straffelovs §§ 152 og 264 b forpligtet til over for alle uvedkommende at hemmeligholde, hvad de gennem deres virksomhed bliver vidende om. Forpligtelsen gælder tillige for sagkyndige medhjælpere og de hos de nævnte myndigheder i øvrigt ansatte og andre medhjælpere, jfr. § 39 A, samt i øvrigt enhver, der som følge af et i henhold til aftale med det offentlige påtaget arbejde kommer til kundskab om sådanne forhold. Er aftalen indgået med en virksomhed, gælder forpligtelsen alle, der under deres arbejde i virksomheden får kundskab om forhold som de ovennævnte."

Som eksempler på tavshedspligtsbestemmelser i dobbeltbeskatningsoverenskomster kan nævnes:

Dobbeltbeskatningsoverenskomsten mellem Danmark og USA (jf. bekendtgørelse nr. 1 af 11. januar 1949 (LTC)) indeholder bl.a. følgende bestemmelser:

"Artikel XVII.

De kontraherende Staters kompetente Myndigheder skal udveksle saadanne Oplysninger (forudsat at disse er tilgængelige i Henhold til de kontraherende Staters Skattelovgivning), som er nødvendige af Hensyn til Gennemførelsen af nærværende Aftales Bestemmelser eller for at hindre Skattesvig eller af Hensyn til Administrationen af gældende Bestemmelser til Forhindring af Beskatningsunddragelse, for saa vidt angaar Skatter, der omfattes af nærværende Aftale. Alle Oplysninger, der saaledes udveksles, skal behandles som hemmelige og maa ikke meddeles til andre Personer end de, der er beskæftigede med Paaligningen og Opkrævningen af de af nærværende Aftale omfattede Skatter. Ingen Oplysninger skal udveksles, som vilde aabenbare Forretningshemmeligheder eller Fremstillingsmetoder."

Den dansk-hollandske dobbeltbeskatningsoverenskomst (jf. bekendtgørelse nr. 9 af 21. februar 1958 (LTC)) indeholder bl.a. følgende bestemmelser:

"Artikel 23.

De kompetente myndigheder i de to stater skal udveksle sådanne oplysninger (det vil sige oplysninger, som skattemyndighederne ordentligvis har til disposition), som er nødvendige for gennemførelsen af bestemmelserne i denne overenskomst eller for at forhindre skattesvig eller for praktiseringen af bestemmelser, der tager sigte på at forhindre omgåelser af skattepligten, alt for så vidt angår de skatter, der omhandles i denne overenskomst. Alle oplysninger, der således udveksles, skal behandles som hemmelige og må ikke meddeles til andre personer end de, der er beskæftiget med påligningen og opkrævningen af de skatter, som omhandles i denne overenskomst. Ingen oplysning af den nævnte art må udveksles, som ville røbe nogen kommerciel, forretningsmæssig, industriel eller faglig hemmelighed eller fremstillingsmetode."

Dobbeltbeskatningsoverenskomsten mellem Danmark og Storbritanien (jf. bekendtgørelse nr. 6 af 12. februar 1981 (LTC)) indeholder en moderniseret bestemmelse om udveksling af oplysninger, og herunder om tavshedspligt:

"Artikel 25

Udveksling af oplysninger

1. De kontraherende staters kompetente myndigheder skal udveksle sådanne oplysninger, som er nødvendige for at gennemføre bestemmelserne i denne overenskomst eller i de kontraherende staters interne lovgivning vedrørende skatter, der omfattes af overenskomsten, i det omfang denne beskatning ikke strider mod overenskomsten. Alle oplysninger, der modtages af en kontraherende stat, skal behandles som hemmelige på samme måde som oplysninger, der modtages i henhold til denne stats interne lovgivning, og må kun meddeles til personer eller myndigheder (herunder domstole og forvaltningsmyndigheder), der er beskæftiget med påligning, opkrævning, inddrivelse, retsforfølgelse eller klagebehandling i forbindelse med de skatter, der er omfattet af overenskomsten. Sådanne personer eller myndigheder må kun benytte oplysningerne til de nævnte formål. De kan meddele oplysningerne under offentlige retshandlinger eller i retsafgørelser.

2. Bestemmelserne i stykke 1 i denne artikel skal i intet tilfælde kunne fortolkes således, at der pålægges en kontraherende stat pligt til:

at udføre forvaltningsakter, der strider mod denne stats eller den anden kontraherende stats lovgivning eller forvaltningspraksis;

at meddele oplysninger, som ikke kan opnås ifølge denne stats eller den anden kontraherende stats lovgivning eller normale forvaltningspraksis;

at meddele oplysninger, som ville røbe nogen erhvervsmæssig, forretningsmæssig, industriel, kommerciel eller faglig hemmelighed eller nogen fremstillingsmetode, eller oplysninger, hvis offentliggørelse ville stride mod almene interesser (ordre public)."

Som det fremgår, er tavshedspligtsbestemmelserne ikke ens formuleret i forskellige dobbeltbeskatningsoverenskomster.

 

C. Ægtefællereglen i kildeskattelovens § 80.

1) Aktindsigtsbestemmelserne i offentlighedsloven og forvaltningsloven suppleres af den særlige regel i kildeskattelovens § 80, stk. 1, 1. pkt. om ægtefællers adgang til aktindsigt i hinandens ligningssager for indkomstår, hvor ægtefællerne har været samlevende.

§ 80, stk. 1, i kildeskatteloven (jf. nu lovbekendtgørelse nr. 662 af 19. oktober 1989) er sålydende: "Samlevende ægtefæller har ret til at blive gjort bekendt med hinandens selvangivelser i udfyldt stand, forinden de indsendes til ligningsmyndigheden. Hver ægtefælle kan ved henvendelse til ligningsmyndigheden begære oplysning om indholdet af selvangivelsen og om skatteansættelsen for indkomstår, i hvilke de er samlevende."

Efter bestemmelsen har en ægtefælle en ubetinget adgang til aktindsigt i den anden ægtefælles ligningssager for indkomstår, hvor ægtefællerne har været samlevende.

Adgangen til aktindsigt efter kildeskatteloven gælder uanset, om den ægtefælle, der søger aktindsigt, er part i den anden ægtefælles ligningssag eller ej. Kildeskatteloven indeholder heller ikke undtagelsesbestemmelser, der svarer til bestemmelserne i bl.a. offentlighedslovens § 12 og § 13 samt forvaltningslovens § 15. På denne baggrund må det antages, at der ikke ud fra de modhensyn, der er opregnet i de nævnte bestemmelser, vil kunne nægtes en ægtefælle aktindsigt. En ægtefælle kan således ikke efter kildeskattelovens § 80 nægtes aktindsigt hverken af hensyn til den ægtefælle, ligningssagen angår, eller af hensyn til den aktindsigtssøgende ægtefælle selv. Efter bestemmelsen i § 80 kan aktindsigt heller ikke nægtes under henvisning til offentlige hensyn. Ej heller indeholder bestemmelsen nogen modifikation for så vidt angår de tilfælde, hvor der måtte være rejst straffesag mod den ægtefælle, der er part i den ligningssag, hvori der søges aktindsigt (sammenhold herved offentlighedslovens § 2, 1. pkt., og forvaltningslovens § 9, stk. 3, og § 18).

Specielt for så vidt angår de mere kvalificerede offentlige modhensyn i offentlighedsloven og forvaltningsloven må retstilstanden forekomme inkonsekvent, hvis den ægtefælle, ligningssagen ikke direkte vedrører, i kraft af aktindsigtsbestemmelsen i kildeskattelovens § 80 kan få oplysninger, som den ægtefælle, ligningssagen direkte vedrører, selv måtte være afskåret fra at få i medfør af forvaltningslovens kapitel 4.

Da det nævnte spørgsmål ikke er aktuelt i nogen af de undersøgte sager, skal det her blot påpeges, at der kunne være anledning til i forbindelse med en kommende revision af kildeskatteloven at overveje en klargørelse af samspillet mellem på den ene side bestemmelserne i offentlighedsloven og forvaltningslovens kapitel 4 og på den anden side bestemmelsen i kildeskattelovens § 80. Dette gælder særligt i henseende til spørgsmålet om, hvorvidt der fra den ene ægtefælles sag kan udleveres oplysninger til den anden ægtefælle, som den førstnævnte ægtefælle ville kunne nægtes aktindsigt i efter forvaltningslovens bestemmelser.

Spørgsmålet om forholdet mellem bestemmelsen i kildeskattelovens § 80 og de særlige tavshedspligtsbestemmelser på skatteområdet er berørt i afsnit 2.

2) 6 af de 48 sager (sagerne nr. 10, 18, 22, 26, 32 og 39) omhandler spørgsmålet om aktindsigt i (den tidligere) ægtefælles ligningssag.

Sag nr. 10 indeholder en praksisdannende afgørelse fra Skattedepartementet angående forholdet mellem bestemmelserne i offentlighedsloven, de specielle tavshedspligtsbestemmelser i statsskattelovens § 44, kildeskattelovens § 87 og bestemmelsen i kildeskattelovens § 80, stk. 1, 2. pkt.

Sagen angår et tilfælde, hvor en fraskilt ægtemand (A) begærede aktindsigt i den fraskilte hustru (B's) ligningssag. Ligningskommissionen i K kommune afslog A's anmodning med følgende begrundelse:

"....ovennævnte oplysninger ikke kan gives, idet oplysningerne er omfattet af de særlige tavshedspligtsbestemmelser i forhold til forvaltningsloven, hvor skattemyndigheden jf. statsskattelovens § 44 og kildeskattelovens § 87 har ubetinget tavshedspligt med hensyn til videregivelse af oplysninger om skattepligtiges forhold til private og ikke-forvaltningsmyndigheder."

A klagede over ligningskommissionens afgørelse til Skattedepartementet. I sin udtalelse i anledning af klagen til Skattedepartementet anførte ligningskommissionen bl. a. yderligere, at "det herfra må antages, at formålet med anmodningen alene er at få oplyst, hvem der har været hustru behjælpelig med udfyldelsen af hendes selvangivelse for indkomståret 1986.", og at "der her er tale om privatperson, der ikke er part i nogen sag." I relation til sidstnævnte anførte ligningskommissionen, at det ikke var sandsynligt, at afgørelsen i B's ligningssag skulle kunne få betydning for A's skatteforhold.

I skrivelse af 8. september 1987 traf Skattedepartementet herefter følgende afgørelse i forhold til A:

"I en skrivelse af 13. maj 1987 har De klaget over, at K kommunes skatteforvaltning har nægtet at oplyse Dem om navnet på den revisor, der har bistået Deres fraskilte ægtefælle med hendes selvangivelse for indkomståret 1986.

Afslaget er begrundet med henvisning til de særlige tavshedspligtsregler i statsskattelovens § 44 og kildeskattelovens § 87, idet skatteforvaltningen ikke har kunnet anse Dem som part i forhold til den ønskede oplysning.

Det fremgår af sagen, at De fraflyttede den fælles ejendom (ejendommens adresse) i 1986, og at der bevilgedes Dem og Deres hustru skilsmisse pr. 10. november 1986. Ifølge bodelingsoverenskomsten skulle De fratrække alle prioritetsrenter på den fælles ejendom frem til skæringsdagen den 1. juli 1986, hvor Deres fraskilte hustru overtog ejendommen.

Sagen har været genstand for principielle overvejelser i Skattedepartementet, ligesom den har været drøftet med Justitsministeriet.

Skattedepartementet skal herefter meddele, at de særlige tavshedspligtregler i statsskatteloven og kildeskatteloven efter departementets opfattelse skal ses i sammenhæng med den særlige regel i kildeskattelovens § 80, stk. 1. I medfør af denne bestemmelse har samlevende ægtefæller ret til at se hinandens selvangivelser for indkomstår, hvor de har været samlevende. Efter praksis gælder dette også for indkomstår, hvori samlivet er blevet ophævet.

Efter skattedepartementets opfattelse har De herefter som udgangspunkt ret til alle oplysninger om indholdet af den omtalte selvangivelse. Oplysningerne kan gives ved udlevering af fotokopier af selvangivelsen. Under henvisning hertil vedlægges kopi af Deres fraskilte hustrus selvangivelse for indkomståret 1986."

Det fremgår yderligere af Skattedepartementets sag, at "der næppe er belæg for relevansvurderinger" ved stillingtagen til aktindsigtsanmodninger efter bestemmelsen i kildeskattelovens § 80, stk. 1, og den hidtidige praksis, "hvorefter irrelevante oplysninger udstreges, kan således næppe opretholdes".

Sag nr. 18 angår et tilfælde, hvor ægtefællerne A og B blev separeret den 1. april 1982 og skilt den 18. maj 1983. I september 1987 anmodede A ligningskommissionen om aktindsigt i B's "selvangivelser for årene 1982 og 1983 i forbindelse med skatteansættelse hvor undertegnede er part."

Ligningskommissionen afslog A's anmodning, og herover klagede A til Skattedepartementet, idet A på ny påberåbte sig partsstatus i B's ligningssager for 1982 og 1983.

I skrivelse af 25. marts 1988 meddelte Skattedepartementet herefter A følgende afgørelse:

"I anledning af Deres henvendelse af 1. oktober 1987 ved hvilken De under henvisning til forvaltningslovens regler har anmodet om aktindsigt i Deres tidligere ægtefælles selvangivelser for indkomståret 1982 og 1983 skal man meddele, at nævnte lov ikke efter Skattedepartementets opfattelse hjemler adgang hertil. Skattedepartementet har herved lagt vægt på, at De ikke har en sådan direkte væsentlig, retlig og individuel interesse i de pågældende sager, hvori selvangivelserne indgår, at De kan betragtes som part i forhold hertil.

Derimod finder Skattedepartementet, at De med hjemmel i kildeskattelovens § 80 har adgang til at gøre Dem bekendt med og få udleveret kopi af Deres tidligere ægtefælles selvangivelse for indkomståret 1982. Det fremgår således af bestemmelsens ordlyd sammenholdt med praksis, at der er en sådan ret for indkomstår, hvori ægtefællerne er samlevende, herunder indkomståret, hvori separation er indtrådt.

Man har derfor samtidig hermed anmodet K Kommune om at tilsende Dem kopi af (B's) selvangivelse for 1982."

I sag nr. 22 , der angår spørgsmålet om aktindsigt i den tidligere ægtefælles selvangivelser for årene 1979-1986, tog Skattedepartementet ikke stilling til det materielle spørgsmål, idet Skattedepartementet oversendte sagen til vedkommende kommunale skatteforvaltning, jf. forvaltningslovens § 7, stk. 2.

Sag nr. 26 angår et tilfælde, hvor A og B blev separeret ved byretsdom af 11. april 1984. Byretsdommen blev stadfæstet ved landsretsdom af 7. september 1984. Det fremgår ikke, om A og/eller B har fået aktindsigt i hinandens selvangivelser for 1984 i medfør af kildeskattelovens § 80, stk. 1, idet A's klage til Skattedepartementet angår indkomståret 1985. For så vidt angår indkomståret 1985 er der formentlig taget stilling til A's anmodning om aktindsigt efter bestemmelserne i offentlighedsloven og forvaltningslovens kapitel 4. Sagen omtales i øvrigt i kapitel III.A. om partsbegrebet, kapitel III.F.3.i om undtagelse af enkelte oplysninger fra aktindsigt og kapitel III.G.7.e om begrundelse af aktindsigtsafgørelsen.

I sag nr. 32 blev samlivet mellem ægtefællerne A og B ophævet i januar måned 1984, og ægtefællerne blev skilt den 20. august samme år. I sagen traf Skattedepartementet afgørelse om at udlevere B's selvangivelse for indkomståret 1984 til A.

I sag nr. 39 klagede en skatteyder til Skattedepartementet over, at et skatteråd ikke havde imødekommet hans anmodning om aktindsigt i skatteyderens og dennes samlevende ægtefælles selvangivelser for indkomstårene 1983 og 1984. Skattedepartementet drog omsorg for, at skatterådet imødekom begæringen om aktindsigt og meddelte skatterådet, "at man finder det uheldigt, at skatterådet ikke tidligere har opfyldt skatteyderens ønske om fuldstændig aktindsigt, som han efter forvaltningsloven og eventuelt kildeskattelovens § 80 har krav på."

Skattedepartementets refererede praksis i relation til kildeskattelovens § 80, stk. 1, 2. pkt., kan sammenfattes således:

-

Ægtefællens adgang til aktindsigt efter § 80 angår også det år, hvori samlivet mellem ægtefællerne er ophævet eller - hvis samlivsophævelse ikke er indtrådt i et tidligere indkomstår - det år, hvori ægtefællerne er blevet separeret eller skilt uden forudgående separation.

-

De specielle tavshedspligtsbestemmelser begrænser ikke adgangen til aktindsigt efter § 80.

-

Det vil næppe efter § 80 være holdbart at stille krav om, at den ægtefælle, der søger aktindsigt i medfør af § 80, har nogen reel interesse i at få meddelt oplysningerne.

Den refererede praksis kan ikke give mig anledning til bemærkninger ud over, at der ikke efter offentlighedsloven og forvaltningsloven kan stilles noget krav om, at den aktindsigtssøgende begrunder sin anmodning eller dokumenterer nogen reel eller konkret interesse i at få aktindsigt, og at det også ville stemme dårligt hermed, dersom der i relation til bestemmelsen i kildeskattelovens § 80, stk. 1, 2. pkt., blev stillet krav i denne retning.

 

D. Forvaltningsprocessuelle regler i aktindsigtssager.

 

1) Almindelige forvaltningsretlige sagsbehandlingsregler.

De sagsbehandlingsregler, der findes i den almindelige forvaltningsret, gælder også i aktindsigtssager. Aktindsigtssager er afgørelsessager, jf. forvaltningslovens § 2, stk. 1, sammenholdt med forvaltningslovens § 16, stk. 1, 2 og 4, samt offentlighedslovens § 15, stk. 2, og § 16, stk. 1 og 2. Dette indebærer, at samtlige sagsbehandlingsregler i forvaltningsloven også gælder i aktindsigtssager. Således gælder reglerne om speciel inhabilitet (forvaltningslovens kapitel 2), om myndighedernes vejledningspligt (forvaltningslovens § 7), om partsrepræsentation (forvaltningslovens § 8), om partshøring (forvaltningslovens kapitel 5), om begrundelse (forvaltningslovens kapitel 6) og om klagevejledning (forvaltningslovens kapitel 7) også i aktindsigtssager.

 

2) Den særlige partshøringsregel i skattestyrelseslovens § 3.

Inden for skatteforvaltningsprocessen findes en speciel partshøringsregel (reglen om "agterskrivelser"). Denne regel gælder ikke i aktindsigtssager, men kun i forbindelse med behandlingen af materielle ligningssager.

Den særlige partshøringsregel har imidlertid betydning for skatteyderens behov for og adgang til at få oplysninger fra skattemyndighederne i ligningssager, idet reglen indebærer, at ligningsmyndigheden af egen drift skal meddele skatteyderen visse oplysninger om ligningssagens faktiske og retlige grundlag.

Bestemmelsen findes i skattestyrelsesloven (jf. lovbekendtgørelse nr. 573 af 14. november 1984 med senere ændringer) § 3, stk. 1, 1. og 2. pkt., der er sålydende: "I tilfælde, hvor der foreligger behørig selvangivelse, skal ligningskommissionen, forinden den foretager en ansættelse til et andet beløb end selvangivet, give den skattepligtige lejlighed til at ytre sig skriftligt eller ved mundtlig forhandling. Den skattepligtige skal underrettes om den påtænkte ansættelse og om begrundelsen for denne."

Den særlige partshøringsregel angår således både faktiske og retlige omstændigheder. De faktiske omstændigheder vil parten normalt kunne få aktindsigt i efter begæring, og jævnligt vil de faktiske omstændigheder tillige være omfattet af bestemmelserne i forvaltningslovens § 19 om myndighedens pligt til partshøring vedrørende visse af sagens faktiske omstændigheder.

Forvaltningslovens § 19, stk. 1-2, indeholder følgende bestemmelser:

"Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

1)

det efter oplysningernes karakter og sagens beskaffenhed må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag.

2)

udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse,

3)

partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse,

4)

parten ikke har ret til aktindsigt efter reglerne i kapitel 4 med hensyn til de pågældende oplysninger,

5)

den påtænkte afgørelse vil berøre en videre, ubestemt kreds af personer, virksomheder m.v., eller hvis forelæggelsen af oplysningerne for parten i øvrigt vil være forbundet med væsentlige vanskeligheder, eller

6)

der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten adgang til at gøre sig bekendt med grundlaget for den påtænkte afgørelse og til at afgive en udtalelse til sagen, inden afgørelsen træffes."

I mangel af udtrykkelige bestemmelser i skattestyrelseslovens § 3 om indholdet af den retlige del af begrundelsen må det antages, at denne skal opfylde de krav, der er opstillet herom i forvaltningslovens § 24, stk. 1.

Forvaltningslovens § 24, stk. 1, indeholder følgende bestemmelser: "En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen."

Efter forvaltningslovens §§ 22 og 24 skal en skriftlig afgørelse være ledsaget af en begrundelse. Forvaltningslovens aktindsigtsregler giver imidlertid ikke parten adgang til at få oplysninger om forvaltningens interne retlige overvejelser i den materielle skattesag. Efter forvaltningslovens § 12 har parten ikke ret til aktindsigt i forvaltningens interne arbejdsdokumenter, dog med den modifikation, at visse "oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder" - men ikke vedrørende de retlige omstændigheder - skal ekstraheres.

Den særlige partshøringsregel i skattestyrelseslovens § 3 giver således på dette punkt parten en videre adgang til oplysninger, inden forvaltningen har truffet afgørelse i en ligningssag, end hvad der følger af de almindelige regler om partsaktindsigt.

Det nævnte forhold spiller kun en indirekte rolle i undersøgelsen. Den særlige partshøringsregel i skattestyrelseslovens § 3 angår ligningssagernes materielle indhold, medens undersøgelsen omfatter spørgsmål om aktindsigt.

 

3) Særlige forvaltningsprocessuelle regler i relation til aktindsigtssager.

Forvaltningsloven og offentlighedsloven indeholder en række sagsbehandlingsregler, der specielt er gældende i forbindelse med aktindsigtssager.

a) Forvaltningsloven indeholder i § 11 en væsentlig regel, hvorefter afgørelsen i den underliggende (materielle) skattesag som hovedregel skal udsættes, dersom parten i en afgørelsessag begærer aktindsigt, inden der er truffet afgørelse i den underliggende sag. Bestemmelsen giver parten mulighed for at varetage sine interesser i forbindelse med myndighedens afgørelse i den underliggende sag, f.eks. at komme med en udtalelse i sagen.

Forvaltningslovens § 11 er sålydende: "Fremsætter en part under sagens behandling begæring om aktindsigt, og denne begæring efter loven skal imødekommes, udsættes sagens afgørelse, indtil der er givet parten adgang til at gøre sig bekendt med dokumenterne.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder dog ikke, hvis udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse, eller hvis partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse."

b) I øvrigt kan aktindsigtsafgørelser efter såvel offentlighedsloven som efter forvaltningsloven påklages særskilt, jf. offentlighedslovens § 15, stk. 2, og forvaltningslovens § 16, stk. 4, 1. pkt. Dette indebærer, at den, der har fået helt eller delvist afslag på aktindsigt, ikke behøver at afvente realitetsafgørelsen i sagen, før afgørelsen vedrørende aktindsigtsspørgsmålet eventuelt påklages.

Offentlighedslovens § 15, stk. 2, er sålydende: "Afgørelser om aktindsigtsspørgsmål kan påklages særskilt til den myndighed, som er klageinstans i forhold til afgørelsen eller behandlingen i øvrigt af den sag, begæringen om aktindsigt vedrører."

Den tilsvarende bestemmelse i forvaltningslovens § 16, stk. 4, 1. pkt. er sålydende: "Afgørelser om aktindsigtsspørgsmål kan påklages særskilt til den myndighed, som er klageinstans i forhold til afgørelsen af den sag, begæringen om aktindsigt vedrører."

c) For så vidt angår klager over aktindsigtsafgørelser truffet i medfør af forvaltningsloven bevirker en særskilt klage (der indgives, inden der er truffet afgørelse i den underliggende sag) over aktindsigtsafgørelsen, normalt, at afgørelsen i den underliggende sag skal udsættes, indtil der er taget stilling til klagen over aktindsigtsafgørelsen; jf. herved forvaltningslovens § 16, stk. 4, 2. pkt., hvorefter "Bestemmelsen i § 11 gælder tilsvarende". Der henvises herved til det i afsnit a) anførte.

En lignende regel findes ikke i offentlighedsloven. Dette må ses på baggrund af, at offentlighedsloven ikke gælder for parter i afgørelsessager.

Hovedreglen om udsættelse af afgørelsen i den materielle sag i forbindelse med særskilte aktindsigtsklager gælder således kun for parter i afgørelsessager.

d) Det følger af formålet med adgangen til aktindsigt i dokumenter i den offentlige forvaltning, at forvaltningsmyndighederne må træffe afgørelse vedrørende begæringer om aktindsigt inden for kortere tid. I overensstemmelse hermed er det i offentlighedslovens § 16, stk. 1, og forvaltningslovens § 16, stk. 2, 1. pkt., at afgørelse i aktindsigtssager skal træffes "snarest".

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 16, stk. 1, er sålydende: "Vedkommende myndighed afgør snarest, om en begæring kan imødekommes, og om den, der har fremsat begæringen, skal gøres bekendt med dokumenterne ved, at der gives adgang til gennemsyn på stedet, eller ved, at der udleveres en afskrift eller kopi".

Forvaltningslovens § 16, stk. 2, 1. pkt., indeholder følgende bestemmelse: "Myndigheden afgør snarest, om en begæring kan imødekommes."

e) Som supplement til den ovennævnte almindelige regel er der både i offentlighedslovens § 16, stk. 2, og i forvaltningslovens § 16, stk. 2, 2. pkt., fastsat en svarfrist på 10 dage i forbindelse med aktindsigtsbegæringer. Fristen gælder for den myndighed, der modtager en begæring om aktindsigt, men ikke for en rekursmyndigheds behandling af en klage vedrørende aktindsigt. 10-dages fristen regnes fra myndighedens modtagelse af anmodningen om aktindsigt.

Der skal så vidt muligt træffes afgørelse om aktindsigtsspørgsmålet inden 10-dages fristen, men der er ikke noget absolut krav herom. Den aktindsigtssøgende har derimod som minimum krav på, at forvaltningsmyndigheden inden for fristen underretter vedkommende om grunden til, at en afgørelse vedrørende selve aktindsigtsspørgsmålet endnu ikke har kunnet træffes, og om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge. Det kræves i øvrigt ikke, at selve aktindsigten faktisk er gennemført inden 10-dages fristen.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 16, stk. 2, er sålydende: "Er en begæring om aktindsigt ikke imødekommet eller afslået inden 10 dage efter, at den er modtaget af vedkommende myndighed, skal myndigheden underrette den begærende om grunden hertil samt om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge."

Den tilsvarende bestemmelse i forvaltningslovens § 16, stk. 2, 2. pkt., lyder således: "Er begæringen ikke imødekommet eller afslået inden 10 dage efter, at begæringen er modtaget af myndigheden, skal denne underrette parten om grunden hertil samt om, hvornår afgørelsen kan forventes at foreligge."

f) Aktindsigt kan enten gennemføres ved, at den aktindsigtssøgende gennemgår sagens originale akter, eller ved, at der gives den aktindsigtssøgende kopi af sagens akter. Medens parten i en afgørelsessag som hovedregel har krav på at få kopi af sagens akter, jf. forvaltningslovens § 16, stk. 3, står forvaltningsmyndigheden mere frit ved afgørelsen af, om aktindsigt i medfør af offentlighedsloven skal gennemføres ved gennemsyn eller kopi, jf. offentlighedslovens § 16, stk. 1.

Offentlighedsloven indeholder i § 16, stk. 1, følgende bestemmelse: "Vedkommende myndighed afgør ... om den, der har fremsat begæringen, skal gøres bekendt med dokumenterne ved, at der gives adgang til gennemsyn på stedet, eller ved, at der udleveres en afskrift eller kopi."

Bestemmelserne i forvaltningslovens § 16, stk. 3, 1. og 2. pkt., er sålydende: "Har det betydning for en parts mulighed for at varetage sine interesser at få afskrift eller kopi af sagens dokumenter, skal en begæring herom imødekommes. Dette gælder dog ikke, hvis dokumenternes karakter, antallet af dokumenter eller deres form med afgørende vægt taler herimod."

g) Regler om betaling i forbindelse med aktindsigt er med hjemmel i henholdsvis offentlighedslovens § 16, stk. 3, og forvaltningslovens § 16, stk. 3, 3. pkt., fastsat i Justitsministeriets bekendtgørelse nr. 647 af 18. september 1986 om betaling for afskrifter og fotokopier, der udleveres i henhold til lov om offentlighed i forvaltningen og bekendtgørelse nr. 646 af samme dato om betaling for afskrifter og fotokopier, der udleveres i henhold til forvaltningsloven.

Også med hensyn til betaling har parter i en afgørelsessag en mere gunstig stilling end de, der opnår aktindsigt i medfør af offentlighedsloven. Medens der ved aktindsigt efter forvaltningsloven ikke kræves betaling for det første sæt afskrifter/kopier, der udleveres til parten, kan der ved aktindsigt efter offentlighedsloven - bortset fra egenaccess i medfør af offentlighedslovens § 4, stk. 2, og ved aktindsigt i sygehusjournaler, jf. offentlighedslovens § 9 - kræves betaling, hvis den meddelte aktindsigt omfatter mere end 16 sider, og hvis den aktindsigtsbegærende har begæret aktindsigt i form af afskrift eller kopi.

Betalingen for dokumenter, der udleveres i afskrift eller kopi efter offentlighedsloven eller forvaltningsloven, udgør 10 kr. for den første side og 1 kr. for hver af de følgende sider.

h) Endelig indeholder forvaltningslovens § 17 en særlig forvaltningsprocessuel bestemmelse, hvorefter myndigheden kan træffe afgørelse om suspension af klagefristen i den underliggende realitetssag i tilfælde, hvor aktindsigtsafgørelsen bliver påklaget inden udløbet af klagefristen i realitetssagen.

Bestemmelsen er sålydende: "Hvor adgangen til at påklage afgørelsen i en sag er tidsbegrænset og begæringen om aktindsigt fremsættes, efter at afgørelsen er meddelt parten, men inden klagefristens udløb, kan myndigheden bestemme, at klagefristen afbrydes. Klagefristen løber i så fald videre fra det tidspunkt, hvor aktindsigt er meddelt parten eller er afslået, dog med mindst 14 dage. Underretning om, hvornår klagefristen herefter udløber, skal samtidig gives til andre klageberettigede, der har fået skriftlig meddelelse om selve afgørelsen."

Modsat bestemmelserne i forvaltningslovens § 11 og § 16, stk. 4, 2. pkt., jf. § 11, (se herom under afsnit a) og c)) er bestemmelsen i forvaltningslovens § 17 ikke en bestemmelse om automatisk udsættelse af sagen, men kræver en udtrykkelig beslutning fra vedkommende forvaltningsmyndighed.

En bestemmelse svarende til forvaltningslovens § 17 findes ikke i offentlighedsloven, og muligheden for at beslutte, at klagefristen i realitetssagen suspenderes, eksisterer således kun i relation til parter i afgørelsessager.

 

E. Kompetencen og klagesystemet i aktindsigtssager.

 

1) Kompetencen i første instans.

Efter offentlighedsloven og forvaltningsloven tilkommer kompetencen til at træffe afgørelse i 1. instans vedrørende aktindsigtsspørgsmål den forvaltningsmyndighed, der skal træffe eller har truffet afgørelse i den underliggende (materielle) sag, hvori der begæres aktindsigt, eller som i øvrigt behandler eller har behandlet den underliggende sag, jf. offentlighedslovens § 15, stk. 1, og forvaltningslovens § 16, stk. 1.

Offentlighedslovens § 15, stk. 1, er sålydende: "Fremsættes der begæring om aktindsigt vedrørende dokumenter, der indgår i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, afgør denne myndighed, om begæringen kan imødekommes. I andre tilfælde afgøres sager om aktindsigt af den myndighed, der har dokumentet i sin besiddelse."

Forvaltningslovens § 16, stk. 1, indeholder følgende bestemmelse: "Afgørelsen af, om og i hvilken form en begæring om aktindsigt skal imødekommes, træffes af den myndighed, der i øvrigt har afgørelsen af den pågældendes sag."

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 15, stk. 1, 2. pkt., skyldes, at offentlighedsloven også gælder anden forvaltningsvirksomhed end afgørelsessager.

 

2) Rekurssystemet.

Efter offentlighedslovens § 15, stk. 2, og forvaltningslovens § 16, stk. 4, 1. pkt., gælder som udgangspunkt i aktindsigtssager det samme klagesystem, som er gældende for så vidt angår den materielle sag, hvori der begæres aktindsigt. Det anførte gælder både i relation til den almindelige ulovbestemte rekurs og i relation til særlige lovbestemte rekurssystemer.

Offentlighedslovens § 15, stk. 3, og forvaltningslovens § 16, stk. 5, indeholder imidlertid hjemmel til, at der ved bekendtgørelse kan ske fravigelse af de ovennævnte klageregler. Bemyndigelsen hertil er udnyttet ved Skattedepartementets bekendtgørelse nr. 865 af 11. december 1986 om påklage af lignings- og vurderingsmyndighedernes afgørelser om aktindsigt i henhold til forvaltningsloven og offentlighedsloven.

Bekendtgørelsen indeholder i § 1 følgende bestemmelser:

"Afgørelser om aktindsigt i henhold til forvaltningsloven og lov om offentlighed i forvaltningen, der træffes af ligningsrådet, et amtsligningsråd, et skatteråd eller et skyldråd, påklages til skattedepartementet (ministeriet for skatter og afgifter), uanset at afgørelsen er truffet i forbindelse med en sag, der kan indbringes for landsskatteretten i henhold til skattestyrelsesloven.

Stk. 2. En ligningskommissions afgørelse om aktindsigt indbringes for ligningskommissionen. Ligningskommissionens afgørelse af en klage over kommissionens tidligere afgørelse om aktindsigt påklages til skattedepartementet."

Kompetencefordelingen i aktindsigtssager på skatteområdet er herefter følgende:

a)

Kompetencen til at træffe afgørelse i aktindsigtssager i første instans tilkommer den myndighed, der har kompetence til at træffe afgørelse vedrørende sagens indhold i den sag, hvortil aktindsigtssagen knytter sig.

b)

I relation til ligningsmæssige afgørelser og afgørelser vedrørende vurdering af fast ejendom er det på disse områder almindeligt gældende klagesystem fraveget. En ligningskommissions afgørelse vedrørende aktindsigt påklages til ligningskommissionen selv, men i øvrigt påklages ligningskommissions (2.) afgørelse samt Ligningsrådets, amtsligningsrådenes, skatterådenes og skyldrådenes aktindsigtsafgørelser til Skatteministeriets departement.

c)

Landsskatterettens materielle afgørelser kan hverken efter skattestyrelsesloven eller efter almindelige ulovbestemte regler om administrativ rekurs påklages til anden administrativ myndighed. Det følger herefter af offentlighedslovens § 15 og forvaltningslovens § 16, stk. 4-5, at Landsskatterettens første-instansafgørelser vedrørende aktindsigt ej heller kan påklages til anden administrativ myndighed

Selvom Skattedepartementet således ikke har kompetence til at træffe afgørelse i sådanne sager, er der dog ikke retlige hindringer for, at Skatteministeriets departement som den øverste myndighed på skatteområdet kan afgive en retligt uforbindende udtalelse om sådanne aktindsigtsspørgsmål, som forelægges departementet.

d)

Afgørelser om aktindsigt i skatterestancesager, truffet af en kommune, samt afgørelser om aktindsigt, truffet af et amtsskatteinspektorat på egne vegne, kan - efter de almindelige, ulovbestemte rekursregler på området - påklages til Statsskattedirektoratet (fra 1. januar 1990 Told- og Skattestyrelsen) og videre til Skatteministeriets departement. Afgørelser om aktindsigt, truffet af Statsskattedirektoratet (fra 1. januar 1990 Told- og Skattestyrelsen) på egne vegne, kan - efter de almindelige, ulovbestemte rekursregler på området - påklages til Skatteministeriets departement.

e)

I forbindelse med mine indledende undersøgelser angående dette egen drift-projekt vedrørende aktindsigt på skatteområdet blev jeg opmærksom på skatteministerens skrivelse af 14. juni 1989, hvormed ministeren bl.a. har henlagt kompetencen som rekursmyndighed i aktindsigtssager til statsskattedirektøren (nu direktøren for Told- og Skattestyrelsen).

De retlige spørgsmål i forbindelse med denne kompetenceomlægning har jeg herefter taget op af egen drift i en særskilt sag.

 

III. Undersøgelsens indhold.

 

A. Partsbegrebet.

I et relativt stort antal sager har afgrænsningen af partsbegrebet givet anledning til tvivl. I mindst 9 af de undersøgte sager (sagerne nr. 10, 11, 12, 13, 18, 19, 23, 26 og 38) har det været et væsentligt tvivlsspørgsmål i aktindsigtssagen, om den aktindsigtssøgende kunne anses for at være part.

Sag nr. 10 , der i øvrigt er omtalt i afsnit II.C.2, omhandler spørgsmålet om aktindsigt i en tidligere ægtefælles ligningssag.

Det fremgår af sagen, at A og B i forbindelse med deres skilsmisse havde indgået en bodelingsoverenskomst, hvorefter A skulle have ret til at fratrække alle prioritetsrenter vedrørende A's og B's fælles ejendom indtil 1. juli 1986, hvor B overtog ejendommen som led i bodelingen.

A foretog på sin selvangivelse for 1986 fradrag i overensstemmelse hermed, medens B på sin selvangivelse for 1986 fratrak halvdelen af prioritetsrenterne for perioden 1.januar - 1. juli 1986. Opgørelsen over B's prioritetsrenter var udarbejdet af en revisor.

B gjorde i februar 1987 A bekendt med, at B på selvangivelsen havde fratrukket halvdelen af prioritetskatterenterne vedrørende perioden 1. januar - 1. juli 1986. A rettede den 15. april 1987 personlig henvendelse til skatteforvaltningen i sin kommune og bad om aktindsigt i B's ligningssag for 1986. Skatteforvaltningen meddelte mundtligt A afslag på aktindsigt i oplysningen om, hvilken revisor, der havde bistået B, ifølge A under henvisning til, at A ikke efter kildeskattelovens § 80 havde ret til aktindsigt i denne oplysning.

Denne afgørelse påklagede A til ligningskommissionen. I sin klage anførte A bl. a., at han var part i sagen. I skrivelse af 28. april 1987 fastholdt ligningskommissionen afgørelsen, idet ligningskommissionen henviste til, at "... oplysningerne er omfattet af de særlige tavshedspligtsbestemmelser i forhold til forvaltningsloven, hvor skattemyndigheden jf. Statsskattelovens § 44 og kildeskattelovens § 87 har ubetinget tavshedspligt med hensyn til videregivelse af oplysninger om skattepligtiges forhold til private og ikke-forvaltningsmyndigheder. ... "

A påklagede afgørelsen til Skattedepartementet, som i den anledning indhentede en udtalelse af 3. juni 1987 fra ligningskommissionen. Heri anførte ligningskommissionen bl.a., at A " ikke er part i nogen sag". Ligningskommissionen tilføjede, " ... at der ikke er nogen skattesag for indkomståret 1986 for klager. Klagers rentefradrag for ejendommen er godkendt frem til 1. juli 1986 i overensstemmelse med bodelingsoverenskomsten, og det er lige så klart, at revisors henvendelse om fradrag for halvdelen af renterne for samme periode vil blive afvist. ... "

Formentlig efter at være blevet foreholdt bodelingsoverenskomsten erkendte B i skrivelse af 9. juni 1987 over for ligningskommissionen, at A havde ret til at fratrække samtlige prioritetsrenter for perioden 1. januar - 1. juli 1986.

I skrivelse af 8. september 1987 (der er citeret i afsnit II.c.2 traf Skattedepartementet afgørelse i anledning af A's klage. I sin afgørelse tog Skattedepartementet ikke udtrykkeligt stilling til, om A havde partsstatus, og om A kunne have fået aktindsigt i medfør af forvaltningslovens kapitel 4; Skattedepartementet meddelte derimod A aktindsigt i medfør af kildeskattelovens § 80.

Det må anses for utvivlsomt, at afgørelsen af rentefradragsspørgsmålet i B's sag havde væsentlig og direkte betydning for A. Dersom B havde fået godkendt sin selvangivelse for 1986, ville det være en nødvendig (nærmest mekanisk) følge af de skatteretlige regler, at rentefradraget på A's selvangivelse skulle nedsættes. Det retlige tvivlsspørgsmål i sag nr. 10 er derfor, hvorvidt A's partsstatus i forhold til B's sag kan være afhængig af udsigten til, at B får medhold (får godkendt sin selvangivelse uden ændringer).

Efter min opfattelse kan en anticiperet stillingtagen til det materielle spørgsmål i B's sag ikke være afgørende for, om A kan anses for part i denne. Jeg bemærker herved, at der - efter indholdet af de gældende skatteretlige regler på området - er tale om en partstvist (d.v.s. spørgsmålet om, hvorvidt A eller B skal have ret til at fratrække nogle bestemte renteudgifter), og at det efter min opfattelse ikke ville være holdbart, dersom A's partsstatus skulle afhænge af prognosen for, om B ville få medhold i sagen. Noget andet er, at selvom A anses for at have partsstatus i sagen, er det ikke hermed givet, at samtlige partsrettigheder i forvaltningsloven konkret vil skulle finde anvendelse for A i den konkrete sag. Dette spørgsmål må afgøres konkret efter de enkelte bestemmelser i forvaltningsloven.

Det er min opfattelse, at A måtte anses for part i B's sag - uanset at ligningskommissionen var af den opfattelse, at der på baggrund af bodelingsoverenskomsten ikke kunne gives B medhold. I forhold til en parts adgang til aktindsigt har hverken almindelige eller specielle tavshedspligtsforskrifter nogen betydning, se kapitel II.B.5.

Da aktindsigt som nævnt blev meddelt efter kildeskattelovens § 80 har jeg ikke grundlag for at kritisere, at Skattedepartementet i sagen ikke tog stilling til spørgsmålet om A's partsstatus, men jeg finder på den anden side, at en sådan stillingtagen ville have været naturlig.

For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt A burde have fået aktindsigt i medfør af forvaltningsloven, skal jeg bemærke, at det synes ret åbenbart, at oplysningen om B's revisor ikke kunne være undtaget fra aktindsigt. En undtagelse fra aktindsigt skulle i givet fald ske efter forvaltningslovens § 15; men det er efter min opfattelse klart, at der ikke i sagen er noget "afgørende" hensyn til A, som kunne begrunde en undtagelse af denne oplysning.

Sag nr. 11 omhandler spørgsmålet om, hvorvidt en interessent i et interessentskab, der pr. 1. januar 1983 af de 3 interessenter var blevet omdannet til et aktieselskab, kunne anses for part i relation til én af de øvrige interessenters ligningssag for 1983.

Sagens nærmere omstændigheder er følgende:

De 3 interessenter A, B og C omdannede pr. 1. januar 1983 deres I/S til et A/S. De tidligere interessenter boede ikke i samme kommune. Amtsligningsskatterådet forhøjede på baggrund af omdannelsen B's skatteansættelse for indkomståret 1983. Amtsligningsskatterådet orienterede ligningskommissionerne i A's og C's kommuner om ansættelsesændringen med henblik på en eventuel tilsvarende ændring af A's og C's ansættelser.

Ligningskommissionen i A's kommune rejste på denne baggrund sag om eventuel ændring af A's skatteansættelse for 1983. A begærede dernæst aktindsigt i B's ligningssag for 1983. A 's begæring blev af ligningskommissionen afslået under henvisning til, at A ikke var part i B's sag. A klagede herover til Skattedepartementet, som imidlertid undlod at tage stilling til klagen under henvisning til, at A i mellemtiden havde påklaget ligningskommissionens ændring af A's indkomst for 1983 til Landsskatteretten med påstand om ansættelssændringens ugyldighed på grund af ulovligt nægtet aktindsigt, jf. nedenfor kapitel III.G.13.a.

På det for mig foreliggende grundlag har jeg ikke bemærkninger til, at den aktindsigtssøgende i sagen ikke antages at have partsstatus. Jeg har dog herved forudsat, at alle for A's sag relevante oplysninger, som har fremgået af B's sag, faktisk er indgået i A's sag. Det afgørende for, om den aktindsigtssøgende kan anses for part, er, om vedkommende har en væsentlig, individuel interesse (i sagens natur oftest af økonomisk karakter) i afgørelsen i den skattesag, hvori der søges aktindsigt.

Det nævnte kriterium kan illustreres af en klagesag (j.nr. 1988-272-220), hvori jeg afgav min afsluttende udtalelse i skrivelse af 1. februar 1989. Sagen angik en advokat, A, der i efteråret 1982 indgik en "samarbejdsaftale om udøvelse af advokatgerning" med B, der dengang var advokatfuldmægtig. I juli 1983 aftalte A og B, at de med virkning fra 1. januar 1983 oprettede advokatfirmaet A I/S. Samarbejdet mellem A og B blev afbrudt ultimo oktober 1983, og der opstod i den forbindelse uenighed mellem A og B om opgørelsen af deres økonomiske mellemværende. Denne uenighed fandt sin afgørelse ved at retsforlig, indgået for landsretten i august 1985.

I juli 1987 anmodede B - med henblik på overvejelser om et sagsanlæg mod den advokat, der havde ført B's sag mod A - om aktindsigt i A's ligningssag for 1983. Ligningskommissionen afslog B's anmodning under henvisning til, at B ikke kunne anses for part i A's sag. A påklagede denne afgørelse til Skattedepartementet, som stadfæstede afslaget, idet Skattedepartementet var enigt i, at B ikke kunne anses for part i A's sag. B klagede til mig over Skattedepartementets afgørelse.

I min afsluttende skrivelse til B i anledning af klagen anførte jeg bl. a. følgende:

"...

Det afgørende for, om De må anses for part, er, om De har den fornødne væsentlige, individuelle interesse i forhold til A's skatteansættelsessag i X-Kommune og den afgørelse (skatteansættelse), der er truffet i sagen af skattemyndighederne.

Det forhold, at De måtte have en interesse i at kende nogle oplysninger i sagen med andet formål for øje, f.eks. fordi De overvejer at anlægge sag mod den advokat, der førte retssagen for Dem mod A - kan efter min opfattelse ikke begrunde, at De anses som part i skattesagen.

Jeg finder ikke grundlag for at kritisere, at skattemyndighederne har indtaget det standpunkt, at De ikke kan anses for at være part i skattesagen efter forvaltningsloven.

..."

Sag nr. 12 angår spørgsmålet om, hvorvidt en tidligere ægtefælle A kan anses for part i den tidligere ægtefælle B's moders (C's) ligningssag.

I sagen anmodede A's advokat som led i skiftesagen mellem de tidligere ægtefæller A og B Skattedepartementetet om oplysning om, hvorvidt B's moder C var ejer af et nærmere angivet aktiv. Skattedepartementet afslog at meddele den ønskede oplysning under henvisning til "tavshedspligtsbestemmelserne i statsskattelovens § 44 og kildeskattelovens § 87". - Jeg må på denne baggrund gå ud fra, at Skattedepartementet ikke har anset A for part i C's sag.

Efter det for mig oplyste kan det ikke give mig anledning til bemærkninger, at Skattedepartementet ikke anså A for part i den tidligere svigermoders ligningssag.

Sag nr. 13 angår spørgsmålet om, hvorvidt en nyreligiøs bevægelse A kunne anses for part i en sag i Statsskattedirektoratet, der angik en generel undersøgelse af de nyreligiøse bevægelsers skattemæssige forhold.

Af sagen fremgår, at A i juni 1987 under henvisning til offentlighedsloven anmodede Statsskattedirektoratet om aktindsigt i Statsskattedirektoratets undersøgelse vedrørende de nyreligiøse bevægelsers skattemæssige forhold. Statsskattedirektoratet afslog anmodningen under henvisning til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4.

A påklagede Statsskattedirektoratets afslag til Skattedepartementet, som i den anledning indhentede en udtalelse fra Statsskattedirektoratet. I udtalelsen anførte Statsskattedirektoratet bl.a. følgende:

"... I anledning af spørgsmål fra Folketingets Skatte- og Afgiftsudvalg har Statsskattedirektoratet på departementets anmodning .... afgivet en udtalelse, hvori Statsskattedirektoratet tilkendegiver, at direktoratet vil iværksætte en særlig undersøgelse af forholdene vedrørende de såkaldte nyreligiøse bevægelser og sekter.

Som følge heraf har Statsskattedirektoratet taget skridt til klarlæggelse af mulige fremgangsmåder for gennemførelse af den bebudede undersøgelse. Direktoratet har dog ikke konkretiseret de bevægelser m.v., som måtte blive genstand for undersøgelsen. Der er således ikke truffet beslutning om, hvorvidt (A) konkret skal inddrages i undersøgelsen, og direktoratet har ikke rettet henvendelse til (A) om iværksættelse af revisions- eller andre skattemæssige undersøgelser for så vidt angår (A).

På denne baggrund finder Statsskattedirektoratet, at (A) ikke kan betragtes som part i den af Statsskattedirektoratet indledte undersøgelse, og at der som følge heraf ikke tilkommer (A) aktindsigt efter forvaltningslovens bestemmelser.

... "

Skattedepartementet erklærede sig i sin skrivelse af 23. november 1987 til A enig i de af Statsskattedirektoratet anførte synspunkter om A's partsstatus.

Efter det for mig foreliggende kan Skattedepartementets stillingtagen til spørgsmålet om A's partsstatus ikke give anledning til bemærkninger.

Sagen illustrerer imidlertid vanskeligheden ved at afgrænse partsbegrebet i tilfælde, hvor en generel undersøgelse kan føre til konkrete tiltag over for bestemte personer. Det fremgår da også af sagen, at Statsskattedirektoratet og Skattedepartementet har været opmærksomme på, at A eventuelt senere ville kunne få partsstatus.

Sag nr. 18 (der i øvrigt er omtalt i kapitel II.C.2) angår spørgsmålet om den aktindsigtssøgende A's partsstatus i den tidligere ægtefælle B's ligningssager for indkomstårene 1982 og 1983.

Det fremgår af sagen, at A og B ikke var sambeskattede i 1982, at A og B blev separeret i april 1982 (og skilt i 1983), hvorved A og B heller ikke var sambeskattede i 1983, jf. kildeskattelovens § 4, stk. 4, jf. stk. 3. - På denne baggrund må jeg gå ud fra, at de afgørelser, der måtte være truffet i B's ligningsager for 1982 og 1983, ikke kunne få nogen betydning for A's skatteforhold for de pågældende skatteår.

A anmodede om aktindsigt i B's ligningssager for 1982 og 1983, idet A påberåbte sig partsstatus. Ligningskommissionen afslog A's anmodning om aktindsigt under henvisning til, at "kildeskatttelovens § 4 om sambeskatning ikke er opfyldt". A påklagede afgørelsen til Skattedepartementet, som erklærede sig enig med ligningskommissionen i, at A ikke var part, men meddelte A aktindsigt i B's ligningssag for 1982 i medfør af kildeskattelovens § 80.

På det foreliggende grundlag kan jeg ikke have bemærkninger til, at ligningskommissionen og Skattedepartementet ikke anså A for at være part i den fraskilte ægtefælle B's ligningssager for to skatteår, hvori A og B ikke havde været sambeskattet.

Sag nr. 19 angår en politirapport, som var udfærdiget i forbindelse med en skattestraffesag mod A, og som indgik i sagen vedrørende B's indkomstansættelse for skatteåret 1980.

Det fremgår af sagen, at bl.a. B var blevet afhørt i forbindelse med politiets efterforskning i sagen mod A. Som en udløber af sagen mod A rejste ligningskommissionen en sag om ændring af B's skatteansættelse for 1980, og en politirapport, udarbejdet i sagen mod A, indgik i B's sag. B anmodede om aktindsigt i sin sag. Ligningskommissionen afslog aktindsigtsanmodningen for så vidt angik politirapporten. B klagede over afslaget til Skattedepartementet, der i anledning af klagen indhentede udtalelser fra ligningskommissionen, amtsskatteinspektoratet og Statsskattedirektoratet.

I sin udtalelse anførte ligningskommissionen, " ... at lov om offentlighed i forvaltningen ikke giver aktindsigt i bilag, der vedrører trediemands forhold. Politirapporten må anses for et sådant dokument. ... "

Amtsskatteinspektoratet anførte i sin udtalelse bl.a. følgende:

"... efter inspektoratets opfattelse kan (B) ikke anses for part i straffesagen mod (A), hvorfor begæringen ikke skal afgøres efter bestemmelserne i forvaltningsloven, men efter bestemmelserne i lov om offentlighed i Forvaltningen.

Ifølge § 2 i nævnte lov undtages sager indenfor strafferetsplejen fra aktindsigt.

Dette er uddybet i note 10 (Karnovs Lovsamling, 9. udgave, s. 6464 og 6465), ifølge denne falder navnlig politiets efterforskning af lovovertrædelser ind under begrebet "strafferetspleje".

Noten slutter dog med at anføre, at udlånes straffesagsakter til brug ved behandlingen af en sag uden for strafferetsplejen, kan undtagelsesbestemmelsen ikke anvendes, og de udlånte akter vil derfor være undergivet aktindsigt efter offentlighedslovens almindelige regler.

..."

Af Statsskattedirektoratets udtalelse fremgår bl.a. følgende:

"...at (amtsskatteinspektoratet) telefonisk har meddelt, at (B's) ansættelse for indkomståret 1980, er forhøjet på baggrund af de oplysninger, som er fremkommet om ham i politirapporten, og denne forhøjelse er p.t. indbragt for skatterådet.

Da politirapporten er indgået og benyttet ved forhøjelsen af (B's) skatteansættelse, må denne være part i sagen, og begæringen om aktindsigt skal således afgøres efter bestemmelserne i forvaltningsloven.

..."

I skrivelse af 3. februar 1988 til B tilsluttede Skattedepartementet sig Statsskattedirektoratets opfattelse af, at aktindsigtsspørgsmålet skulle afgøres efter forvaltningsloven.

Jeg kan tilslutte mig Statsskattedirektoratets og Skattedepartementets opfattelse, hvorefter B måtte anses for part i sagen vedrørende B's indkomstansættelse for skatteåret 1980, og at der derfor skulle tages stilling til spørgsmålet om aktindsigt i det dokument, der indgik i denne sag efter bestemmelserne i forvaltningsloven.

Sag nr. 23 angår et tilfælde, hvor en skatteyder A, der var ansat hos et dansk selskab, søgte en dobbeltbeskatning ophævet efter den dansk-hollandske dobbeltbeskatningsoverenskomst. I anledning af A's henvendelse til de centrale danske skattemyndigheder optog disse forhandling med det hollandske finansministerium.

Skattedepartementet traf herefter den 13. maj 1987 afgørelse i sagen; afgørelsen blev i anonymiseret form offentliggjort i "Skat" nr. 7/1987 (s. 522).

Advokat B, der ikke repræsenterede A, og et forsikringsselskab, C, begærede herefter aktindsigt i sagen, og Skattedepartementet tog stilling til B's og C's anmodninger om aktindsigt efter offentlighedsloven.

Jeg må anse det for korrekt, at Skattedepartementet ikke anså B og C for parter i sagen.

Sag nr. 26 angår - ligesom sag nr. 18 - spørgsmålet om en skatteyders aktindsigt i den fraskilte ægtefælles ligningssag i forbindelse med fordelingen af rentefradrag vedrørende en fast ejendom.

Det fremgår af sagen - som i øvrigt også er refereret under kapitel II.C. - at ægtefællerne A og B blev separeret ved dom i 1984. A klagede til Skattedepartementet over, at han ikke havde fået fuldstændig aktindsigt i B's ligningssag for 1985. Skattedepartementet besvarede A's klage i skrivelse af 11. februar 1988, hvori Skattedepartementet bl.a. anførte følgende:

"...

Skattedepartementet har indhentet en udtalelse fra skatteforvaltningen i Y-by. Udtalelsen vedlægges i kopi.

Skattedepartementet har desuden gennemgået Deres og A's selvangivelser og øvrigt sagsmateriale for indkomståret 1985.

Skattedepartementet må på denne baggrund lægge til grund, at skatteforvaltningen i Y-by har udleveret de dokumenter, der har betydning for Deres skatteansættelse for 1985, herunder fordelingen af rentefradraget for ejendommen (adresse). Forvaltningen har således fuldt ud imødekommet Deres ønske om aktindsigt.

..."

Afgørelsen i sagen synes at bygge på den opfattelse, at A må anses for part i den del af B's ligningssag for 1985, som angår rentefradraget vedrørende den faste ejendom, medens A ikke i øvrigt kan anses for part i B's ligningssag for 1985.

Det retlige tvivlsspørgsmål i denne sag er således, om det er muligt at anse A for part i en del af B's ligningssag for 1985.

Det kan efter min opfattelse ikke udelukkes, at en skatteyder kan være part i relation til en del af en anden skatteyders ligningssag. Selvom en ligningssag selvsagt må ende med, at skatteyderen pålægges at betale et bestemt beløb i skat for det pågældende indkomstår, er det dog principielt ikke udelukket, at der i sagen skal træffes flere delafgørelser, som klart kan adskilles fra hverandre, og i relation til hvilke der følgelig kan siges at eksistere forskellige sager. Jeg bemærker herved, at det forhold, at en ligningssag for et givet indkomstår rent journalteknisk måtte være én sag, i sig selv ikke kan være afgørende for afgrænsningen af, om der eksisterer én eller flere sager og - hvis der antages at eksistere flere sager - for disses indbyrdes afgrænsning.

Det må understreges, at udgangspunktet er, at en ligningssag er én og samme sag; der kan kun antages at eksistere flere sager i tilfælde, hvor ligningssagen indeholder to eller flere spørgsmål, der skarpt kan adskilles, og som indbyrdes uafhængigt kan afgøres af ligningsmyndigheden.

I den konkrete sag kan det ikke give mig anledning til bemærkninger, hvis skattemyndighederne har været af den opfattelse, at den del af B's samlede ligningssag for 1985, der omhandlede B's rentefradrag vedrørende ejendommen, var en særlig og fra resten af B's ligningssag forskellig sag, og at A kun i relation til denne særlige sag har kunnet anses som part.

Sag nr. 38 angår et tilfælde, hvor en søn A ikke blev anset for part i relation til sin afdøde moders (B's) ligningssager.

Det fremgår af sagen, at A i sommeren 1988 anmodede skatteforvaltningen om aktindsigt i B's ligningssager for årene 1979-1985. I skrivelse af 13. oktober 1988 afslog skatteforvaltningen A's anmodning, bl.a. under henvisning til den særlige tavshedspligtsbestemmelse i kildeskattelovens § 87. Skatteforvaltningen anførte endvidere bl.a. følgende: " ... Det fremgår af sagen, at Deres moder (B) afgik ved døden den 24. januar 1985 efter at have hensiddet i uskiftet bo efter Deres i 1966 afdøde fader. Boet efter Deres forældre, hvori De og Deres søsters børn var arvinger, er skiftet privat ved advokat. Bosagen er skattemæssigt afsluttet ved (skatteforvaltningens) skrivelse af 1. juli 1986 til boets advokat og til skifteretten, hvori man meddeler, at ligningskommissionen har godkendt værdiansættelserne i den endelige boopgørelse.

..."

A indbragte sagen for Skattedepartementet, der i skrivelse af 8. november 1988 tilsluttede sig afgørelsen, idet Skattedepartementet yderligere bl.a. henviste til statsskattelovens § 44.

Jeg går ud fra, at både ligningskommissionen og Skattedepartementet ved henvisningen til de nævnte specielle tavshedspligtsbestemmelser forudsætningsvis har antaget, at A ikke var part i B's sager.

Jeg kan tilslutte mig, at A ikke er blevet anset for part i B's sager, idet hverken familieforholdet mellem A og B eller A's almindelige interesse som arving i, at B's formue er så stor som muligt, vil kunne begrunde partsstatus. Efter min opfattelse vil A kun kunne have partsstatus i B's ligningssager i det sjældne tilfælde, hvor ligningen af B måtte have direkte betydning for ligningen af A, jf. det ovenfor anførte vedrørende sagerne nr. 18 og 26 om (tidligere) ægtefællers partsstatus.

 

B. Afgørelsesbegrebet.

På skatteområdet vil det normalt ikke give anledning til tvivl, hvilke sager, der er afgørelsessager; jf. forvaltningslovens § 2, stk. 1. Spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en afgørelsessag, ses da heller ikke at have givet anledning til retlig tvivl i nogen af de undersøgte sager.

 

C. Sagsidentifikation.

I to af de undersøgte sager (sagerne nr. 2 og 43) foreligger der spørgsmål om identifikation af sagen, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 3, og forvaltningslovens § 9, stk. 1, 2. pkt.

I sag nr 2 anmodede A et skyldråd om aktindsigt i alle modtagne klager over den 17. og 18. almindelige ejendomsvurdering i to nærmere angivne skyldkredse. Skyldrådet afslog i skrivelse af 15. december 1986 A 's anmodning under henvisning til, at A ikke havde identificeret de sager, i hvilke der begæredes aktindsigt. Skyldrådet anførte herved bl.a. følgende:

"...

Det bemærkes, at begæringen om aktindsigt efter offentlighedslovens § 1, stk. 2 (lov nr. 280 af 10. juni 1970 om offentlighed i forvaltningen; min bemærkning) skal angive den sag, hvis dokumenter man ønsker at blive gjort bekendt med, og at det herefter kræves, at den, der ønsker aktindsigt, har kendskab til sagens eksistens før anmodningen. En myndighed er således ikke forpligtet til at imødekomme begæringer om at få lejlighed til at gennemse alle sager af en bestemt art.

..."

A klagede over afgørelsen til Skattedepartementet, der i den anledning bl.a. indhentede en udtalelse af 26. marts 1987 fra Statsskattedirektoratet. Statsskattedirektoratet anførte i udtalelsen bl.a.:

"...

Ifølge § 4, stk. 3, i lov om offentlighed i forvaltningen skal den, der ønsker aktindsigt, have kendskab til sagens eller dokumentets eksistens før henvendelsen til vedkommende myndighed. Dette krav indebærer bl.a., at der ikke kan forlanges adgang til at gennemgå skyldrådets journalmateriale med henblik på herigennem at finde frem til sager, hvis dokumenter, man kan have interesse i at blive gjort bekendt med. Bestemmelsen i lovens § 4, stk. 3, giver heller ikke adgang til at gennemse alle sager af en bestemt art - in concreto samtlige klager over 18. almindelige vurdering inden for et bestemt område - eller alle sager, der er blevet journaliseret inden for en bestemt periode.

..."

I skrivelse af april 1987 stadfæstede Statsskattedirektoratet herefter skyldrådets afgørelse.

I sag nr. 43 klagede A til Skattedepartementet over, at Landsskatteretten ikke fuldt ud havde imødekommet hans begæring om aktindsigt. Samtidig anmodede A om aktindsigt i sammenlignelige formalitetssager.

I skrivelse af 13. april 1989 til A meddelte Skattedepartementet bl. a. følgende:

"...

Deres anmodning om at få tilsendt kopi af sammenlignelige formalitetssager kan Departementet ikke hjælpe Dem med, da man ikke på grundlag af dette kriterium har mulighed for at finde sådanne eventuelle sager frem, jfr. også offentlighedslovens § 4, stk. 3.

..."

Jeg må være enig i, at hverken en anmodning om aktindsigt i alle klager over den 17. og 18. almindelige vurdering i et nærmere angivet geografisk område eller en anmodning om aktindsigt i sammenlignelige formalitetssager, opfylder kravet i offentlighedslovens § 4, stk. 3, om angivelse af den sag, hvori der søges aktindsigt.

 

D. Aktindsigtens omfang (dokumentbegrebet m.v.).

1) Af offentlighedslovens § 5, stk. 1, og forvaltningslovens § 10, stk. 1, fremgår, at alle dokumenter i en sag, hvori der begæres aktindsigt, som udgangspunkt er omfattet af adgangen til aktindsigt.

Ingen af de undersøgte sager har omhandlet spørgsmålet om, hvorvidt et givet medium (d.v.s. en given bærer af informationer) har kunnet anses for "et dokument" i offentlighedslovens og forvaltningslovens forstand.

Derimod foreligger der i de undersøgte sager spørgsmål om aktindsigtens omfang i to andre relationer: For det første, om myndigheden ex officio skal give den aktindsigtsbegærende aktindsigt i de dokumenter, der er omhandlet i offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 2, og forvaltningslovens § 10, stk. 1, nr. 2, (dokumenter indeholdende oplysninger om sagens journalisering), og for det andet, om myndigheden ex officio skal meddele en part, der søger aktindsigt, aktindsigt i partens egne skrivelser.

2) I sag nr. 15 meddelte Skattedepartementet aktindsigt i henhold til offentlighedsloven i et af lovens § 5, stk. 1, nr. 1, omfattet dokument. Den aktindsigtssøgende anmodede herefter om aktindsigt i de af § 5, stk. 1, nr. 2, omfattede dokumenter, hvorefter Skattedepartementet fremsendte en kopi heraf til den aktindsigtssøgende.

Sagens nærmere omstændigheder er følgende:

I skrivelse af 292. juli 1987 anmodede A Skattedepartementet om aktindsigt, idet A bl.a. anførte følgende:

"Under henvisning til offentlighedslovens § 4, skal jeg hermed begære aktindsigt i den eller de sager, der er i ministeriet vedrørende de udtalelser, som man fra ministeriets side måtte være fremkommet med i forbindelse med tilblivelsen af lovene om en arbejdsmarkedsuddannelsesfond - nærmere betegnet lov nummer 614 af 21. december 1983 og lov nummer 184 af 8. maj 1985. ..."

I skrivelse af 29. juli 1987 besvarede Skattedepartementet A's anmodning som følger:

"I en skrivelse af 22. juli 1987 til Skattedepartementet anmoder De om aktindsigt i den eller de sager, der er i ministeriet vedrørende de udtalelser, som man fra ministeriets side måtte være fremkommet med i forbindelse med tilblivelsen af lovene om en arbejdsmarkedsuddannelsesfond - nærmere betegnet lov nr. 614 af 21. december 1983 og lov nr. 184 af 8. maj 1985.

Man fremsender i den anledning en kopi af Skattedepartementets notat af 2. december 1983, der er afgivet til arbejdsministeriet i forbindelse med lovforslagets udarbejdelse."

I skrivelse af 4. august 1987 rettede A på ny henvendelse til Skattedepartementet, idet A bl.a. anførte følgende:

"...

I fortsættelse af min skrivelse af 22. juli d.å. skal jeg nu anmode om tillige at få fremsendt en kopi af en fortegnelse over den eller de pågældende sagers dokumenter. Der skal i den forbindelse henvises til offentlighedslovens § 5, stk. 1, pkt. 2."

I skrivelse af 2. september 1987 besvarede Skattedepartementet A's seneste henvendelse som følger:

"I en skrivelse af 4. august 1987 anmoder De om fortegnelse over den eller de sagers dokumenter, der har relation til tilblivelsen af loven om arbejdsmarkedsuddannelsesfonden.

Man fremsender i den anledning vedlagt udskrift af Skattedepartementets journalsystem.

Eventuelle spørgsmål vedrørende journaludskriften kan rettes til fuldmægtig (B), Skattedepartementets 2. kontor."

Formålet med bestemmelserne i offentlighedsloven og forvaltningsloven om, at adgangen til aktindsigt som udgangspunkt også omfatter "... indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter ..." er dobbelt. For det første skal den aktindsigtssøgende herigennem kunne få oplysninger om sagens samlede behandling hos myndigheden. For det andet - og væsentligst - er formålet at give den aktindsigtssøgende mulighed for at kontrollere, om den aktindsigtssøgende har fået aktindsigt i samtlige de dokumenter, den pågældende mener at have krav på aktindsigt i. Jeg henviser herved til Folketingstidende 1963-64, tillæg A, sp. 1354, Eilschou Holm: Offentlighedsloven (1970), s. 60, bet. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 142, Justitsministeriets vejledning om offentlighedsloven (1986), pkt. 20, Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven (1986), pkt. 57, Asbjørn Jensen m. fl.: Offentlighedsloven (1986), s. 88-89, Asbjørn Jensen m. fl.: Forvaltningsloven (1987), s. 127, samt Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 138 og -især - sp. 214.

Selvom kun en enkelt af sagerne i undersøgelsen udtrykkeligt angår det omhandlede spørgsmål, er det min opfattelse, at det - ikke blot på skatteområdet - er almindeligt, at forvaltningsmyndighederne følger en lignende praksis som i den konkrete sag. Formentlig skyldes dette forhold, at myndighederne ikke er tilstrækkeligt opmærksomme på bestemmelserne i offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 2, og forvaltningslovens § 10, stk. 1, nr. 2.

Således som de pågældende lovbestemmelser er udformet og på baggrund af disses forarbejder, kan der ikke gøres nogen forskel mellem dokumenter, der angår sagens journalmæssige behandling, og sagens øvrige dokumenter.

Efter min opfattelse har forvaltningsmyndigheden således pligt til ex officio at meddele den aktindsigtssøgende aktindsigt i de i offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 2, og forvaltningslovens § 10, stk. 1, nr. 2, omhandlede dokumenter samtidig med, at der i øvrigt meddeles aktindsigt i sagen.

På hvilken måde, aktindsigten skal gennemføres, må afgøres efter offentlighedslovens § 16, stk. 1, henholdsvis forvaltningslovens § 16, stk. 1 og 3.

Dersom der i øvrigt meddeles aktindsigt ved, at den aktindsigtssøgende tilsendes afskrift eller kopi af sagens dokumenter, men der (undtagelsesvis) ikke på samme måde meddeles aktindsigt i dokumenterne vedrørende sagens journalisering, må myndigheden udtrykkeligt gøre den aktindsigtssøgende opmærksom på, at aktindsigt i dokumenterne vedrørende sagens journalisering vil kunne gennemføres ved gennemsyn på stedet.

Efter min opfattelse burde Skattedepartementet i den konkrete sag have fulgt den fremgangsmåde, jeg har beskrevet ovenfor.

3) I sag nr. 31 afslog Landsskatteretten at meddele en part aktindsigt bl. a. under henvisning til, at parten måtte antages at være bekendt med sagens akter, idet disse omfattede partens selvangivelser samt "... de bilag m.v., han selv havde indsendt samt skatterådets referat. ..."

Det fremgår af sagen, at A i skrivelse af 10. juni 1988 klagede til skatteministeren over Landsskatterettens afslag på A's anmodning om aktindsigt. I en udtalelse af 22. juni 1988, som Skattedepartementet indhentede i anledning af A's klage, udtalte Landsskatteretten:

"...det kan oplyses, at Landsskatteretten den 31. maj 1988 afgjorde sagen, jf. vedlagte kopi af den afsagte kendelse.

Herefter har (A), der repræsenterer klageren, telefonisk anmodet om aktindsigt.

Ved denne lejlighed blev (A) telefonisk orienteret om, hvilke akter sagen omfattede, herunder at referat og votering er internt arbejdsmateriale, der ikke er omfattet af reglerne om aktindsigt. Det blev endvidere meddelt, at selvangivelserne med bilag var tilbagesendt til kommunen, samt at det øvrige materiale allerede var kendt, idet det omfattede de bilag m.v., han selv havde indsendt, samt skatterådets referat.

(A) havde ikke bemærkninger til disse oplysninger, og han har ikke senere henvendt sig til retten vedrørende spørgsmålet om aktindsigt, der må anses for korrekt behandlet."

I skrivelse af 12. august 1988 til A anførte skatteministeren herefter bl. a. følgende:

"...

Jeg har til brug for bedømmelsen af Deres klage ladet indhente vedlagte udtalelse af 22. juni 1988 fra Landsskatteretten.

Det fremgår af udtalelsen, at afslaget var begrundet med, at det referat og rettens votering, som De ønskede udleveret, måtte betragtes som internt materiale, som Landsskatteretten efter reglerne i forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1, ikke har pligt til at udlevere. Endvidere henviste Landsskatteretten til, at selvangivelser med bilag etc. var returneret til kommunen, og at De måtte antages at være bekendt med disse dokumenter og de øvrige bilag i sagen.

Jeg kan i det hele henholde mig til Landsskatterettens udtalelse, idet jeg deler rettens opfattelse af, at rettens sagsreferat og votering er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1, hvorefter der ikke gælder nogen pligt til at udlevere dette materiale. For så vidt angår de omhandlede selvangivelser med bilag må jeg henvise Dem til at rette henvendelse til kommunen."

Sagen er i øvrigt omtalt i kapitel III.G.1 og kapitel III.G.13.b.

I sag nr. 39 undlod et skatteråd et meddele en part aktindsigt i egne selvangivelser mv. under henvisning til, at parten måtte antages at være bekendt med disse.

I sagen meddelte skatterådet i skrivelse af 3. oktober 1988 bl.a. A følgende:

"...

Ved begæring om aktindsigt udsender skatterådet ikke kopi af de dokumenter, som klageren selv har tilvejebragt i sagen, medmindre der direkte anmodes herom, idet disse dokumenter forudsættes klageren bekendt.

Som egne dokumenter/bilag betragtes også selvangivelsen, fordi klageren må formodes at have en genpart.

..."

På baggrund af en klage fra A drog Skattedepartementet omsorg for, at skatterådet sendte A kopi af (bl.a.) A's selvangivelser med bilag, hvilket Skattedepartementet meddelte A i skrivelse af 16. november 1988; samtidig meddelte Skattedepartementet skatterådet, " ... at man finder det uheldigt, at skatterådet ikke tidligere har opfyldt skatteyderens ønske om fuldstændig aktindsigt, som han efter forvaltningsloven og eventuelt kildeskattelovens § 80 har krav på".

Selvom kun to af sagerne i undersøgelsen udtrykkeligt angår det omhandlede spørgsmål, er det min opfattelse, at det - ikke blot på skatteområdet er forholdsvis almindeligt, at forvaltningsmyndighederne ikke af egen drift meddeler en aktindsigtssøgende indsigt i den pågældendes egne skrivelser m.v.

Hverken offentlighedsloven eller forvaltningsloven giver dog grundlag for at gøre forskel mellem dokumenter, der hidrører fra den, der søger aktindsigt, og på sagens øvrige dokumenter.

Hverken i offentlighedsloven eller forvaltningsloven sondres der mellem den aktindsigtssøgendes egne skrivelser m.v. og andre dokumenter i sagen. Endvidere må det erindres, at formålet med aktindsigtsreglerne i såvel offentlighedsloven som forvaltningsloven er, at den aktindsigtssøgende - med visse udtrykkelige undtagelser - skal have indsigt i de samme dokumenter som myndigheden jf. herved bestemmelserne i offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 2, og forvaltningslovens § 10, stk. 1, nr. 2, samt afsnit b) ovenfor. Særligt for så vidt angår parter i afgørelsessager skal jeg fremhæve det væsentlige i, at parten får et samlet og komplet billede af myndighedens beslutningsgrundlag. Endelig har hverken parter i afgørelsessager eller andre pligt til at være i besiddelse af kopier eller genparter af egne skrivelser m.v. Der kan således ikke på grundlag af offentlighedsloven eller forvaltningslovens kapitel 4 opstilles nogen formodning for, at en aktindsigtssøgende har kendskab til egne skrivelser m.v. med den virkning, at der ikke skal meddeles aktindsigt heri; cfr. bestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 1, hvorefter partshøringspligten udtrykkeligt kun omfatter oplysninger, som parten "ikke (kan) antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af".

Forvaltningsmyndigheden har således pligt til ex officio at meddele den aktindsigtssøgende aktindsigt i den pågældendes egne skrivelser m.v. samtidig med, at der i øvrigt meddeles aktindsigt i sagen.

På hvilken måde, aktindsigten skal gennemføres, må afgøres efter offentlighedslovens § 16, stk. 1, henholdsvis forvaltningslovens § 16, stk. 1 og 3.

Dersom der i øvrigt meddeles aktindsigt ved, at den aktindsigtssøgende tilsendes afskrift eller kopi af sagens dokumenter, men der (undtagelsesvis) ikke på samme måde meddeles aktindsigt i den aktindsigtssøgendes egne skrivelser m.v., må myndigheden udtrykkeligt gøre den aktindsigtssøgende opmærksom herpå. Samtidig bør myndigheden - i den udstrækning, dette ikke fremgår af en samtidig fremsendt udskrift eller kopi af journalkort m.v. (jf. ovenfor) - præcisere, hvilke skrivelser m.v., der er tale om, således at det kan konstateres, om myndigheden har modtaget alle skrivelser m.v. fra den aktindsigtssøgende i sagen, og således, at den pågældende kan overveje, om der måtte være behov for at begære kopi eller afskrift heraf.

Ligeledes bør myndigheden - i tilfælde, hvor den aktindsigtssøgende ikke udtrykkeligt har anmodet om en kopi eller afskrift af sagens akter, og hvor undladelsen af at sende den aktindsigtssøgende kopi eller afskrift af dennes skrivelser m.v. ikke skyldes en velbegrundet antagelse om, at den aktindsigtssøgende i forvejen er i besiddelse af kopi eller afskrift af egne skrivelser - samtidig meddele den aktindsigtssøgende, at vedkommende kan få kopi eller afskrift af egne skrivelser m.v., hvis det ønskes (for så vidt angår aktindsigtsanmodninger efter offentlighedsloven dog typisk mod betaling, jf. § 1, stk. 1, sammenholdt med § 2, stk. 1, nr. 1 og 2, og stk. 2 i bekendtgørelse nr. 647 af 18. september 1986).

Hvor den aktindsigtssøgende ikke er en privatperson, men en professionel ansøger, klager eller lign. (f. eks. en advokat, en revisor, en fagforening eller lign.), vil myndigheden normalt kunne lægge til grund, at vedkommende allerede er i besiddelse af kopier af egne skrivelser m. v.

For så vidt angår anmodninger om aktindsigt, der fremsættes af en part i en afgørelsessag, før afgørelsen i sagen træffes, følger det endelig af forvaltningslovens § 11, at der - med de i § 11, stk. 2, nævnte undtagelser - ikke kan træffes afgørelse i sagen, førend parten har haft lejlighed til (eventuelt inden for en af myndigheden fastsat frist) at gøre sig bekendt med de sagsakter, der sendes parten i afskrift eller kopi, samt - i forlængelse heraf - at tage stilling til, om parten ønsker tilsendt kopi af egne skrivelser m.v. Ønskes sådanne kopier, må der også gives tid til, at parten kan gøre sig bekendt med disse.

Normalt må parten antages at have tilstrækkelig tid til at overveje spørgsmålet om, hvorvidt der ønskes kopi af egne skrivelser m.v. inden for den udsættelse af sagen, som i øvrigt er nødvendig, for at parten vil kunne gøre sig bekendt med de dokumenter, der i første omgang meddeles aktindsigt i ved udlevering af afskrift eller kopi.

På denne baggrund burde Skattedepartementet i sag nr. 31 efter min opfattelse ikke uforbeholdent have tilsluttet sig Landsskatterettens opfattelse af, at A ikke havde krav på aktindsigt i dokumenter, A måtte antages at være bekendt med. Jeg henviser i øvrigt til omtalen af sagen i kapitel III.G.13.b.

I sag nr. 43 (refereret i kapitel III.F.2.b) må jeg lægge til grund, at A ikke blev meddelt aktindsigt i sine egne skrivelser i sagen; jf. det i Landsskatterettens udtalelse af 9. februar 1989 anførte om, at A havde fået kopi af forskellige nærmere opregnede dokumenter, og at der i sagen ud over disse kun fandtes klagerens egne skrivelser. I skrivelse af 14. februar 1989 henviste Skattedepartementet hertil.

Selvom A's klage ikke udtrykkeligt angik spørgsmålet om aktindsigt i egne skrivelser, ville jeg have fundet det rigtigst, om Skattedepartementet overfor Landsskatteretten havde bemærket, at A havde krav på aktindsigt i egne dokumenter på samme måde som i andre af sagens dokumenter. Jeg henviser i øvrigt til omtalen af sagen i kapitel III.G.13.b.

 

E. Meroffentlighed.

I to af de undersøgte sager (sag nr. 15 og sag nr. 48) har Skattedepartementet givet meroffentlighed, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1. 2. pkt.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt. er sålydende: "En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v."

I sag nr. 15 anmodede A Skattedepartementet om " ... aktindsigt i den eller de sager, der er i ministeriet vedrørende de udtalelser, som man fra ministeriets side måtte være fremkommet med i forbindelse med tilblivelsen af lovene om en arbejdsmarkedsuddannelsesfond - nærmere betegnet lov nummer 614 af 21. december 1983 og lov nummer 184 af 8. maj 1985. ... "

Samtidig anførte A følgende:

"...

I det omfang De måtte mene, at jeg ikke er berettiget til aktindsigt, håber jeg alligevel, at De vil imødekomme min begæring ud fra meroffentlighedsprincippet, jfr. offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. sætning.

..."

Skattedepartementet meddelte herefter A aktindsigt i "... Skattedepartementets notat af 2. december 1983, der er afgivet til arbejdsministeriet i forbindelse med lovforslagets udarbejdelse."

Det omhandlede dokument kunne formentlig være undtaget fra aktindsigt i medfør af bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 2, om "brevveksling mellem ministerier om lovgivning". Det bemærkes herved, at det i relation til den nævnte bestemmelse ikke kan være afgørende, om de oplysninger, der udveksles mellem ministerier i forbindelse med lovgivning, udveksles i skrivelser, i notater eller på anden måde.

I sag nr. 48 anmodede advokat A - til brug ved en verserende retssag vedrørende B's skatteforhold - i 1989 om aktindsigt i en sag vedrørende den dansk-svenske dobbeltbeskatningsoverenskomst. Sagen, som Skattedepartementet havde afsluttet i 1969, var i anonymiseret form omtalt i "Skattedepartementets Meddelelser".

I skrivelse af 28. juli 1989 meddelte Skattedepartementet Kammeradvokaten følgende:

"Fra advokat (A) har man modtaget anmodning om aktindsigt i en i Skattedepartementets Meddelelser nr. 10 af 1969 offentliggjort afgørelse i daværende 7. kontors sag, Skattedepartementet VII. nr 1-39/1968, jfr. vedlagte kopi af skrivelse af 27. april 1989.

(A) har hertil oplyst, at aktindsigten ønskes til brug for en verserende retssag vedrørende (B).

Efter at det kontor i Skatteministeriet, hvorunder aktindsigt henhører, har meddelt, at der intet er til hinder for imødekommelse af begæringen, jfr. vedlagte kopi af skrivelse af 12. juli 1989, vedlægger man 2 hæfter med anonymiserede akter (kopi), hvoraf det ene bedes udleveret advokat (A).

Man har telefonisk oplyst advokaten, at man, når materialet skal udleveres til brug for en retssag, hvori Skatteministeriet er part, ønsker, at udlevering sker via statens advokat i sagen, Kammeradvokaten."

Offentlighedsloven indeholder i § 17, stk. 3, 1. og 2. pkt., følgende bestemmelser:

"Loven gælder ikke for dokumenter, der er udfærdiget af en myndighed eller er kommet i en myndigheds besiddelse før den 1. januar 1971. Oplysninger om faktiske omstændigheder, der indeholdes i sådanne dokumenter, er dog omfattet af retten til aktindsigt efter reglerne i denne lov, hvis dokumenterne er indgået i en sag, der er eller har været under behandling af en forvaltningsmyndighed efter det nævnte tidspunkt, og oplysningerne er eller har været af betydning for sagen."

Efter disse bestemmelser kunne dokumenterne i den omhandlede sag være undtaget fra aktindsigt, idet dokumenterne i sagen alle var udfærdiget før den 1. januar 1971, og idet bestemmelsen i offentlighedslovens § 17, stk. 3, 2. pkt. ikke ses at have været relevant.

At Skattedepartementet har givet meroffentlighed i sagerne nr. 15 og 48 må anses for en hensigtsmæssig imødekommelse af de pågældendes ønsker og behov.

 

F. Undtagelser fra aktindsigt.

1) Hele sager.

I kapitel II.B.2 er redegjort for de tilfælde, hvor hele sager efter undtagelsesbestemmelserne i offentlighedsloven og forvaltningsloven kan undtages fra aktindsigt.

Af disse undtagelser er i de undersøgte sager kun anvendt undtagelserne i offentlighedslovens § 2, stk. 1, 1. pkt., og forvaltningslovens § 9, stk. 3, i tilfælde, hvor en strafferetlig efterforskning har været aktuel.

Sag nr. 19 illustrerer, at straffesagsakter, der indgår i en sag, der ikke er en straffesag, ikke er omfattet af undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens § 2, stk. 1, 1. pkt., og forvaltningslovens § 9, stk. 3, jf. forvaltningslovens § 18. Sagen er nærmere refereret i kapitel III.A.

I sag nr. 36 var der af retten afsagt ransagningskendelse mod A, der sigtedes for overtrædelse af skattekontrolloven, og en anmodning fra A om aktindsigt blev på denne baggrund afslået af amtsskatteinspektoratet; afgørelsen blev fastholdt af Skattedepartementet.

Sagens nærmere omstændigheder er følgende:

Den 11. februar 1987 afsagde den stedlige byret følgende kendelse:

"År 1987 den 11. februar kl. 10.00 blev retten sat på Tinghuset af dommer (D).

Retsmødet var ikke offentligt.

Der foretoges:

xx Begæring om ransagning

Der forelå begæring fra politimesteren i (B-by) om ransagning hos (A), der sigtes for overtrædelse af skattekontrollovens § 13, stk. 1, for forsætlig skattesvig. Der forelå rapport med bilag.

 

Retten afsagde sålydende kendelse:

Idet der efter det foreliggende er en begrundet mistanke om, at sigtede har forset sig i overensstemmelse med den foreliggende sigtelse i et betydeligt omfang, og idet betingelserne i øvrigt i retsplejelovens § 794 og 795 for ransagning findes at foreligge opfyldt

bestemmes:

Politimesteren i (B-by) kan ved de personer, han bemyndiger dertil, foretage ransagning hos (A) på dennes og ægtefællens bopæl (adresse) og hos (C) ApS, begge steder med tilhørende rum og gemmer samt tillige i eventuelle lystbåde, biler og bankbokse, hvorover sigtede eller dennes hustru måtte disponere.

Retten hævet."

Den 11. september 1988 anmodede A telefonisk amtsskatteinspektoratet om aktindsigt, hvilket amtsskatteinspektoratet i skrivelse af samme dag afslog med følgende begrundelse:

"...

Idet De er sigtet for overtrædelse af skattekontrollovens § 13, stk. 1, er sagen ikke omfattet af forvaltningslovens kapitel 4, jfr. lovens § 9, stk. 3. ..."

Denne afgørelse påklagede A til Skattedepartementet, som (i skrivelse af 17. oktober 1988) stadfæstede afgørelsen.

Det fremgår af sagen, at der forud for Skattedepartementets afgørelse i sagen endnu ikke var taget stilling til, om sagen kunne afgøres administrativt (ved en administrativ bøde) eller om amtsskatteinspektoratet skulle indstille til Statsskattedirektoratet, at der blev rejst tiltale ved domstolene, samt at Skattedepartementet forud for afgørelsen internt overvejede, om sagen på det foreliggende stade kunne anses for omfattet af forvaltningslovens § 9,stk. 3.

I forbindelse med min undersøgelse af sagen har jeg anmodet Skattedepartementet om supplerende oplysninger om, hvilke efterforskningsskridt der måtte være foretaget i perioden fra den 11. februar 1987, da ransagningskendelsen blev afsagt, til 11. september 1988, da amtsskatteinspektoratet afslog A's anmodning om aktindsigt. Skattedepartementet har hertil i skrivelse af 7. februar 1990 oplyst, at amtsskatteinspektoratet overfor departementet havde oplyst, at "... der ikke fra politiets side blev foretaget strafferetlig efterforskning i perioden 11. februar 1987 til 11. september 1988. I den nævnte periode gennemgik skattemyndighederne det materiale, som fremkom ved beslaglæggelsen, og drøftede materialet med skatteyders to på hinanden følgende advokater. Den 13. juni 1989 vedtog skatteyder en administrativ bøde på 30.000 kr. (grov uagtsomhed).

..."

Det retlige tvivlsspørgsmål i sagen angår afgørelsen af, fra hvilket tidspunkt - eller fra hvilket stadium i sagsforløbet - der har været tale om en sag "om strafferetlig forfølgning af lovovertrædelser", jf. forvaltningslovens § 9, stk. 3.

Om afgrænsningen af de sager, der er omfattet af forvaltningslovens § 9, stk. 3, er i Forvaltningsloven med kommentarer ved Asbjørn Jensen m.fl. bl. a. anført følgende:

" Omfattet af begrebet "sager om strafferetlig forfølgning" er:

a. Politiets efterforskning af lovovertrædelser

Alle dokumenter, der fremkommer eller oprettes i forbindelse med politiets efterforskning af lovovertrædelser og med udøvelsen af anklagemyndighedens, herunder justitsministeriets, funktioner i forbindelse med en straffesags behandling ved domstolene, herunder afgørelsen af tiltalespørgsmålet, er omfattet af undtagelsesbestemmelsen. Det må antages at være uden betydning, om sagen afsluttes uden indbringelse for domstolene, jfr. Eilschou Holm, side 89. Også henlagte straffesager og straffesager, der behandles og afgøres administrativt, herunder bødevedtagelser i henhold til retsplejelovens § 931, er således omfattet af § 9, stk. 3...." (side 121)

....

"4. Fra hvilket tidspunkt er der tale om en sag om strafferetlig forfølgning.

I tiden, indtil der af vedkommende forvaltningsmyndighed er taget stilling til, om sagen skal overgives til politiet, kan sagen i almindelighed ikke betragtes som "en sag om strafferetlig forfølgning". Dette må antages at gælde, selv om forvaltningsmyndigheden har foretaget særlige skridt til oplysning af sagen netop med henblik på en stillingtagen til dette spørgsmål. Hvis offentlig påtale kun kan iværksættes efter begæring fra den pågældende myndighed, må en sag herom eller den del af en sag, der vedrører dette spørgsmål, dog antages at være omfattet af undtagelsesbestemmelsen i § 9, stk. 3. Det samme gælder naturligvis i de tilfælde, hvor forvaltningsmyndigheden selv kan rejse offentlig påtale, og faktisk tager skridt hertil. Med hensyn til justitsministeriets praksis på dette område henvises til offentlighedslovskommentaren, kommentaren til § 2, stk. 1,1. pkt., pkt. 6

" (side 125).

I Offentlighedsloven, kommenteret af Asbjørn Jensen m.fl., er s. 49 f. anført følgende:

"e. Andre myndigheders behandling af sager om lovovertrædelser

Undtagelsen omfatter også straffesager, der efter særlig hjemmel behandles af andre administrative myndigheder end politi og anklagemyndighed.

Undtagelsen omfatter navnlig sager inden for skatte- og afgiftslovgivningen, hvor der er hjemmel til administrativ "ikendelse" af bøder."

På denne baggrund kan jeg ikke kritisere, at amtsskatteinspektoratet og Skattedepartementet fandt, at sag nr. 36 var omfattet af bestemmelsen i forvaltningslovens § 9, stk. 3.

I relation til forvaltningmyndigheder, der - som skattevæsenet - i loven har hjemmel til at afslutte straffesager ved en administrativt fastsat og af skatteyderen vedtaget bøde, må det antages, at der ikke behøver at ske oversendelse af sagen til politiet, for at der skal være tale om en straffesag. I den konkrete sag fremgår det klart - i hvert fald fra tidspunktet fra ransagningskendelsen - at skattevæsenet havde rejst en af forvaltningslovens § 9, stk. 3, omfattet sag, som enten skulle sluttes ved en af skatteyder vedtaget, administrativt fastsat bøde (således som det faktisk senere skete i sagen), eller skulle videreføres ved en oversendelse af sagen til anklagemyndigheden med henblik på tiltalerejsning ved domstolene.

I sag nr. 40 afslog Statsskattedirektoratet i første omgang at meddele advokat A, der repræsenterede B og C ApS, aktindsigt i en sag vedrørende genoptagelse af skatteansættelsen for B og C ApS, under henvisning til forvaltningslovens § 9, stk. 3, og under henvisning til, at genoptagelsessagen var "en integreret del af (en) skattestraffesag". I forbindelse med A's klage til Skattedepartementet over afslaget meddelte Statsskattedirektoratet imidlertid A aktindsigt i sagen.

Sagens nærmere omstændigheder er følgende:

I skrivelse af 15. december 1987 anmodede advokat A på vegne B og C ApS Ligningsrådet om genoptagelse af ligningen for indkomståret 1985 for B og C ApS.

A anmodede senere det lokale amtsskatteinspektorat om aktindsigt.

I skrivelse af 21. november 1988 meddelte Statsskattedirektoratet A bl. a. følgende:

"...

Vedrørende Deres anmodning om aktindsigt, fremsendt til amtsskatteinspektoratet i (X-by), skal Statsskattedirektoratet hermed meddele, at eftersom nærværende sag om genoptagelse af skatteansættelsen for skatteåret 1986/87 for (C) ApS er en integreret del af strafferetssag der verserer ved amtsskatteinspektoratet i (X-by), vil Deres anmodning om aktindsigt ikke kunne imødekommes, jf. forvaltningsloven nr. 571 af 19. december 1985 § 9, stk. 3.

..."

Denne afgørelse klagede A over til Skattedepartementet, som i den anledning udbad sig en udtalelse fra Statsskattedirektoratet.

I skrivelse af 17. februar 1989 meddelte Statsskattedirektoratet herefter A bl. a. følgende:

"...

I den anledning skal man meddele, at Statsskattedirektoratet efter fornyet overvejelse har vurderet, at der ikke i sagen eksisterer dokumenter, der kan give anledning til at nægte aktindsigt, uanset at straffesagen påbegyndt den 18. november 1987 fortsat ikke er afsluttet.

Man fremsender derfor vedlagt kopi af korrespondancen vedrørende perioden efter (X-by) kommunes afslag på omgørelse af 17. juni 1987, idet Amtsskatteinspektoratet i (X-by) har oplyst, at De tidligere har modtaget kopier af dokumenterne vedrørende den daværende sagsbehandling.

For så vidt angår eventuelle fremtidige dokumenter tages forbehold om eventuel nægtelse af aktindsigt, så længe straffesagen ikke måtte være afsluttet.

..."

Skattedepartementet foretog sig herefter ikke videre i sagen, og tog således ikke stilling til, om Statsskattedirektoratets afslag på aktindsigt under henvisning til forvaltningslovens § 9, stk. 3, i skrivelsen af 21. november 1988 havde været berettiget.

Det bemærkes, at det ikke fremgår af sagen, om B var blevet formelt sigtet, eller om der i øvrigt havde været rettet straffeprocessuelle indgreb mod B eller C ApS. Derimod fremgår det, at amtsskatteinspektoratet i en påtegningsskrivelse af 11. marts 1988 indstillede til Ligningsskatterådet, "... at der ikke bevilges omgørelse, idet der efter inspektoratets opfattelse foreligger overtrædelse af skattekontrollovens § 13. ..."

Det har ikke ud fra de dokumenter, der er indgået i min undersøgelse, været muligt at foretage en nærmere efterprøvelse af, om Statsskattedirektoratets første afgørelse i sagen må anses for holdbar. Da Statsskattedirektoratet imidlertid den 17. februar 1989 meddelte A aktindsigt, har jeg ikke fundet tilstrækkelig anledning til at foretage en nærmere undersøgelse af sagen.

De nævnte sager er - tillige med sag nr. 24 , hvor der skete undtagelse af oplysninger i medfør af forvaltningslovens § 15 under henvisning til hensynet til forfølgning af lovovertrædelser og sag nr. 30 , hvor en part blev nægtet kopi af sagens akter (bl.a.) under henvisning til, at der kunne blive tale om en skattestraffesag mod parten - behandlet i en bredere sammenhæng i kapitel IV.A.1.

 

2) Enkelte dokumenter.

a) I 8 af de undersøgte sager (sagerne nr. 1, 4, 5, 6, 21, 31, 33 og 43) er der spørgsmål om undtagelse af dokumenter under henvisning til bestemmelserne om interne arbejdsdokumenter og sekretariatsdokumenter - samt ekstrahering af oplysninger fra sådanne dokumenter, jf. offentlighedslovens § 7 og § 10, nr. 4, forvaltningslovens § 12, stk. 1, og § 14, stk. 1, nr. 2, sammenholdt med offentlighedslovens § 11, stk. 1, samt forvaltningslovens § 12, stk. 2, og § 14, stk. 2. De nævnte sager er nærmere omtalt i afsnit b).

I én af de undersøgte sager (sag nr. 45) er der spørgsmål om undtagelse af dokumenter efter bestemmelsen i forvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 3 (og den tilsvarende bestemmelse i offentlighedslovens § 10, nr. 3) om visse dokumenter i EF-sager. Sagen er nærmere omtalt i afsnit c).

b) I sag nr. 1 klagede A til Skattedepartementet over, at han ikke havde fået aktindsigt i amtsskatteinspektoratets indstiling til amtsligningsrådet i forbindelse med en sag om ændring af A's indkomstansættelser for 1983 og 1984. I forbindelse med Skattedepartementets behandling af sagen blev det imidlertid afklaret, at amtsskatteinspektoratets indstilling til amtsligningsrådet forelå i form af en "agterskrivelse" til A, som A var blevet gjort bekendt med, inden amtsligningsrådet traf afgørelse.

Det fremgår af sagen, at denne gav Skattedepartementet anledning til internt at overveje, hvorvidt en indstilling fra et amtsskatteinspektorat til et amtsligningsråd generelt måtte anses for et internt arbejdsdokument, som ville kunne undtages fra aktindsigt.

Hertil bemærkes, at sådanne indstillinger ikke kan anses for omfattet af forvaltningslovens § 12 (og den tilsvarende bestemmelse i offentlighedslovens § 7), idet et amtsskatteinspektorat og et amtsligningsråd i relation til forvaltningslovens (og offentlighedslovens) aktindsigtsbestemmelser må anses for to forskellige myndigheder. Derimod kan en indstilling som den omhandlede principielt anses for omfattet af bestemmelsen om sekretariatsdokumenter i forvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 2 (og den tilsvarende bestemmelse i offentlighedslovens § 10, nr. 4), idet amtsskatteinspektoratet varetager amtsligningsrådets sekretariatsfunktioner, jf. skattestyrelseslovens § 19, stk. 4.

Som den konkrete sag illustrerer, modificeres bestemmelserne om undtagelse af interne arbejdsdokumenter og sekretariatsdokumenter fra aktindsigt - ud over de heri indeholdte bestemmelser om ekstrahering af visse faktiske oplysninger - imidlertid af de særlige partshøringsregler på skatteområdet (om udsendelsen af "agterskrivelser"), jf. også kapitel II.D.2. Hvis disse særlige partshøringsregler ikke fandtes, ville den almindeligt gældende bestemmelse i forvaltningslovens § 19 om partshøring på myndighedens initiativ ligeledes indebære en vis modifikation i undtagelsen fra aktindsigt.

I sag nr. 4 afslog ligningskommissionen A's anmodning om aktindsigt i interne arbejdsdokumenter i A's ligningssag. Herover klagede A til Skattedepartementet. I forbindelse med klagens behandling udtalte amtsskatteinspektoratet - hvilket Statsskattedirektoratet og Skattedepartementet tilsluttede sig - at A havde krav på, at der blev ekstraheret visse oplysninger fra de interne arbejdsdokumenter.

Sagens nærmere omstændigheder er følgende:

I skrivelse af 1. marts 1987 klagede A til Skattedepartementet bl. a. over, at ligningskommissionen havde afslået aktindsigt i interne arbejdsdokumenter. I anledning af klagen indhentede Skattedepartementet en udtalelse af 10. marts 1987 fra ligningskommissionen, hvori ligningskommissionen bl.a. anførte følgende:

"...

Skatteadministrationen/administrationen har herefter ved skrivelse af 3/11-86 tilskrevet skatteyder og ægtefælle, at man påtænker at ændre de selvangivne indkomster og vedlagt dels opgørelse af afskrivningsgrundlaget for driftsbygninger og dels opgørelse over fordeling m.m. af biludgifter.

Skatteyder påklager den påtænkte ændring ved skrivelse af 16/11-86 og anmoder samtidig om aktindsigt.

Administrationen meddeler skatteyder ved skrivelse af 19/11-86, at der udover skrivelse fra Skyldrådet (hvoraf skatteyder har fået tilsendt kopi) kun forefindes interne arbejdsmaterialer, hvori der ikke kan begæres aktindsigt, før disse oversendes til anden myndighed, hvorfor skatteyders anmodning om aktindsigt ikke imødekommes.

Skatteyder påklager afgørelsen om aktindsigt ved skrivelse af 23/11-86 og anfører, at afslag må bero på en fejlfortolkning, idet afslag skulle være begrundet i offentlighedslovens (lov nr. 280 af 10. juni 1970; min bemærkning) kapitel 1, hvorimod skatteyders begæring kan henføres til offentlighedslovens kapitel 2 (partsoffentlighed) under henvisning til § 10, hvorefter skatteyder anmoder om udsættelse med sagens afgørelse ifølge § 11, indtil der er givet aktindsigt.

Administrationen har ved skrivelse af 25/11-86 tilskrevet skatteyder, at aktindsigt for parterne i en sag ikke gælder for administrationens interne arbejdsmaterialer under henvisning til lovens § 5 stk 3 samt vejledningens pkt. 18 og 21 (hvoraf kopi tilsendes skatteyder).

Da begæring om aktindsigt ikke imødekommes, skal sagens afgørelse ikke udsættes, jfr. § 11, stk. 1.

Skatteyder svarer ved skrivelse af 30/11-86, at han ganske godt er klar over, at der ikke er aktindsigt i interne arbejdsmaterialer, men at han undrer sig over, at der ikke er udarbejdet sagsreferat eller fremstilling, som ikke kan kaldes internt arbejdsmateriale.

Skatteyder påklager ved skrivelse af 1/1-87 til Ligningskommissionen dels de foretagne ansættelser og dels, at der ikke er givet aktindsigt.

Vedrørende aktindsigt har skatteyder anført - "Endelig er vore begæringer om aktindsigt ikke blevet fulgt, til trods for, at vi i henhold til partsoffentlighedsloven har krav herpå.

Det eneste svar herpå har været, at der kun forefindes interne arbejdsmaterialer. Der udarbejdes åbenbart ikke sagsfremstilling eller referater" - samt anmodet om, at ligningskommissionen foranlediger aktindsigt tilsendt ham, samt udskrift af ligningskommissionens beslutning om at delegere sager af denne art til administrationen, idet sagen indeholder skøn, der ifølge skatteyders mening afviger fra de generelle vejledende anvisninger.

Ligningskommissionen har ved kendelse (klageadgang til ligningskommissionen) af 2/2-87 tilskrevet skatteyder, at man ikke finder at kunne give ham aktindsigt i det af administrationen udarbejdede referat, idet dette, under henvisning til administrationens skrivelse af 25/11-86, er at anse som et internt arbejdsmateriale og således, ligesom ligningskommissionens beslutning om uddelegering af sager, ikke omfattet af retten til aktindsigt.

Skatteyder påklager ved skrivelse af 15/2-87 ligningskommissionens beslutning og anfører, at siden aktindsigt blev begæret første gang er forvaltningsloven trådt i kraft, hvorefter han under henvisning til §§ 9, 10 og 12 anfører at have krav på aktindsigt, idet oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og som alene indeholdes i interne arbejdsdokumenter, ifølge § 12 stk 2 skal meddeles.

Da nærværende sag indeholder skønsmæssige beregninger fra administrationens side, finder skatteyder, at sagen indeholder forhold af væsentlig betydning, og der anmodes endvidere om udsættelse i henhold til § 11.

.......

Ifølge forvaltningslovens § 12 stk 1 nr 1 er interne arbejdsdokumenter undtaget retten til aktindsigt, medmindre der heri er oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, jfr. § 12, stk. 2.

Da (A) er tilsendt kopi af skrivelse fra Skyldrådet samt kopi af opgørelse af afskrivningsgrundlag for driftsbygninger og opgørelse over fordeling af biludgifter m.m., anses det af administrationen udarbejdede referat ikke at indeholde yderligere oplysninger, der er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, hvorfor aktindsigt ikke er imødekommet i henhold til § 12, stk 2, jfr. vejledningens pkt. 73 og 74."

...

I anledning af A's klage indhentede Skattedepartementet tillige udtalelser fra amtsskatteinspektoratet og Statsskattedirektoratet. Amtsskatteinspektoratet anførte i sin udtalelse af 21. april 1987 bl.a. følgende:

"... amtsskatteinspektoratet skal udtale som sin opfattelse, at skatteyders anmodning om aktindsigt vedrørende delegationsbestemmelserne i den kommunale ligningsplan bør imødekommes, idet man ikke finder, at dette afsnit kan være omfattet af offentlighedslovens § 13, stk. 1 nr. 4. Kopi af de omhandlede bestemmelser vedlægges.

Med hensyn til anmodningen om aktindsigt vedrørende administrationens sagsreferat er det amtsskatteinspektoratets opfattelse, at dette er undtaget aktindsigt efter forvaltningslovens § 14 stk. 1. nr. 2 jfr. vejledningens punkt 79.

Der skal dog gives aktindsigt vedrørende faktiske omstændigheder, der har været af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Den kommunale ligningmyndighed mener at have opfyldt dette med udsendelse af skyldrådets skrivelse af 28/10 1986 og med udsendelse af de foretagne opgørelser af afskrivningsgrundlag for driftsbygninger og fordeling af biludgifter.

Amtsskatteinspektoratet mener, at der burde have været givet yderligere oplysninger, eksempelvis at administrationen den 19/11 1986 har rettet en telefonisk forespørgsel til amtsskatteinspektoratet.

Det er dog ikke amtsskatteinspektoratets opfattelse, at ligningskommissionens snævre afgrænsning af, hvilke dokumenter, der er undergivet aktindsigt, har forringet skatteyders muligheder for at varetage sine interesser.

..."

Statsskattedirektoratet henholdt sig i sin udtalelse til det af amtsskatteinspektoratet anførte, og Skattedepartementet tilsluttede sig herefter i skrivelse af 10. juni 1987 til A til amtsskatteinspektoratets og Statsskattedirektoratets udtalelser.

Skattedepartementets afgørelse i sagen giver mig ikke anledning til bemærkninger (se dog i kapitel III.G.9.c).

Sagen illustrerer, at det ofte vil kræve en omhyggelig gennemgang af sagen - og i denne forbindelse en minutiøs sammenligning mellem oplysningerne i de interne sagsakter og oplysningerne i de eksterne sagsakter - at afgøre, om der skal ske ekstrahering af oplysninger fra interne sagsakter, og i - bekræftende fald - hvilke præcise oplysninger, der skal ekstraheres.

Sagen illustrerer tillige, at interne arbejdsdokumenter omfattes af bestemmelserne i forvaltningslovens § 12, stk. 1 (og de tilsvarende bestemmelser i offentlighedslovens § 7), så længe dokumenterne forbliver i den kommunale skatteforvaltning, men at sådanne dokumenter efter en eventuel overgivelse til ligningskommissionen ikke vil kunne undtages fra aktindsigt efter de nævnte bestemmelser i medfør af bestemmelsen om sekretariatsdokumenter i forvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 2 (og den tilsvarende bestemmelse i offentlighedslovens § 10, nr. 4). Baggrunden herfor er, at den kommunale skatteforvaltning og ligningskommissionen ikke i relation til offentlighedslovens og forvaltningslovens aktindsigtsbestemmelser kan anses for én og samme forvaltningmyndighed, men at skatteforvaltningen efter lovgivningen (jf. skattestyrelseslovens § 2) varetager sekretariatsfunktionerne for ligningskommissionen.

Sag nr. 5 angår spørgsmålet om aktindsigt i Ligningsrådets protokol. Statsskattedirektoratet afslog at meddele A aktindsigt i protokollen, og efter at have indhentet en udtalelse fra Justitsministeriet fastholdt Skattedepartementet afslaget under henvisning til forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1, om interne arbejdsdokumenter.

Sagens nærmere omstændigheder er følgende:

I skrivelse af 13. december 1986 anmodede A's revisor, B, Statsskattedirektoratet om aktindsigt i bl. a. Ligningsrådets protokol.Dette afslog Statsskattedirektoratet i skrivelse af 20. januar 1987, idet Statsskattedirektoratet anførte følgende:

"...

Ligningsrådets afgørelse er protokolleret. Protokollen anses ikke for omfattet af adgangen til aktindsigt.

..."

Denne afgørelse påklagede advokat C på A's vegne i skrivelse af 3. februar 1987 til Statsskattedirektoratet; advokaten anførte herved bl. a. følgende:

"...

Jeg er af den opfattelse, at protokollen er omfattet af en parts aktindsigt, jfr. lov om forvaltning § 10, 2, samt lov om offentlighed i forvaltningen § 5, 2.

Afgørelsen er truffet af Ligningsrådet, som er en selvstændig offentlig myndighed, og min klient må således være berettiget til at modtage kopi af protokollatet, således at min klient kan vurdere, hvilke oplysninger dokumenter m.v., som Ligningsrådet har lagt til grund for sin afgørelse.

..."

Med skrivelse af 3. marts 1987 videresendte Statsskattedirektoratet klagen til Skattedepartementet, og Statsskattedirektoratet anførte i den forbindelse bl. a. følgende:

"...

Skatteyderens skatteansættelse for indkomstårene 1978 og 1979 er ændret af Ligningsrådet, hvilket er meddelt skatteyderen ved skrivelse af 8. december 1986. Ændringerne vedrører skatteyderens arrangement med vekselererfirmaet (D) vedrørende lån til køb af statsgældsbeviser.

Skatteyderens revisor, (B) har i skrivelse af 13. december 1986 blandt andet anmodet om aktindsigt i Ligningsrådets protokol. Revisor har tidligere fået aktindsigt i Statsskattedirektoratet og (Y-by) kommune, ligesom revisor har været opfordret til at give møde ved 2 ligningsrådsmøder, hvor han personligt ville have haft lejlighed til at supplere de skriftlige indsigelser, som Ligningsrådet er gjort bekendt med. Revisors anmodning om aktindsigt i Ligningsrådets protokol er ikke imødekommet, jf. Statsskattedirektoratets skrivelse af 20. januar 1987 til revisor.

..."

I anledning af klagen indhentede Skattedepartementet fra Justitsministeriet en udtalelse af 5. maj 1987. I udtalelsen anførte Justitsministeriet bl. a. følgende:

"...

2. Af § 9 i bekendtgørelse nr. 326 af 5. juli 1985 af forretningsordenen for Ligningsrådet og Statsskattedirektoratet fremgår, at der om forhandlingerne i Ligningsrådets møder skal føres en protokol, der bl.a. skal indeholde et referat af sagernes forelæggelse. Disse referater skal angive hovedpunkterne i sagerne, Ligningsrådets bemærkninger til disse samt afgørelserne. Det angives desuden, at såfremt rådets afgørelse afviger fra direktoratets indstilling, skal begrundelsen herfor fremgå af protokollen. Protokollen skal endelig indeholde oplysning om, hvorvidt en sag er afgjort ved afstemning og i så fald de enkelte medlemmers stemmeafgivelse, ligesom bemærkninger, som et medlem har krævet tilført protokollen, skal være indeholdt. Som følge af at Ligningsrådets protokol altid skal indeholde oplysninger om rådets overvejelser og rådslagninger med hensyn til en sags afgørelse, må protokollen efter Justitsministeriets opfattelse antages at have karakter af en forhandlingsprotokol. I de tilfælde, hvor en sag er afgjort ved afstemning, vil protokollen derudover have karakter af en voteringsprotokol, idet de enkelte medlemmers stemmeafgivning samt afvigende bemærkninger, som et medlem har krævet protokolleret, vil være gengivet i protokollen, jfr. § 9 i bekendtgørelsen. Sådanne blandede voterings- og forhandlingsprotokoller er efter Justitsministeriets opfattelse ikke undergivet aktindsigt, jfr. forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1, og § 13, stk. 1, nr. 1, modsætningsvis.

Efter forvaltningslovens § 12, stk. 2, om ekstraheringspligt vil der imidlertid være adgang til at blive gjort bekendt med indholdet af faktiske oplysninger af væsentlig betydning for sagsforholdet, som måtte findes i et internt dokument og som ikke findes i andre dokumenter i sagen, der er undergivet aktindsigt, jfr. Justitsministeriets vejledning, p. 39 f.

3. Undtagelsesbestemmelserne i forvaltningslovens § 12 finder imidlertid kun anvendelse, såfremt det pågældende dokument forbliver i den udfærdigende myndigheds besiddelse. I det omfang et internt arbejdsdokument eller uddrag heraf oversendes til en anden forvaltningsmyndighed eller i øvrigt afgives til udenforstående vil dokumentet som udgangspunkt miste sin interne karakter og derfor være undergivet aktindsigt efter forvaltningslovens almindelige regler, jfr. Asbjørn Jensen m.fl., side 138 f, samt betænkning om offentlighedslovens revision, nr. 857/1978, side 183 ff.

Det er overfor Justitsministeriet oplyst, at Statsskattedirektoratet ikke modtager kopi af Ligningsrådets protokollat i forbindelse med gennemførelse af Ligningsrådets beslutning i de konkrete sager. Statsskattedirektoratet modtager alene meddelelse om, hvad Ligningsrådets afgørelse går ud på.

Det er endvidere oplyst, at samtlige kontorchefer i Statsskattedirektoratet modtager kopier af Ligningsrådets protokollater til brug for en generel orientering om Ligningsrådets afgørelser. Disse kopier betragtes som fortroligt materiale i Statsskattedirektoratet.

Efter praksis er det ikke enhver afgivelse af internt arbejdsmateriale til udenforstående, der bevirker, at § 12 ikke kan påberåbes. En myndighed, der har afgivet internt arbejdsmateriale til Folketingets ombudsmand eller til en overordnet myndighed med henblik på kontrol, er således ikke forpligtet til at imødekomme en begæring om aktindsigt, jfr. Asbjørn Jensen m.fl., Offentlighedsloven, side 111 f. Det er endvidere antaget i forarbejderne til loven, jfr. betænkning 857/1978, side 185, at interne arbejdsdokumenter, der afgives til en anden myndighed til brug ved dennes behandling af en anden sag, er omfattet af undtagelsesbestemmelen i § 12 i relation til den oprindelige sag. Begrænsningerne i anvendelsesområdet for § 12 har alene relation til tilfælde, hvor afgivelsen af interne dokumenter er sket som led i behandlingen af den sag, hvis dokumenter, der fremsættes begæring om at blive gjort bekendt med.

Protokollatet må efter Justitsministeriets opfattelse, uanset at kopi af protokollaterne cirkulerer blandt Statsskattedirektoratets kontorchefer, antages at forblive et internt arbejdsdokument og er således undtaget fra partens aktindsigt, jfr. forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1. I det omfang protokollatet indeholder faktiske oplysninger af væsentlig betydning for Ligningsrådets vurdering af sagsforholdet er disse imidlertid omfattet af ekstraheringspligten, jfr. forvaltningslovens § 12, stk. 2.

..."

På baggrund heraf indhentede Skattedepartementet en udtalelse af 25. maj 1987 fra Statsskattedirektoratet, hvori Statsskattedirektoratet anførte følgende

"...direktoratet under henvisning til Justitsministeriets udtalelse af 5. maj 1987 fortsat skal henholde sig til, at der ikke er pligt til at imødekomme en anmodning om aktindsigt i en Ligningsrådsprotokol. Det tilføjes, at det pågældende protokollat heller ikke giver grundlag for at udlevere faktiske oplysninger i henhold til ekstraheringspligten."

I skrivelse af 1. juni 1987 meddelte Skattedepartementet herefter C, at departementet under henvisning til forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1, ikke fandt grundlag for at ændre Statsskattedirektoratets afgørelse i sagen.

I forbindelse med min undersøgelse af sagen har jeg anmodet Skattedepartementet om yderligere oplysninger om udleveringen af Ligningsrådets protokoller til Statsskattedirektoratet. I skrivelse af 7. februar 1990 har Skattedepartementet meddelt, at Statsskattedirektoratet overfor departementet havde oplyst, at der i dag generelt følges følgende procedure:

"....de kontorchefer, der deltager i et ligningsrådsmøde, får udleveret referater af samtlige sager, der har været behandlet på det pågældende møde. Kontorchefer, der ikke har deltaget i et ligningsrådsmøde, får ikke tilsendt nævnte referater. ..."

Statsskattedirektoratet og Skattedepartementet har efterfølgende telefonisk over for mig bekræftet, at de i Statsskattedirektoratets skrivelse af 7. februar 1990 nævnte referater er identiske med Ligningsrådets protokoller.

Jeg må - bl. a. på baggrund af, at der i skattestyrelseslovens kapitel 3 er tillagt Ligningsrådet henholdsvis Statsskattedirektoratet selvstændige beføjelser - være enig i, at Ligningsrådet og Statsskattedirektoratet i relation til offentlighedslovens og forvaltningslovens aktindsigtsbestemmelser må anses for to forskellige myndigheder.

Derimod kan jeg ikke være enig i, at Ligningsrådets protokoller, efter at de er afgivet til Statsskattedirektoratet, kan undtages fra aktindsigt i medfør af forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1 (og den tilsvarende bestemmelse i offentlighedslovens § 7, nr. 1).

En så vidtgående undtagelse fra grundsætningen om, at interne arbejdsdokumenter ved afgivelse til udenforstående mister deres interne karakter, som angivet i Justitsministeriets skrivelse af 5. maj 1987, forekommer ikke at være i overensstemmelse med motiverne til offentlighedsloven og forvaltningsloven. Den nærmere afgrænsning af, hvornår et dokument trods afgivelse til udenforstående bevarer sin interne karakter, kan give anledning til nogen tvivl. Ikke mindst på baggrund af, at Folketinget i forbindelse med vedtagelsen af forvaltningsloven og offentlighedsloven af 1985 udtrykkeligt tog afstand fra at gennemføre en bestemmelse, hvorefter dokumenter, udvekslet som led i et internt præget samarbejde, kunne undtages fra aktindsigt, er det efter min opfattelse klart, at et tilfælde som det i sag nr. 5 omhandlede må anses for at falde uden for undtagelsesbestemmelsen i forvaltningslovens § 12 (og den tilsvarende bestemmelse i offentlighedslovens § 7).

Ombudsmanden har tidligere haft lejlighed til at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt en afgivelse til udenforstående bevirker, at et dokument mister sin karakter af internt arbejdsdokument. I FOB 1973.281 udtalte ombudsmanden, at et udkast til referat af et møde, hvori der havde deltaget medarbejdere fra forskellige ministerier, efter udsendelsen af referatet til mødedeltagerne med henblik på godkendelse ikke længere kunne anses for et internt arbejdsdokument. I FOB 1974.270 anså ombudsmanden et udkast til bekendtgørelse, der var sendt til udtalelse hos to foreninger, for at have mistet sin karakter af internt arbejdsdokument.

De to nævnte sager er omtalt i bet. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 185-86; ombudsmanden har imidlertid også i nyere sager haft lejlighed til at beskæftige sig med spørgsmålet om, hvornår interne arbejdsdokumenter mister deres interne karakter.

I FOB 1986.171 udtalte ombudsmanden, at rigsrevisionens udkast til beretning til statsrevisorerne om den økonomiske og bevillingsmæssige centrale forvaltning i Ministeriet for Offentlige Arbejders departement ikke, efter at udkastet var sendt til Ministeriet for Offentlige Arbejder til udtalelse, kunne anses for internt arbejdsmateriale, der efter bestemmelsen om interne arbejdsdokumenter kunne undtages fra aktindsigt.

Den sag, der er omtalt i FOB 1988.195 ff, angår et udkast til redegørelse vedrørende naturgasprojektet, som var blevet sendt fra Energiministeriet til medarbejdere i de regionale naturgasselskaber og Dansk Naturgas. I sagen søgte ministeriet at undtage dokumentet fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6 - og ikke i medfør af bestemmelsen i offentlighedslovens § 7 om internt arbejdsmateriale. Ministeriet har således ikke ment, at udkastet har kunnet undtages som internt arbejdsmateriale.

I FOB 1988.64 udtalte jeg, at det ikke var i overensstemmelse med motiverne til offentlighedsloven at antage - således som Indenrigsministeriet i en offentliggjort skrivelse havde gjort det - at internt materiale generelt bevarer sin interne karakter, uanset at det fremsendes til den kommunale tilsynsmyndighed. - Jeg henviste herved særligt til de principielle bemærkninger vedrørende rækkevidden af offentlighedslovens § 7, der er gengivet i beretningen, s. 66 ff, og den heri indeholdte redegørelse for bestemmelsens forarbejder.

Endelig er det i en sag, der er omtalt i FOB 1988.195 udtalt, at Sundhedsministeriet ikke med hjemmel i offentlighedslovens § 7 vedrørende internt arbejdsmateriale kunne afslå aktindsigt i en tidligere ministers bemærkninger på et dokument, da dokumentet (med ministerens bemærkninger) havde været afgivet til brug for en særlig undersøgelse, som blev forestået af en landsdommer, der i forhold til Sundhedsministeriet måtte anses for udenforstående.

Efter min opfattelse er det således i det tilfælde, sag nr. 5 angår, ikke holdbart at afslå aktindsigt under henvisning til forvaltningslovens § 12 (eller den tilsvarende bestemmelse i offentlighedslovens § 7).

Derimod vil det efter min opfattelse i en vis udstrækning være muligt at undtage dokumenter, der udveksles mellem Ligningsrådet og Statsskattedirektoratet, fra aktindsigt i medfør af bestemmelsen i forvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 2 (og den tilsvarende bestemmelse i offentlighedslovens § 10, nr. 4). Det må anses for forudsat i skattestyrelsesloven (specielt lovens kapitel 3), at Statsskattedirektoratet udøver sekretariatsfunktionerne for Ligningsrådet. Dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed, omfatter ikke blot dokumenter, der udveksles som led i sekretariatsfunktionen i forbindelse med en konkret sag (særligt sekretariatets indstillinger til det kollegiale organ og det kollegiale organs meddelelse af resultatet af organets behandling af en sag til sekretariatet). Sådanne dokumenter kan også omfatte andre oplysninger, som det kollegiale organ henholdsvis dettes sekretariat har behov for at kende for at kunne udøve sine funktioner tilfredsstillende. Som eksempel herpå kan nævnes: Det kollegiale organs stillingtagen til generelle spørgsmål vedrørende dets eller sekretariatets virksomhed, overvejelser vedrørende det kollegiale organs praksis (herunder sekretariatets oplæg hertil), statistiske oplysninger fra sekretariatet vedrørende de indkomne sager, oplysninger om mødeplanen m.v. Som led i udvekslingen af dokumenter mellem et kollegialt organ og dettes sekretariat vil der efter omstændighederne også kunne gives underretning til ansatte i sekretariatet om det kollegiale organs overvejelser og afgørelser i konkrete sager, uden at underretningen tager specifikt sigte på den videre sekretariatsmæssige betjening i relation til den konkrete sag, men derimod har et mere almindeligt informativt formål, med henblik på sekretariatets behandling af især fremtidige sager.

Den nævnte anvendelse af bestemmelserne i offentlighedsloven og forvaltningsloven om udførelse af sekretariatsopgaver forudsætter dog, at de medarbejdere, der modtager dokumenterne, indgår i det kollegiale organs sekretariat, jf. nedenfor om sag nr. 6.

I sag nr. 6 afslog Skattedepartementet aktindsigt i to af departementet udarbejdede notater vedrørende time-share-arrangementer. Vedrørende det ene notat, der var udarbejdet til brug for det af Miljøministeriet nedsatte udvalg om ferieboliger, henviste departementet til offentlighedslovens § 10, nr. 4. I forbindelse med det andet notat, der var udarbejdet til brug for Skattedepartementet selv, og som ikke var udleveret til udenforstående, henvistes der til offentlighedslovens § 7 og § 13, stk. 1, nr. 4.

Sagens nærmere omstændigheder er følgende:

I skrivelse af 9. april 1987 anmodede advokat A Skattedepartementet om aktindsigt i (bl. a.) et notat fra Skattedepartementet om den skattemæssige behandling af time-share arrangementer; notatet skulle ifølge A være dateret den 30. oktober 1986.

Skattedepartementet meddelte i den anledning A bl. a. følgende:

"I brev af 9. april 1987 anmoder De om at modtage et eksemplar af et notat om den skattemæssige behandling af time-share arrangementer. Notatet skulle være dateret den 30. oktober 1986.

Skattedepartementet har ikke udarbejdet et notat af 30. oktober 1986 om time-share arrangementer. Der er derimod udarbejdet notater af 17. og 27. november 1986.

Notatet af 17. november 1986 er udarbejdet til brug for Miljøministeriets ferieboligudvalg. Under henvisning til offentlighedslovens § 10, nr. 4, kan Skattedepartementet ikke imødekomme Deres anmodning. Efter § 10, nr. 4, er dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed, ikke omfattet af retten til aktindsigt.

Notatet af 27. november 1986 er udarbejdet som internt arbejdsdokument. Under henvisning til offentlighedslovens § 7, nr. 1, og under henvisning til § 13, stk. 1, nr. 4, kan Skattedepartementet ikke imødekomme Deres anmodning. Efter § 13, stk. 1, nr. 4, begrænses retten til aktindsigt af hensynet til gennemførelse af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen.

..."

I forbindelse med min undersøgelse af sagen har jeg anmodet Skattedepartementet om at måtte modtage de to omhandlede notater. Skattedepartementet har herefter med skrivelse af 22. februar 1990 fremsendt de to notater.

Notatet af 17. november 1986 indeholder en beskrivelse af forskellige time-share arrangementer og den skattemæssige behandling af disse.

Notatet af 27. november 1986 indeholder dels en beskrivelse af praksis med hensyn til beskatning hos modtageren af det éngangsbeløb, erhververen af brugsretten i forbindelse med et time-share arrangement betaler til den, der afstår brugsretten, dels forskellige overvejelser om mulige ændringer af retstilstanden på området ved en ændring af praksis eller lovgivningen.

Ligeledes har jeg anmodet Skattedepartementet om nærmere oplysninger om det nævnte udvalg og Skattedepartementets funktion i forhold hertil. Skattedepartementet har hertil ved skrivelsen af 22. februar 1990 med bilag oplyst, at udvalget er det af miljøministeren den 14. maj 1986 nedsatte udvalg, som i marts 1988 afgav bet. 1135/1988 om sommerhuslovens bestemmelser og udlejning og erhvervelse.

Af s. 7 i udvalgets betænkning fremgår bl. a. følgende:

"Den 14. maj 1986 nedsatte miljøministeren et udvalg vedrørende sommerhuslovens udlejningsbestemmelser, ferieboligudvalget. Udvalget fik til opgave at gennemgå sommerhuslovens bestemmelser om udlejning og erhvervelse, jfr. lovbekendtgørelse nr. 357 af 15. juli 1985, og at vurdere behovet for ændringer i lovens bestemmelser og i administrationen af dem.

....

I miljøministerens skrivelse af 14. maj 1986 anmodedes Amtsrådsforeningen i Danmark, Kommunernes Landsforening, Hovedstadsrådet, Centralforeningen af Hotelværter og Restauratører i Danmark, Feriehusudlejernes Brancheforening, De samvirkende Danske Turistforeninger, Danmarks Turistråd, Friluftsrådet, Industriministeriet, Justitsministeriet, Ministeriet for skatter og afgifter (nu Skatteministeriet) og Fredningsstyrelsen (nu Skov- og Naturstyrelsen) om at udpege medlemmer til udvalget.

..."

Af betænkningens s. 8 fremgår endvidere, at en fuldmægtig i Skattedepartementet har været medlem af udvalget, og at udvalgets sekretariatsfunktion er blevet varetaget af bestemte, navngivne medarbejdere i Planstyrelsen.

At Skattedepartementet har anset notatet af 27. november 1986 - som ikke er blevet afgivet til udenforstående - for omfattet af offentlighedslovens § 7, giver mig ikke anledning til bemærkninger.

Det fremgår ikke klart af sagen, om Skattedepartementet har overvejet, om notatet af 27. november 1986 indeholder oplysninger, som skal ekstraheres i medfør af offentlighedslovens § 11, stk. 1. På baggrund af, at Skattedepartementet tillige i sin afgørelse i sagen har henvist til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4, må jeg dog antage, at Skattedepartementet har overvejet ekstraheringsspørgsmålet, idet henvisningen til § 13, stk. 1, nr. 4, ellers ville være unødvendig. Jeg har ikke fundet tilstrækkelig anledning til at foretage videre vedrørende dette spørgsmål (jf. dog kapitel III.G.7 om begrundelse).

Derimod må jeg finde det kritisabelt - allerede fordi udvalgets sekretariatsfunktion ikke blev varetaget af nogen medarbejder i Skattedepartementet - at Skattedepartementet undtog notatet af 17. november 1986 fra aktindsigt under henvisning til offentlighedslovens § 10, nr. 4.

I en sag vedrørende aktindsigt i det tværministerielle Brundtland-udvalgs arbejde har jeg i min afsluttende udtalelse af 9. februar 1990 bl. a. udtalt følgende vedrørende bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 4:

"...

Bestemmelsen må herefter forstås således, at den navnlig tager sigte på de relativt sjældne tilfælde, hvor det er bestemt eller forudsat i lovgivningen , at sekretariatsfunktionerne for en myndighed varetages af en anden myndighed.

Uden for området for § 10, nr. 4, falder de tilfælde, som er ganske almindeligt forekommende i praksis, hvor personer ansat i en myndighed udlånes til en anden myndighed, eventuelt blot på deltid, med henblik på varetagelse af sekretariatsopgaver for den anden myndighed. Under forudsætning af at de pågældende ved udførelsen af sekretariatsopgaverne er undergivet den anden myndigheds instruktions- og tilsynsbeføjelser, må forholdet normalt opfattes således, at sekretariatsarbejdet udføres som en del af denne myndighed, og dokumentudveksling i den forbindelse er da omfattet af offentlighedslovens § 7 om internt arbejdsmateriale.

Når der ses bort fra de særlige tilfælde, hvor det fremgår af lovgivningen, at sekretariatsfunktionen skal udøves af en anden myndighed, stemmer det efter min opfattelse bedst med de ovenfor anførte almindelige fortolkningssynspunkter at gå ud fra, at sekretariatsopgaverne varetages af særligt udpeget personale, der i den forbindelse indgår som en del af den sekretariatsbetjente myndighed.

For at undgå tvivl i den henseende vil det være hensigtsmæssigt på forhånd at udpege de personer, der skal udføre sekretariatsopgaver og så vidt muligt definere indholdet af disse opgaver (til forskel fra de opgaver, de pågældende personer varetager som led i deres normale ansættelse).

Motiverne til § 10 nr. 4, forudsætter, at der også uden for de lovbestemte tilfælde kan være tale om, at en myndighed som sådan udfører sekretariatsfunktioner for en anden myndighed, og angiver herved et par eksempler.

Udover de anførte eksempler kan der ikke anerkendes nogen almindelig adgang til ved konkret beslutning at udpege en myndighed som sekretariat for en anden myndighed med den konsekvens, at samarbejdet mellem myndighederne bliver undtaget fra aktindsigt. Det vil indebære en risiko for omgåelse af offentlighedslovens hovedregel om aktindsigt i brevveksling mellem myndigheder samt en tilsidesættelse af Folketingets afvisning af generelt at udvide undtagelsesområdet til alt internt præget samarbejde.

En forudsætning for at anerkende en myndighed som sekretariat for en anden myndighed må i hvert fald være 1), at funktionerne faktisk har karakter af sekretariatsvirksomhed, dvs. praktisk bistand samt udarbejdelse af oplæg m.v. til den anden myndigheds udførelse af sine opgaver, 2) at den anden myndighed har mulighed for gennem instruktion og tilsyn m.v. at styre sekretariatsarbejdet. Også i disse tilfælde vil det være hensigtsmæssigt på forhånd at sørge for, at sekretariatsfunktionerne relativt klart lader sig udskille fra myndighedens øvrige funktioner.

Under disse forudsætninger vil bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 4, efter omstændighederne kunne finde anvendelse på dokumentudveksling mellem sekretariatsmyndigheden og hovedmyndigheden, men alene for så vidt angår sekretariatsarbejdet. Dokumentudveksling mellem myndighederne i øvrigt er som udgangspunkt undergivet aktindsigt. Også den dokumentudveksling, som sker mellem på den ene side sekretariatsmyndigheden som sekretariat og på den anden side samme myndighed i anden (normal) funktion er som udgangspunkt undergivet aktindsigt, jf. herved den sag, som er omtalt i FOB 1988.150.

..."

Sag nr. 21 illustrerer, at interne arbejdsdokumenter, der sendes fra Statsskattedirektoratet til Skattedepartementet, mister deres interne karakter.

I sagen er der ikke begæret aktindsigt eller truffet afgørelse om aktindsigt; derimod er der i sagen peget på det generelle forhold, at interne dokumenter, der "sendes ud af huset", herved mister deres interne karakter. I forbindelse med en konkret klagesag fremsendte Statsskattedirektoratet som bilag til sin udtalelse til Skattedepartementet en kopi af "Statsskattedirektoratets interne referatark, der belyser, hvilke argumenter, der har været overvejet under sagsbehandlingen." Dette foranledigede Skattedepartementet til at gøre Statsskattedirektoratet opmærksom på, at referatark, der sendes fra Statsskattedirektoratet til Skattedepartementet, ikke længere er interne arbejdsdokumenter.

Sagen giver mig ikke anledning til bemærkninger.

I sag nr. 31 anmodede B på A's vegne om aktindsigt i (bl. a.) Landsskatterettens referat- og voteringsark, hvilket Landsskatteretten afslog under henvisning til, at der var tale om internt arbejdsmateriale. Efter klage fra B stadfæstede Skattedepartementet Landsskatterettens afgørelse under henvisning til forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1.

Sagens nærmere omstændigheder er følgende:

Den 31. december 1986 klagede B på A's vegne til Landsskatteretten over skatterådets afgørelse vedrørende A's indkomstfastsættelse for 1984. Den 31. maj 1988 traf Landsskatteretten afgørelse i anledning af klagen.

Herefter anmodede B telefonisk Landsskatteretten om aktindsigt, herunder i Landsskatterettens referat- og voteringsark. Landsskatteretten afslog anmodningen. I skrivelse af 10. juni 1988 klagede B til Skattedepartementet over afslaget på aktindsigt.

I anledning af klagen indhentede Skattedepartementet en udtalelse af 22. juni 1988 fra Landsskatteretten, hvori bl. a. anførtes følgende:

"... Herefter har (B), der repræsenterer klageren, telefonisk anmodet om aktindsigt.

Ved denne lejlighed blev (B) telefonisk orienteret om, hvilke akter sagen omfattede, herunder at referat og votering er internt arbejdsmateriale, der ikke er omfattet af reglerne om aktindsigt. Det blev endvidere meddelt, at selvangivelserne med bilag var tilbagesendt til kommunen, samt at det øvrige materiale allerede var kendt, idet det omfattede de bilag m.v., han selv havde indsendt samt skatterådets referat.

..."

I skrivelse af 12. august 1988 meddelte skatteministeren B følgende:

"...

Jeg har til brug for bedømmelsen af Deres klage ladet indhente vedlagte udtalelse af 22. juni 1988 fra Landsskatteretten.

Det fremgår af udtalelsen, at afslaget var begrundet med, at det referat og rettens votering, som de ønskede udleveret, måtte betragtes som internt materiale, som Landsskatteretten efter reglen i forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1, ikke har pligt til at udlevere. Endvidere henviste Landsskatteretten til, at selvangivelser med bilag etc. var returneret til kommunen, og at De måtte antages at være bekendt med disse dokumenter og de øvrige bilag i sagen.

Jeg kan i det hele henholde mig til Landsskatterettens udtalelse, idet jeg deler rettens opfattelse af, at rettens sagsreferat og votering er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1, hvorefter der ikke gælder nogen pligt til at udlevere dette materiale. For så vidt angår de omhandlede selvangivelser med bilag må jeg henvise Dem til at rette henvendelse til kommunen.

..."

I forbindelse med min undersøgelse af sagen har jeg efter anmodning haft Landsskatterettens sagsakter - herunder Landsskatterettens interne referat- og voteringsark - til gennemsyn.

Det fremgår af sagsakterne, at Landsskatteretten i anledning af klagen udarbejdede et notat vedrørende telefonsamtale med B, dateret den 14. oktober 1987, og referater, dateret den 15. september 1987, 2. december 1987, 5. januar 1988 og 20. januar 1988.

Efter det for mig oplyste må jeg lægge til grund, at Landsskatteretten i sagen ikke har overvejet, hvorvidt Landsskatterettens interne referat- og voteringsark indeholder oplysninger, som skal ekstraheres efter bestemmelsen i forvaltningslovens § 12, stk. 2. En sikker afgørelse af, hvorvidt de interne sagsakter indeholder oplysninger, som ikke tillige fremgår af eksterne akter i sagen, ville formentlig også have krævet, at Landsskatteretten sammenholdt de interne sagsakter med samtlige eksterne sagsakter; som det fremgår, havde Landsskatteretten returneret en del af de eksterne sagsakter (selvangivelser m.v.) til ligningskommissionen og indhentede ikke disse i forbindelse med afgørelsen i aktindsigtssagen.

Efter min opfattelse burde Skattedepartementet have været opmærksom på ekstraheringsspørgsmålet og burde i forbindelse hermed have søgt oplyst, hvorvidt Landsskatteretten havde taget stilling til spørgsmålet, og - i bekræftende fald - have søgt klarlagt, om spørgsmålet var afgjort korrekt.

I sag nr. 33 meddelte Skattedepartementet journalist A, at en anmodning om aktindsigt i en eventuel fremtidig rapport, udarbejdet af Statsskattedirektoratet, ikke ville blive imødekommet, jf. offentlighedslovens § 7.

Skattedepartementet meddelte i skrivelse af 14. juli 1988 A følgende:

"Under henvisning til Deres telefoniske anmodning om udlevering af en "rapport om den kommunale lignings effektivitet", der skulle være udarbejdet af Statsskattedirektoratet, skal man meddele følgende:

Departementet er ikke i besiddelse af en rapport om det anførte spørgsmål.

Et eventuelt materiale, der måtte kunne siges at berøre det anførte spørgsmål, ville i øvrigt ikke blive udleveret, jfr. offentlighedslovens § 7, og § 13, stk. 1, nr. 4."

Det kan selvsagt ikke give anledning til bemærkninger, at Skattedepartementet afslog A's anmodning om aktindsigt i et dokument, der ikke eksisterer.

Derimod må jeg anse det for en beklagelig fejl, at Skattedepartementet samtidig meddelte A, at aktindsigt i et sådant dokument ville være blevet afslået i medfør af offentlighedslovens § 7. Jeg bemærker herved, at det er klart, at et af Statsskattedirektoratet udfærdiget dokument ved oversendelse til Skattedepartementet ville miste sin interne karakter, jf. ovenfor.

I sag nr. 43 (der i øvrigt er omtalt i kapitel III.C) afslog Landsskatteretten under henvisning til forvaltningslovens § 12 at meddele A aktindsigt i Landsskatterettens interne kontorindstilling i anledning af A's formalitetsklage til Landsskatteretten; dette tilsluttede Skattedepartementet sig.

Sagens nærmere omstændigheder er følgende:

I skrivelse af 25. januar 1989 klagede A til Skattedepartementet over, at Landsskatteretten ikke havde meddelt A fuld aktindsigt i A's sag for Landsskatteretten.

I den anledning indhentede Skattedepartementet en udtalelse af 9. februar 1989 fra Landsskatteretten, hvori Landsskatteretten bl. a. anførte følgende:

"Klageren har under sagens behandling og den meget omfattende korrespondance i forbindelse hermed fået tilsendt kopi af:

27/7 1987:

Høringsudtalelse fra skatterådet af 16/6 1987.

Skattevæsenets referat, 8 sider.

1/3 1988:

Skatterådssekretariatets forhandlingsreferat og indstilling.

9/5 1988:

Landsskatterettens forhandlingsreferat.

Landsskatterettens kendelse .

28/7 1988:

Landsskatterettens kontorindstilling til Statsskattedirektoratet samt direktoratets udtalelse herover, kopi vedlagt.

25/10 1988:

Anmodning om en udtalelse fra Skatterådet og svar herpå, oktober 1988.

Forvaltningslovens § 13.

3/2 1989:

Referat af telefonsamtale med skatterådsformanden, 12/10 1988.

Udover nævnte materiale findes i sagen kun klagerens egne skrivelser.

Klagerens anmodning om at få tilstillet kontorets indstilling vedrørende hans formalitetsindsigelser er ikke efterkommet, idet denne indstilling ikke er forelagt Statsskattedirektoratet til udtalelse, og derfor er anset for internt arbejdsdokument, omfattet af forvaltningslovens § 12. Da kontorets indstilling ikke er rettens endelige beslutning om sagens afgørelse, er undtagelsesbestemmelsen i § 13 ikke anset for anvendelig.

..."

I skrivelse f 14. februar 1989 traf Skattedepartementet afgørelse i anledning af A's klage, og Skattedepartementet meddelte bl. a. A følgende:

"...

Deres anmodning om at få tilstillet kontorets indstilling til formalitetsproblemet er ifølge Landsskatteretten ikke efterkommet, fordi denne indstilling ikke har været forelagt Statsskattedirektoratet til udtalelse, og derfor er anset for internt arbejdsdokument, omfattet af forvaltningslovens § 12. Undtagelsesbestemmelsen i § 13 anses ikke for anvendelig, da kontorets indstilling ikke er rettens endelige beslutning om sagens afgørelse."

På baggrund af en ny henvendelse fra A om aktindsigtsspørgsmålet fastholdt Skattedepartementet i skrivelse f 27. februar 1989 afgørelsen af 14. samme måned, idet Skattedepartementet bl. a. anførte følgende:

"...

Skattedepartementet meddelte Dem i skrivelse af 14. februar 1989, at Landsskatteretten ikke havde efterkommet Deres anmodning om at få tilstillet kontorets indstilling til formalitetsproblemet, fordi indstillingen ikke har været forelagt Statsskattedirektoratet til udtalelse, og derfor er anset for et internt arbejdsdokument, omfattet af forvaltningslovens § 12.

Departementet skal fortsat fastholde, at kontorets indstilling vedrørende formalitetsspørgsmålet er et internt arbejdsdokument, idet rettens fremlæggelse af sagen for Statsskattedirektoratet den 15. juli 1988 kun vedrører en indstilling angående det materielle i sagen. Udtalelsen som Landsskatteretten udbeder sig i samme skrivelse vedrører formalitetsproblemet, som De har rejst i Deres klage, men dette har intet at gøre med Landsskatterettens indstilling vedrørende samme."

På baggrund af yderligere henvendelser fra A fastholdt Skattedepartementet i skrivelser af 13. april og 22. maj 1989 afgørelserne af 14. og 27. februar 1989; i skrivelsen af 22. maj 1989 anførte Skattedepartementet bl. a. følgende:

"...

Det er fortsat Departementets opfattelse, at kontorindstillingen i Landsskatteretten om bl.a. formaliteten kan unddrages aktindsigt efter reglerne om internt materiale, jfr. forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1.

..."

Det kan ikke give mig anledning til bemærkninger, at Landsskatteretten og Skattedepartementet har anset Landsskatterettens interne kontorindstilling vedrørende det af A for Landsskatteretten rejste formalitetsspørgsmål for at være omfattet af forvaltningslovens § 12, stk. 1, og at dokumentet samtidig ikke er blevet anset for at være omfattet af forvaltningslovens § 13 (nr. 1) om beslutningsprotokoller.

Derimod finder jeg anledning til at bemærke, at hverken Landsskatteretten eller Skattedepartementet ses at have taget udtrykkelig stilling til, hvorvidt det interne dokument indeholdt oplysninger, som efter forvaltningslovens § 12, stk. 2, skulle have været ekstraheret. Jeg henviser i øvrigt til omtalen af sagen i kapitel III.G.13.b.

c) I sag nr. 45 afslog Skattedepartementet i medfør af forvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 3, en anmodning om aktindsigt fra en part. Sagen drejede sig om, hvorvidt parten kunne anses for omfattet af art. 14 i Protokol vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter - og dermed, om den pågældende fortsat måtte anses for fuldt skattepligtig til Danmark.

Sagen angår en dansk statsborger, A, som efter et længere ophold i lande uden for EF planlagde at tiltræde en stilling ved en EF-institution i Bruxelles. I den anledning forespurgte A's advokat, B, i skrivelse af 6. januar 1988 Skattedepartementet, om A i forbindelse med en tiltræden af stillingen i Bruxelles ville blive anset for fuldt skattepligtig til Danmark.

I anledning af B's henvendelse anmodede Skattedepartementet i skrivelse af 22. marts 1988 Justitsministeriet om en udtalelse om, hvorvidt der i art. 14 i Protokol vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter var hjemmel til at anse A for fuldt skattepligtig til Danmark. I skrivelse af 4. juli 1988 besvarede Justitsministeriet Skattedepartementets anmodning om en udtalelse.

Som svar på B's forespørgsel meddelte Skattedepartementet herefter B, at A "ud fra en samlet bedømmelse af sagen" ikke kunne anses for omfattet af protokollens art. 14.

Senere anmodede B om aktindsigt i sagen, hvilket Skattedepartementet i skrivelse af 21. marts 1989 for så vidt angik korrespondancen med Justitsministeriet afslog under henvisning til forvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 3.

I skrivelse af 24. april 1989 henvendte B sig på ny til Skattedepartementet, idet B anførte:

"I skrivelse af 21. marts 1989 meddelte ministeriet blandt andet, at min anmodning om at modtage kopi af Skatteministeriets forespørgsel til Justitministeriet og Justitsministeriets svar herpå ikke vil blive imødekommet under henvisning til forvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 3.

I henhold til forvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 3 kan der nægtes aktindsigt i "dokumenter der udarbejdes i forbindelse med forhandling om og forslag til EF-vedtagelse, eller som vedrører spørgsmål om fortolkning eller opfyldelsen af fællesskabsretlige regler".

I henhold til kommentaren til Forvaltningsloven af Asbjørn Jensen m.fl., pag. 150, har bestemmelsens formål blandt andet til sigte, at en modpart til staten ved en retssag ved EF-domstolen ikke vil kunne gøre sig bekendt med den danske vurdering af om en eventuel retssag skal gennemføres.

Disse forhold ses ikke at foreligge i indeværende sag, hvorfor jeg skal anmode Skatteministeriet om at revurdere afgørelsen - eventuelt oversende sagen til afgørelse i Justitsministeriet."

I skrivelse af 14. juni 1989 fastholdt Skattedepartementet afgørelsen, idet departementet bl. a. anførte følgende:

"...at Departementets afgørelse af 21. marts 1989 først er truffet efter telefonisk drøftelse af aktindsigtsspørgsmålet med Justitsministeriet.

Det bemærkes, at den kommentar i den kommenterede forvaltningslov som advokatfirmaet henviser til, blot er et eksempel, jf. ordene "blandt andet" og ikke udelukker den af Departementet efter samråd med Justitsministeriet anlagte fortolkning af forvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 3 i den foreliggende sag.

..."

I en anden sag (j.nr. 1989-1249-519) har jeg i min afsluttende udtalelse af 15. september 1989 om den til forvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 3, svarende bestemmelse i offentlighedslovens § 10, nr. 3 udtalt følgende:

"...

Som undtagelse fra reglerne om aktindsigt bestemmer offentlighedslovens § 10, nr. 3, at retten til aktindsigt ikke omfatter dokumenter, der udarbejdes i forbindelse med behandlingen af forslag til EF-vedtagelser, eller som vedrører spørgsmål om fortolkningen eller opfyldelse af fællesskabsretlige regler.

Om baggrunden for § 10, nr. 3 er i bemærkningerne til lovforslaget blandt andet anført: (FT 1985/86, tillæg A, spalte 224).

"Justitsministeriet har fundet at burde udskille nogle af de særlige tilfælde, hvor offentlighedsudvalget har peget på, at udviklingen i den administrative struktur har medført uheldige konsekvenser. Som anført i betænkningen side 221 har arbejdet med at koordinere den danske deltagelse i EF-samarbejdet bl.a. medført, at der er oprettet en række tværministerielle organer, hvis kompetence er begrænset til emner af betydning for 2 eller flere departementer. For at sikre, at dette samarbejde, der bl.a. forbereder den danske holdning i forhandlinger til EF-vedtagelser, kan gennemføres, foreslås det i nr 3, at nærmere angivne dokumenter om EF-spørgsmål generelt undtages fra aktindsigt."

Oprindeligt var i betænkningen ikke foreslået en regel svarende til § 10, nr. 3, idet de pågældende dokumenter ansås for omfattet af en foreslået generel regel om undtagelse af dokumenter, der udveksles mellem flere forvaltningsmyndigheder som led i et "internt præget samarbejde", jf. betænkningen, siderne 36, 46 og 220 ff. Den i betænkningen foreslåede generelle regel blev imidlertid ikke medtaget i det endelige lovforslag, der blev vedtaget af Folketinget, men som det fremgår af de ovennævnte bemærkninger til lovforslaget, skal bestemmelsen ses i sammenhæng med - og dermed fortolkes i overensstemmelse med -det oprindelige forslag.

Henvisningen i bemærkningerne til udviklingen i den administrative struktur - jf. bet. 857/1978 om offentlighedslovens revision side 221 - skal ses på baggrund af den dagældende retstilstand, hvorefter udveksling af arbejdsdokumenter mellem forskellige myndigheder, også i EF-anliggender, medførte, at dokumenterne ikke længere kunne betragtes som interne, og derfor som udgangspunkt var undergivet aktindsigt.

Sigtet med den nye bestemmelse i § 10, nr. 3 er således at undgå denne konsekvens for så vidt angår myndighedernes samarbejde om EF-spørgsmål. Det vil sige, at dokumenterne fortsat skal betragtes som interne, selv om de er videregivet til anden myndighed.

Efter ordlyden omfatter undtagelsesbestemmelsen i § 10, nr. 3, alle "dokumenter ... som vedrører spørgsmål om fortolkningen eller opfyldelsen af fællesskabsretlige regler".

Trods den generelle formulering er der efter min opfattelse ikke grundlag for at forstå undtagelsesbestemmelsen således, at også dokumenter om EF-spørgsmål udfærdiget af private personer eller virksomheder, og sendt til offentlige myndigheder, er omfattet af undtagelsen fra aktindsigt.

Det beskyttelsesbehov, som motiverne peger på, omfatter alene brevveksling og anden dokumentudveksling mellem forskellige myndigheder, jf. herved også den kommenterede offentlighedslov ved Asbjørn Jensen m.fl., side 131 f.

Tilsvarende angår den udvikling, der ifølge motiverne har skabt behovet, alene forholdet mellem myndigheder.

Den snævrere forståelse af bestemmelsens rækkevidde må også foretrækkes som den, der er bedst i overensstemmelse med offentlighedslovens grundprincip. Loven fastslår (§ 4, stk. 1), at hovedreglen er aktindsigt. Nægtelse af aktindsigt kræver udtrykkelig hjemmel. Det følger heraf, at lovens undtagelsesbestemmelser i almindelighed, hvis der er flere forståelsesmuligheder, må fortolkes indskrænkende.

En fortolkning af § 10, nr. 3, således at undtagelser fra aktindsigt også omfatter myndighedernes brevveksling med private i EF-spørgsmål, vil være overordentlig vidtgående. Undtagelserne i § 10, nr. 1-6 er af generel karakter på samme måde som undtagelsen for internt arbejdsmateriale i lovens § 7. Der kræves ikke, som ved anvendelsen af lovens øvrige undtagelsesbestemmelser (bortset fra § 12, stk. 1, nr. 1) en konkret påvisning af offentliggørelsens skadevirkninger. Dette, sammenholdt med EF-rettens tiltagende betydning på de forskellige forvaltningsområder, vil i realiteten gøre offentlighedsprincippet betydningsløst for væsentlige dele af den offentlige forvaltning, såfremt den vidtgående fortolkning anlægges.

..."

Selv om sag nr. 45 ikke falder inden for det område, bestemmelsen i forvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 3, (og den tilsvarende bestemmelse i offentlighedslovens § 10, nr. 3) efter forarbejderne særligt tager sigte på, er de dokumenter, der blev undtaget fra aktindsigt, en brevveksling mellem ministerier vedrørende "spørgsmål om fortolkningen ... af fællesskabsretlige regler". Dokumenterne er derfor omfattet af bestemmelsens ordlyd. På denne baggrund finder jeg ikke at kunne kritisere, at Skattedepartementet har anset brevvekslingen med Justitsministeriet om fortolkningen af art. 14 i Protokol vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter for omfattet af bestemmelsen i forvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 3.

Derimod skal jeg bemærke, at Skattedepartementet ikke ses at have taget (udtrykkelig) stilling til, om der i medfør af forvaltningslovens § 14, stk. 2, skulle have været ekstraheret oplysninger fra de fra aktindsigt undtagne dokumenter.

 

3) Enkelte oplysninger.

a) I 14 af de undersøgte sager har der været spørgsmål om undtagelse fra aktindsigt i medfør af bestemmelserne i offentlighedslovens §§ 12-13 og forvaltningslovens § 15 om undtagelse af enkelte oplysninger.

Sagerne nr. 4 og 14 angår aktindsigt i den kommunale ligningsplan. Disse 2 sager er omtalt under b).

3 sager (nr. 8, 23 og 48) angår spørgsmålet om aktindsigt i brevveksling med udenlandske myndigheder i henhold til en dobbeltbeskatningsoverenskomst; disse sager er nærmere omtalt under afsnit c).

Andre 3 af de 14 sager (nr. 12, 38 og 46) angår aktindsigt i medfør af offentlighedsloven i oplysninger, der er omfattet af de særlige tavshedspligtsbestemmelser i den danske skattelovgivning. Disse sager er omtalt under afsnit d).

I 3 sager (nr. 13, 24 og 33), som er nærmere omtalt under afsnit e), er der spørgsmål om undtagelse af oplysninger af hensyn til gennemførelse af offentlig kontrol eller påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen.

Den i afsnit f) behandlede sag (nr. 19) angår undtagelse af oplysninger efter forvaltningsloven af hensyn til andre private.

Én sag (nr. 28) omhandler den særlige opsamlingsbestemmelse i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, jf. nærmere under afsnit g).

I en anden sag (nr. 41) illustreres spørgsmålet om en tilstrækkelig individuel vurdering af de oplysninger, der skal undtages fra aktindsigt, jf. nærmere under afsnit h).

Endelig illustrerer én sag - nr. 26 - sammenhængen mellem spørgsmålet om partsstatus og undtagelse af oplysninger i medfør af forvaltningslovens § 15. Denne sag er omtalt under afsnit i).

b) I sag nr. 4 (refereret i afsnit III.F.2.b.) klagede A bl.a. over, at ligningskommissionen ikke havde imødekommet anmodningen om aktindsigt i den kommunale ligningsplans delegationsbestemmelser.

Amtsskatteinspektoratet, Statsskattedirektoratet og Skattedepartementet fandt imidlertid, at der burde meddeles aktindsigt i ligningsplanens delegationsbestemmelser, idet disse oplysninger ikke fandtes at være omfattet af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4. Jeg må være enig heri, idet jeg yderligere bemærker, at ligningsplanen var sendt til en anden myndighed og dermed allerede af denne grund ikke kunne undtages fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 7, men at ligningsplanen efter sit indhold i øvrigt efter omstændighederne kunne være omfattet af offentlighedslovens § 8, nr. 4, om dokumenter indeholdende "generelle retningslinier for behandling af bestemte sagstyper".

I sag nr. 14 afslog en ligningskommission i medfør af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4, at give A aktindsigt i dele af kommunens ligningsplan og dele af et skema med skatteinspektørens vurdering af resultatet af lignings- og revisionsarbejdet. Amtsskatteinspektoratet, Statsskattedirektoratet og Skattedepartementet tilsluttede sig denne afgørelse.

Sagens nærmere omstændigheder er følgende:

I skrivelse af 14. juni 1987 anmodede A K kommune om aktindsigt i de "2 seneste redegørelser til ligningskommission og amtsskatteinspektoratet om ligningens forløb, jfr. Ligningsrådets ligningsplan afsnit 4 pkt. 6."

I skrivelse af 22. juni 1987 besvarede K kommune A's anmodning således:

"Med henvisning til Deres anmodning af 14. ds. fremsendes vedlagt kopier af ligningsplanerne for ligningskommissionen i (K) kommune for indkomstårene 1985 og 1986.

Ligningsplanens bilag 5, 6 og 7 er ikke vedlagt, idet de indeholder oplysninger, der er undtaget fra aktindsigt, jfr. lov om offentlighed i forvaltningen § 13, stk. 1, nr. 4, og vedlagte fotokopi af skrivelse fra skattedepartementet af 7. oktober f.å. ....

Som led i skattedirektoratets tilsynsvirksomhed har skatteadministrationen for indkomstårene 1983 og 1984 på amtsskatteinspektoratets begæring udfyldt og indsendt blanket D 725, der bl.a. indeholder skattedirektørens vurdering af ligningsarbejdet.

Fotokopier af udsnit af disse blanketter vedlægges."

Denne afgørelse påklagede A i skrivelse af 16. juni 1987 til Skattedepartementet, der i anledning af klagen indhentede udtalelser af henholdsvis 29. juli, 6. august og 6. november 1987 fra henholdsvis ligningskommissionen, amtsskatteinspektoratet og Statsskattedirektoratet.

Ligningskommissionen henholdt sig i sin udtalelse til sin afgørelse, og amtsskatteinspektoratet udtalte følgende:

"...inspektoratet er enig med ligningsmyndigheden i, at ligningsplanens bilag 5, 6 og 7 er undtaget fra aktindsigt. Et eksemplar af ligningsplanen for indkomståret 1986 vedlægges.

For så vidt angår ligningsmyndighedens og amtsskatteinspektoratets indberetning om ligningen (skema D 725) tiltrædes, at ligningsmyndigheden har undtaget sidste tekstafsnit i skattedirektørens vurdering fra aktindsigt, dels fordi afsnittet indeholder oplysninger om enkelt-sager, der måske kan identificeres, dels - og navnlig - fordi afsnittet belyser fremgangsmåden i og resultatet af efterforskningsarbejdet i skatte-straffesager."

Statsskattedirektoratet udtalte i sagen følgende:

"....at man kan tiltræde, at (K kommune) har undtaget ligningsplanens bilag 5, 6 og 7 fra aktindsigt under henvisning til offentlighedslovens § 13, stk. 1, pkt. 4, selv om der er tale om ligningsplaner for tidligere indkomstår, idet de nævnte bilag indeholder oplysning om ligningsmyndighedens personale- og ressourcemæssige prioritering på de respektive skatteydergrupper, en oversigt over de anvendte søgningskriterier samt et samlet notat om ligningsarbejdet. Sådanne oplysninger ses ikke kun at relatere sig til et enkelt indkomstår men viser tillige, hvorledes ligningsarbejdet i de kommende år kan tænkes tilrettelagt. .....

Hvad angår indberetningerne om den kommunale ligning (skema D725), kan man ligeledes tiltræde, at (K kommune) har undtaget visse dele heraf fra aktindsigt, idet der er tale om oplysninger, dels om enkeltsager og dels om skatte straffesager, som kan identificeres."

I skrivelse f 24. november 1987 meddelte Skattedepartementet herefter A følgende:

"I en skrivelse af 16. juni 1987 klager De til Skattedepartementet over, at (K kommune) har nægtet Dem aktindsigt i kommunens ligningsplan for indkomstårene 1985 og 1986 for så vidt angår bilagene 5,6 og 7.

De henviser i Deres klage til forvaltningslovens § 13, stk. 1, nr. 4, og anfører, at undtagelsesbestemmelsen efter Deres opfattelse ikke kan finde anvendelse, da der er tale om tidligere års ligningsplaner, hvor kontrol har fundet sted.

Der er til brug for sagen indhentet udtalelser fra (K kommune) (amtsskatteinspektoratet) og Statsskattedirektoratet. Kopi af de af departementet modtagne udtalelser vedlægges til orientering.

Skattedepartementet skal herefter meddele, at man i det hele kan henholde sig til de afgivne udtalelser. Departementet finder derfor, at det er med rette, at (K kommune) har nægtet Dem aktindsigt i de omtalte bilag.

Man henviser herved til de grunde, der er anført i Skattedepartementets skrivelse af 7. oktober 1986, hvoraf De tidligere har modtaget kopi."

I den skrivelse af 7. oktober 1986, som Skattedepartementet henviste til overfor A, havde Skattedepartementet bl. a. anført følgende:

"I en hertil indsendt skrivelse af 1. september 1986 har De klaget over, at K kommune i forbindelse med Deres anmodning om aktindsigt i kommunens ligningsplaner for indkomstårene 1984 og 1985 har meddelt, at ligningsplanernes bilag 5, 6 og 7 efter ligningskommissionens formening måtte undtages fra aktindsigt i medfør af § 2, stk. 2, nr. 2, i lov om offentlighed i forvaltningen (lov nr. 280 af 10 juni 1970; min bemærkning). Efter det oplyste indeholder ligningsplanernes bilag 5, 6 og 7 oplysninger om de personalemæssige ressourcer, efter hvilke kriterier bestemte kategorier af selvangivelser udtages til nærmere undersøgelse samt tidsplan for ligningsarbejdets afvikling.

I den anledning skal Skattedepartementet meddele, at man efter et konkret skøn finder, at Deres anmodning om aktindsigt i bilag 5, 6 og 7 til K kommunes ligningsplaner for 1984 og 1985 med rette er blevet nægtet af K kommune, idet de her omhandlede oplysninger af hensyn til ligningens effektivitet bør undtages fra aktindsigt, jfr. § 2, stk. 2, nr. 2, i lov om offentlighed i forvaltningen, om gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen."

De dele af skatteinspektørens vurderinger, der blev undtaget fra aktindsigt, er sålydende:

(vedrørende indkomståret 1983)

"...

Trods disse personalemæssige problemer er der ... nedsat en særlig revisionsgruppe under ledelse af kontorchefen for 3. ligningskontor. Gruppen består af 4 skatterevisorer og 1 overassistent og foretager primært arbejder i sager med egentlig skattesnyd.

Revisionsgruppen har i den her omhandlede ligningsperiode bl.a. været beskæftiget med følgende opgaver:

1)

Deltaget i to ransagninger i sager rejst her, hvor der er tale om forhold omfattet af straffelovens § 289 (grov skattesvig). Revisionen foregår her.

2)

Udfærdiget 1 revisionsrapport, der er afgivet til Statsadvokaturen for økonomisk kriminalitet, der har rejst sigtelse for grov skattesvig (udlandsdansker).

3)

Udfærdiget 1 revisionsrapport, der via K Politi er oversendt til Københavns Politis bedrageriafdeling. Sagen viste sig ikke at vedrøre skatteunddragelse, men derimod bedrageri af meget væsentlig størrelse.

4)

Afsluttet to revisionssager, der er oversendt til Politimesteren i K via Statsskattedirektoratet med henblik på tiltalerejsning efter straffelovens § 289.

5)

Deltaget som anklagerens bisiddere i to § 289 straffesager, hvor begge sager førte til domfældelse i overensstemmelse med revisionsberetningen.

6)

Foretaget (2 revisorer) den løbende revision og deltaget i forhandlinger, retsmøder m.v. i en § 289-sag, hvor sigtede var varetægtsfængslet. Der falder dom i foråret 1986.

7)

Afgivet vidneforklaring i udlandet i en udløber af en her afsluttet sag. Sagen førte til domfældelse for mandatsvig.

8)

I forbindelse med ransagninger udarbejdet et særdeles omfattende materiale til brug for krydsrevision vedrørende udeholdte indtægter for 9 erhvervsdrivende og et stort antal lønmodtagere. De sidstnævnte aflønnedes gennem et udenlandsk registreret aktieselskab.

9)

For tiden arbejdes med færdiggørelse af to revisionsberetninger for sager, hvor ransagning er foretaget tidligere, samt revision i tre sager, hvor der kan rejses tiltale for grov skattesvig efter straffelovens § 289."

(vedrørende indkomståret 1984)

"...

1.

Deltaget i 2 ransagninger i sager rejst her , hvor der er tale om forhold omfattet af straffelovens § 289 (grov skattesvig). Revisionen foregik her.

2.

Udfærdiget revisionsrapport, der er afgivet til Statsadvokaturen for økonomisk kriminalitet, der har rejst sigtelse for grov skattesvig (udlandsdansker).

3.

Udfærdiget revisionsrapport, der via K Politi er oversendt til Københavns Politis bedrageriafdeling.

4.

Afsluttet 2 revisionssager, der er oversendt til Politimesteren i K via Statsskattedirektoratet med henblik på tiltalerejsning efter straffelovens § 289.

5.

Deltaget som anklagerens bisiddere i to § 289-straffesager, hvor begge sager førte til domfældelse i overensstemmelse med revisionsberetningerne.

6.

Foretaget (2 revisorer) den løbende revision og deltaget i forhandlinger, retsmøder m.v. i en § 289-sag, hvor sigtede var varetægtsfængslet. Der faldt dom i foråret 1986.

7.

Afgivet vidneforklaring i udlandet i en udløber af en her afsluttet sag. Sagen førte til domfældelse for mandatsvig i udlandet.

8.

I forbindelse med ransagninger udarbejdet et særdeles omfattende materiale til brug for krydsrevision vedrørende udeholdte indtægter for 9 erhvervsdrivende og et stort antal lønmodtagere. De sidstnævnte aflønnedes gennem et udenlandsk registreret aktieselskab."

Det kan ikke kritiseres, at Skattedepartementet tilsluttede sig, at de dele af ligningsplanen, som beskriver skattevæsenets ressourcefordeling og udsøgningskriterier i forbindelse med kontrolarbejdet, er undtaget fra aktindsigt i henhold til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4. Jeg finder i denne forbindelse ikke at kunne bortse fra en nærliggende risiko for, at en skatteyder i kraft af kendskab til de nævnte oplysninger for de foregående indkomstår vil kunne foretage skatteunddragelse uden at blive afsløret, f. eks. ved at foretage ulovlige fradrag, hvis størrelse er lige under de tidligere års grænser for den automatiske udtagning til kontrol.

Derimod må jeg finde det betænkeligt at tilslutte mig afgørelsen om at undtage de ovenfor citerede afsnit fra skatteinspektørens vurdering af resultatet af lignings- og revisionsarbejdet fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4. Der er tale om en kortfattet omtale af skatteforvaltningens deltagelse i arbejdet med forskellige sager, som har givet eller forventes at give anledning til straffesager. For så vidt angår de sager, hvor der er rejst tiltale, vil de omhandlede oplysninger for mig at se ikke kunne bevirke nogen forringelse af det offentliges muligheder for strafforfølgning. For så vidt angår de sager, hvor der endnu ikke er rejst tiltale, må det samme i en vis udstrækning gøre sig gældende, da det vanskeligt må kunne tænkes, at de meget sparsomme oplysninger selv af en mistænkt eller sigtet vil kunne bruges til at forstyrre efterforskningen. Jeg bemærker herved, at en mistænkt eller sigtet - alt efter sagens stade - formentlig vil have vanskeligt ved at indse, om det er vedkommendes sag, der er omtalt.

Hensynet til den mistænkte, sigtede, tiltalte eller domfældte er ikke omfattet af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4, men derimod af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, hvortil ingen af de involverede myndigheder har henvist (samt efter omstændighederne eventuelt af § 13, stk. 1, nr. 3). I henseende til § 12, stk. 1, nr. 1, er det afgørende, om der ud fra omtalen af sagerne kan identificeres en eller flere bestemte fysiske personer. I omtalen af skattestraffesagerne indgår hverken navne eller andre sædvanlige identifikationsoplysninger. Dette udelukker dog ikke i sig selv, at identifikation vil være mulig. Eksempelvis vil en sag, som i et lokalsamfund har været stærkt offentligt omtalt (i pressen m.v.), efter omstændighederne kunne henføres til en bestemt person ved hjælp af en mere eller mindre præcis beskrivelse af sagens faktum.

Hvorvidt noget sådant i forhold til A ville kunne tænkes i forbindelse med de sager, der er omtalt i de fra aktindsigt undtagne uddrag af skatteinspektørens vurdering, er jeg ikke i stand til at udtale mig om med sikkerhed. Jeg finder dog at burde pege på, at der kun gives få og typologiserede oplysninger om sagerne, og at K kommune er en forholdsvis stor kommune.

Spørgsmålet om, hvorvidt der kan ske identifikation, må vurderes helt konkret. En sådan vurdering har skattemyndighederne ikke foretaget i sagen; derimod er der peget på den rent abstrakte risiko for, at de omtalte sager kunne personidentificeres.

c) Sagerne nr. 8, 23 og 48 angår spørgsmålet om aktindsigt i korrespondancen med udenlandske skattemyndigheder i forbindelse med sager om lempelse af dobbeltbeskatning.

I sag nr. 8 fastholdt Skattedepartementet under henvisning til forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 4, Statsskattedirektoratets afslag på parten A's anmodning om aktindsigt i korrespondancen med de amerikanske skattemyndigheder.

Sagens nærmere omstændigheder er følgende:

I skrivelse af 11. maj 1987 klagede advokat A på vegne af B til Skattedepartementet over, at Statsskattedirektoratet havde afslået at meddele A aktindsigt i de danske skattemyndigheders korrespondance med de amerikanske skattemyndigheder om vurderingen af nogle faste ejendomme, som er beliggende i USA, og som tidligere havde tilhørt et af B ejet selskab, C.

I anledning af klagen indhentede Skattedepartementet en udtalelse af 23. juli 1987 fra Statsskattedirektoratet, hvori Statsskattedirektoratet bl.a. anførte følgende:

"Ved skrivelse af 6. februar 1987 og 10. april 1987 (kopier vedlagt) har Statsskattedirektoratet nægtet aktindsigt i korrespondancen, man har ført med Internal Revenue Service (den kompetente amerikanske skattemyndighed; min bemærkning) og side 1 i den rapport på i alt 22 sider, som blev fremsendt med Internal Revenue Service's skrivelser af 23. december 1986 og 10. februar 1987 (kopier vedlagt).

Som det ses, er de dokumenter, Statsskattedirektoratet har nægtet aktindsigt i, alene den umiddelbare korrespondance mellem Statsskattedirektoratet og Internal Revenue Service.

Den omhandlede korrespondance vedrører værdiansættelsen af 4 faste ejendomme ... (beliggenhed), som i 1983 blev solgt af B's selskab til selskabet C, der ejes af B's søn E, efter det oplyste bosiddende i UK.

Statsskattedirektoratet har nægtet aktindsigt i dele af sagens akter i medfør af forvaltningslovens § 15, stk. 1, herunder navnlig bestemmelsen i § 15, stk. 1, nr. 4 (Skatsskattedirektoratet redegør herefter for de dokumenter og oplysninger, A har fået i forbindelse med sagens behandling; min bemærkning).

...

Statsskattedirektoratet finder således at have givet aktindsigt i en sådan grad, at advokaten i fuldt omfang sagligt kan varetage sin klients interesser.

I henhold til dobbeltbeskatningsaftalen mellem Danmark og USA, artikel XVII, skal oplysninger, der udveksles mellem de kontraherende stater, behandles som hemmelige og må ikke meddeles til andre personer end de, der er beskæftigede med påligning m.v.

Det er Statsskattedirektoratets opfattelse, at det er af betydning for et effektivt ligningssystem, at det internationale kontrolsamarbejde på skatteområdet fungerer gnidningsløst og i fortrolighed mellem de enkelte landes skattemyndigheder.

Dels er der væsentlig risiko for, at samarbejdet mellem Internal Revenue Service og Statsskattedirektoratet vil tage skade ved at give aktindsigt i korrespondancen, dels anser Statsskattedirektoratet det for generelt betænkeligt, såfremt bl.a. internationale skatteplanlæggere opnår større viden om det internationale skattekontrolsamarbejdes arbejdsmetoder og -vilkår.

På baggrund heraf har Statsskattedirektoratet nægtet aktindsigt i den førte korrespondance i det ovenfor nævnte omfang.

Statsskattedirektoratet er af den opfattelse, at man med hjemmel i forvaltningslovens § 15, stk. 1 herunder navnlig bestemmelsen i § 15, stk. 1, nr. 4 kan nægte aktindsigt i den med Internal Revenue Service førte korrespondance, i hvert fald i et omfang som sket.

..."

I skrivelse af 9. oktober 1987 fremsatte A sine yderligere bemærkninger til sagen, herunder til Statsskattedirektoratets udtalelse af 23. juli 1987. I skrivelsen anførte A bl. a. følgende:

"...

I Statsskattedirektoratets høringssvar til Skattedepartementet anfører Statsskattedirektoratet i øvrigt, at:

"Det er af betydning for et effektivt ligningssystem, at det internationale kontrolsamarbejde på skatteområdet fungerer gnidningsløst og i fortrolighed mellem de enkelte landes skattemyndigheder."

Til dette argument må jeg anføre, at det er for generelt til at kunne begrunde nægtelse af aktindsigt i nærværende sag. Mit synspunkt er sammenfaldende med Folketingets Ombudsmands, jfr. jour. nr. 1986-1537-220 af 29. maj 1987, pag. 7, 2. afsnit.

Statsskattedirektoratet anfører endvidere som begrundelse:

"Der er en væsentlig risiko for, at samarbejdet mellem Internal Revenue Service og Statsskattedirektoratet vil tage skade ved at give aktindsigt i korrespondancen."

Hertil bemærkes, at dette argument er det samme som det ovenfor anførte, hvortil kommer, at argumentet er uden vægt.

Statsskattedirektoratet anfører endvidere, at :

"Statsskattedirektoratet anser det generelt for betænkeligt, såfremt blandt andet internationale skatteplanlæggere opnår større viden om det internationale skattekontrolsamarbejdes arbejdsmetoder og -vilkår."

Sidstnævnte argument er også af generel karakter og helt irrelevant i nærværende sag, hvor der er tale om sikring af, at grundlaget for en vurdering er objektivt korrekt. Det nævnte argument synes nærmest at være benyttet i sager, hvor der er begrundet tro på kriminel aktivitet, således som den ovenfor nævnte Ombudsmandssag, der tilsyneladende drejer sig om en straffesag, også synes at antyde.

Om begge de to sidstnævnte argumenter må det således konkluderes, at de ikke kan bære nægtelse af aktindsigt, dels fordi der ikke er tale om en "kriminel" sag, og dels fordi der derfor ikke er tale om et undersøgelsesstadium, hvor nægtelse af aktindsigt ifølge Ombudsmanden kunne være berettiget. Ombudsmanden udtaler udtrykkeligt i den ovenfor citerede skrivelse, pag. 7 forneden og pag. 8 foroven, at efter afslutningen af en undersøgelses/skattesag kan hjemmelen til nægtelse af aktindsigt meget vel være væk, således at aktindsigten på dette tidspunkt må meddeles.

Konkluderende om Statsskattedirektoratets høringssvar er det min opfattelse, at der ikke er fremført nogen konkret begrundelse for nægtelse af aktindsigt i nærværende sag. De anførte argumenter er af en helt anden karakter og delvis afvist af Ombudsmanden, oven i købet i en undersøgelsesfase i en kriminel sag. Jeg må derfor gøre gældende, at der ikke er hjemmel til at nægte aktindsigt, og anmoder om, at Skattedepartementet derfor giver mig medhold.

..."

I skrivelse af 11. december 1987 meddelte Skattedepartementet herefter A bl.a. følgende i anledning af A's klage vedrørende aktindsigtsspørgsmålet:

"...

Efter forvaltningslovens § 15, stk. 1, kan parten nægtes (yderligere) aktindsigt, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til offentlige interesser, herunder (nr. 4) gennemførelse af offentlig kontrolvirksomhed.

Ved afgørelsen af, om betingelserne for at nægte yderligere aktindsigt er til stede, finder departementet at måtte lægge vægt på, om de oplysninger, der er givet Dem om korrespondancen og den allerede meddelte aktindsigt, giver Dem tilstrækkelig mulighed for at varetage Deres klients interesser.

Ved bedømmelse heraf må departementet lægge direktoratets udtalelse af 23. juli 1987 til grund sammen med oplysningerne fra mødet i direktoratet den 20. august 1987, jfr. Deres skrivelse af 9. oktober 1987. Departementet har endvidere haft lejlighed til at gennemgå det materiale, der ikke er udleveret.

På denne baggrund skal man meddele, at De efter departementets opfattelse allerede på grundlag af de afgivne oplysninger og det udleverede materiale er bragt i stand til at varetage Deres klients interesser under sagen på fuldt betryggende måde.

Skattedepartementet finder herefter, at der er tilstrækkelig hjemmel i forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 4, til at nægte yderligere aktindsigt.

Skattedepartementet fastholder derfor Statsskattedirektoratets afslag på Deres anmodning om yderligere aktindsigt.

..."

Den sag, som A har henvist til over for Skattedepartementet (mit journal nr. 1986-1537-220), angår et tilfælde, hvor de danske skattemyndigheder efter anmodning fra de belgiske skattemyndigheder, udleverede oplysninger til de belgiske myndigheder om et dansk selskab S til brug for en i Belgien mod S verserende sag. S anmodede de danske skattemyndigheder om aktindsigt i sagen, hvilket blev afslået under henvisning til den dagældende offentlighedslovens § 10, stk. 1, 2. pkt., (jf. lov nr. 280 af 10. juni 1970) og senere blev fastholdt under henvisning til forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 4.

I sagen udtalte jeg i min afsluttende skrivelse af 29. maj 1987 bl.a.:

"...

Det spørgsmål, der herefter foreligger til min vurdering, er spørgsmålet, om de danske skattemyndigheder har haft hjemmel til at nægte Dem/selskabet S ApS aktindsigt i den korrespondance, der har været ført med de belgiske skattemyndigheder.

Afslaget på aktindsigt er meddelt i henhold til offentlighedslovens § 10, stk. 1, 2. pkt., og fastholdt i henhold til forvaltningslovens § 15, stk. 1, herunder bl.a. bestemmelsen i § 15, stk. 1, nr. 4.

Efter offentlighedslovens § 10, stk. 1, 2. pkt., kan en part som bekendt nægtes aktindsigt, hvis vedkommendes interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til offentlige eller private interesser.

I udtalelsen til mig har Skattedepartementet dels redegjort for de generelle hensyn, der må varetages i forbindelse med det internationale skattekontrolsamarbejde, dels redegjort for den konkrete vurdering, der er foretaget i den foreliggende sag.

Generelt har Skattedepartementet givet udtryk for, at det er af betydning for et effektivt ligningssystem, at det internationale kontrolsamarbejde på skatteområdet fungerer gnidningsløst og i fortrolighed mellem de enkelte landes skattemyndigheder. Derfor anser departementet det generelt for betænkeligt, såfremt internationale skatteplanlæggere opnår større viden om det internationale skattekontrolsamarbejdes arbejdsmetoder og -vilkår.

Konkret har Skattedepartementet vurderet, at den foreliggende korrespondance mellem de belgiske og de danske skattemyndigheder har en sådan indbyrdes sammenhæng, at det ved en hel eller delvis udlevering ville kunne udledes, på hvilket stadie de belgiske undersøgelser befandt sig. Formålet med disse undersøgelser kunne derved forspildes. Departementet "anså herved også", at der var en nærliggende risiko for, at de danske ligningsmyndigheders arbejdsvilkår ville kunne blive afgørende forringet, hvis de fik ry for at udlevere det internationale skattekontrolsamarbejde.

Om det sidstnævnte hensyn skal jeg bemærke, at det efter min opfattelse er af generel karakter, og at det således ikke i sig selv kan begrunde afgørelsen i den konkrete sag.

Hensynet til det offentliges kontrolvirksomhed ligger imidlertid inden for den kreds af hensyn, der efter en konkret vurdering i henhold til offentlighedslovens § 10, stk. 1, 2. pkt., kan begrænse en parts adgang til aktindsigt. Det bemærkes i den forbindelse, at de ovennævnte regler om internationalt skattekontrolsamarbejde er udtryk for, at også hensynet til udenlandske myndigheders kontrolvirksomhed kan begrænse adgangen til aktindsigt. Efter en gennemgang af den korrespondance, der har været ført mellem de danske og de belgiske myndigheder, kan det ikke give mig tilstrækkeligt grundlag for kritik, at de danske skattemyndigheder fandt, at de anførte hensyn måtte have overvægt i forhold til den interesse, som De på det foreliggende grundlag måtte antages at have i at opnå aktindsigt, og derfor afslog Deres begæring om at blive gjort bekendt med brevvekslingen som helhed. Jeg bemærker i den forbindelse, at ombudsmanden tidligere har lagt til grund, at afslag på fuldstændig aktindsigt kan meddeles, hvor en delvis aktindsigt ville medføre en prisgivelse af det forhold, som der er hjemmel til at hemmeligholde (jfr. Folketingets ombudsmands beretning 1974, side 333, og Folketingets ombudsmands beretning 1983, side 137).

Jeg skal dog i den forbindelse bemærke, at jeg alene har taget stilling til det meddelte afslag på aktindsigt i forbindelse med de igangværende undersøgelser vedrørende selskabet S ApS, og at de modhensyn, der ud fra en konkret vurdering har begrundet afslaget vedrørende aktindsigt som helhed, medens sagen var på dette (undersøgelses-) stadie, ikke nødvendigvis vil kunne begrunde et sådant afslag efter afslutningen af en eventuel skattesag i Belgien. Afgørelsen af dette spørgsmål må bero på en konkret vurdering på det herefter foreliggende grundlag.

..."

Efter min opfattelse kan de danske skattemyndigheders generelle interesse i, at "det internationale kontrolsamarbejde på skatteområdet fungerer gnidningsløst og i fortrolighed mellem de enkelte landes skattemyndigheder", ikke begrunde afgørelsen i sag nr. 8, jf. også om sag nr. 23 nedenfor. De kontrolhensyn, der kan indgå i afvejningen efter forvaltningslovens § 15, må være af konkret karakter og knytte sig til hemmeligholdelsen af enkelte oplysninger i den konkrete sag. De i forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 4, nævnte hensyn vil således kun være til stede, hvis der vil være en konkret begrundet og nærliggende risiko for, at kontrolhensynet i den konkrete sag vil lide væsentlig skade i forbindelse med, at der meddeles parten aktindsigt i bestemte oplysninger i den konkrete sag.

Efter min gennemgang af sag nr. 8 finder jeg ikke holdepunkter for at antage, at oplysningerne i korrespondancen mellem de danske og de amerikanske skattemyndigheder er af en sådan karakter eller har et sådant konkret indhold, at der ville være nærliggende og konkret risiko for tilsidesættelse af "afgørende hensyn" af de i forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 4, nævnte arter.

Når der ikke foreligger afgørende hensyn, der taler imod at meddele aktindsigt, vil det være uden betydning, om partens interesse i at kende oplysningerne til varetagelse af sit tarv antages at være mere eller mindre tungtvejende. Jeg bemærker herved, at udgangspunktet i forbindelse med al aktindsigt er, at den aktindsigtssøgende ikke skal begrunde anmodningen om aktindsigt eller i øvrigt godtgøre nogen interesse i aktindsigtens gennemførelse, jf. kapitel II. B.1.e.

Jeg må således finde afgørelsen i sag nr. 8 uholdbar.

I sag nr. 23 (refereret i kapitel III.A) afslog Skattedepartementet i henhold til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2, anmodninger fra B og C, der ikke var parter i sagen, om aktindsigt i korrespondancen med det hollandske finansministerium.

I anledning af B's og C's anmodninger om aktindsigt fremsendte Skattedepartementet i skrivelser af 19. januar 1988 til henholdsvis B og C kopi af korrespondancen mellem A's arbejdsgiver, Statsskattedirektoratet og Skattedepartementet om spørgsmålet om ophævelse af dobbeltbeskatningen af A, men afslog samtidig at meddele B og C aktindsigt i korrespondancen med de hollandske myndigheder. I relation til sidstnævnte anførte Skattedepartementet skrivelserne til B og C følgende enslydende begrundelse:

"...

For så vidt angår Skattedepartementets brevveksling med det nederlandske finansministerium kan der ikke gives aktindsigt, idet der er tale om en skriftlig forhandling om forståelse af den af Danmark med Holland indgåede dobbeltbeskatningsaftale og som man finder, må undtages fra aktindsigt under henvisning til offentlighedslovens § 13, stk. 1, 2. pkt. (skal være nr. 2; min bemærkning).

..."

Efter min opfattelse kan det generelle hensyn til samarbejdet med udenlandske skattemyndigheder ikke i sig selv begrunde, at hele korrespondancen med en udenlandsk skattemyndighed undtages fra aktindsigt. Det bemærkes herved, dels at det efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, i den konkrete sag skal være " nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn (mine fremhævelser)" af den i § 13, stk. 1, nr. 2, nævnte art at undtage oplysninger fra aktindsigt, dels at der skal foretages en konkret vurdering af den enkelte oplysning (d.v.s. af de enkelte oplysninger, der indgår i korrespondancen med den udenlandske skattemyndighed).

I sag nr. 23 er afgørelsen efter den begrundelse, der er meddelt B og C, truffet ud fra et generelt hensyn til hemmeligholdelse af korrespondance med udenlandske skattemyndigheder. I sagen ses der ikke at være foretaget nogen konkret vurdering af de enkelte oplysninger i korrespondancen med det hollandske finansministerium. I øvrigt kan der i sagen formentlig vanskeligt tænkes at foreligge konkrete hensyn som nævnt i § 13, stk. 1, nr. 2, af tilstrækkelig væsentlighed.

Imidlertid vil oplysninger, som fremgår af en korrespondance med en udenlandsk skattemyndighed, efter omstændighederne kunne være omfattet af de specielle tavshedspligtsforskrifter i statsskattelovens § 44 og kildeskattelovens § 87 samt i den pågældende dobbeltbeskatningsoverenskomst (jf. kapitel II.B.5.b, hvor også den særlige tavshedspligtsbestemmelse i den dansk-hollandske dobbeltbeskatningsoverenskomst er citeret). Oplysninger, der er omfattet af de specielle tavshedspligtsbestemmelser, er undtaget fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 14. Det må herved fremhæves, at oplysninger, der er omfattet af specielle tavshedspligtsforskrifter, ikke på samme måde kan undtages fra aktindsigt i medfør af forvaltningsloven (d. v. s. i forhold til parter i afgørelsessager), idet hverken almindelige eller specielle tavshedspligtsbestemmelser begrænser adgangen til aktindsigt efter forvaltningsloven, jf. lovens § 9, stk. 2.

Sag nr. 48 (omtalt i kapitel III.E) angår et tilfælde, hvor Skattedepartementet gav meroffentlighed i en sag angående den dansk-svenske dobbeltbeskatningsoverenskomst. - Sagen giver mig ikke anledning til bemærkninger.

d) Sagerne nr. 12, 38 og 46 angår tilfælde, hvor anmodninger om aktindsigt i medfør af offentlighedsloven afslås under henvisning til de specielle tavshedspligtsbestemmelser i skattelovgivningen, jf. kapitel II.B.5.b.

I sag nr. 12 (refereret i kapitel III.A) afslog Skattedepartementet at meddele aktindsigt under henvisning til statsskattelovens § 44 og kildeskattelovens § 87.

På samme måde tilsluttede Skattedepartementet sig i sag nr. 38 (refereret i kapitel III.A) under henvisning til statsskattelovens § 44 og kildeskattelovens § 87, en ligningskommissions afslag på aktindsigt.

I sag nr. 46 meddelte Skattedepartementet afslag på aktindsigt under henvisning til statsskattelovens § 44, kildeskattelovens § 87 og offentlighedslovens § 12, stk. 1, jf. stk. 2.

Sagen omhandler et tilfælde, hvor A, der havde en sag under behandling i Skattedepartementet, under en telefonsamtale med sagsbehandleren erfarede, at Skattedepartementet havde afgjort en anden, på visse punkter lignende sag vedrørende B; A begærede herefter aktindsigt i sagen vedrørende B.

I den anledning meddelte Skattedepartementet i skrivelse af 8. marts 1989 B bl. a. følgende:

"I en skrivelse af 9. februar 1989 har De under henvisning til en telefonsamtale med undertegnede den 6. februar 1989 anmodet om aktindsigt i en af mig omtalt sag.

Den pågældende sag angår imidlertid personlige oplysninger, herunder om straffemæssige forhold for en skatteyder. Skattedepartementet er derfor som følge af de særlige tavshedspligtregler i statsskattelovens § 44 og kildeskattelovens § 87 afskåret fra at imødekomme Deres anmodning, jfr. offentlighedslovens § 12, stk. 1. Omfanget af disse tavshedsbelagte oplysninger i sagen er så betydeligt, at det efter departementets opfattelse ikke er muligt at anonymisere og fjerne de tavshedsbelagte oplysninger på en meningsfuld måde, jfr. offentlighedslovens § 12, stk. 2.

Man kan dog oplyse, at departementet i den pågældende sag har givet udtryk for, at det var beklageligt, at der ikke tidligere blev givet de udenlandske skattemyndigheder oplysninger om udfaldet af en skattestraffesag mod skatteyderen her i landet, når man på et tidligere tidspunkt havde orienteret om, at en sådan var under opsejling."

Efter min opfattelse vil anmodninger om aktindsigt efter offentlighedsloven ikke kunne afgøres udelukkende med henvisning til de specielle tavshedspligtsbestemmelser. Hjemmelen til at afslå aktindsigt findes ikke i disse alene, men derimod i offentlighedslovens § 14, sammenholdt med de specielle tavshedspligtsbestemmelser.

I sagerne nr. 12, 38 og 46 burde Skattedepartementet derfor også have henvist til offentlighedslovens § 14. Da jeg ikke har grundlag for at anfægte afgørelsernes indholdsmæssige rigtighed, behandles det omhandlede spørgsmål i forbindelse med afgørelsens begrundelse og formulering (jf. kapitel III.G.7.c).

e) I sagerne nr. 13, 24 og 33 er oplysninger blevet undtaget fra aktindsigt af hensyn til gennemførelse af offentlig kontrolvirksomhed eller påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen.

Sag nr. 13 (refereret i afsnit III.A) angår spørgsmålet om aktindsigt i en generel undersøgelse angående nyreligiøse bevægelsers skattemæssige forhold, som Statsskattedirektoratet var i færd med at foretage. I sagen afslog Statsskattedirektoratet ud fra en konkret vurdering angående risikoen for, at meddelelse af aktindsigt kunne medføre, at øjemedet med undersøgelsen ville forspildes, en anmodning om aktindsigt fra en nyreligiøs bevægelse, der ikke blev anset som part i den generelle sag. Afslaget - som Skattedepartementet senere tilsluttede sig - blev givet under henvisning til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4. - Denne afgørelse giver mig ikke anledning til bemærkninger.

I sag nr. 24 afslog Statsskattedirektoratet - hvilket Skattedepartementet senere tilsluttede sig - under henvisning til forvaltningslovens § 15, stk. 1, specielt nr. 4, at meddele B aktindsigt i et telefonnotat, der indgik i en af skattemyndighederne mod B rejst kontrolsag. Telefonnotatet indeholdt forskellige oplysninger, som var afgivet af C, og som var til ugunst for B i kontrolsagen.

Sagens nærmere omstændigheder er følgende:

På foranledning af Skattedepartementet indledte Statsskattedirektoratet i juli 1987 en undersøgelse af de skattemæssige forhold i forbindelse med B's fraflytning til England. I forbindelse med Statsskattedirektoratets undersøgelse rettede C henvendelse til Statsskattedirektoratet; B blev bekendt med kontakten mellem C og Statsskattedirektoratet, og advokat A anmodede herefter på B's vegne Statsskattedirektoratet om aktindsigt.

I den anledning meddelte Statsskattedirektoratet i skrivelse af 6. november 1987 A:

" Vedrørende: (B)

Under henvisning til Deres skrivelse af 28. september 1987 og senest skrivelse af 20. oktober 1987, hvor De anmoder om at få tilsendt kopier af telefonnotater, mødereferater m.v. fra samtaler, som Statsskattedirektoratet har haft med C vedrørende Deres ovennævnte klient, skal det herved meddeles, at Statsskattedirektoratet ikke kan indrømme aktindsigt i telefonnotatet, idet oplysningerne heri anses for omhandlet af bestemmelserne i forvaltningslovens § 15, stk. 1, herunder § 15, stk. 1, nr. 4.

Det kan i øvrigt oplyses, at Statsskattedirektoratet ikke har afholdt møde med (C).

..."

I skrivelse af 13. november 1987 klagede advokat A på vegne af B til Skattedepartementet over, at Statsskattedirektoratet havde afslået en anmodning om aktindsigt i "telefonnotater mellem C og medarbejdere i Statsskattedirektoratet".

I anledning af klagen indhentede Skattedepartementet en udtalelse af 16. december 1987, hvori Statsskattedirektoratet. anførte følgende:

"(C) henvendte sig uopfordret den 28. september 1987 telefonisk til Statsskattedirektoratet for at afgive oplysninger om (B's) skatteforhold m.v.

(C) har givet oplysninger om (B's) bopæls- og opholdssteder i Danmark, (B's) køb, istandsættelse og indretning af ejendommen i (Y-by) og endelig oplyst, at (B) under sit ophold i Danmark har solgt aktier med betydelig avance. Til orientering vedlægges kopi af det omhandlede telefonnotat.

Det bemærkes i øvrigt, at amtsskatteinspektoratet i (x-by) den 24. november 1987 har fremsendt agterskrivelse til (B), hvorefter man anser den fulde skattepligt til Danmark for bevaret foreløbig frem til og med indkomståret 1985.

Der kan tillige henvises til skrivelse af 25.juli 1987 fra Skattedepartementet (j.nr. ...), hvor Statsskattedirektoratet anmodes om at iværksætte en samlet lignings- og kontrolmæssig undersøgelse af forholdene omkring (B's) fraflytning til England, og om betingelserne for ophør af fuld skattepligt her til landet reelt er opfyldt.

Vedrørende aktindsigt.

Statsskattedirektoratet er derfor af den opfattelse, at kontrolmæssige formål helt eller delvist vil kunne forspildes, såfremt der bliver givet aktindsigt i telefonnotatet eller dele heraf. Statsskattedirektoratet mener ikke, at der bør gives aktindsigt i telefonnotatets oplysninger, jf. forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 4.

Det er i øvrigt Statsskattedirektoratets opfattelse, at der ikke skal gives aktindsigt i nærværende udtalelse, udover afsnittet vedrørende aktindsigt."

Skattedepartementet sendte afsnittet vedrørende aktindsigt i Statsskattedirektoratets udtalelse til kontradiktion hos A, der i skrivelse af 23. december 1987 fremkom med yderligere bemærkninger til sagen.

I skrivelse af 6. januar 1988 meddelte Skattedepartementet herefter A følgende afgørelse:

"I en skrivelse af 13. november 1987 påklager De på vegne af (B) Statsskattedirektoratets afgørelse i skrivelse af 6. november 1987.

Direktoratet har i den ovennævnte skrivelse meddelt Dem, at man ikke kan imødekomme aktindsigt i et telefonnotat fra en samtale, som Statsskattedirektoratet har haft med (C) vedrørende Deres klient, idet oplysningerne heri anses for omhandlet af bestemmelserne i forvaltningslovens § 15, stk. 1, herunder § 15, stk. 1, nr. 4.

Skattedepartementet har i den anledning indhentet en udtalelse fra Statsskattedirektoratet, der i en påtegningsskrivelse af 16. december 1987 meddeler, at man fortsat er af den opfattelse, at kontrolmæssige formål helt eller delvist vil kunne forspildes, såfremt der blev givet aktindsigt i telefonnotatet eller dele heraf.

Uddrag af Statsskattedirektoratets udtalelse har været fremsendt til Dem for eventuelle bemærkninger. I skrivelse af 23. december 1987 henholder De Dem til Deres tidligere indlæg.

Skattedepartementet skal herefter meddele, at man efter en konkret vurdering er enige med Statsskattedirektoratet i, at adgang til aktindsigt i det omtalte telefonnotat ville kunne medføre at kontrolmæssige formål forspildes.

Det findes således at være med rette, at aktindsigt ikke er indrømmet under henvisning til de hensyn, der kan tilgodeses efter bestemmelserne i forvaltningslovens § 15, stk. 1."

Uden en indgående undersøgelse af selve kontrolsagen mod A finder jeg det ikke muligt at danne mig nogen sikker opfattelse af, i hvor høj grad det i forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 3, omhandlede hensyn til opklaring og forfølgning af lovovertrædelser med videre eller det i nr. 4) omhandlede hensyn til gennemførelse af offentlig kontrolvirksomhed har foreligget i den konkrete sag, og om disse hensyn i relation til enkelte oplysninger i sagen måtte have foreligget med en sådan konkret styrke, at de har kunnet betegnes som afgørende.

Jeg finder imidlertid anledning til at bemærke, at sagen illustrerer den ofte vanskelige afvejning, der skal ske mellem på den ene side hensynene til skattemyndighedernes kontrol med overholdelsen af skattelovgivningen og til opklaring af lovovertrædelser og på den anden side bestemmelserne om partsaktindsigt og partshøring.

I mere generelle vendinger kan retstilstanden beskrives således, at hvis der konkret er udsigt til en for parten ugunstig afgørelse, vil oplysninger af den type, der i sag nr. 24 blev undtaget fra aktindsigt, klart være omfattet af partshøringspligten i medfør af forvaltningslovens § 19 - med mindre undtagelserne i forvaltningslovens § 15 fortsat konkret kan anvendes (jf. § 19, stk. 2, nr. 4), eller sagen har ændret karakter og er blevet en sag om strafferetlig forfølgning af lovovertrædelser, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 3. I denne forbindelse må fremhæves, at undtagelserne i forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 3 og 4, som regel kun vil være anvendelige, indtil myndigheden har foretaget en tilstrækkelig bevissikring, således at der ikke længere er nærliggende risiko for, at der vil ske ødelæggelse af kontrol eller efterforskning, hvis parten bliver bekendt med oplysningerne.

I sag nr. 33 (refereret i kapitel III.F.2.b) meddelte Skattedepartementet i skrivelse af 14. juli 1988 A, at departementet i medfør af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4, ville have meddelt A afslag på aktindsigt i et nærmere angivet, ikke eksisterende dokument, såfremt dette havde eksisteret.

Da afgørelsen af, om oplysninger kan undtages fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 13, beror på en konkret vurdering i relation til de enkelte oplysninger i et dokument - og ikke på dokumentets art - er det indlysende, at det ikke er muligt at afgøre, hvorvidt oplysninger i et dokument, som (endnu) ikke eksisterer, ville kunne undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 13. Jeg må derfor finde Skattedepartementets udtalelse af 14. juli 1987 til A beklagelig og misvisende.

f) Sag nr. 19 (refereret i kapitel III.A) angår spørgsmålet om B's adgang til aktindsigt i medfør af forvaltningsloven i en politirapport, som var optaget i forbindelse med en skattestraffesag mod A, og som indgik i en sag om ændring af B's skatteansættelse. I skrivelse af 2. februar 1988 meddelte Skattedepartementet delvis aktindsigt i politirapporten, idet Skattedepartementet i det hele henholdt sig til Statsskattedirektoratets udtalelse af 26. januar 1988 i sagen. I udtalelsen havde Statsskattedirektoratet bl. a. anført følgende:

" ... begæringen om aktindsigt skal således afgøres efter bestemmelserne i forvaltningsloven.

Udgangspunktet er her, at aktindsigten omfatter alle dokumenter, der vedrører sagen jf. § 10, stk. 1, pkt. 1.

Statsskattedirektoratet kan imidlertid, som anført af amtsskatteinspektoratet, tiltræde at politirapporten også indeholder "følsomme" oplysninger om andre personer, således at retten til aktindsigt bør vige for afgørende hensyn til andre private interesser jf. § 15, stk. 1.

Direktoratet finder derfor, at (B) kun skal have aktindsigt i de sider fra politirapporten, der direkte omhandler (B), dvs. side 13, sidste afsnit, og side 14, minus sidste afsnit."

Det i Statsskattedirektoratets udtalelse angivne sted i politirapporten omhandler A's forklaring vedrørende A's forbindelse med B.

Afgørelsen i sag nr. 19 indeholder efter min opfattelse 2 fejl.

For det første må Skattedepartementet antages at have overset politirapportens side 3, hvor B's forklaring vedrørende forbindelsen med A er gengivet; denne del af politirapporten angår i lige så høj grad B's forhold som den del af rapporten, hvori der blev givet aktindsigt.

For det andet ses der ikke reelt at være foretaget en konkret afvejning af de enkelte oplysninger i rapporten, således som forvaltningslovens § 15 kræver. Uden nogen konkret vurdering af oplysningerne i rapporten har Skattedepartementet villet meddele B aktindsigt i de dele af dokumentet, "der direkte omhandler (B)". Et sådant kriterium for udskillelsen af de relevante oplysninger ville være korrekt, dersom B's aktindsigtsanmodning skulle afgøres efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 4, stk. 2, om egenacces. Kriteriet ville efter omstændighederne også kunne være dækkende, dersom B's aktindsigtsanmodning skulle afgøres udelukkende i medfør af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1 (d.v.s. såfremt der i dokumentet udelukkende fandtes oplysninger af den i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, omhandlede art). I relation til den afvejning, der skal foretages efter forvaltningslovens § 15, er det anvendte kriterium imidlertid ikke brugbart. Jeg bemærker herved, dels at forvaltningslovens § 15 angår oplysninger, dels at partens ret til aktindsigt efter § 15 kun kan begrænses i den udstrækning, der foreligger "afgørende" modhensyn (f. eks. til andre private). Det forhold, at oplysninger i et dokument angår andre private, indebærer ikke uden videre, at de ganske restriktive betingelser i forvaltningslovens § 15 for undtagelse af oplysninger er opfyldt.

g) I sag nr. 28 havde Statsskattedirektoratet og Skattedepartementet under henvisning til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, om "private ... interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet", i første omgang (delvist) afslået en anmodning fra B om aktindsigt i en sag vedrørende A angående godkendelse i henhold til ligningslovens § 12, stk. 3. Efter af B havde indbragt sagen for ombudsmanden, ændrede Skattedepartementet sin afgørelse og meddelte B fuld aktindsigt i sagen.

Sagens nærmere omstændigheder er følgende:

A er en fælleskirkelig organisation, som bl. a. har til formål at fremme studiet af og forståelsen for nye religiøse bevægelser. A søgte i skrivelse af 2. september 1986 Statsskattedirektoratet om godkendelse i henhold til ligningslovens § 12, stk. 3. En sådan godkendelse indebærer, at løbende ydelser til organisationen kan fratrækkes ved opgørelsen af giverens skattepligtige indkomst.

B, der er en forening med tilknytning til nyreligiøse bevægelser, anmodede Statsskattedirektoratet om aktindsigt i sagen vedrørende A.

I skrivelse af 25. februar 1988 afslog Statsskattedirektoratet anmodningen om aktindsigt med følgende begrundelse:

"...

I den anledning skal Statsskattedirektoratet meddele, at bestemmelsen i § 13, stk. 1 i lov om offentlighed i forvaltning (lov nr. 572 af 19.12.85) efter direktoratets opfattelse er til hinder for udlevering af de ønskede oplysninger. Lovbestemmelsen vedlægges til Deres orientering.

..."

B klagede over afslaget til Skattedepartementet, der i den anledning indhentede en udtalelse af 6. maj 1988 fra Statsskattedirektoratet, hvori Statsskattedirektoratet bl. a. anførte følgende:

"(B) har i skrivelse af 14. december 1987 og 23. januar 1988 anmodet om aktindsigt i den sag i direktoratet, der vedrører godkendelse efter ligningslovens § 12 stk. 3 af (A).

(A) ledes af (C) og har til formål .... . I første omgang fik (A) afslag på sin ansøgning, da der ifølge vedtægterne ikke skønnedes at foreligge humanitært formål, men senere godkendtes foreningen ved skrivelse af 2. juli 1987.

Baggrunden var yderligere oplysninger om (A's) virke og formål, jf. skrivelser til direktoratet af 2. januar og 20. januar 1987.

Direktoratet meddelte afslag på anmodningen om aktindsigt den 25. februar 1988 under henvisning til offentlighedslovens § 13, stk. 1, idet direktoratet var af den opfattelse, at aktindsigten i dette tilfælde måtte begrænses af væsentlige hensyn til private interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige natur var påkrævet. Herved lagdes vægt på, at (A) kunne tænkes at have interesse i ikke at få offentliggjort vedtægterne og oplysningerne i skrivelse af 2. januar og 20. januar 1987. Direktoratet har dog ikke kontaktet (A) med henblik på afklaring af, om dette i givet fald ville være tilfældet."

Skattedepartementet meddelte herefter i skrivelse af 4. juli 1988 B følgende afgørelse:

"Ved skrivelse af 16. marts 1988 har De klaget over, at Statsskattedirektoratet har nægtet Dem aktindsigt i en nærmere angivet sag om godkendelse i henhold til ligningslovens § 12, stk. 2, for (A).

Statsskattedirektoratets afgørelse er begrundet med henvisning til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, hvorefter aktindsigt efter loven kan begrænses, når væsentlige hensyn til private interesser efter forholdets særlige karakter gør hemmeligholdelse påkrævet.

Skattedepartementet har til brug for sagen indhentet vedlagte udtalelse af 6. maj 1988 fra direktoratet.

På det således foreliggende grundlag finder departementet ikke, at der har været tilstrækkelig hjemmel til at nægte at udlevere direktoratets afgørelser i sagen, dvs. afslaget på godkendelse i henhold til ligningslovens § 12, stk. 3, samt den senere godkendelse. Der vedlægges således kopi af disse afgørelser.

Med hensyn til direktoratets overvejelser af godkendelsesspørgsmålet finder departementet, at notater herom må betragtes som internt materiale, som kan unddrages aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 7.

Endelig deler departementet direktoratets betænkelighed ved at udlevere de om (A) indsendte oplysninger m.v. i skrivelser af 2. januar og 20. januar 1987. De pågældende skrivelser indeholder oplysninger om (A's) grundlag og virksomhed, som man må nære betænkelighed ved at udlevere uden samtykke fra (A). Når hertil kommer, at det overfor departementet er oplyst, at der verserer retssag mellem (B) og (A), finder departementet, at aktindsigt i disse dokumenter må nægtes i medfør af reglen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

Departementet må derfor henvise Dem til at indhente (A's) samtykke for at yderligere aktindsigt skal kunne gives."

I skrivelse af 14. juli 1988 klagede B til ombudsmanden over Skattedepartementets afgørelse af 4. juli s.å., og i den anledning anmodede jeg i skrivelse af 18. samme måned Skattedepartementet om en udtalelse. I skrivelse af 27. oktober 1988 meddelte Skattedepartementet mig, at Skattedepartementet efter fornyet overvejelse og drøftelse med Justitsministeriet samtidig havde meddelt B aktindsigt i de to skrivelser, som Skattedepartementet i sin afgørelse af 4. juli 1988 havde undtaget fra aktindsigt. Jeg meddelte herefter B, at jeg ikke foretog videre i anledning af B's henvendelse til mig.

Jeg har taget til efterretning, at Skattedepartementet med skrivelse af 27. oktober 1988 meddelte B fuld aktindsigt i A's sag angående godkendelse efter ligningslovens § 12, stk. 3. Jeg bemærker herved, dels at sagen ikke er omfattet af de særlige tavshedspligtsbestemmelser i statsskattelovens § 44 og kildeskattelovens § 87, dels at afgørelsen om at undtage oplysninger i medfør af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, må forekomme særdeles tvivlsom.

h) Sag nr. 41 angår et tilfælde, hvor Statsskattedirektoratet afslog aktindsigt under henvisning til offentlighedslovens § 14, jf. statsskattelovens § 44 og kildeskattelovens § 87, men hvor Skattedepartementet fandt, at der burde gives aktindsigt med udeladelse af de oplysninger, der er omfattet af den særlige tavshedspligt.

Sagens nærmere omstændigheder er følgende:

Den 11. oktober 1988 afgav Ligningsrådet en bindende forhåndsbesked som følge af en forespørgsel fra en advokat A, som repræsenterede et kommanditselskab B.

I skrivelse af 27. oktober 1988 anmodede C om aktindsigt i den bindende forhåndsbesked.

Statsskattedirektoratet afslog i skrivelse af 25. november 1988 anmodningen om aktindsigt, idet Statsskattedirektoratet anførte følgende:

"...

I den anledning skal Statsskattedirektoratet meddele, at den almindelige adgang til aktindsigt, hvis man ikke er part, er begrænset af tavshedspligtbestemmelserne i statsskattelovens § 44 og kildeskattelovens § 87, jf. offentlighedslovens § 14 der vedlægges i kopi. Ifølge nævnte § 44 og § 87 har skattemyndighederne ubetinget pligt til ikke at røbe noget om skatteydernes private, økonomiske og erhvervsmæssige forhold.

Da indholdet af den bindende forhåndsbesked i overvejende grad rummer oplysninger af denne karakter, kan man ikke imødekomme Deres anmodning om aktindsigt, hverken helt eller delvist.

..."

C klagede i skrivelse af 8. december 1988 over Statsskattedirektoratets afgørelse til Skattedepartementet, idet C bl. a. anførte følgende:

"...

Der er almindelig praksis for, at afgørelser fra Ligningsrådet, der har almen interesse, offentliggøres i anonymiseret form i diverse tidsskrifter. .....

Det er derfor vor opfattelse, at der er adgang til at få tilsendt kopi af pågældende bindende forhåndsbesked efter en anonymisering, således at afgørelsen fremstår på samme måde som offentliggjorte afgørelser."

I anledning af klagen afgav Statsskattedirektoratet en udtalelse af 18. januar 1989, hvori Statsskattedirektoratet anførte følgende:

"Under henvisning til Skattedepartementets skrivelse af 15. december 1988 vedrørende klage over afslag på en anmodning om aktindsigt, skal man oplyse, at klagen har været forelagt Ligningsrådet, der fastholdt afslaget under henvisning til de anbringender, der er anført i Statsskattedirektoratets skrivelse af 25. november 1988, jf. vedlagte kopi.

Som nævnt i denne skrivelse har direktoratet vurderet, at en fjernelse af de tavshedsbelagte oplysninger i den bindende forhåndsbesked ikke kan foretages på en sådan måde, at det resterende referat fremstår som meningsfyldt.

I øvrigt bemærkes, at Statsskattedirektoratet og Ligningsrådet ikke har fundet anledning til på eget initiativ at offentliggøre et referat af afgørelsen."

I skrivelse af 15. februar 1989 meddelte Skattedepartementet herefter C følgende:

"...man kan tilslutte sig direktoratets vurdering, hvorefter forhåndsbeskeden i betydeligt omfang indeholder oplysninger, der er underlagt skattemyndighedernes særlige tavshedspligt. Det drejer sig for eksempel om oplysninger af forretnings- og regnskabsmæssig art vedrørende projektet. Departementet finder det dog rigtigst, at der udleveres en kopi af forhåndsbeskeden, hvori de tavshedsbelagte oplysninger er fjernet.

Under henvisning hertil vedlægges en kopi af forhåndsbeskeden."

i) Sag nr. 26 (refereret i kapitel III.A) anså skattemyndighederne A for at være part i en del af den tidligere ægtefælle B's ligningssag. Idet der i øvrigt henvises til gennemgangen af sagen i kapitel III.A, skal jeg her blot bemærke følgende:

Alternativet til ikke at anse A for part i hele B's sag er at tage stilling til, hvilke dele af B's samlede ligningssag, A vil kunne nægtes aktindsigt i, efter bestemmelserne i forvaltningslovens kapitel 4, herunder specielt lovens § 15. Efter denne bestemmelse ville formentlig kun få oplysninger kunne undtages fra aktindsigt.

 

G. Sagsbehandlingen m.v.

 

1) Kompetencen i første instans.

I sag nr. 31 (refereret i kapitel III.F.2.b) henviste Landsskatteretten B til at rette henvendelse til ligningskommissionen (kommunen) med henblik på at få aktindsigt i dokumenter, som Landsskatteretten havde returneret til kommunen efter Landsskatterettens afgørelse i den materielle skattesag. Dette tilsluttede Skattedepartementet sig i skrivelse af 12. august 1988.

I tilfælde, hvor der begæres aktindsigt i en afsluttet afgørelsessag, følger det af bestemmelserne i offentlighedslovens § 15, stk. 1, og forvaltningslovens § 16, stk. 1, at afgørelsen om aktindsigt i første instans træffes af den myndighed, der har truffet afgørelse i den materielle sag. Dersom der i myndighedens sag har indgået dokumenter, som er sendt til en anden myndighed, må den myndighed, der skal træffe afgørelse i aktindsigtssagen, rekvirere de akter, der tidligere indgik i myndighedens sag og tage stilling til aktindsigtsspørgsmålet i relation til disse dokumenter.

I det konkrete tilfælde skulle Landsskatteretten således ikke have henvist B til at anmode ligningskommissionen (kommunen) om aktindsigt, men skulle i stedet have rekvireret de omhandlede sagsakter fra ligningskommissionen (kommunen) og have taget stilling til B's anmodning om aktindsigt også i relation til disse dokumenter.

Jeg finder det beklageligt, at Skattedepartementet tilsluttede sig, at Landsskatteretten havde henvist B til at rette henvendelse til kommunen angående aktindsigt i de dokumenter, der nu var returneret hertil. Der henvises i øvrigt til omtalen af sagen i kapitel III.G.13.

 

2) Sagens oplysning (officialprincippet).

Det påhviler Skattedepartementet som klagemyndighed at oplyse aktindsigtssagerne på en sådan måde og i en sådan udstrækning, at Skattedepartementet har et tilstrækkeligt grundlag til forsvarligt at tage stilling til, om den underordnede myndigheds afgørelse af aktindsigtsspørgsmålet er rigtig.

Som eksempler på, at Skattedepartementets undersøgelse af en klagesag har været utilstrækkelig, kan nævnes sagerne nr. 31, 43 og 20.

I sag nr. 31 (bl.a. omtalt i kapitel III.F.2.b) undersøgte Skattedepartementet ikke, om Landsskatteretten havde overvejet, hvorvidt Landsskatterettens interne referat- og voteringsark måtte indeholde oplysninger, som skulle ekstraheres i medfør af forvaltningslovens § 12, stk. 2, og -i forlængelse heraf - heller ikke, om der faktisk burde have været foretaget en sådan ekstrahering.

Jeg finder det beklageligt, at Skattedepartementet ikke fra Landsskatteretten indhentede de oplysninger, som var nødvendige for at tage stilling til de nævnte spørgsmål - herunder de nødvendige (interne) sagsakter fra Landsskatteretten. Der henvises i øvrigt til omtalen af sagen i kapitel III.G.13.

I sag nr. 43 (omtalt i kapitel III.F.2.b) tilsluttede Skattedepartementet sig Landsskatterettens opfattelse af, at et dokument var omfattet af forvaltningslovens § 12, men undersøgte ikke, om dokumentet indeholdt oplysninger, som skulle ekstraheres efter forvaltningslovens § 12, stk. 2.

Jeg finder det beklageligt, at Skattedepartementet ikke fra Landsskatteretten indhentede de hertil nødvendige oplysninger. Der henvises i øvrigt til omtalen af sagen i kapitel III.G.13.

I sag nr. 20 afslog en kommune at meddele A aktindsigt i et internt arbejdsdokument, idet kommunen henviste til, at der ikke i dokumentet fandtes oplysninger, som skulle ekstraheres. Dette tilsluttede Skattedepartementet sig under henvisning til forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1, idet man uprøvet lagde kommunens erklæring om, at der ikke i det interne dokument fandtes oplysninger, som (efter forvaltningslovens § 12, stk. 2) skulle ekstraheres, til grund.

Sagens nærmere omstændigheder er følgende:

I skrivelse af 26. oktober 1987 klagede A til Skattedepartementet over, at Y-by kommune ikke fuldt ud havde imødekommet A's anmodning om aktindsigt i A's skatterestance-sag. Kommunen henviste til, at A havde fået aktindsigt i alle sagsakter, som ikke var internt arbejdsmateriale.

I den anledning indhentede Skattedepartementet en udtalelse af 24. november 1987 fra kommunen, hvori kommunen bl. a. anførte følgende:

"... i forbindelse med en tidligere modtaget begæring om aktindsigt den 10. oktober 1986 har (man) fremsendt ......

Der beror i sagen yderligere begæring om lønindeholdelse af 2. april og 6. oktober 1987, udlægsblad af 29. september 1987, tilsigelse af 27. august 1987 samt skrivelse .... af 30. marts 1987, hvoraf kopi vedlægges. Der findes endelig i sagen et aftalekort, der har karakter af internt arbejdsmateriale, idet kortet indeholder opkrævningskontorets overvejelser med hensyn til sagens fortsatte behandling, f. eks. hvilken inddrivelsesmetode der overvejes anvendt. Der er, efter direktoratets opfattelse, ikke på aftalekortet anført væsentlige faktiske oplysninger, som alene indeholdes i det interne arbejdsdokument."

I skrivelse af 17. februar 1988 meddelte Skattedepartementet herefter A følgende afgørelse:

"I en skrivelse af 26. oktober 1987 har De klaget over, at (Y-by) kommune har afslået at meddele Dem fuldstændig aktindsigt i Deres verserende restancesag.

Kommunens afslag er begrundet med henvisning til, at det endnu ikke udleverede materiale har karakter af internt materiale, hvori der efter forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1, kan nægtes aktindsigt.

....

Skattedepartementet har til brug for sagen indhentet udtalelser fra Y-by kommune og Statsskattedirektoratet. De har haft lejlighed til at kommentere udtalelserne. De har telefonisk meddelt, at De ikke mener at have modtaget alt det af Y-by kommune ifølge udtalelsen udleverede materiale.

I den anledning skal Skattedepartementet meddele, at man efter Statsskattedirektoratets udtalelse må lægge til grund, at der er tale om et såkaldt aftalekort angående restancesagen med Dem, og Skattedepartementet har herefter ikke grundlag for at ændre kommunens afslag på Deres anmodning om aktindsigt. Skattedepartementet fastholder derfor (Y-bys skatteforvaltnings) afslag med henvisning til forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1.

Der vedlægges det fra kommunen modtagne materiale, ligesom man har anmodet kommunen om at genfremsende det allerede udleverede materiale til Dem."

Efter min opfattelse ville det have været rigtigst, hvis Skattedepartementet ikke uprøvet havde lagt kommunens udtalelse om, at der ikke i det interne arbejdsdokument var oplysninger, som skulle ekstraheres, til grund, men fra kommunen havde indhentet de oplysninger og dokumenter, som var nødvendige for at vurdere rigtigheden af kommunens udtalelse. Som bl. a. sag nr. 21 (refereret i kapitel III.F.2.b) illustrerer, mister interne arbejdsdokumenter normalt deres interne karakter, hvis de oversendes til en anden myndighed; jeg henviser herved også til mine bemærkninger vedrørende dette spørgsmål i kapitel III.F.2.b i forbindelse med sag nr. 5.

Også interne arbejdsdokumenter, som udveksles i forbindelse med behandlingen af en klage- eller tilsynssag, vil i almindelighed miste deres interne karakter. Jeg henviser herved til den sag, der er omtalt i FOB 1988.64.

Imidlertid er det min opfattelse, at et internt arbejdsdokument, som i en aktindsigtssag udveksles i forbindelse med en klage- eller tilsynsmyndigheds efterprøvelse af, om betingelserne for at nægte aktindsigt i det interne arbejdsdokument har været opfyldt, ikke herved bliver undergivet aktindsigt. Denne undtagelse fra hovedreglen om, at udveksling af interne dokumenter bevirker bortfald af disses interne karakter, er efter min opfattelse begrænset til aktindsigtssager, hvor udvekslingen er et nødvendigt led i klage- eller tilsynsmyndighedens efterprøvelse af aktindsigtsspørgsmålet.

 

3) Vejledning.

Ingen af de undersøgte sager vedrører vejledning efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, i relation til aktindsigtsspørgsmål.

 

4) Videresendelse.

a) I 4 af de undersøgte sager (sagerne nr. 3, 6, 22 og 47) er der spørgsmål om videresendelse af en anmodning om aktindsigt til rette myndighed, jf. forvaltningslovens § 7, stk. 2. I sag nr. 29 er der spørgsmål om videresendelse af en anmodning fra en udenlandsk myndighed om oplysninger til rette myndighed.

Af disse 5 sager giver kun to (sagerne nr. 6 og 29) anledning til særlige bemærkninger.

I sag nr. 6 (omtalt i kapitel III.F.2.b) anmodede A Skattedepartementet om aktindsigt i bl. a. et notat, som A mente skulle være udarbejdet af Statsskattedirektoratet knap to år forinden. I sit svar til A anmodede Skattedepartementet - under henvisning til offentlighedslovens § 15, stk. 1 - A om selv at rette henvendelse til Statsskattedirektoratet angående aktindsigt i det omhandlede dokument.

Efter min opfattelse ville det have været rigtigere, om Skattedepartementet havde oversendt denne del af A's anmodning om aktindsigt til Statsskattedirektoratet, jf. forvaltningslovens § 7, stk. 2.

I Sag nr. 29 , der angår en anmodning fra en udenlandsk myndighed om oplysninger, har Skattedepartementet søgt at ekspedere sagen ved en oversendelse til rette myndighed, jf. forvaltningslovens § 7, stk. 2. Sagens behandling i Skattedepartementet er imidlertid behæftet med flere fejl.

I sagen anmodede en norsk fylkesmand via det norske konsulat A's bopælskommune om visse indkomst- og formueoplysninger til brug for en i Norge verserende bidragssag mod A. Kommunen videresendte anmodningen til Skattedepartementet.

I forbindelse med Skattedepartementets ekspedition i sagen meddelte Skattedepartementet kommunen og det norske konsulat, at anmodningen af Skattedepartementet var videresendt til "Ringsted Statsamt", medens Skattedepartementet ved påtegningsskrivelse på skrivelsen fra kommunen videresendte sagen til Familieretsdirektoratet.

Skattedepartementets sagsekspedition indeholder således to fejl: Dels angav Skattedepartementet overfor konsulatet og kommunen, at sagen var blevet videresendt til en anden myndighed end den myndighed, hvortil videresendelse faktisk skete, dels angav Skattedepartementet at have videresendt sagen til "Ringsted Statsamt", som ikke eksisterer.

Jeg må finde det beklageligt, at Skattedepartementet over for konsulatet og kommunen angav, at sagen var videresendt til en anden (og ikke-eksisterende) myndighed end den, sagen faktisk var videresendt til.

b) I sag nr. 20 traf Skattedepartementet afgørelse i sagen i stedet for at videresende sagen til Statsskattedirektoratet som den kompetente klagemyndighed. Der henvises herved til omtalen af sagen i kapitel III.G.13.c.

c) I sag nr. 31 (refereret i kapitel III.G.1) henviste Landsskatteretten fejlagtigt A til at rette henvendelse til kommunen vedrørende aktindsigt i dokumenter, returneret hertil. Dersom det havde været korrekt, at kommunen og ikke Landsskatteretten skulle have truffet afgørelse om aktindsigt vedrørende de omhandlede dokumenter, burde Landsskatteretten efter min opfattelse i øvrigt ikke have henvist A til at rette henvendelse til kommunen, men selv have oversendt denne del af A's anmodning om aktindsigt til kommunen, jf. forvaltningslovens § 7, stk. 2.

 

5) Suspension af realitetssagen.

I en enkelt af de undersøgte sager - sag nr. 8 (refereret i kapitel III.F.3.c) - er der spørgsmål om udsættelse af afgørelsen i den materielle sag i medfør af forvaltningslovens § 11.

I sagen klagede A også til Skattedepartementet over, at Statsskattedirektoratet havde fremsendt et udkast til indstilling til Ligningsrådet, der skulle afgøre den materielle skattesag, forinden aktindsigtssagen var afgjort.

I skrivelse af 11. december 1987 til A fandt Skattedepartementet under henvisning til forvaltningslovens § 11, stk. 1, modsætningsvis og stk. 2, ikke grundlag for at kritisere Statsskattedirektoratets fremgangsmåde.

Hovedreglen i forvaltningslovens § 11, stk. 1, går ud på, at "sagens afgørelse" (d. v. s. afgørelsen i den materielle sag) skal udsættes, indtil der er givet parten adgang til at gøre sig bekendt med de dokumenter, hvori der skal gives aktindsigt. Efter min opfattelse følger det ikke heraf, at sagsbehandlingen i den materielle sag skal sættes i stå, medens der tages stilling til aktindsigtsspørgsmålet, men derimod blot, at der ikke må træffes endelig afgørelse i den materielle sag.

Herefter ser jeg ikke hindringer for, at sekretariatet for et kollegialt organ, der skal træffe afgørelse, fortsætter forberedelsen af den materielle sag, selvom der er begæret aktindsigt. Blot må det sikres, at det kollegiale organ ikke træffer afgørelse i sagen, førend parten har haft lejlighed til at gøre sig bekendt med dokumenterne (og eventuelt på baggrund heraf at fremkomme med yderligere bemærkninger i sagen). Efter omstændighederne vil indlæg fra parten på baggrund af aktindsigten dog kræve yderligere sekretariatsmæssig bearbejdning af sagen med eventuel udsættelse af sagens afgørelse i det kollegiale organ til følge.

At Statsskattedirektoratet i den konkrete sag ikke satte den videre sagsbehandling i den materielle sag i stå på baggrund af A's begæring om aktindsigt, og at Skattedepartementet ikke fandt anledning til at kritisere dette, giver mig ikke anledning til bemærkninger.

 

6) Partshøring.

I ingen af de undersøgte sager er der spørgsmål om partshøring i aktindsigtssagen, jf. forvaltningslovens § 19. Noget sådant vil formentlig især kunne være relevant i forbindelse med partstvister (d. v. s. sager, hvor en offentlig forvaltningsmyndighed skal afgøre en sag med to eller flere private parter, der ikke har sammenfaldende interesser). Af de undersøgte sager kan kun sagerne nr. 10 og 26 (der begge er omtalt i kapitel III.A) med rimelighed siges at angå en partstvist.

 

7) Afgørelsens begrundelse og formulering.

a) Uden et indgående kendskab til de interne overvejelser, der faktisk har fundet sted forud for en afgørelse, vil det ofte være vanskeligt at adskille tilfælde, hvor der i forbindelse med afgørelsen foreligger en begrundelsesmangel, fra tilfælde, hvor der (tillige) foreligger en indholdsmæssig mangel ved afgørelsen. Der vil derfor være en vis overlapning mellem de sager, hvor jeg ovenfor har fundet, at der foreligger en indholdsmangel i forbindelse med afgørelsen, og de sager, hvor jeg har fundet, at begrundelsen ikke opfylder kravene i forvaltningslovens § 24.

b) Af de i kapitel III.F.2.b omtalte sager synes der i sagerne nr. 6 og 45 at være tale om, at ekstraheringsspørgsmålet har været overvejet internt, men uden at dette er kommet til udtryk i Skattedepartementets begrundelse.

Jeg finder således, at der i sag nr. 6 burde have været henvist til offentlighedslovens § 11, stk. 1, og i sag nr. 45 til forvaltningslovens § 14, stk. 2. Der henvises i øvrigt til omtalen af sagerne i kapitel III.F.2.b.

c) I sagerne nr. 12, 38 og 46 burde Skattedepartementet -foruden til de særlige tavshedspligtsbestemmelser - også have været henvist til offentlighedslovens § 14, jf. nærmere omtalen af sagerne i kapitel III.F.3.d.

d) I sag nr. 18 (refereret i kapitel II.C.2) og kapitel III.A klagede A til Skattedepartementet over, at A havde fået afslag på aktindsigt i den tidligere ægtefælles ligningssager for 1982 og 1983, idet A mente at måtte anses for part i sagerne. Skattedepartementet fandt, at A ikke kunne anses for part i nogen af disse sager, men at A i medfør af kildeskattelovens § 80 havde ret til aktindsigt i sagen vedrørende 1982. Efter min opfattelse burde Skattedepartementet - jf. forvaltningslovens § 24, stk. 1 - i forbindelse med afgørelsen af partsspørgsmålet have henvist til bestemmelserne i forvaltningslovens § 2 og kapitel 4, og for så vidt angår sagen vedrørende 1983 tillige have henvist til bestemmelserne i offentlighedslovens § 14, sammenholdt med de relevante særlige tavshedspligtsforskrifter.

e) Sag nr. 26 (omtalt i kapitel II.C.2, kapitel III.A og kapitel III.F.3.i) angår spørgsmålet om, hvorvidt en ægtefælle kan anses for part i blot en del af den tidligere ægtefælles ligningssag. Skattedepartementets afgørelse af 11. februar 1988 opfylder ikke kravene i forvaltningslovens § 24, stk. 1 og 2, idet afgørelsen ikke indeholder en angivelse af, at B kun anses for part i en del af A's sag. Endvidere indeholder afgørelsen ingen angivelse af de hovedhensyn, der har været bestemmende for denne afgørelse, og ingen henvisning til relevante retsregler (bestemmelserne i forvaltningslovens § 2 og kapitel 4).

f) I sag nr. 14 (refereret i kapitel III.F.3.b) henviste Skattedepartementet over for A som begrundelse for sin afgørelse til de grunde, der er anført i Skattedepartementets skrivelse af 7. oktober 1986 i en anden sag; denne skrivelse havde A tidligere fået tilsendt i kopi fra kommunen. Principielt er der ikke noget til hinder for, at en del af en begrundelse efter omstændighederne kan være indeholdt i bilag, hvortil afgørelsen utvetydigt henviser på en sådan måde, at begrundelsen er klar og dens sammenhæng let forståelig.

I sag nr. 14 henviser Skattedepartementets begrundelse til et bilag, som fulgte med førsteinstansens afgørelse. På baggrund af, at det antages, at en klageinstans kan henvise til underinstansens afgørelse, hvis denne stadfæstes i henhold til dens grunde (jf. herved Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven (1986), punkt 132), kan Skattedepartementets fremgangsmåde ikke i sig selv give grundlag for kritik. Skattedepartementets afgørelse i skrivelsen af 7. oktober 1986 var imidlertid truffet efter den dagældende offentlighedsloven af 1970, medens afgørelsen i sag nr. 14 skulle træffes efter forvaltningslovens kapitel 4. - Jeg må derfor finde Skattedepartementets begrundelse i sag nr. 14 utilstrækkelig og vildledende.

g) Skattedepartementets afgørelser i sagerne nr. 19 og 30 indeholder i øvrigt uklare eller vildledende formuleringer.

I sag nr. 19 (refereret i kapitel III.A og kapitel III.F.3.F) anførte Skattedepartementet i sin afgørelse af 3. februar 1988 følgende:

"Idet man i det hele kan henholde sig til Statsskattedirektoratets udtalelse af 26. januar 1988 tillader man, at der gives aktindsigt i de sider af politirapporten, der direkte omhandler (B)".

Formuleringen, at Skattedepartementet "tillader" aktindsigt, er efter min opfattelse uheldig i et tilfælde, hvor B efter forvaltningslovens kapitel 4 har krav på aktindsigt, idet den efterlader det indtryk, at der meddeles meroffentlighed. Skattedepartementets formulering efterlod endvidere en uheldig tvivl om, hvilket dokument, der var givet delvis aktindsigt i, og hvilke dele af dokumentet, der var undtaget fra aktindsigt.

I sag nr. 30 (refereret i kapitel III.G.10), som bl. a. omhandler spørgsmålet om, hvorvidt der skulle meddeles aktindsigt i form af kopier eller gennemsyn på stedet, tiltrådte Skattedepartementet i sin afgørelse af 27. juni 1988, at amtsskatteinspektoratet "har afvist at ... meddele delvis aktindsigt". Denne formulering må jeg på flere punkter finde uheldig. For det første gik den afgørelse, Skattedepartementet stadfæstede, ud på, at parten ikke kunne få aktindsigt i form af kopier. For det andet var amtsskatteinspektoratets afgørelse ikke en afvisning, men et afslag; udtrykket "afvisning" bør efter min opfattelse forbeholdes de tilfælde, hvor en forvaltningsmyndighed afslår at realitetsbehandle en sag.

h) I sag nr. 34 tillod Skattedepartementet i skrivelse af 8. september 1988, at der blev udleveret oplysninger til kurator i et konkursbo, og Skattedepartementet henledte i den forbindelse kurators opmærksomhed på "tavshedspligtsbestemmelsen i straffelovens § 264 b". Straffelovens § 264 b var imidlertid blevet ophævet ved lov nr. 573 af 19. december 1985 om ændring af borgerlig straffeloven (§ 1, nr. 3), der trådte i kraft den 1. januar 1987, jf. lovens § 2. - Jeg må finde det beklageligt, at Skattedepartementet henviste til en ophævet bestemmelse i straffeloven.

 

8) Klagevejledning.

Det har ikke i alle tilfælde været muligt at konstatere, om første instans har meddelt den aktindsigtssøgende korrekt klagevejledning, idet førsteinstansens afgørelse ikke i alle tilfælde har foreligget for mig.

I sag nr. 4 (refereret i kapitel III.F.2.b og kapitel III.F.3.b) meddelte ligningskommissionen i skrivelse af 19. februar 1987 A, at klage over ligningskommissionens aktindsigtsafgørelse kunne indgives til skatterådet; ligningskommissionen meddelte i skrivelse af 2. marts 1987 korrekt A, at klage over aktindsigtsafgørelsen kunne indgives til Skattedepartementet. I sin klage af 1. marts 1987 til Skattedepartementet påpegede A den fejlagtige klagevejledning, men Skattedepartementet tog i skrivelse af 10. juni 1987 ikke stilling til dette spørgsmål.

Efter min opfattelse burde Skattedepartementet - også selvom ligningskommissionen i sin skrivelse af 2. marts 1987 meddelte A korrekt klagevejledning - have påtalt den fejlagtige klagevejledning i skrivelsen af 19. februar 1987.

 

9) 10-dages fristen.

a) En systematisk undersøgelse af, hvorvidt den for første instans gældende 10-dagesfrist i offentlighedslovens § 16, stk. 2, og forvaltningslovens § 16, stk. 2, 2. pkt., (jf. ovenfor kapitel II.D.3.e) har været overholdt, er ikke gennemført i samtlige sager. Skattedepartementet har kun i 9 af de undersøgte sager (sagerne nr. 6, 12, 15, 23, 27, 33, 45, 46 og 48) truffet afgørelse om aktindsigt i medfør af offentlighedsloven eller forvaltningsloven som første instans. I en stor del af de tilfælde, hvor Skattedepartementet har truffet afgørelse som klageinstans, fremgår det ikke, hvornår førsteinstansen har truffet afgørelse eller - især - hvornår førsteinstansen har modtaget aktindsigtsanmodningen. Heller ikke i de sager, hvor Skattedepartementet har truffet afgørelse som første instans, har det i samtlige tilfælde været muligt at fremdrage de oplysninger, som er nødvendige for at konstatere, om Skattedepartementet har overholdt 10-dags fristen.

b) I to sager (nr. 27 og 46) kan det konstateres, at Skattedepartementet ikke har overholdt 10-dages fristen i offentlighedsloven og forvaltningsloven.

I sag nr. 27 begærede A i skrivelse af 19. februar 1988 til skatteministeren aktindsigt i A's sag i Skattedepartementet. A's aktindsigtsanmodning blev så vidt ses journaliseret i Skattedepartementet d. 29. februar 1988. Skattedepartementet meddelte A aktindsigt med skrivelse af 11. marts 1988, og der foreligger herved en mindre tilsidesættelse af bestemmelsen i forvaltningslovens § 16, stk. 2, 2. pkt.

I sag nr. 46 (se kapitel II.F.3.d) anmodede A i skrivelse af 9. februar 1989 Skattedepartementet om aktindsigt efter offentlighedsloven i en trediemands sag, og Skattedepartementet besvarede denne anmodning i skrivelse af 8. marts 1989. Departementet overholdt herved ikke bestemmelsen i offentlighedslovens § 16, stk. 2.

Ligeledes i sag nr. 46 anmodede A i skrivelse af 19. februar 1989 om aktindsigt efter forvaltningsloven i A's egen sag; denne anmodning besvarede Skattedepartementet i skrivelse af 8. marts 1989 - og overholdt dermed ikke i relation til denne anmodning om aktindsigt bestemmelsen i forvaltningslovens § 16, stk. 2, 2. pkt.

c) I en af de sager, Skattedepartementet har behandlet som klageinstans (sag nr. 4), indgår spørgsmålet om 10-dages fristens overholdelse i klagen til Skattedepartementet. I 6 andre rekurs-sager (sagerne nr. 5, 13, 24, 28, 38 og 41) ses 10-dages fristen ikke at være overholdt af første instans, uden at dette spørgsmål dog udtrykkeligt har været indeholdt i klagen til Skattedepartementet.

I sag nr. 4 (jf. kapitel III.F.2.b) klagede A i skrivelse af 1. marts 1987 til Skattedepartementet bl.a. over, at ligningskommissionen i forbindelse med A's anmodninger om aktindsigt ikke havde overholdt 10-dages fristen. I skrivelse af 10. juni 1987, hvori Skattedepartementet besvarede A's klage, tog departementet ikke stilling til spørgsmålet om 10-dages fristens overholdelse. - Efter min opfattelse burde Skattedepartementet også have taget stilling til dette spørgsmål.

I sag nr. 5 (jf. kapitel III.F.2.b) besvarede Statsskattedirektoratet i skrivelse af 20. januar 1987 en anmodning om aktindsigt, fremsat i skrivelse af 13. december 1986.

I sag nr. 13 (jf. kapitel III.A) besvarede Statsskattedirektoratet i skrivelse af 15. juli 1987 en skrivelse af 26. juni 1987, der indeholdt en anmodning om aktindsigt.

I sag nr. 24 (jf. kapitel III.F.3.e) besvarede Statsskattedirektoratet i skrivelse af 6. november 1987 en anmodning om aktindsigt, fremsat i skrivelser af 28. september og 20. oktober 1987.

I sag nr. 28 (jf. kapitel III.F.3.g) svarede Statsskattedirektoratet i skrivelse af 25. februar 1988 på aktindsigtsanmodninger i skrivelser af 14. december 1987 og 23. januar 1988.

I sag nr. 38 (jf. kapitel III.A) gav en ligningskommission med skrivelse af 13. oktober 1988 svar på skrivelser af 7. juli, 24. august og 3. oktober 1988 vedrørende aktindsigt; ligningskommissionen beklagede samtidig det sene svar.

Endelig besvarede Statsskattedirektoratet i sag nr. 41 (jf. kapitel III.F.3.h) med skrivelse af 25. november 1988 en anmodning om aktindsigt, fremsat i skrivelse af 27. oktober 1988.

Efter min opfattelse burde Skattedepartementet i sagerne nr. 5, 13, 24, 28, 38 og 41 - uanset at klagen til Skattedepartementet ikke udtrykkeligt angik dette forhold - have taget stilling til, om 10-dages fristen var overtrådt, og i forlængelse heraf have påtalt en overtrædelse over for den underordnede myndighed. Også i sag nr. 38 finder jeg, at Skattedepartementet burde have påtalt overtrædelsen af offentlighedslovens § 16, stk. 2, uanset, at ligningskommissionen selv over for A havde beklaget det sene svar. Dette kunne eventuelt være sket ved, at Skattedepartementet under henvisning til offentlighedslovens § 16, stk. 2, havde tilsluttet sig ligningskommissionens beklagelse over for A.

 

10) Aktindsigtens gennemførelse.

a) I sag nr. 30 afslog et amtsskatteinspektorat at meddele A aktindsigt efter forvaltningsloven i form af kopier dels under henvisning til materialets omfang dels under henvisning til, at der kunne blive tale om en skattestraffesag; dette tilsluttede Skattedepartementet sig.

Sagens nærmere omstændigheder er følgende:

I skrivelse af 4. maj 1988 klagede advokat A på vegne af B over, at amtsskatteinspektoratet havde afslået anmodninger om aktindsigt og udlevering af (originale) bilag i sagen.

I anledning af klagen indhentede Skattedepartementet udtalelser af henholdsvis 1. og 15. juni 1988 fra henholdsvis amtsskatteinspektoratet og Statsskattedirektoratet.

I sin udtalelse anførte amtsskatteinspektoratet følgende:

"Det i inspektoratet beroende regnskabsmateriale består af bilag, kontoudtog og afslutningsark for 1982, 1983, 1984 og 1985 samt aftalekalender for 1984 og 1985.

Materialet fylder 20 A4 ringordnere samt løse kontoudtog og enkelte kasserapporter.

Under hensyn til at sagen - således som det foreligger oplyst på nuværende tidspunkt - vil blive rejst som ansvarssag efter skattekontrollovens § 13 har amtsskatteinspektoratet fundet det rigtigt ikke at udlevere regnskabsmaterialet hverken til skatteyder eller advokat (A).

Advokaten har imidlertid fået oplyst, at materialet kan gennemgås på inspektoratet.

Amtsskatteinspektoratet finder fortsat ikke grundlag for at udlevere regnskabsmaterialet."

Statsskattedirektoratet anførte i sin udtalelse følgende:

"...direktoratet skal bemærke, at man under hensyn til inspektoratets oplysning om materialets omfang er enig i, at der ikke er pligt til at kopiere materialet til advokaten, jf. forvaltningslovens § 16, stk. 3.

For så vidt angår begæringen om udlevering af en del af materialet bemærkes, at inspektoratet i henhold til skattekontrollovens § 6, stk. 1, af bevishensyn har fundet det nødvendigt at beholde hele regnskabsmaterialet, da ansættelsessagen agtes fulgt op af en skattestraffesag. Da de foretagne forhøjelser er baseret på en helhedsvurdering af det samlede regnskab, er direktoratet enig i, at en delvis udlevering af materialet ikke bør ske, men at advokaten fortsat må tilbydes at gennemgå materialet i inspektoratet."

Skattedepartementet traf herefter i skrivelse af 27. juni 1988 til A følgende afgørelse i sagen:

"I en skrivelse af 4. maj 1988 har De som advokat for (B), klaget over, at amtsskatteinspektoratet i... har afvist Deres anmodning om aktindsigt i det materiale, som indgår i den verserende skattesag mod Deres klient. Inspektoratet har dog tilbudt, at De kan gennemse materialet på inspektoratet.

Skattedepartementet har til brug for sagen indhentet vedlagte udtalelser af 1. juni og 15. juni fra amtsskatteinspektoratet og Statsskattedirektoratet.

Det fremgår af amtsskatteinspektoratets udtalelse, at sagsbilagene fylder mere end 20 A4-ringbind, og at inspektoratet på grundlag af foreliggende skønner, at der kan blive tale om en straffesag for overtrædelse af skattekontrolloven.

På denne baggrund kan Skattedepartementet tilslutte sig Statsskattedirektoratets bedømmelse, hvorefter der på grund af bilagsmængden ikke er pligt til at fremsende fotokopi af sagsbilagene, jfr. forvaltningslovens § 16, stk. 3, 2. pkt. Det antages, endvidere at § 16 i øvrigt alene hjemler parten ret til kopi af de pågældende bilag, mens inspektoratet ikke er forpligtet til at udlevere originalbilag. Departementet kan derfor af de af Statsskattedirektoratet anførte grunde tiltræde, at inspektoratet har afvist at udlevere originalbilag eller meddele delvis aktindsigt.

Skattedepartementet skal herefter henvise Dem til muligheden for at gennemgå sagsbilagene i inspektoratet."

I relation til aktindsigtsbestemmelserne har jeg ingen bemærkninger til Skattedepartementets afgørelse om, at A ikke havde krav på udlevering af det originale materiale i sagen. Det bemærkes herved, at aktindsigt hverken efter bestemmelserne i offentlighedsloven eller efter bestemmelserne i forvaltningslovens kapitel 4, kan kræves gennemført ved udlevering af originale sagsakter.

I betragtning af dokumenternes antal finder jeg heller ikke at kunne kritisere, at der med henvisning til bestemmelsen i forvaltningslovens § 16, stk. 3, 2. pkt., ikke blev meddelt A aktindsigt ved fremsendelse af kopi af samtlige dokumenter i sagen.

Jeg finder imidlertid ikke, at bestemmelsen i forvaltningslovens § 16, stk. 3, 2. pkt. - hvorefter en parts ønske om aktindsigt i form af kopi eller afskrift af sagens akter ganske undtagelsesvis kan afslås under hensyn til "dokumenternes karakter, antallet af dokumenter eller deres form" -giver grundlag for en bloc at nægte at udlevere kopier til parten under henvisning til sagens art.

Derimod kan der efter min opfattelse ikke være retlige hindringer for, at der ved en nægtelse af at gennemføre partens aktindsigt ved udlevering af afskrift eller kopi - som "det mindre i det mere" - meddeles aktindsigt ved gennemsyn i tilfælde, hvor alternativet efter undtagelsesbestemmelserne i forvaltningslovens kapitel ville være et afslag på aktindsigt under enhver form. En sådan fremgangsmåde ville efter min opfattelse være i god overensstemmelse med det grundlæggende princip om størst mulig offentlighed, jf. bl. a. offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt.

En nægtelse af aktindsigt i form af afskrift eller kopi som et alternativ til et fuldstændigt afslag på aktindsigt kræver dog en konkret vurdering i forhold til den eller de relevante undtagelsesbestemmelse(r) i forvaltningslovens kapitel 4 - i den konkrete sag vel især forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 3. I den konkrete sag ville jeg derfor have fundet det rigtigst, om Skattedepartementet samtidig med, at Skattedepartementet overfor A fastholdt, at aktindsigten måtte gennemføres ved gennemsyn på stedet, havde meddelt A, at A i forbindelse med gennemgangen af sagens akter efter eget valg kunne udtage et mere begrænset antal dokumenter, som A ville kunne få kopi af, medmindre der måtte foreligge afgørende hensyn af den i forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 3, nævnte art.

b) I sag nr. 15 (refereret i kapitel III.D.2) er der spørgsmål om aktindsigt i journaloplysninger i form af afskrift eller kopi, og i sagerne nr. 31, 39 og 43 (refereret i kapitel III.D.3) er der spørgsmål om aktindsigt i egne skrivelser m.v. i form af kopi heraf. Der henvises til det, jeg ovenfor har anført herom.

 

11) Betaling.

I ingen af de undersøgte sager er der opkrævet betaling i strid med bestemmelserne i bekendtgørelse 646 og bekendtgørelse nr. 647 af 18. september 1986 om betaling i forbindelse med aktindsigt, jf. kapitel II.D.3.g.

 

12) Suspension af klagefrist.

I ingen af de undersøgte sager ses der at foreligge spørgsmål om suspension i medfør af forvaltningslovens § 17 af en klagefrist i den underliggende realitetssag som følge af påklage af aktindsigtsafgørelsen inden udløbet af klagefristen i realitetssagen; jf. i kapitel II.D.3.h.

 

13) Skattedepartementets kompetence som klagemyndighed.

a) Sag nr. 11 angår det principielle spørgsmål om Skattedepartementets kompetence som klagemyndighed i tilfælde, hvor aktindsigtsspørgsmålet tillige danner grundlag for en indsigelse mod ugyldighed i relation til en ansættelse eller vurdering, fremsat for en klageinstans vedrørende det lignings- eller vurderingsmæssige forhold.

I den konkrete sag fandt Skattedepartementet, at departementet ikke havde kompetence til at træffe afgørelse angående A's klage til Skattedepartementet vedrørende aktindsigt, idet A tillige havde indbragt sin skatteansættelse for Landsskatteretten og for Ligningsrådet nedlagt påstand om ansættelsens ugyldighed på grund af uberettiget nægtelse af aktindsigt.

I sagen (refereret i kapitel III.A) klagede A i skrivelse af 1. juni 1987 til Skattedepartementet over, at ligningskommissionen havde afslået A's anmodning om aktindsigt i B's ligningssag.

I skrivelse af 11. juni 1987 kvitterede Skattedepartementet for modtagelsen af klagen, idet Skattedepartementet tillige meddelte A følgende:

"...

Man gør i den forbindelse opmærksom på, at departementet alene kan tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt aktindsigten er nægtet med rette eller urette. Spørgsmålet om, hvilken virkning det eventuelt skal have på den materielle afgørelse, at aktindsigten måtte være nægtet med urette, henhører derimod under Landsskatteretten, jfr. Skattestyrelseslovens § 24, stk. 1, nr. 3 (skal være nr. 2; min bemærkning). Fristen for påklage til Landsskatteretten er 8 uger fra meddelelsen om skatterådets kendelse."

Efter at have indhentet udtalelser fra ligningskommissionen, skatterådet og Statsskattedirektoratet meddelte Skattedepartementet herefter i skrivelse af 8. september 1987 A følgende:

"I en skrivelse af 1. juni 1987 har De klaget over, at skatterådet ... har accepteret, at ligningskommissionen .... har foretaget en forhøjelse af Deres skatteansættelse for indkomståret 1983 uden først at have givet Dem fuldstændig aktindsigt i sagen.

I Skattedepartementets foreløbige svar til Dem af 11. juni 1987 redegjorde man for, at spørgsmålet om hvorvidt en skatteansættelse eventuelt bør bortfalde som ugyldig som følge af uretmæssig nægtelse af aktindsigt, henhører under Landsskatteretten, jfr. statsskattelovens § 24, stk. 1, nr. 2. Departementet meddelte endvidere, at sagen ville blive sendt til høring.

Skattedepartementet har nu modtaget høringssvarene, og det fremgår af skatterådets udtalelse, at De samtidig med klagen hertil, har indbragt sagen for Landsskatteretten med principal påstand om ansættelsens ugyldighed, som følge af den nægtede aktindsigt.

På denne baggrund finder Skattedepartementet ikke at burde udtale sig om aktindsigtsspørgsmålet, og man må i stedet henvise Dem til at afvente udfaldet af Landsskatterettens behandling.

Man vedlægger kopi af modtagne udtalelser, som man samtidig hermed har videresendt til Landsskatteretten tilligemed sagens øvrige bilag."

Bestemmelsen i skattestyrelseslovens § 24, stk. 1, nr. 2, hvortil Skattedepartementet henviser i sit svar til A, er sålydende:

"Påanke af skatterådenes, amtsligningsrådenes og ligningsrådets ansættelser vedrørende indkomst- og formueskat kan foretages af den skattepligtige, når han mener,

.....

2) at der ved hans ansættelse er begået sådanne formelle fejl, som kan gøre den ugyldig, ..."

I forbindelse med min undersøgelse af sagen har jeg efter anmodning modtaget nærmere oplysninger om baggrunden for bestemmelserne i bekendtgørelse nr. 865 af 11. december 1986 om påklage af lignings- og vurderingsmyndighedernes afgørelser om aktindsigt i henhold til forvaltningsloven og lov om offentlighed i forvaltningen.

Skattedepartementets kompetence i en sag som den foreliggende hviler på bekendtgørelse nr. 865 af 11. december 1986, jf. kapitel II.E.2.b. I bekendtgørelsen sondres der ikke mellem tilfælde, hvor skatteyderen har indbragt den underliggende lignings- eller vurderingssag for en klageinstans med påstand om ansættelsens eller vurderingens ugyldighed på grund af manglende iagttagelse af reglerne vedrørende aktindsigt, og tilfælde, hvor noget sådant ikke er sket.

Skattedepartementet har ikke kompetence til at træffe afgørelse vedrørende den materielle ligning eller vurdering, ej heller om en begået sagsbehandlingsfejl må anses for så væsentlig i forhold til den materielle afgørelse, at afgørelsen anses for ugyldig; jf. herved skattestyrelseslovens § 24, stk. 1, nr. 2.

Efter bestemmelserne i offentlighedslovens § 15, stk. 1 og 3, og forvaltningslovens § 16, stk. 1 og 5 (sammenholdt med bekendtgørelse nr. 865 af 11. december 1986) har Skattedepartementet kompetence til at træffe afgørelse vedrørende klager over aktindsigtsafgørelser.

Der er principielt intet til hinder for, at Skattedepartementet kan træffe afgørelse om, hvorvidt en afgørelse om aktindsigt indholdsmæssigt er korrekt, og at Landsskatteretten dernæst kan træffe afgørelse om, hvorvidt en eventuel mangelfuld aktindsigtsafgørelse skal bevirke en ansættelses eller vurderings ugyldighed.

I tilfælde, hvor Skattedepartementet efter bestemmelserne i § 1 i bekendtgørelse nr. 865 af 11. december 1986 er den kompetente klagemyndighed, kan afgørelsen af en aktindsigtsklage ikke uden hjemmel i bekendtgørelsen træffes af Landsskatteretten. En sådan hjemmel findes ikke.

Efter min opfattelse burde Skattedepartementet derfor i sag nr. 11 ikke have afslået at træffe afgørelse vedrørende selve aktindsigtsklagen, idet Skattedepartementet efter de gældende bestemmelser også er kompetent til at træffe afgørelse i tilfælde, hvor aktindsigtsklagen danner grundlag for en ugyldighedsindsigelse for en klageinstans vedrørende en materiel lignings- eller vurderingssag. Departementet burde have truffet afgørelse om, hvorvidt aktindsigt burde være meddelt, og herefter have overladt det til Landsskatteretten efterfølgende at tage stilling til et eventuelt ugyldighedsspørgsmål.

b) To sager (sagerne nr. 31 og 43) rejser spørgsmål om Skattedepartementets kompetence i tilfælde, hvor Landsskatteretten har truffet afgørelse vedrørende aktindsigt i første instans. I de to sager har Skattedepartementet truffet afgørelse i anledning af en klage, selvom departementet hverken efter offentlighedsloven, forvaltningsloven, bekendtgørelse nr. 865 af 11. december 1986 eller almindelige, ulovbestemte rekursregler har kompetence hertil.

Sag nr. 31 er behandlet i kapitel III.D.3 og i kapitel III.G.2, og sag nr. 43 er omtalt i kapitel III.F.2.b.

Som det fremgår af kapitel II.E.3.c er der efter min opfattelse ikke retlige hindringer for, at Skattedepartementet kan fremkomme med en uforbindende udtalelse om aktindsigtsspørgsmål i tilfælde, hvor Skattedepartementet ikke har kompetence til at træffe afgørelse herom. I denne forbindelse må der dog stilles to krav: For det første, at det klart fremgår af Skattedepartementets svar på henvendelsen, at der er tale om en uforbindende udtalelse. For det andet, at udtalelsen afgives efter en undersøgelse af sagen, som svarer til den undersøgelse, som måtte kræves, hvis Skattedepartementet skulle træffe afgørelse i sagen, og at udtalelsen indeholder en stillingtagen til de spørgsmål i sagen, som Skattedepartementet måtte tage stilling til, hvis Skattedepartementet traf afgørelse i sagen.

Det førstnævnte krav er hverken er opfyldt i sag nr. 31 eller i sag nr. 43. - Jeg må finde dette beklageligt.

Hvad det andet krav angår, skal jeg henvise til omtalen af sagerne i kapitel III.D.3, III.F.2.b og III.G.2.

c) I sag nr. 20 (refereret i kapitel III.G.2) har Skattedepartementet taget stilling til en klage over en kommunes afgørelse vedrørende aktindsigt i en restance-sag. En kommunes afgørelse i en restance-sag kan påklages til Statsskattedirektoratet (og siden til Skattedepartementet); aktindsigtsafgørelser i relation til sådanne sager er ikke omfattet af bekendtgørelse nr. 865 af 11. december 1986.

Det følger herefter af offentlighedslovens § 15, stk. 2, og forvaltningslovens § 16, stk. 4, 1. pkt., at den kompetente klagemyndighed i forbindelse med aktindsigtsspørgsmål i restancesager er Statsskattedirektoratet (hvis afgørelse i øvrigt kan påklages til Skattedepartementet). Skattedepartementet burde derfor ikke have truffet afgørelse i sag nr. 20, men i stedet have sendt klagen til Statsskattedirektoratet til afgørelse, jf. forvaltningslovens § 7, stk. 2.

d) I tilfælde, hvor Skattedepartementet som den kompetente klagemyndighed konstaterer fejl i forbindelse med den underordnede myndigheds behandling og afgørelse af aktindsigtsspørgsmålet, må Skattedepartementet påtale fejlen over for den underordnede myndighed.

Dette er sket i sag nr. 39 (refereret i kapitel II.C.2 og kapitel III.D.3). I en række andre sager (sagerne nr. 4, 5, 13, 24, 28, 31, 38, 41 og 43) er noget sådant imidlertid ikke sket. Jeg henviser herved til omtalen af de pågældende sager ovenfor.

 

IV. Af slutning.

 

A. Særligt om aktindsigt i forhold til skattestraffesager.

Som det fremgår af FOB 1988.168 f har jeg tidligere fundet at burde henlede Skattedepartementets opmærksomhed på, at bestemmelserne i skattekontrolloven om en skatteyders pligt til at meddele skattemyndighederne oplysninger i sager, som kan medføre en skattestraffesag mod den pågældede skatteyder selv, harmonerer dårligt med retsplejelovens bestemmelser om sigtedes rettigheder.

I det forslag til skatteforvaltningslov, der blev fremsat af skatteministeren den 23. januar 1990 (lovforslag nr. L 174/1989-90), er skattekontrollovens bestemmelser om indhentelse af oplysninger foreslået erstattet med de i lovforslagets afsnit IV indeholdte bestemmelser om kontrolmidler.

Ikke kun regler, der regulerer skatteyderens pligt til at afgive oplysninger, er imidlertid af betydning for borgernes retsstilling. Regler, der regulerer en parts adgang til at få oplysninger om partens egne skattesager, kan efter omstændighederne have en lige så væsentlig betydning.

Undersøgelsen har vist, at også de gældende regler m. h. t. en skatteyders adgang til at få oplysninger i sager, som eventuelt kunne medføre en skattestraffesag mod skatteyderen, kan give anledning til betydelige vanskeligheder.

Partens retsstilling vil efter omstændighederne kunne være betænkeligt svag, hvis oplysninger undtages fra aktindsigt i medfør af forvaltningsloven, og der samtidig går en længere periode, hvor parten ikke opfylder retsplejelovens betingelser for at få meddelt oplysninger som led i straffesagen.

Sag nr. 36 (refereret i kapitel III.F.1) angår et tilfælde, hvor der var afsagt ransagningskendelse mod parten, og hvor der derfor var tale om en sag "om strafferetlig forfølgning af lovovertrædelser", jf. forvaltningslovens § 9, stk. 3. Imidlertid fremgår det, at politiet ikke efterforskede i sagen efter afsigelsen af ransagningskendelsen den 11. februar 1987, og at sagen sluttede med, at parten den 13. juni 1989 vedtog en administrativ bøde. Med andre ord må parten i den nævnte periode af 2 år og 4 måneder antages hverken at have haft ret til aktindsigt efter forvaltningsloven eller til fra politiet og anklagemyndigheden at kunne få oplysninger i medfør af retsplejelovens regler.

I sag nr. 24 (refereret i kapitel III.F.3.e) var der endnu ikke opstået en skattestraffesag, og oplysninger i sagen blev undtaget fra aktindsigt efter forvaltningslovens § 15. Sagen illustrerer den ganske vanskelige og ofte vel også tvivlsomme vurdering efter § 15 i forbindelse med skattekontrolsager i det stadium, hvor det endnu ikke er afklaret, om der skal rejses en skattestraffesag.

Sag nr. 40 (refereret i kapitel III.F.1) angår et tilfælde, hvor Statsskattedirektoratet i første omgang afslog at give aktindsigt i en genoptagelsessag under henvisning til, at denne var "en integreret del af (en) skattestraffesag" mod parten. Senere meddelte direktoratet dog aktindsigt. Sagen illustrerer de vanskeligheder, der kan være i forbindelse med adskillelsen af en ligningssag fra en skattestraffesag mod den samme skatteyder.

Sag nr. 30 (refereret i kapitel III.G.10.a) angår spørgsmålet om gennemførelse af aktindsigt ved gennemsyn på stedet eller ved udlevering af kopi i et tilfælde, hvor der kunne blive tale om en skattestraffesag. Sagen er illustrerende i henseende til spørgsmålet om, hvorvidt det forhold, at der kunne blive tale om en skattestraffesag, kan tillægges betydning for afgørelsen af, under hvilken form aktindsigten skal gennemføres.

Selvom kun et ringe antal sager i undersøgelsen angår tilfælde, hvor der er eller kunne tænkes rejst en skattestraffesag, peger de undersøgte sager dog på, at der kunne være anledning til at overveje behovet for en nærmere gennemgang af et større antal sager, hvor de illustrerede spørgsmål har været aktuelle. En sådan undersøgelse skulle ske med henblik på at fastslå, hvor stort et praktisk behov der måtte være for en systematisk afstemning (og herunder en eventuel justering) af bestemmelserne i forvaltningsloven og retsplejeloven om partens adgang til at få oplysninger i sagen i de tilfælde, hvor der kunne tænkes eller faktisk er rejst en skattestraffesag. Jeg har fundet at burde henlede Skattedepartementets og Retsudvalgets opmærksomhed på dette generelle spørgsmål.

 

B. Sammenfatning og konklusion.

40 af de 48 sager, der er indgået i undersøgelsen, angår spørgsmål om aktindsigt efter offentlighedsloven, forvaltningslovens kapitel 4 eller den særlige ægtefælleregel i kildeskattelovens § 80. En af disse sager er udgået af undersøgelsen i medfør af bestemmelsen i ombudsmandsinstruksens § 16, stk. 2.

Af de 39 sager om aktindsigt, der herefter er indgået i undersøgelsen, har Skattedepartementet truffet afgørelse om aktindsigtsspørgsmål i 34 sager, heraf i 9 sager som første instans og i 25 sager som klageinstans.

I 25 af sagerne om aktindsigt foreligger der afvigelser fra den standard, der i medfør af lovgivningen og principperne for god forvaltningsskik må fordres vedrørende myndighedernes behandling af de pågældende sager. Sådanne fravigelser fandtes at foreligge i totalt 47 tilfælde. I nogle tilfælde er der dog tale om bagatelagtige eller rent ordensmæssige afvigelser. Egentligt kritisable forhold foreligger således i 20 af sagerne om aktindsigt (i relation til 36 forhold).

Ud af de 8 sager, der ikke angik aktindsigt, gav 2 sager anledning til kritik (for i alt 3 forhold).

Totalt har der således i 22 af de sager, der er indgået i undersøgelsen, været anledning til kritik af i alt 39 forhold.

Hovedparten af de konstaterede fejl angår sagsbehandlingen. Forhold i forbindelse med selve afgørelsen vedrørende aktindsigtsspørgsmålet giver anledning til kritik i 16 tilfælde fordelt på 11 af de undersøgte sager. Ofte har det ikke været muligt som led i undersøgelsen at konstatere, om fejl i relation til selve afgørelsen vedrørende aktindsigtsspørgsmålet har været konkret væsentlige, d.v.s. om en fejl har haft konkret betydning for aktindsigtsafgørelsens indhold og dermed for omfanget af den meddelte aktindsigt. Som det fremgår af kapitel I, har undersøgelsen kun undtagelsesvis omfattet den underliggende skattesag.

Indholdsmæssigt dækker de konstaterede fejl et bredt spektrum i relation til såvel sagsbehandlingsspørgsmål som spørgsmål i relation til selve aktindsigtsafgørelsen.

Bestemte spørgsmål har i et relativt stort antal af de undersøgte sager givet anledning til problemer. Dette gælder således spørgsmålet om undtagelse af interne arbejdsdokumenter og sekretariatsdokumenter fra aktindsigt og ekstrahering af oplysninger fra sådanne dokumenter (jf. kapitel III.F.2.a), spørgsmålet om fyldestgørende begrundelse af aktindsigtsafgørelsen (jf. kapitel III.G.7) og spørgsmålet om overholdelse af 10-dagsfristen (jf. kapitel III.G.9).

Aktindsigtsreglerne er ikke i alle relationer enkle at administrere, og reglerne kan tilmed på visse områder synes noget ukoordinerede. Hvad det sidstnævnte angår, henviser jeg til det, der er anført i henholdsvis kapitel II.C.1 (om forholdet mellem kildeskattelovens § 80 og forvaltningslovens aktindsigtsregler) og i kapitel IV.A. (om sager, der har medført eller kan tænkes at ville medføre en skattestraffesag). - Disse vanskeligheder må haves for øje ved vurderingen af den forholdsvis høje fejlprocent, der fremgår af undersøgelsen. Selv om de anførte vanskeligheder tages i betragtning, må det dog konstateres, at myndighederne i deres behandling af de undersøgte aktindsigtssager ikke fuldt ud har levet op til den standard, som lovgivningen på dette område og principperne for god forvaltningsskik forudsætter.

Sammenfattende er det endvidere mit indtryk, at de underordnede instanser begår flere fejl end Skattedepartementet, at de underordnede instanser er mindre tilbøjelige end Skattedepartementet til at foretage de konkrete afvejninger og vurderinger, offentlighedsreglerne kræver, samt at de underordnede instanser ofte for unuanceret lader administrative effektivitetshensyn og hensynet til skatteligning og kontrol få overvægt i forbindelse med stillingtagen til aktindsigtsanmodninger, medens departementet er mindre tilbøjelig hertil.

 



Bilag 1

 

Skatteministeriets skriftlige udtalelse i anledning af min foreløbige rapport af april 1990:

"Folketingets Ombudsmand har til Skatteministeriet fremsendt udkast til Ombudsmandens rapport om egendriftsundersøgelse om aktindsigtssager i departementet og anmodet departementet om at fremkomme med eventuelle bemærkninger til udkastet. På mødet den 22. maj 1990 kommenterede departementet Ombudsmandens udkast, og Ombudsmanden udbad sig departementets skriftlige kommentarer. I fortsættelse af nævnte møde skal departementet således bemærke følgende:

Departementet har ingen indvendinger mod rapportens opbygning eller hovedparten af de fremførte kritikpunkter, som departementet vil tage til efterretning.

Departementet vil dog gerne pege på, at den altovervejende del af de fejl og uregelmæssigheder, som Ombudsmandens rapport omtaler, ikke vedrører aktindsigtens omfang og således ikke har krænket borgernes retssikkerhed. Det er departementets opfattelse, at der kun er fire sager, sagerne nr. 6, 19, 31 og 43, hvor det ud fra ombudsmandens rapport med rimelig sikkerhed kan fastslås, at der er givet for lidt aktindsigt. I de to sidstnævnte sager, sagerne 31 og 43, vedrører den manglende aktindsigt klagerens egne skrivelser.

I fire andre sager, sagerne nr. 8, 14, 23 og 45, er departementet enig i, at sagsbehandlingen har været fejlbehæftet, men det kan ikke ud fra rapporten fastslås, at der ikke er givet aktindsigt i fornødent omfang.

For såvidt angår spørgsmålet om begrænsninger i aktindsigten som følge af hensynet til samarbejdet med udenlandske skattemyndigheder, kan departementet tilslutte sig, at der skal foreligge konkrete grunde, før skattemyndighederne kan nægte aktindsigt i materiale, der udveksles med fremmede landes skattemyndigheder. Det er imidlertid departementets opfattelse, at sådanne konkrete grunde er tilstede ved langt den overvejende del af det materiale, der i skattesager udveksles med nævnte skattemyndigheder. Uagtet der næsten altid er konkrete grunde til at nægte aktindsigt i sådant materiale, kan det være meget vanskeligt og belastende for skattemyndighederne fyldestgørende at dokumentere og påvise disse konkrete grunde."