Anvendt retsforskrift
Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé

I forbindelse med en begæring fra A om aktindsigt meddelte TV 2 sin opfattelse af institutionens placering i forhold til offentlighedsloven. Som en selvstændig, selvejende institution mente TV 2, at den ikke var en del af den offentlige forvaltning, og dermed ej heller omfattet af offentlighedsloven.

Da TV 2 er oprettet ved det offentliges foranstaltning, er institutionen som udgangspunkt omfattet af offentlighedsloven. Ombudsmanden udtalte, at det ved afgørelsen af, om dette udgangspunkt skulle fastholdes i forbindelse med TV 2, var naturligt at lægge vægt på de momenter, som kan føre til, at institutioner af (delvis) privatretlig karakter må anses for omfattet af offentlighedsloven. Det offentlige har afgørende indflydelse på sammensætningen af TV 2's ledelse og finansiering, og der er fastlagt særlige offentlige kontrolordninger.

Ombudsmanden mente derfor ikke, at der er grundlag for at fravige udgangspunktet, hvorefter TV 2 må betragtes som en del af den offentlige forvaltning og dermed omfattet af offentlighedsloven. (1988-1679-76).

Den fulde tekst

TV 2's placering i forhold til offentlighedsloven.

 

 

A klagede over, at TV 2 den 25. november 1988 nægtede Berlingske Tidende aktindsigt i en bestemt sag.

Det fremgik af sagen, at A den 15. november 1988 rettede henvendelse til TV 2. Under henvisning til lov om offentlighed i forvaltningen og Justitsministeriets vejledning hertil, punkt 9, bad han om aktindsigt med hensyn til omstændighederne og vilkårene vedrørende en tidligere programdirektør B's fratrædelse.

A skrev bl.a.:

"I den forbindelse kan jeg oplyse, at offentlighedsloven ifølge Justitsministeriets særlige vejledning, pkt. 9, også gælder for "særlige forvaltningsenheder".

TV 2 er en særlig forvaltningsenhed, ligesom f.eks. Danmarks Nationalbank og Danmarks Radio. Jeg vil i tvivlstilfælde også gerne påpege, at offentlighedsloven gør gældende, at vi har aktindsigt i afskedigelser/fratrædelser - i modsætning til ansættelser og forfremmelser."

Den 25. november 1988 meddelte TV 2 A afslag på begæringen om aktindsigt. TV 2 begrundede afslaget således:

"TV 2 har den principielle opfattelse, at TV-stationen som en selvstændig, selvejende institution ikke er en del af den offentlige forvaltning og dermed ikke er omfattet af lov om offentlighed i forvaltningen.

Til orientering skal det dog yderligere nævnes, at dokumenter vedrørende programdirektør (B's) fratrædelse - uanset vurderingen af ovennævnte principielle spørgsmål - formentlig vil være unddraget retten til aktindsigt bl.a. under henvisning til lov om offentlighed i forvaltningen § 12, stk. 1 (litra 1) om enkeltpersoners private, herunder økonomiske forhold."

I A's klage til mig skrev han bl.a.:

"Det principielle spørgsmål om, hvorvidt TV 2 er underkastet loven om offentlighed i forvaltningen, skal i sagens natur først afgøres. Men falder den ud til vores "fordel", vil jeg telefonisk - udover forholdene omkring (B's) fratrædelse, også gerne bede om aktindsigt i (nærmere angivne dokumenter i andre sager).

Skulle jeg have aktindsigt i en eller flere af disse sager - så vil jeg gerne henvise til, at TV-stationen har pligt til at ekstrahere relevante oplysninger i tilfælde af, at TV 2 påberåber sig lovens § 12, stk. 1, om enkeltpersoners private, herunder økonomiske forhold."

I en udtalelse i anledning af klagen til mig anførte TV 2, at det efter TV 2's opfattelse må anses som tvivlsomt, hvorvidt TV 2 - både som følge af institutionens organisatoriske placering og funktion - er omfattet af ombudsmandens kompetence og af offentlighedsloven.

Til støtte for dette synspunkt lagde man navnlig vægt på, at TV 2 i lov om radio- og fjernsynsvirksomhed beskrives som en selvejende institution, der gennem selvstændig programvirksomhed har til formål at tilvejebringe og sprede landsdækkende og regionale fjernsynsprogrammer.

Med henvisning til lovens forarbejder fremhævede advokatfirmaet, at det har været tanken, at TV 2 også med hensyn til opbygning og organisation skal skabe et modstykke til Danmarks Radio. Den centrale bestyrelse skal - med et citat fra Mediekommissionens betænkning - have " ...frihed til at lede kanalen administrativt og programmæssigt."

I forlængelse heraf anførte TV 2, at ministeren ikke har hjemmel til at ændre beslutninger truffet af TV 2's bestyrelse eller på nogen anden måde formelt øve indflydelse på driften af TV 2, samt at TV 2 er oprettet som selvejende institution uden for det statslige budgetsystem.

Med hensyn til spørgsmålet om TV 2's stilling i forhold til offentlighedsloven bemærkede Generaldirektoratet for Post- og Telegrafvæsenet i en udtalelse til mig i anledning af klagen, at justitsministeren i et brev af 24. juli 1988 til trafik- og kommunikationsministeren havde udtalt, at såvel TV 2 som Danmarks Radio er omfattet af lovens bestemmelser, herunder reglerne om aktindsigt. Generaldirektoratet havde taget denne udtalelse til efterretning.

I et brev til A udtalte jeg følgende:

"Som sagen foreligger for mig, har jeg fundet det rigtigst at koncentrere min vurdering om det principielle spørgsmål vedrørende TV 2's placering i forhold til offentlighedsloven.

Efter § 1, stk. 1, i lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen gælder loven for "al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning."

Om den nærmere afgrænsning af hvilke myndigheder, institutioner m.v., der skal henregnes til begrebet "den offentlige forvaltning", henviser bemærkningerne til lovforslaget (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, spalte 203) til Betænkning nr. 857/1978, s. 86 ff. Bemærkningerne fastslår samtidig, at afgrænsningen af begrebet svarer til den afgrænsning, der var fastsat i henhold til den dagældende offentlighedslov (lov nr. 280 af 10. juni 1970).

Betænkning nr. 857/1978 gennemgår s. 86 ff gældende ret efter lov nr. 280/1970. Omfattet af loven var:

" ... alle typer af forvaltningsmyndigheder indenfor stat og kommune, men også de såkaldte særlige forvaltningsenheder, der har karakter af selvstændige retssubjekter, f.eks. Danmarks Nationalbank, Danmarks Radio ..."

Under den nærmere afgrænsning fremhæves (s. 89):

"Som ovenfor side 86 nævnt må særlige forvaltningsenheder med selvstændig retssubjektivitet, derimod antages at være omfattet af loven. Hermed sigtes navnlig til institutioner mv., der er oprettet ved det offentliges foranstaltning eller overgået til det offentlige ved eller i henhold til lov."

Institutioner af privatretlig karakter, der begrebsmæssigt er adskilt fra disse særlige forvaltningsenheder, er som hovedregel ikke omfattet af lovens bestemmelser, jf. herved også Folketingstidende 1985/86, tillæg A, spalte 201: "Udenfor (lovens anvendelsesområde, min bemærkning) falder endvidere som hovedregel også institutioner, foreninger og selskaber, der er organiseret på privatretligt retsgrundlag."

Hovedreglen gennembrydes dog, hvis de omtalte institutioner udøver offentlig virksomhed af mere omfattende karakter og i sammenhæng hermed er undergivet intensiv regulering, tilsyn og kontrol. Betænkning 857/1978 indeholder (s. 87) herom følgende bemærkninger:

"I visse tilfælde er sådanne institutioner, hvis retsgrundlag er privatretligt imidlertid helt eller delvis undergivet offentlig indflydelse eller kontrol, f.eks. i form af aktiebesiddelse eller ved det offentliges indflydelse på sammensætningen af institutionens ledelse og/eller institutionens daglige drift. Det forekommer ligeledes, at privatretligt organiserede institutioner er tillagt funktioner af klar offentligretlig karakter, samt at sådanne institutioners virksomhed helt eller delvis finansieres ved tilskud fra det offentlige."

Afhængig af graden af offentlig indflydelse og kontrol vil institutionerne være omfattet af offentlighedsloven.

TV 2 er oprettet i henhold til lov nr. 335 af 4. juni 1986 om ændring af lov om radio- og fjernsynsvirksomhed mv. (jf. nu lovbekendtgørelse nr. 559 af 20. september 1988).

Da TV 2 således er oprettet ved det offentliges foranstaltning, vil udgangspunktet (i overensstemmelse med de ovenfor gengivne fortolkningsbidrag vedrørende lovens gyldighedsområde) for den nærmere vurdering af institutionens forhold til offentlighedsloven være dette, at offentlighedsloven må antages at gælde for TV 2 som en særlig forvaltningsenhed.

Ved vurderingen af om udgangspunktet skal fastholdes, vil det efter min opfattelse være naturligt at lægge vægt på de momenter, som kan føre til, at institutioner af (delvis) privatretlig karakter må anses for omfattet af offentlighedsloven.

Det drejer sig hovedsageligt om det offentliges indflydelse på sammensætningen af institutionens ledelse og/eller institutionens daglige drift, det offentliges muligheder for kontrol med institutionens virksomhed samt institutionens finansieringsgrundlag.

Jeg skal i den forbindelse fremhæve følgende, der fremgår af retsgrundlaget for TV 2:

Efter § 15 l, i lov om radio- og fjernsynsvirksomhed, ledes TV 2 af en bestyrelse på 5 medlemmer, som udpeges og beskikkes af kommunikationsministeren. Beskikkelsen gælder for 4 år. Umiddelbar genbeskikkelse kan kun finde sted én gang. Ministeren udpeger formand og næstformand.

Efter bestyrelsens forslag fastsætter ministeren en vedtægt for den samlede TV 2-virksomhed.

§ 15 k, fastslår, at TV 2 er en selvejende institution, der gennem selvstændig programvirksomhed har til formål at tilvejebringe og sprede landsdækkende og regionale fjernsynsprogrammer. Loven fastsætter visse kriterier, som institutionen skal lægge til grund for sin programvirksomhed, såvel den landsdækkende som den regionale programlægning. Der skal således ved programlægningen lægges afgørende vægt på kvalitet, alsidighed og mangfoldighed. Ved programlægningen i de regionale TV 2-virksomheder skal der endvidere lægges vægt på tilknytning til regionen (§ 15 k, stk. 1).

Loven bestemmer endvidere, at TV 2 skal producere nyheds- og aktualitetsudsendelser, og at øvrige programmer fortrinsvis skal tilvejebringes ved køb hos andre producenter. Med hensyn til TV 2's reklameindslag er blandt andet bestemt, at ministeren fastsætter nærmere regler for reklameindslagenes placering i programfladen (§ 15 k, stk. 3).

Radionævnet, der er en statslig forvaltningsmyndighed, kan pålægge TV 2 - såvel som Danmarks Radio - at berigtige fejlagtige oplysninger om faktiske forhold, der er udsendt af institutionen, og nævnet kan endvidere træffe afgørelse om berigtigelsens indhold, form og plads.

Om TV 2's finansieringsgrundlag og regnskabsmæssige kontrol fremgår af loven, at indtægterne, der indgår i en særlig fond, består dels af licensindbetalinger, dels af overskud fra reklamering. Størrelsen af begge indbetalinger til TV 2-fonden fastsættes årligt af ministeren med tilslutning fra Folketingets Finansudvalg.

Den centrale bestyrelse udarbejder årlige regnskaber for den landsdækkende virksomhed og for TV 2-fonden. Disse regnskaber revideres af Rigsrevisionen.

Det følger af det anførte, at det offentlige har afgørende indflydelse på sammensætningen af TV 2's ledelse og på virksomhedens finansiering. Der er herigennem, og gennem lovens særlige krav til programvirksomheden, tale om en væsentlig offentlig indflydelse på institutionens drift, og der er fastlagt særlige offentlige kontrolordninger.

På den baggrund finder jeg ikke, at der er grundlag for at fravige det tidligere anførte udgangspunkt, hvorefter TV 2 må betragtes som en del af den offentlige forvaltning, jf. offentlighedslovens § 1, stk. 1.

TV 2 må således efter min opfattelse anses for omfattet af offentlighedsloven.

Jeg har gjort TV 2, Generaldirektoratet for Post- og Telegrafvæsenet samt kommunikationsministeren bekendt med min opfattelse."