Anvendt retsforskrift
Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé

I 1987 nedsatte statsministeren et departementschefsudvalg ("Brundtland-udvalget") og to underudvalg (også bestående af embedsmænd) til at udarbejde en handlingsplan til opfølgning af Brundtland-rapporten og FN's såkaldte Miljøperspektiv frem til år 2000. I november 1988 forelå et udkast til en redegørelse for regeringens handlingsplan.

En journalist bad Statsministeriet om aktindsigt i de dokumenter vedrørende Brundtland-udvalgets arbejde, der var udarbejdet af forskellige ministerier til brug for de to underudvalgs arbejde. Ministeriet afslog med henvisning til offentlighedslovens § 7, § 10, nr. 1 og § 10, nr. 4.

Ombudsmanden udtalte, at de tre nedsatte embedsmandsudvalg måtte betragtes som en selvstændig myndighed med en emne- og tidsmæssigt begrænset opgave. De breve, der blev udvekslet mellem Brundtland-udvalget og andre myndigheder måtte anses for eksterne og således ikke undtaget fra aktindsigt i medfør af bestemmelsen i offentlighedslovens § 7 om internt arbejdsmateriale.

Da de personer, der var knyttet til Brundtland-udvalget, også havde ansættelse hos nogle af de ministerier og styrelser, som udvalget brevvekslede med, forelå der et særligt problem med hensyn til, hvilke dokumenter der var henholdsvis eksterne og interne. Afgørende i denne henseende var efter ombudsmandens mening, om den pågældende medarbejder ved dokumentets udarbejdelse er undergivet instruktion af og ansvar over for ledelsen af den myndighed, hvor medarbejderen normalt er ansat; eller om dokumentet er tilblevet som en del af arbejdet for den særligt oprettede myndighed, alene under instruktion af og ansvar over for denne myndigheds ledelse. Ombudsmanden pegede på, at der ofte kan være grund til at træffe rent praktiske foranstaltninger til klargørelse af sådanne forhold.

Offentlighedslovens § 10, nr. 4, måtte efter ombudsmandens opfattelse forstås således, at den først og fremmest tager sigte på de relativt sjældne tilfælde, hvor det i lovgivningen er bestemt eller forudsat, at sekretariatsfunktionerne for en myndighed varetages af en anden myndighed. Skal man ud over disse lovbestemte tilfælde anerkende, at en myndighed fungerer som sekretariat for en anden myndighed (hovedmyndigheden), forudsætter det, at sekretariatsmyndighedens funktioner faktisk har karakter af sekretariatsvirksomhed, og at hovedmyndigheden har mulighed for gennem instruktion og tilsyn mv. at styre sekretariatsarbejdet.

Ombudsmanden fandt det betænkeligt at anerkende, at offentlighedslovens § 10 nr. 1, benyttes på dokumenter, som ikke er udarbejdet direkte med henblik på møder mellem ministre, men i første række er tilvejebragt til brug for en ren embedsmandsmæssig bearbejdning.

Det fremgik ikke, i hvilken udstrækning de ovenfor anførte synspunkter havde været anvendt ved Statsministeriets stillingtagen til anmodningen om aktindsigt. I lyset af problemstillingens karakter formulerede ombudsmanden ikke sin opfattelse som en kritik af den konkrete sagsbehandling, men tog i stedet skridt til, at den gennemgang af problemstillingen og de vurderinger, der er indeholdt i hans udtalelse, formidles til den øvrige del af centraladministrationen med henblik på fremtidige tilfælde. (J.nr. 1988-1779-49).

Den fulde tekst

Afslag på aktindsigt i "Brundtlandudvalgets" og dets underudvalgs dokumenter.

 

A klagede over Statsministeriets afslag i skrivelse af 15. december 1988 på hans anmodning om aktindsigt i det tværministerielle Brundtland-udvalgs arbejde.

Den 9. marts 1988 udsendte Statsministeriet en pressemeddelelse om tilrettelæggelsen af arbejdet med opfølgning af den såkaldte Brundtland-rapport. Pressemeddelelsen havde følgende indhold:

"På forslag af statsministeren har regeringen nedsat et departementschefsudvalg, som skal forestå udarbejdelsen af en handlingsplan for opfølgning af anbefalingerne i Brundtland-rapporten og FN's såkaldte Miljøperspektiv frem til år 2000 og derudover. Regeringen meddelte den 21. januar 1988 i Folketinget, at den ville fremlægge handlingsplanen til debat i Tinget i løbet af efterårssamlingen 1988.

Brundtland-rapporten er afgivet af Verdenskommissionen for Miljø og Udvikling, under formandskab af Norges statsminister og Gro Harlem Brundtland. Miljøperspektivet er en langsigtet global strategi for miljø og udvikling udarbejdet i FN-systemet. Miljøperspektivet bygger i vid udstrækning på indholdet af Brundtland-rapporten.

Begge tekster har været drøftet under FN's 42. generalforsamling i efteråret 1987, hvor statsministeren afgav et indlæg på de tolv EF-landes vegne.

Et centralt begreb i Brundtland-rapporten er princippet om bæredygtig udvikling, det vil sige en udvikling, som tilfredsstillede den nuværende generations behov uden at ødelægge fremtidige generationers muligheder for at tilfredsstille deres behov.

Departementschefsudvalget ledes af Statsministeriets departementschef. Departementschefer fra følgende ministerier er iøvrigt faste medlemmer af udvalget: Udenrigsministeriet, Miljøministeriet, Industriministeriet, Energiministeriet, Landbrugsministeriet, Fiskeriministeriet og Finansministeriet. Andre ministerier og myndigheder vil blive inddraget efter behov.

Departementschefsudvalget har i dag konstitueret sig og nedsat to undergrupper, som skal bistå med arbejdet, således at både de nationale og de internationale aspekter bliver dækket. De to undergrupper ledes af henholdsvis Miljøministeriet og Udenrigsministeriet. Grupperne skal udarbejde de forslag til initiativer, der tilsammen skal udgøre handlingsplanen. De vil derfor arbejde tæt sammen med henblik på at forelægge departementschefsudvalget et samlet forslag."

I november 1988 forelå et udkast til redegørelse for regeringens handlingsplan. Udkastet indeholdt følgende beskrivelse af den fremgangsmåde, der var benyttet ved planens udarbejdelse:

"Et departementschefsudvalg under Statsministeriets ledelse har haft det overordnede ansvar for handlingsplanens udarbejdelse. 2 underudvalg med formandsskab i henholdsvis Udenrigsministeriet og Miljøministeriet har ledet arbejdet. Handlingsplanen bygger på de berørte sektorministeriers gennemgang af anbefalingerne i Verdenskommissionens rapport og miljøperspektivet. Planen omfatter nationale og internationale forhold og sammenhængen mellem disse.

Udover Statsministeriet, Udenrigsministeriet og Miljøministeriet har følgende ministerier ydet bidrag til udarbejdelse af handlingsplanen: Finansministeriet, Skatteministeriet, Undervisnings- og Forskningsministeriet, Sundhedsministeriet, Fiskeriministeriet, Arbejdsministeriet, Trafik- og Kommunikationsministeriet, Industriministeriet, Boligministeriet, Landbrugsministeriet og Energiministeriet."

Om den nærmere tilrettelæggelse af arbejdet (for så vidt angår det nationale aspekt) fremgik følgende af et notat udarbejdet af Miljøministeriet den 18. marts 1988:

"Arbejdet forventes tilrettelagt således, at der frem til sommerferien skal stræbes imod at etablere en fælles opfattelse af

hvad Brundtland-kommissionen rent faktisk anbefaler inden for sektorerne landbrug, industri, energi, fiskeri og trafik i relation til den nationale politik, herunder vurdere den fremtidige udvikling inden for sektorerne og

beskrive hvordan anbefalingerne bør afspejles i den nationale politik, herunder vurdere behovet for ændringer i de enkelte sektorpolitikker

 

Rent praktisk lægges op til, at hver enkelt sektorministerium foretager en gennemgang af 1) og 2) inden for deres sektorområde frem til 1. maj.

Arbejdet med opfølgningen af Brundtland-rapporten vil i efteråret koncentrere sig om den anden del af arbejdet: "at vurdere behovet for ændringer og justeringer i den administrative proces, herunder udvikle redskaber, som sikrer, at sektorministerierne tilrettelægger deres aktiviteter og politik med princippet om bæredygtig udvikling."

....

Der er enighed om, at departementchefudvalgets møder skal være få og af formel karakter, og at det egentlige arbejde skal foregå i de to undergrupper og evt. ad hoc grupper."

Den 15. november 1988 anmodede A telefonisk Statsministeriet om aktindsigt i de dokumenter vedrørende Brundtland-udvalgets arbejde, der var udarbejdet af forskellige ministerier til brug for de to underudvalgs arbejde. Den 23. november 1988 bekræftede A på anmodning fra ministeriet skriftligt ansøgningen.

Statsministeriet afslog ansøgningen ved brev af 15. december 1988 og anførte herved:

"I lighed med det telefoniske svar meddeles afslaget under henvisning til offentlighedslovens paragraf 7 vedrørende interne arbejdsdokumenter samt paragraf 10, nr. 1 vedrørende dokumenter, der udarbejdes til brug for møder mellem ministre, hvorved bemærkes, at departementschefsudvalgets udkast til handlingsplan for miljø og udvikling har været drøftet såvel i regeringens koordinationsudvalg som i ministermøde."

A gjorde i sin klage til mig gældende, at afslaget måtte anses for uberettiget. Til støtte for sit synspunkt anførte A bl.a. følgende:

"I afslaget henviser statsministeriet til offentlighedslovens paragraf 7 (interne arbejdsdokumenter) og paragraf 10, nr. 1 (bl.a. vedr. dokumenter til møder mellem ministre). Det er givet, at visse af dokumenterne i udvalgets arbejde kan henføres til disse paragraffer, men som generel begrundelse for et afslag, er det ikke tilstrækkeligt. Af følgende grunde:

Brundtland-udvalget har som faste medlemmer haft repræsentanter for syv ministerier under ledelse af Statsministeriet. Som det fremgår af pressemeddelelse af den 9. marts d.å. er udvalget nedsat på forslag af statsministeren med det formål at fremlægge en handlingsplan i Folketinget i efteråret 1988.

Udvalget har i hele sit arbejde haft karakter af forvaltningsmyndighed. Kontorchef ... har selv mundtligt bekræftet dette over for mig .. lige som det fremgår af afslaget, idet der ikke henvises til en eventuel klageinstans, som det udtrykkeligt kræves i offentlighedslovens paragraf 15, stk. 2.

I arbejdet har udvalget modtaget udkast til enkelt-afsnit af den senere fremlagte handlingsplan fra forskellige relevante styrelser og ministerier. Udkastene har været diskuteret i udvalget, hvorefter de enkelte instanser selv har udarbejdet de endelige afsnit til planen. Som det fremgår af vedlagte eksempler fra Energiministeriet og Boligministeriet er de enkelte udkast forfattet som de respektive myndigheders bidrag til udvalgets arbejde. Der er altså tale om, at en myndighed (f.eks. Energiministeriet) forfatter og tilsender en anden myndighed (udvalget) sit bidrag til planen. Dokumenter som disse er omfattet af offentlighedslovens bestemmelser om aktindsigt, jvf. lovens paragraf 4, stk. 1.

Statsministeriets henvisning til paragraf 7 kan således udelukkende omfatte dokumenter, som udvalget selvstændigt udarbejder, f.eks. en sammenfatning på grundlag af bidragene fra de enkelte ministerier. Samme forhold gør sig gældende med Statsministeriets henvisning til paragraf 10, nr. 1: Det er kun udvalgets eget, selvstændige bidrag, der kan henføres til denne bestemmelse, og ikke bidragene fra de øvrige myndigheds-instanser.

....

I den forbindelse må man være opmærksom på, at regeringen kun har givet tilsagn til Folketinget om at udarbejde en handlingsplan - der er hverken tale om en lovmæssig pligt eller lovforberedende arbejde. Efter min overbevisning vil det ikke påvirke regeringens handlingsplan, at der ydes aktindsigt til de dokumenter, der danner grundlag for udvalgets og dermed regeringens handlingsplan. Regeringens konklusioner på disse dokumenters anbefalinger, må selvfølgelig stå for regeringens regning, offentligheden må have lejlighed til at danne sin konklusion på grundlag af de samme dokumenter."

Statsministeriet bekræftede i en udtalelse af 17. marts 1989 til mig, at departementschefudvalget vedrørende udarbejdelse af handlingsplanen i forhold til de berørte myndigheder måtte betragtes som en selvstændig forvaltningsmyndighed, hvis interne dokumenter ikke var omfattet af retten til aktindsigt. Ministeriet anførte videre:

"...

Som det fremgår af den af Statsministeriet den 9. marts 1988 udsendte pressemeddelelse, har Miljøministeriet og Udenrigsministeriet ledet to undergrupper om henholdsvis de nationale og internationale aspekter af arbejdet. De to undergrupper har i praksis arbejdet i fællesskab og forelagt departementschefsudvalget udkast til regeringens handlingsplan, som efter drøftelse i departementschefsudvalget er forelagt regeringens koordinationsudvalg.

Det er Statsministeriets opfattelse, at også de af undergrupperne til departementschefsudvalgets fremsendte udkast til handlingsplan efter offentlighedslovens paragraf 10, nummer 1 og 4, er undtaget fra aktindsigt, idet de er udarbejdet som led i regeringens interne beslutningsproces med henblik på forelæggelse for og faktisk forelagt regeringens koordinationsudvalg.

De af (A) vedlagte eksempler på udkast eller bidrag fra Energiministeriet og Boligministeriet er ikke fremsendt til departementschefsudvalget, men til de af Miljøministeriet og Udenrigsministeriet ledede underudvalg. Underudvalgenes papirer er ikke journaliserede i Statsministeriet; de findes alene som rundsendelser fra underudvalgenes sekretariat eller - i nogle tilfælde - underudvalgenes medlemmer til de øvrige medlemmer. Med andre ord er de kun modtaget som arbejdspapirer for den medarbejder i Statsministeriet, der har repræsenteret ministeriet i underudvalgene.

Statsministeriets afslag på aktindsigt gælder for departementschefsudvalgets materiale. Henvendelse om aktindsigt i underudvalgenes materiale må som følge af arbejdsformen - sådan som den også er beskrevet i Statsministeriets førnævnte pressemeddelelse af 9. marts 1988 - rettes til henholdsvis Miljøministeriet og Udenrigsministeriet.

Man skal beklage den sene skriftlige besvarelse af (A's) henvendelse, idet man dog samtidig skal gøre opmærksom på, at der ikke i det skriftlige afslag er meddelt noget, som ikke allerede var meddelt telefonisk."

I skrivelse af 24. april 1989 kommenterede A Statsministeriets udtalelse på følgende måde:

"Ministeriet anfører, at afslaget udelukkende omfatter aktindsigt hos departementschefsudvalget og ikke hos de to underudvalg, der blev ledet af henholdsvis Miljøministeriet og Udenrigsministeriet. Et eventuel ønske om aktindsigt hos underudvalgene måtte jeg altså fremføre over for de to nævnte ministerier.

Det kan ikke være korrekt, idet Statsministeriet henviser til offentlighedslovens paragraf 10, nummer 4 - om myndigheder med sekretariatsfunktion - som begrundelse for, at underudvalgenes udkast til handlingsplan også er undtaget aktindsigt. Hvis de to underudvalg havde udført sekretariatsopgaver for departementschefsudvalget, vil afgørelsen om aktindsigt alene tilkomme departementschefsudvalget, jvf. Ombudsmandens beretning for 1979, p. 263.

Statsministeriet tillægger altså undergrupperne to, vidt forskellige statuser som støtte for afslaget - 1) på den ene side underlagt de respektive ministerier, 2) på den anden side underlagt udvalget som sekretariat. Logisk kan kun en af dem være korrekt, og jeg må formode, at det er 2), idet de i "praksis har arbejdet i fællesskab" og forelagt udvalgets udkast til handlingsplanen. Hvis de ikke fungerede som sekretariat ville der være tale om korrespondance mellem ligestillede myndigheder, og derved ville offentlighedsloven kunne gøres gældende over for udkastene.

Konklusionen er, at de to undergrupper har varetaget sekretariatsopgaver for departementschefsudvalget, og at departementschefsudvalget alene har haft afgørelsen i spørgsmålet om aktindsigt. Det gælder således også materiale, som måtte være sendt til undergrupperne, jvf. Statsministeriets brev.

Det betyder med andre ord, at bl.a. de tidligere fremsendte eksempler på bidrag fra henholdsvis Boligministeriet og Energiministeriet må være omfattet af aktindsigt.

Bidraget fra Boligministeriet er udarbejdet af Byggestyrelsen på anmodning fra Energiministeriet, idet styrelsen ikke var repræsenteret i udvalgsarbejdet. Senere blev det indarbejdet i handlingsplanens kapitel 6, som handler om energi. Her er altså tale om en myndighed, Byggestyrelsen, som via en anden myndighed, Boligministeriet, sender sit udredningsarbejde til en tredje myndighed, Energiministeriet, der anvender det i sit udkast til en fjerde myndighed, departementschefsudvalget.

Energiministeriets bidrag er at dømme efter brevhovedet udarbejdet som et officielt dokument og ikke blot den eller de pågældende medarbejderes bidrag som medlemmer af departementschefsudvalget eller undergrupperne. Dermed vil det umiddelbart være underlagt aktindsigt.

Det fremgår af Statsministeriets svar, at begge de nævnte eksempler er sendt til "de af Miljøministeriet og Udenrigsministeriet ledede underudvalg". Jvf. tidligere må de to undergrupper betragtes som sekretariat for departementschefsudvalget, og de pågældende bidrag må derfor også siges at være sendt til udvalget.

Jeg skal derfor fastholde, at mit ønske om aktindsigt omfatter departementschefsudvalget og altså undergrupperne, og at aktindsigten må omfatte materiale, som er tilgået udvalget fra andre myndigheder.

..."

 

I en skrivelse til A udtalte jeg følgende:

"Sagen rejser følgende fire spørgsmål:

Myndighedernes adgang til at oprette selvstændige myndigheder til varetagelse af internt præget samarbejde

Om der er aktindsigt i brevvekslingen mellem en særligt oprettet myndighed og andre myndigheder, jf. offentlighedslovens § 7.

Om der er adgang til aktindsigt i brevvekslingen mellem en særligt oprettet myndighed og myndighedens sekretariat, jf. offentlighedslovens § 10, nr. 4.

Adgangen til i henhold til offentlighedslovens § 10, nr. 1, at undtage dokumenter udarbejdet til brug for møder mellem ministre.

Forud for revisionen af den nugældende offentlighedslov blev det grundigt overvejet, om der var anledning til at udvide undtagelsen fra aktindsigt vedrørende interne arbejdsdokumenter, bl.a. med henblik på dokumenter, der sendes til eller afgives af administrative enheder, hvortil er henlagt koordinerende funktioner.

Det udvalg, der afgav betænkningen om offentlighedslovens revision (betænkning nr. 857/1978), fandt behov for, at der i en ny offentlighedslov blev indsat en særlig bestemmelse om internt præget samarbejde. I udvalgets forslag til ny offentlighedslov havde bestemmelsen følgende indhold:

"Interne arbejdsdokumenter, der som led i en sags behandling udveksles mellem forskellige forvaltningsmyndigheder eller i øvrigt afgives til udenforstående, kan ikke undtages ..., medmindre afgivelsen har været påkrævet af hensyn til

....

3) gennemførelsen af et internt præget samarbejde, der må anses for rimeligt begrundet i sagens karakter." Jf. betænkningen s. 36.

Udvalget henviste bl.a. til, at det efter gældende ret lå fast, at internt arbejdsmateriale, der som led i en administrativ sagsbehandling blev afgivet til udenforstående, ikke længere ville kunne anses for omfattet af undtagelsesbestemmelsen i den tidligere offentlighedslovs § 5, nr. 3. Denne retstilstand havde efter udvalgets opfattelse medført, at offentlighedsloven i et vist omfang havde vist sig som en hindring for en hensigtsmæssig udvikling af de administrative samarbejdsformer, jf. nærmere udvalgsbetænkningen s. 219-226.

Udvalgets forslag til en undtagelsesbestemmelse vedrørende internt præget samarbejde blev medtaget som § 11, stk. 1, nr. 3, i det forslag til ny offentlighedslov, som justitsministeren fremsatte for Folketinget den 15. marts 1984, og som blev genfremsat i uændret form den 3. oktober 1984. Disse lovforslag blev ikke gennemført.

Bestemmelsen var ikke medtaget i det forslag, som justitsministeren fremsatte for Folketinget den 2. oktober 1985, og som førte til den gældende lovs vedtagelse.

I de generelle bemærkninger til dette lovforslag er det i den forbindelse anført, at det under Retsudvalgets behandling af det tidligere lovforslag var den almindelige opfattelse, "at bestemmelsen i § 11 i for vidt omfang i forhold til praksis med hensyn til bestemmelsen i den gældende lovs § 5, nr. 3, afskar adgang til aktindsigt i interne arbejdsdokumenter, der har været videregivet til andre myndigheder eller i øvrigt til udenforstående.

Bestemmelsen i det tidligere lovforslags § 11 er derfor ikke medtaget i det nu foreliggende lovforslag. Den tidligere praksis på dette område foreslås i stedet videreført."

I stedet gennemførtes de væsentligt snævrere specielle bestemmelser om undtagelse af dokumenter, der udarbejdes i forbindelse med behandlingen af forslag til EF-vedtagelser, eller som vedrører spørgsmål om fortolkningen eller opfyldelsen af fællesskabsretlige regler samt om dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed (§ 10, nr. 3 og nr. 4).

Bedømmelse af de nedenfor behandlede spørgsmål må ske på baggrund af ovenstående.

ad 1: Oprettelse af en særlig myndighed.

Udøvelsen af koordinerende funktioner i centraladministrationen, herunder varetagelse af interministerielt samarbejde i særlige henseender, er og bliver i et vist omfang henlagt til organer, som specielt er oprettet i dette øjemed. Sådanne organer må i relation til offentlighedsloven ofte anses for selvstændige myndigheder i forhold til andre myndigheder, jf. bl.a. FOB 1979.257 og 1980.760. Det er forudsat i lovens forarbejder, at den hidtidige praksis bl.a. med hensyn til oprettelse af særlige myndigheder på denne måde kan fortsætte. Det må herefter antages, at der er forholdsvis fri adgang til etablering af sådanne selvstændige myndigheder til løsning af tværministerielle opgaver.

Gennemførelsen af en undtagelsesbestemmelse, der generelt omfattede "internt præget samarbejde" ville utvivlsomt have omfattet dokumenter, der udarbejdes som led i et sådant samarbejde. Da denne bestemmelse, som omtalt ikke blev gennemført, er konsekvensen, at dokumenter, der udveksles mellem en særligt oprettet myndighed og andre myndigheder, må anses for eksterne og dermed omfattet af adgangen til aktindsigt i henhold til lovens § 4, men til gengæld også at dokumenter, der alene udveksles inden for myndigheden, er af intern karakter.

Af de foreliggende oplysninger om organiseringen af arbejdet med udfærdigelsen af en samlet handlingsplan på grundlag af Brundtlandkommissionens anbefalinger fremgår, at opgaven blev henlagt til et særligt departementschefsudvalg. Der blev nedsat to undergrupper bestående af embedsmænd fra de berørte ministerier til varetagelse af det praktiske arbejde under ansvar over for departementschefsudvalget.

Jeg kan på den baggrund tilslutte mig Statsministeriets opfattelse, hvorefter departementschefsudvalget og de to undergrupper tilsammen udgjorde en særlig, selvstændig myndighed med en emne- og tidsmæssigt begrænset opgave som anført i Statsministeriets pressemeddelelse af 9. marts 1988.

ad 2: Brevveksling mellem den særligt oprettede myndighed og andre myndigheder.

Offentlighedslovens § 7 har følgende indhold:

"§ 7. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug.

brevvveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed og

brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg, afdelinger og andre organer eller mellem disse organer indbyrdes."

 

Som anført ovenfor må det antages, at dokumenter, der udarbejdes af og alene til brug for en særligt oprettet myndighed samt brevveksling mellem myndighedens forskellige dele og medlemmer må anses for internt arbejdsmateriale og således som udgangspunkt undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 7. Omvendt følger det af den særlige myndighedskonstruktion, at brevveksling mellem på den ene side den særlige (samarbejds-)-myndighed og dele af denne og på den anden side de ministerier eller andre myndigheder, der er repræsenteret i samarbejdet, må betragtes som ekstern i relation til offentlighedsloven og dermed som udgangspunkt undergivet aktindsigt.

Et særligt problem foreligger, når der fremsendes oplysninger, udarbejdes udkast, forslag og lignende af personer, der både er tilknyttet den særlige myndighed og en anden myndighed (den pågældendes normale ansættelsessted). Afgørende for, om sådanne dokumenter er interne eller eksterne må være, i hvilken egenskab den pågældende har udarbejdet dokumentet.

Besvarelsen af dette spørgsmål afhænger principielt af, om den pågældende medarbejder ved dokumentets udarbejdelse er undergivet instruktion af ledelsen for den myndighed, der er medarbejderens normale ansættelsessted, således at dokumentet må siges at være afgivet på denne myndigheds vegne og ansvar - eller om dokumentet er tilblevet som en del af arbejdet for den særlige myndighed, alene under instruktion af og ansvar over for denne myndigheds ledelse.

Der er en risiko for, at det i praksis vil være vanskeligt at afgøre ovennævnte spørgsmål, og der kan derfor ofte være grund til at træffe praktiske foranstaltninger til klargørelse af forholdet. En sådan præcisering kan eksempelvis ske ved anvendelse af særligt brevpapir for den særligt oprettede myndighed samt - om nødvendigt - ved, at det udtrykkeligt fastlægges, hvilke personer der er knyttet til den særlige myndighed. Uklarhed i denne henseende kan meget vel få som konsekvens, at det ikke kan godtgøres, i hvilken egenskab et dokument er udfærdiget. Udgangspunktet må da være, at dokumentet betragtes som eksternt.

ad 3: Beskyttelse af sekretariatsfunktionen, § 10, nr. 4.

Offentlighedslovens § 10, nr 4, har følgende indhold:

"Retten til aktindsigt omfatter ikke:....

4) Dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed.

..."

Ifølge bemærkningerne til lovforslaget er bestemmelsens formål følgende:

"Reglen i nr. 4 tager sigte på tilfælde, hvor én forvaltningsmyndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden forvaltningsmyndighed. Som eksempel herpå kan nævnes den kommunale skatteforvaltnings forberedelse af sager for ligningskommissionen. Undtagelsesadgangen vil også kunne finde anvendelse i tilfælde, hvor en myndighed i forbindelse med en bestemt sags behandling udøver sekretariatsmæssige funktioner i forhold til en anden myndighed, uden at betingelserne for at anse organerne for én og samme myndighed af den grund er opfyldt, f.eks. hvor et direktorat eller en anden styrelse til brug for vedkommende minister udarbejder et udkast til besvarelse af et folketingsspørgsmål eller en ansøgning til finansudvalget."

Jf. Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 224.

Bestemmelsen sigter på at undtage dokumenter, der har karakter af internt arbejdsmateriale, men som på grund af udviklingen af organisationsstrukturen navnlig inden for kommunalforvaltningen måtte anses for eksterne og dermed ikke omfattet af lovens undtagelse i § 7 vedrørende internt arbejdsmateriale.

Offentlighedslovens § 4 tager udgangspunkt i, at dokumenter i den offentlige forvaltning skal være undergivet aktindsigt, og at der kun kan gøres undtagelse, for så vidt der er udtrykkelige holdepunkter i loven herfor. Dette forhold mellem lovens hovedregel og undtagelsesbestemmelserne samt det ovenfor under 1) anførte om de lovgivningsmæssige overvejelser om eventuel undtagelse af hensyn til internt præget samarbejde taler efter min mening for, at § 10, nr. 4, ikke fortolkes udvidende.

Bestemmelsen må herefter forstås således, at den navnlig tager sigte på de relativt sjældne tilfælde, hvor det er bestemt eller forudsat i lovgivningen , at sekretariatsfunktionerne for en myndighed varetages af en anden myndighed.

Uden for området for § 10, nr. 4, falder de tilfælde, som er ganske almindeligt forekommende i praksis, hvor personer ansat i en myndighed udlånes til en anden myndighed, eventuelt blot på deltid, med henblik på varetagelse af sekretariatsopgaver for den anden myndighed. Under forudsætning af at de pågældende ved udførelsen af sekretariatsopgaverne er undergivet den anden myndigheds instruktions- og tilsynsbeføjelser, må forholdet normalt opfattes således, at sekretariatsarbejdet udføres som en del af denne myndighed, og dokumentudveksling i den forbindelse er da omfattet af offentlighedslovens § 7 om internt arbejdsmateriale.

Når der ses bort fra de særlige tilfælde, hvor det fremgår af lovgivningen, at sekretariatsfunktionen skal udøves af en anden myndighed, stemmer det efter min opfattelse bedst med de ovenfor anførte almindelige fortolkningssynspunkter at gå ud fra, at sekretariatsopgaverne varetages af særligt udpeget personale, der i den forbindelse indgår som en del af den sekretariatsbetjente myndighed.

For at undgå tvivl i den henseende vil det være hensigtsmæssigt på forhånd at udpege de personer, der skal udføre sekretariatsopgaver og så vidt muligt definere indholdet af disse opgaver (til forskel fra de opgaver, de pågældende personer varetager som led i deres normale ansættelse).

Motiverne til § 10, nr. 4, forudsætter, at der også uden for de lovbestemte tilfælde kan være tale om, at en myndighed som sådan udfører sekretariatsfunktionen for en anden myndighed og angiver herved et par eksempler.

Udover de anførte eksempler kan der ikke anerkendes nogen almindelig adgang til ved konkret beslutning at udpege en myndighed som sekretariat for en anden myndighed med den konsekvens, at samarbejdet mellem myndighederne bliver undtaget fra aktindsigt. Det vil indebære en risiko for omgåelse af offentlighedslovens hovedregel om aktindsigt i brevveksling mellem myndigheder samt en tilsidesættelse af Folketingets afvisning af generelt at udvide undtagelsesområdet til alt internt præget samarbejde.

En forudsætning for at anerkende en myndighed som sekretariat for en anden myndighed må i hvert fald være 1) at funktionerne faktisk har karakter af sekretariatsvirksomhed, dvs. praktisk bistand samt udarbejdelse af oplæg m.v. til den anden myndigheds udførelse af sine opgaver, 2) at den anden myndighed har mulighed for gennem instruktion og tilsyn m.v. at styre sekretariatsarbejdet. Også i disse tilfælde vil det være hensigtsmæssigt på forhånd at sørge for, at sekretariatsfunktionerne relativt klart lader sig udskille fra myndighedens øvrige funktioner.

Under disse forudsætninger vil bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 4, efter omstændighederne kunne finde anvendelse på dokumentudveksling mellem sekretariatsmyndigheden og hovedmyndigheden, men alene for så vidt angår sekretariatsarbejdet. Dokumentudveksling mellem myndighederne i øvrigt er som udgangspunkt undergivet aktindsigt. Også den dokumentudveksling, som sker mellem på den ene side sekretariatsmyndigheden som sekretariat og på den anden side samme myndighed i anden (normal) funktion er som udgangspunkt undergivet aktindsigt, jf. herved den sag, som er omtalt i ombudsmandens beretning for 1988, s. 150.

I forbindelse med nedsættelsen af det særlige departementschefsudvalg og de to undergrupper blev det bestemt at arbejdet skulle ledes af Statsministeriet (Statsministeriets departementschef) og, for så vidt angår undergrupperne, af henholdsvis Miljøministeriet og Udenrigsministeriet. Jeg går ud fra, at det herved er forudsat, at de pågældende ministerier skulle levere den fornødne sekretariatsbistand til udvalgenes arbejde.

Der foreligger imidlertid ikke nærmere oplysninger om, hvorledes sekretariatsarbejdet har været organiseret, herunder om hvilke dele af de pågældende ministerier med tilhørende styrelser, der har deltaget i arbejdet. Sekretariatsfunktionernes nærmere indhold er heller ikke oplyst.

På den baggrund må jeg efter de ovenfor anførte grundsynspunkter være mest tilbøjelig til at betragte forholdet således, at sekretariatsarbejdet har været varetaget af personer ansat i de pågældende ministerier, men således at personerne - for så vidt angår sekretariatsarbejdet - har været tilknyttet den særlige Brundtlandsmyndighed på en sådan måde, at arbejdet må siges at være udført som en del af denne myndighed. Konsekvensen heraf er, at dokumentudveksling i forbindelse med sekretariatsarbejdets udførelse omfattes af offentlighedslovens § 7. Dokumentudveksling mellem Brundtlandmyndigheden (inclusive sekretariatspersonalet) og de pågældende ministerier er derimod hverken omfattet af § 7 eller § 10, nr. 4, og er således som udgangspunkt undergivet aktindsigt.

Da jeg går ud fra, at aktindsigtsspørgsmålet i forbindelse med udarbejdelsen af Brundtlandhandlingsplanen nu ikke længere har praktisk interesse, har jeg ikke søgt at få nærmere oplysninger om sekretariatsarbejdets tilrettelæggelse med henblik på en endelig stillingtagen. Som det fremgår, har jeg koncentreret mig om de generelle fortolkningsspørgsmål i sagen.

ad 4): Dokumenter til brug for møder mellem ministre.

For en del af dokumenternes vedkommende er undtagelse gjort i henhold til § 10, nr. 1.

Bestemmelsen lyder således:

"§ 10. Retten til aktindsigt omfatter ikke:

1) Statsrådsprotokoller, referater af møder mellem ministre og dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til brug for sådanne møder."

I det foreliggende tilfælde er kun sidste led af bestemmelsen "dokumenter, der udarbejdes til brug for sådanne møder" (møder mellem ministre) relevant. Bestemmelsen er i praksis blevet forstået på den måde, at den undtager dokumenter, uanset hvilken myndighed der udarbejder dem, blot udarbejdelsen er sket til brug for et møde mellem ministre. Det er uden betydning for anvendelsen af bestemmelsen, om der er tale om egentlige ministermøder med deltagelse af samtlige regeringens medlemmer eller om et møde i et ministerudvalg eller en mere uformel drøftelse mellem to eller flere ministre, jf. s. 229, 2. sp., i betænkning nr. 857 om offentlighedslovens revision.

Det er klart, at dokumenter, som blev udarbejdet på grundlag af en drøftelse i departementschefsudvalget (og departementet) med henblik på forelæggelse i regeringens koordinationsudvalg, måtte anses for omfattet af bestemmelsen. Derimod må det anses for usikkert, om bidrag fra andre ministerier, som blev sendt til underudvalgene med henblik på teknisk bearbejdelse og koordinering, kunne anses omfattet af bestemmelsen.

Bestemmelsens ordlyd og forarbejder giver ingen klar besked om dette spørgsmål. Sammenhængen mellem lovens hovedprincip - offentlighed - og undtagelsesbestemmelserne taler efter min mening for, at der ved administrationen af loven følges det almindelige princip, at undtagelsesbestemmelserne ikke udstrækkes videre, end hensynet bag bestemmelserne nødvendiggør. Jeg finder det derfor betænkeligt at anerkende, at bestemmelsen benyttes på dokumenter, som ikke er udarbejdet direkte med henblik på møder mellem ministre, men i første række er tilvejebragt til brug for en ren embedsmandsmæssig bearbejdning, (og som kun muligvis ville blive forelagt på møder mellem ministre.)

Det ses ikke af de foreliggende oplysninger, i hvilken udstrækning og på hvilken måde de ovenfor under 1) - 4) anførte synspunkter har været anvendt i forbindelse med Statsministeriets stillingtagen til Deres anmodning om aktindsigt.

Under hensyn både til, at en del af de anførte betragtninger ikke kan anses for helt utvivlsomme og til, at problemstillingen må anses for særdeles kompleks, har jeg ikke fundet tilstrækkeligt grundlag for at formulere min opfattelse som en kritik i anledning af den konkrete sagsbehandling.

Med henblik på at de synspunkter, der er indeholdt i denne skrivelse, bliver formidlet til den øvrige del af centraladministrationen, har jeg samtidig hermed indbudt Statsministeriet og Justitsministeriet til en nærmere drøftelse."