Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé

En kvinde klagede over at en kommune først tilbød hende et fuldtids fleksjob ca. 1½ år efter at reglerne herom var trådt i kraft. Hun var før reglernes ikrafttræden ansat i beskyttet beskæftigelse med løntilskud, og hun ønskede en fuldtidsstilling, men havde i hele perioden kun haft en deltidsstilling. Kvinden ønskede nu at kommunen skulle godtgøre hende lønforskellen.

Ombudsmanden udtalte at det var meget kritisabelt at kommunen først tilbød kvinden en fuldtidsstilling mere end 1½ år efter at reglerne om fleksjob blev indført. Ombudsmanden mente også at kommunen havde tilsidesat sin vejledningspligt i væsentligt omfang ved ikke at have oplyst kvinden om de nye regler eller på anden måde at have fulgt op på hendes sag. Ombudsmanden mente derfor ikke at det kunne udelukkes at kvinden skulle stilles som om hun ved reglernes ikrafttræden havde fået tilbudt - og påbegyndt - et fleksjob på fuld tid, og henstillede derfor til kommunen at genoptage sagen med henblik på at få afklaret i hvilket omfang kommunen var forpligtet til at yde kvinden en økonomisk kompensation. (J.nr. 2000-1718-059).

Oversigt (indholdsfortegnelse)
Den fulde tekst

Ansat i deltidsstilling ikke tilbudt fleksjob på fuld tid

 

Det fremgår af sagen at Silkeborg Kommune den 24. august 1995 traf afgørelse om etablering af beskyttet beskæftigelse - en såkaldt 50/50- stilling - for A. Stillingen bestod i et arbejde som pædagogmedhjælper, og arbejdstiden var på 37 timer ugentlig.

A var på dette tidspunkt gravid, og hun blev den 29. august 1995 sygemeldt på grund af bækkenløsning.

Efter afholdt barsels- og forældreorlov blev A den 8. september 1997 ansat i en institution med en ugentlig arbejdstid på 30 timer. Silkeborg Kommune har telefonisk oplyst til en af mine medarbejdere at den pågældende institution er kommunalt drevet. Kommunen var således arbejdsgiver i forbindelse med ansættelsen af A.

Ifølge Silkeborg Kommunes afgørelse af 22. september 1997 var der fortsat tale om beskyttet beskæftigelse i en 50/50-stilling, og stillingen var oprettet ” i henhold til bestemmelserne i § 91-95 i Lov om Social Bistand og cirkulære om Bistandslovens bestemmelser om institutionerne under amtskommunerne, punkt 74”. Kommunens afgørelse af 22. september 1997 var ledsaget af en klagevejledning.

Ifølge sagens akter var A efterfølgende i kontakt med kommunen flere gange frem til den 14. april 1998 idet hun søgte kommunen om støtte til kurser mv. i tilknytning til den etablerede beskyttede beskæftigelse.

 

Af kommunens journalark fremgår det endvidere at kommunens sagsbehandler den 15. januar 1999 havde et møde med bl.a. A vedrørende arbejdsklimaet på arbejdspladsen hvor A var ansat. Kommunens sagsbehandler fulgte op på dette den 17. februar 1999 hvor der blev afholdt et møde på arbejdspladsen. Af notatet vedrørende mødet den 17. februar 1999 fremgår det følgende afslutningsvis af kommunens journalark:

(A) fortsætter i fleksjobbet på uændrede vilkår, hvor hun arbejder 30 timer ugtl. og hvor der gives 50% refusion.”

Den 1. juli 1999 blev der foretaget opfølgning i A’s sag. Af kommunens journalark fremgår bl.a. følgende:

”( ) (A) er ansat i et fleksjob, men sagen har ikke været vurderet i forhold til de nye regler i aktivloven omkring oprettelse af fleksjob. Hun blev ansat d. 8/9-97 i en 50/50 stilling.

Det besluttes at ændre i vilkårene således, at hun tilbydes et fuldtidsjob på 37 timer ugtl., (dette har været hendes niveau tidligere), men at hendes reelle arbejdstid er 30 timer ugtl. (A) er gået ned i arbejdstid af helbredsmæssige årsager, ikke ud fra ønsket om at arbejde 30 timer.

Det indstilles derfor at hun pr. 1/8-99 overgår til 37 timer ugtl., men reelt kun arbejder 30 timer ugtl.”

 

Silkeborg Kommune anførte herefter følgende i et brev til A af 18. august 1999:

”I forbindelse med opfølgning af dit fleksjob skal sagen vurderes ud fra ny lovgivning.

Det betyder, at du skal tilbydes en fuldtidsstilling, hvis du tidligere har været vant til fuldtidsarbejde.

Herefter gælder, at din stilling fra 1. august 1999 ændres til en fuldtidsstilling, dvs. 37 timer ugentlig.

Men under hensyn til oplysningerne om dine helbredsmæssige forhold accepteres, at du reelt kun arbejder 30 timer ugentlig, men som nævnt skal du aflønnes svarende til en fuldtidsstilling, dvs. 37 timer ugentlig.

Øvrige forhold er uændrede.

A klagede den 25. januar 2000 over denne afgørelse til Det Sociale Nævn for Århus Amt som den 14. februar 2000 videresendte klagen til Silkeborg Kommune til revurdering. I klagen anførte A følgende:

”Sagen drejer sig om, at jeg fik en arbejdsskade i 1991. Derefter er jeg dels i arbejde dels sygemeldt og opsagt med fratrædelse den 30.06.1992. Efter lang sygemelding, samt forskellige arbejdsprøvninger på sygedagpenge, fik jeg bevilget en 50/50 stilling den 14.08.95 som ( ) med aflønning på 25 timer ugentligt, resten op til 37 timer var på sygedagpenge.

Jeg havde barselsorlov fra ca. september 1995. Fødsel og orlov var på sygedagpenge til 14.05.1996.

Derefter havde jeg forældreorlov fra den 15.05.1996-14.05.1997. Jeg startede efter orlov den 15.05.1997-14.08.1997 som ( ). Den 15.08.1997 fik jeg bevilget en 50/50 stilling, men kun med en aflønning på 30 timer ugentligt. Det klagede jeg over med det samme, da jeg meget dårligt kunne klare mig for denne aflønning. Jeg fik som svar, at jeg kun havde krav på løn for det antal timer jeg var i stand til at arbejde, og det var mig umuligt at klare flere arbejdstimer. Jeg klagede i øvrigt flere gange, men med samme negative resultat.

I august 1999 fik jeg så brev fra Silkeborg Kommune, at min 50/50 stilling var ændret til et flexjob fra 01.08.1999 med en aflønning på 37 timer ugentligt. Denne lov trådte i kraft den 01.01.1998, så jeg mener, at jeg har haft krav på en aflønning på fuld tid fra start af.

Grunden til, at jeg først anker sagen nu, er at jeg ikke vidste, og aldrig har fået oplyst at jeg havde en ankemulighed. Det fremgår ikke et eneste sted på de forskellige ansættelsesbreve.

Håber på velvillig behandling af min anke.”

 

Den 1. marts 2000 skrev kommunen følgende til det sociale nævn:

”Klageren anker over forvaltningens afgørelse om ændring af vilkår i fleksjob, jf. vedlagte kopi af brev af 18. august 99. Klageren ønsker aflønning svarende til fuld tid fra 1. januar 98.

Vedr. klagefrist vil det være rimeligt at bortse fra denne, da klageren ikke i brev af 18. august 99 har fået ankevejledning - ’positiv’ afgørelse.

Klageren blev bevilget beskyttet stilling efter daværende 50/50 ordning fra den 8.9.97.

I forbindelse med en opfølgning af fleksjobbet 1.7.99 blev aflønningen, jf. nugældende lov ændret til fuld tid, 37 timer ugentlig - men fortsat en reel arbejdstid svarende til 30 timer ugentlig.

Det er besluttet ikke at gå tilbage med aflønning svarende til fuld tid før 1.8.99. Det er korrekt, at daværende bistandslov opererede med en opfølgning på 1 år efter bevillingen. Denne frist er ikke overholdt på grund af prioritering af sagsmængden.

Det er Kommunens opfattelse, at det forhold, at opfølgningsfristen ikke er overholdt i sig selv ikke giver grundlag for efterbetaling. Der er nærmere tale om et forhold, der vedrører sagsbehandlingen og som i givet fald må behandles som sådan.

Der vedlægges kopi af relevante sagsakter. Kommunen har revurderet afgørelsen og besluttet at fastholde den.”

 

Det sociale nævn traf den 12. april 2000 følgende afgørelse:

Nævnet har ikke kompetence til at pålægge kommunen at udbetale eventuel kompensation tilbage til 1.1.98.

Det Sociale Nævn stadfæster således kommunens afgørelse.

Nævnet finder at kommunen har pligt til at tilbyde Dem et fleksjob på fuld tid. Nævnet har imidlertid ikke kompetence til at pålægge kommunen at give Dem et tilbud på fuld tid hos en konkret arbejdsgiver, og der er ikke knyttet klagemuligheder til en aftale om et konkret fleksjob mellem arbejdsgiver, arbejdstager og kommunen.

Vedrørende kravet om efterregulering tilbage til 1. januar 1998 har nævnet ikke kompetence til at pålægge kommunen at udbetale en eventuel kompensation for mistet fuldtidsaflønning. Begrundelsen herfor er, at den ydelse en person ansat i fleksjob modtager er en kombineret arbejdsretlig- og socialydelse, og den sociale ydelse (tilskud til arbejdsgiver) kan kun udbetales, når der foreligger en aftale om fleksjob med arbejdsvilkårene (herunder aftale om timetal, løn og refusion) mellem arbejdsgiver, arbejdstager og kommunen. Endvidere har nævnet ikke kompetence til at pålægge en arbejdsgiver at udbetale løndelen.

Herefter finder nævnet det ufornødent at vurdere om De eventuelt er blevet vejledt utilstrækkeligt med et tab til følge, og på hvilket tidspunkt det i givet fald er.

 

Den 23. maj 2000 klagede kvinden til mig over myndighedernes afgørelser i sagen.

I brev af 20. september 2000 bad jeg Silkeborg Kommune om en udtalelse i sagen i anledning af hendes klage.

Den 4. oktober 2000 modtog jeg Silkeborg Kommunes udtalelse. Kommunen anførte i udtalelsen følgende:

Silkeborg kommune kan i det hele henholde sig til Kommunens udtalelse af 1. marts 2000 vedr. besvarelsen af klagen til Århus Statsamt, Det Sociale Nævn. Endvidere til Århus Statsamts afgørelse af 12. april 2000.

Det bemærkes, at der generelt først med lovændringen pr. 1.1.98. var mulighed for at tilbyde fleksjob på fuld tid, selv om den pgl. reelt arbejder færre end 37 timer ugentlig.

( ) Der er således ikke tale om, at ’Kommunen ændrer aftalen til et job med 30 timers beskæftigelse ( )’. Pgl. kan af helbredsmæssige årsager ikke klare mere end de 30 timer, og som førnævnt var der før 1.1.98 alene mulighed for at yde løn i et fleksjob svarende til den faktiske arbejdstid.

 

Den 16. oktober 2000 sendte jeg udtalelsen til retshjælpen med anmodning om bemærkninger til kommunens udtalelse. Retshjælpen har ikke kommenteret kommunens udtalelse.

I forbindelse med min behandling af sagen bad jeg den 1. februar 2002 Beskæftigelsesministeriet om en udtalelse vedrørende reglerne om fleksjob, navnlig vedrørende overgangsbestemmelserne som blev vedtaget samtidig med indførelsen af reglerne om fleksjob. A’s konkrete sag var ikke refereret i brevet til ministeriet idet anmodningen om ministeriets udtalelse var generelt udformet.

Beskæftigelsesministeriet fremkom den 8. april 2002 med en udtalelse. Ministeriets udtalelse er nærmere omtalt nedenfor.

 

Ombudsmandens udtalelse

”Regelgrundlaget for etablering af beskyttede arbejdspladser for enkeltpersoner (50/50-stillinger)

Silkeborg Kommunes afgørelser af 24. august 1995 og 22. september 1997 om bevilling af beskyttet beskæftigelse for (A) indeholdt en overordnet henvisning til bistandslovens §§ 91-95, jf. lovbekendtgørelse nr. 1024 af 13. december 1994 med senere ændringer, samt lovbekendtgørelse nr. 110 af 26. februar 1996 med senere ændringer. Bestemmelserne i bistandslovens §§ 91-95 vedrørte rammerne for kommunernes og amtskommunernes etablering af revalideringsinstitutioner, beskyttede virksomheder, individuelt beskyttede enkeltpladser mv. med henblik på beskæftigelse, herunder arbejdsprøvning, for erhvervshæmmede personer.

Oprettelsen af beskyttede enkeltpladser efter 50/50-ordningen havde hjemmel i den dagældende bistandslovs § 91, særligt stk. 2. På tidspunktet for kommunens afgørelse af 22. september 1997 havde bistandslovens § 91 følgende indhold, jf. lovbekendtgørelse nr. 110 af 26. februar 1996 som ændret ved lov nr. 1188 af 18. december 1996:

’§ 91. Amtsrådet skal sørge for, at invaliderede og andre erhvervshæmmede har mulighed for optagelse på institutioner til erhvervsmæssig optræning og uddannelse samt arbejdsprøvning og omskoling. Amtsrådet skal endvidere sørge for, at personer, der af fysiske eller psykiske årsager m.v. ikke er i stand til at fastholde eller opnå normal beskæftigelse i det almindelige erhvervsliv, har mulighed for beskæftigelse på beskyttede virksomheder og lignende eller ved andre erhvervsmæssige foranstaltninger. Amtsrådet skal herunder sørge for, at personer med nedsat erhvervsevne, der får social pension, har mulighed for ansættelse i individuelt beskyttede enkeltpladser hos private og offentlige arbejdsgivere.

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal sørge for, at personer med nedsat erhvervsevne, der ikke får social pension, og som ikke kan opnå eller fastholde beskæftigelse på normale vilkår på arbejdsmarkedet, har mulighed for ansættelse i individuelt beskyttede enkeltpladser hos private og offentlige arbejdsgivere. Mulighederne for revalidering til beskæftigelse på normale vilkår skal være udtømt, før der kan oprettes en individuelt beskyttet enkeltplads.

Stk. 3. Revalideringsinstitutioner og beskyttede virksomheder m.v. kan oprettes og drives af en eller flere amtskommuner, kommuner eller som selvejende institutioner, med hvilke amtsrådet indgår overenskomst. I overenskomsten fastsættes bestemmelse om institutionens ledelse og drift, der ikke må påføre andre virksomheder ubillig konkurrence.

Stk. 4. Kommunalbestyrelsen kan oprette og drive beskyttede virksomheder, som især er beregnet for personer med bopæl i kommunen.

Stk. 5. Amtsrådet og kommunalbestyrelsen kan oprette individuelt beskyttede enkeltpladser.’

Silkeborg Kommune traf henholdsvis den 24. august 1995 og den 22. september 1997 afgørelse om etablering af en såkaldt 50/50- stilling for (A). Udfyldende regler om denne form for beskyttet beskæftigelse blev indført ved cirkulære nr. 208 af 14. december 1993 om ændring af cirkulære om bistandslovens bestemmelser om institutioner under amtskommunerne. Ændringscirkulæret rettede sig til samtlige kommuner og amtskommuner. Cirkulærets pkt. 74 fik herved følgende udformning:

’Til personer i beskyttede arbejdspladser for enkeltpersoner ydes arbejdsvederlag og tilskud efter følgende principper:

Personer, der ikke oppebærer førtidspension, aflønnes i almindelighed inden for intervallet 70-100 pct. af den mindste overenskomstmæssige timeløn, på hvilket den pågældende efter sin alder ville kunne placeres i et normalt arbejdsforhold. Hvor forholdene gør det muligt, kan der aflønnes efter indsats.

Tilskuddet i henhold til bistandsloven udgør 50 pct. af den udbetalte løn med tillæg af eventuelle arbejdsgiverbidrag til dagpengefond, ATP m.v., dog højst 50 pct. af den overenskomstmæssige timeløn.

 

Indførelse af regler i bistandsloven om etablering og aflønning af fleksjob

Ved lov nr. 459 af 10. juni 1997 om ændring af lov om social bistand og lov om dagpenge ved sygdom eller fødsel blev bl.a. indført regler om fleksjob. Af ændringslovens § 1, nr. 6, fremgår det således at der i bistandsloven skulle indsættes et nyt afsnit III A indeholdende bl.a. følgende bestemmelser:

’§ 49 a. Kommunalbestyrelsen sørger for, at personer med varige begrænsninger i arbejdsevnen, der ikke modtager social pension, og som ikke kan opnå eller fastholde beskæftigelse på normale vilkår på arbejdsmarkedet, har mulighed for at blive ansat i fleksjob hos private eller offentlige arbejdsgivere. Mulighederne for revalidering til beskæftigelse på normale vilkår skal være udtømte, før der kan tilbydes et fleksjob.

Stk. 2. Socialministeren kan under hensyn til Danmarks internationale forpligtelser fastsætte regler om, at der på visse erhvervsområder ikke er adgang til at beskæftige personer i fleksjob.

Stk. 3. Kommunalbestyrelsen giver tilbud om fleksjob. Amtsrådet kan give tilbud om fleksjob, når det er arbejdsgiver, eller hvis det aftaler dette med kommunalbestyrelsen.

§ 49 b. Arbejdsgiveren betaler lønnen til den ansatte.

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen giver arbejdsgiveren tilskud til lønnen. Tilskuddet er 1/3, 1/2 eller 2/3 af lønnen afhængig af graden af den nedsatte arbejdsevne.

Stk. 3. Tilskuddet beregnes af lønnen med tillæg af udgifter til arbejdsgiverbidrag til ATP samt eventuelle udgifter til andre arbejdsgiverbidrag. Tilskuddet kan ikke overstige 1/3, 1/2 eller 2/3 af den mindste overenskomstmæssige timeløn på det aktuelle ansættelsesområde eller af den løn, som sædvanligvis gælder for tilsvarende arbejde, med tillæg af udgifter til arbejdsgiverbidrag til ATP samt eventuelle udgifter til andre arbejdsgiverbidrag.

Stk. 4. Tilskuddet efter stk. 3 nedsættes med det beløb, som arbejdsgiveren har ret til efter lov om dagpenge ved sygdom eller fødsel. Socialministeren kan fastsætte regler herom.

§ 49 c. Når kommunalbestyrelsen eller amtsrådet har givet tilbud om fleksjob, fastsættes løn og øvrige arbejdsvilkår, herunder arbejdstiden, som udgangspunkt efter de kollektive overenskomster på ansættelsesområdet, herunder de sociale kapitler. I ikkeoverenskomstdækket ansættelse skal overenskomsten på sammenlignelige områder gælde. Fastsættelse af løn og øvrige arbejdsvilkår skal ske i samarbejde med de faglige organisationer.

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen og amtsrådet har pligt til at give tilbud efter § 49 a på fuld tid, medmindre den ansatte foretrækker deltidsansættelse.

§ 49 g. Kommunalbestyrelsen skal løbende følge sager efter reglerne i dette afsnit for at sikre sig, at betingelserne for at give støtte fortsat er opfyldt.

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal foretage opfølgning af en sag senest 6 måneder efter, at støtten er udbetalt første gang. Herefter skal opfølgningen ske senest 12 måneder efter, at sagen sidst har været vurderet.’

Ifølge ændringslovens § 1, nr. 7, blev bistandslovens § 91, stk. 2, om beskyttede enkeltpladser efter 50/50-ordningen ophævet ved ændringslovens ikrafttræden. Bestemmelsen i § 91, stk. 2, er citeret i afsnittet ovenfor.

Ifølge ændringslovens § 3, stk. 2, var følgende overgangsregler gældende:

Stk. 2. Personer, som ikke modtager social pension, og som ved lovens ikrafttræden er ansat i individuelt beskyttede enkeltpladser, jf. bistandslovens §§ 91-95 og § 138 f, bevarer indtil ansættelsens ophør mindst det indtægtsniveau, der følger af punkt 74 i Socialministeriets cirkulære nr. 154 af 17. december 1986 om bistandslovens bestemmelser om institutioner under amtskommunerne, som ændret ved Socialministeriets cirkulære nr. 208 af 14. december 1993, eller af forsøgsgodkendelser i medfør af bistandslovens § 138 f. Tilsvarende bevarer arbejdsgiveren indtil ophør af stillingen mindst det procentvise løntilskud, der hidtil er givet i stillingen.’

Ændringslovens ikrafttræden skulle ifølge lovens § 3, stk. 1, fastsættes af socialministeren. I forarbejderne til ændringsloven (Folketingstidende 1996-97, tillæg A, s. 5716) er bl.a. det følgende anført om lovens ikrafttræden:

’Da forslaget om fleksjob rejser spørgsmål i forhold til Den Europæiske Unions regler om statsstøtte, kan reglerne om fleksjob først træde i kraft efter Europa-Kommissionens godkendelse, og det foreslås på denne baggrund, at socialministeren fastsætter tidspunktet for lovens ikrafttræden. Hvis Europa- Kommissionens godkendelse foreligger inden 1. januar 1998, skal disse bestemmelser træde i kraft denne dato.’

Reglerne om fleksjob trådte i kraft den 1. januar 1998, jf. bekendtgørelse nr. 882 af 1. december 1997 om ikrafttræden af lov om ændring af social bistand og lov om dagpenge ved sygdom eller fødsel.

 

I de almindelige bemærkninger til forslaget til ændringsloven (Folketingstidende 1996- 97, tillæg A, s. 5711f) er bl.a. anført følgende:

’Lovforslaget indeholder følgende:

En forbedring af reglerne om beskyttede enkeltpladser med tilskud til personer, der ikke modtager social pension - de såkaldte 50/50-ordninger.

Det sker ved, at der stilles forslag om fleksjob, som i forhold til gældende regler er forbedret ved, at tilskuddet til arbejdsgiveren bliver fleksibelt. Det bliver på 1/3, 1/2 eller 2/3 af lønnen afhængig af arbejdsevnen. Samtidig ligestilles offentlige og private arbejdsgivere, idet kommunen alene skal betale arbejdsgiverdelen af lønudgifterne. Lønnen fastsættes som udgangspunkt efter de kollektive overenskomster, herunder de sociale kapitler. Det foreslås også, at kommunen får 100 pct. refusion af udgifterne til løntilskud.

Den statslige merudgift til de nuværende 2.200 stillinger skønnes til 12,5 mill. kr. årligt. Merudgiften modsvares af en besparelse på 6,9 mill. kr. for amterne og kommunerne som offentlige arbejdsgivere og 5,6 mill. kr. for private arbejdsgivere.

I forbindelse med etablering af flere fleksjob kan der være behov for en omlægning af indsatsen i kommunerne. Et vigtigt element i en sådan indsats kan være opsøgende virksomhed og vejledning overfor arbejdsgivere og allerede ansatte.’

I lovforslagets bemærkninger til de nye bestemmelser i bistandslovens §§ 49 a, 49 b og 49 c (Folketingstidende 1996-97, tillæg A, s. 5712ff) er bl.a. følgende anført:

§ 49 a

I dette lovforslag kaldes beskyttede enkeltpladser til personer, der ikke får social pension, for fleksjob , og af § 49 a fremgår, at tilbud om fleksjob kan oprettes hos private eller offentlige arbejdsgivere.

§ 49 c

Der er vide rammer for den nærmere tilrettelæggelse af arbejdet, som aftales mellem arbejdsgiver og arbejdstager. Når arbejdstiden tilrettelægges, kan der herved tages hensyn til karakteren af den nedsatte arbejdsevne. Det betyder fx, at der kan tages hensyn til, at vedkommende kan have behov for hvilepauser, behov for fravær eller behov for periodevis at gå lidt ned i tid. Det skal bemærkes, at den nedsatte arbejdsevne kan manifestere sig både ved, at den pågældende ikke kan arbejde fuldt effektivt på fuld tid, og ved at den pågældende kan arbejde fuldt effektivt men da kun på nedsat tid.

Efter stk. 2 skal fleksjob tilbydes på fuld tid, medmindre den pågældende foretrækker deltidsansættelse. Dette er begrundet i, at beskæftigelse efter ordningen skal kunne være et tilstrækkeligt forsørgelsesgrundlag for de pågældende. Arbejdstiden kan således kun nedsættes efter den pågældendes eget ønske.’

I tilknytning til at ovennævnte regler (lov nr. 459 af 10. juni 1997) blev indført, udsendte Socialministeriet vejledning om fleksjob m.v. efter bistandslovens §§ 49a-49d, jf. vejledning nr. 175 af 4. december 1997. Vejledningen repræsenterede et uddrag af udkast til vejledning til lov om aktiv socialpolitik, jf. lov nr. 455 af 10. juni 1997 med senere ændringer. Denne vejledningsform blev ifølge vejledningens følgebrev valgt på grund af at det herved kunne undgås at brugerne skulle sætte sig ind i to vejledningssæt - et om bistandsloven og et om aktivloven.

Vejledningen blev ikke udsendt i henhold til en hjemmelsbestemmelse i ændringsloven.

Vejledningens pkt. 8.3.1 vedrørende bistandslovens § 49c, stk. 2, havde bl.a. følgende indhold:

’Fleksjob skal tilbydes på fuld tid, med mindre den pågældende foretrække[r] deltidsansættelse. Dette er begrundet i, at beskæftigelse efter ordningen skal kunne være et tilstrækkeligt forsørgelsesgrundlag for den pågældende, da der ikke er mulighed for at supplere lønnen med kontanthjælp.

Der er ikke nogen fast grænse for, hvor langt en person kan gå ned i arbejdstid og samtidig modtage løn for fuld arbejdstid. Samlet set skal arbejdspræstationer sættes i forhold til den begrænsning i arbejdsevnen, som danner grundlag for fastsættelsen af løntilskuddet.’

Vedrørende overgangsreglerne i ændringslovens § 3, stk. 2, citeret ovenfor, indeholdt vejledningen bl.a. følgende under pkt. 8.8.1.:

’Personer, der 31. december 1997 er ansat i individuelt beskyttede enkeltpladser til personer, der ikke modtager social pension, herunder individuelt beskyttede enkeltpladser oprettet efter forsøgsbestemmelsen i bistandslovens § 138 f, overgår fra 1. januar 1998 til ansættelse efter reglerne om fleksjob. Løntilskuddet vil være uændret.

I forbindelse med kommunens opfølgning af stillingerne i 1998 bør kommunen som hidtil være opmærksom på, om der er behov for ændringer, herunder om der er behov for ændring af tilskud, f.eks. som følge af ændring af arbejdsevnen.

Hvis aflønningen i allerede oprettede stillinger ændres, finder bestemmelserne om aflønning i fleksjob med løntilskud anvendelse.’

 

Reglerne om fleksjob i lov om aktiv socialpolitik

Bistandslovens regler om fleksjob blev den 1. juli 1998 afløst af reglerne herom i §§ 71-73, jf. § 70, i den dagældende lov om aktiv socialpolitik, jf. lov nr. 455 af 10. juni 1997 med senere ændringer. Af disse bestemmelser fremgik følgende:

’§ 70. Kommunen sørger for, at personer under 67 år med varige begrænsninger i arbejdsevnen har mulighed for ansættelse hos private eller offentlige arbejdsgivere i

fleksjob efter § 71 og

skånejob med løntilskud efter § 75.

Stk. 2. Socialministeren kan under hensyn til Danmarks internationale forpligtelser fastsætte regler om, at der inden for visse erhvervsområder ikke er adgang til at beskæftige personer efter stk. 1.

Stk. 3. Kommunen giver tilbud om job efter stk. 1. Amtskommunen kan give tilbud om job, når den er arbejdsgiver, eller hvis den aftaler dette med kommunen.

§ 71. Kommunen sørger for, at personer, der ikke modtager social pension, og som ikke kan opnå eller fastholde beskæftigelse på normale vilkår på arbejdsmarkedet, har mulighed for at blive ansat i fleksjob. Mulighederne for revalidering til beskæftigelse på normale vilkår skal være udtømte, før der kan tilbydes et fleksjob.

§ 72. Arbejdsgiveren betaler lønnen til den ansatte i fleksjob.

Stk. 2. Kommunen giver arbejdsgiveren tilskud til lønnen. Tilskuddet er 1/3, 1/2 eller 2/3 af lønnen afhængig af graden af den nedsatte arbejdsevne.

Stk. 3. Tilskuddet beregnes af lønnen med tillæg af udgifter til arbejdsgiverbidrag til ATP samt eventuelle udgifter til andre arbejdsgiverbidrag. Tilskuddet kan ikke overstige 1/3, 1/2 eller 2/3 af den mindste overenskomstmæssige timeløn på det aktuelle ansættelsesområde eller af den løn, som sædvanligvis gælder for tilsvarende arbejde, med tillæg af udgifter til arbejdsgiverbidrag til ATP samt eventuelle udgifter til andre arbejdsgiverbidrag.

Stk. 4. Tilskuddet efter stk. 3 nedsættes med det beløb, som arbejdsgiveren har ret til efter lov om dagpenge ved sygdom eller fødsel. Socialministeren kan fastsætte regler herom.

§ 73. Når kommunen eller amtskommunen har givet tilbud om fleksjob, fastsættes løn og øvrige arbejdsvilkår, herunder arbejdstiden, som udgangspunkt efter de kollektive overenskomster på ansættelsesområdet, herunder efter de sociale kapitler. I ikke overenskomstdækket ansættelse skal overenskomsten på sammenlignelige områder gælde. Fastsættelse af løn og øvrige arbejdsvilkår skal ske i samarbejde med de faglige organisationer.

Stk. 2. Kommunen og amtskommunen har pligt til at give tilbud om fleksjob på fuld tid, medmindre den ansatte foretrækker deltidsansættelse.’

Ovennævnte regler blev ikke ændret forud for Silkeborg Kommunes afgørelse af 18. august 1999 om ændring af ansættelsesforholdet for (A) hvorved arbejdstiden blev ændret til 37 timer (fuld tid).

Bestemmelserne i aktivloven svarede i det væsentlige til reglerne i bistandslovens §§ 49 a - 49 c. Som følge heraf indeholdt loven ikke selvstændige overgangsbestemmelser vedrørende beskyttet beskæftigelse i individuelle enkeltpladser til personer som ikke modtog pension, jf. pkt. 7.8.1 i vejledning nr. 39 af 5. marts 1998 om lov om aktiv socialpolitik.

 

Beskæftigelsesministeriets udtalelse af 8. april 2002 - overgangsbestemmelserne ved indførelsen af reglerne om fleksjob

Som før nævnt bad jeg den 1. februar 2002 Beskæftigelsesministeriet om en udtalelse vedrørende reglerne om fleksjob, herunder navnlig om overgangsreglernes betydning for personer som før reglernes ikrafttræden var ansat i en beskyttet stilling efter 50/50-ordningen. I mit brev til Beskæftigelsesministeriet af 1. februar 2002 anførte jeg bl.a. følgende:

’I sagen som er refereret i den vedlagte Sociale Meddelelse, SM A-12-00 (1. sag), var der tale om en person som i august 1997 blev bevilget ansættelse i en beskyttet enkeltplads efter 50/50-ordningen med en ugentlig arbejdstid på 31,25 time. I februar 1998 blev den pågældendes arbejdstid nedsat til 26,26 timer pr. uge. Kommunen meddelte at vedkommende fortsat skulle aflønnes for 31,25 timer pr. uge da nedsættelsen skyldtes de helbredsmæssige forhold.

Over for kommunen blev det herefter gjort gældende at den pågældende havde krav på at få et fleksjob på fuld tid medmindre han selv ønskede deltidsansættelse, og at dette burde være sket ved en afgørelse umiddelbart efter lovens ikrafttrædelse den 1. januar 1998. Kommunen afslog dette mens nævnet under henvisning til reglerne om fleksjob pålagde kommunen at tilbyde den pågældende et fleksjob på fuld tid. Nævnet fandt imidlertid ikke at nævnet havde kompetence til at pålægge kommunen at udbetale en eventuel kompensation tilbage til 1. januar 1998.

Ankestyrelsen tiltrådte nævnets afgørelse.

Ifølge SM A-12-00 (1. sag) anførte Ankestyrelsen tillige bl.a. følgende:

’Ankestyrelsen fandt, at enhver aftale om ændring af en eksisterende ordning efter bistandslovens §§ 91-95, herunder også nedsættelse af arbejdstid med uændrede lønforhold, bevirkede, at der skulle tilbydes en fuldtidsstilling.’

Ankestyrelsen udtalte samtidig, jf. SM A- 12-00 (1. sag) at Ankestyrelsen ikke havde kompetence til at pålægge kommunen at yde et fleksjob på fuld tid fra den 1. januar 1998 hvor reglerne om fleksjob trådte i kraft.

Ifølge SM A-12-00 (1. sag) bemærkede Den Sociale Ankestyrelse desuden at overgangsbestemmelsen i lov nr. 459 af 10. juni 1997, § 3, stk. 2, skulle ses som en minimumsregel.

Beskæftigelsesministeriet bedes i sin udtalelse redegøre nærmere for betydningen af ovenstående uddrag af vejledningens pkt. 8.8.1 og i den forbindelse for ministeriets opfattelse af hvorledes ovennævnte overgangsbestemmelse i lovens § 3, stk. 2, skulle administreres.

Beskæftigelsesministeriet anmodes i udtalelsen om at komme ind på under hvilke omstændigheder der efter ministeriets opfattelse skulle ske en overgang fra beskæftigelse efter 50/50-ordningen til ansættelse i fleksjob, herunder i relation til de tilfælde hvor vilkårene for en persons beskæftigelse efter 50/50-ordningen var uændret i længere tid - eksempelvis 1-1½ år - efter den 1. januar 1998 hvor reglerne om fleksjob trådte i kraft.

Jeg henviser i den forbindelse til sagen som er refereret i SM A-12-00 (1. sag) hvor der i februar 1998 skete en ændring af vilkårene for en person som var beskæftiget efter 50/50- ordningen. Det pågældende sociale nævn samt Ankestyrelsen udtalte i sagen at vedkommende skulle tilbydes et fleksjob på fuld tid. Sagen er nærmere omtalt i det ovenstående.

I vejledningens pkt. 8.8.1. er det anført at ’ Løntilskuddet vil være uændret’. Beskæftigelsesministeriet bedes i udtalelsen redegøre nærmere for denne bemærkning i vejledningen - set i lyset af ordlyden i overgangsbestemmelsens § 3, stk. 2, samt Den Sociale Ankestyrelses opfattelse af bestemmelsen som en minimumsbestemmelse, jf. SM A-12-00 (1. sag).’

Beskæftigelsesministeriet fremkom den 8. april 2002 med en udtalelse. Ministeriet anførte i udtalelsen bl.a. følgende:

’Bestemmelsen i § 3, stk. 2, indebærer, at en person, der den 31. december var ansat i individuelt beskyttede enkeltpladser til en person, der ikke modtager social pension, fra 1. januar overgik til ansættelse efter regler om fleksjob, bortset fra at løntilskuddet blev bevaret uændret.

Sigtet med bestemmelsen var, at disse personer ikke skulle stilles ringere, end hvad der gjaldt efter de nye regler om fleksjob.

En af forbedringerne var, at kommunen/amtet efter bistandslovens § 49 c, stk. 2, havde pligt til at tilbyde et job på fuld tid, medmindre den pågældende - f.eks. som følge af tidligere beskæftigelse på deltid - foretrak deltidsansættelse.

Efter Beskæftigelsesministeriets opfattelse indebærer dette, at kommunen/amtet i forbindelse med en ændring af kontrakten i allerede oprettede stillinger f.eks. som følge af en ændring af aflønningen eller arbejdstiden burde orientere de pågældende om de nye regler, herunder om muligheden for et tilbud om fleksjob på fuld tid. Dette gjaldt endvidere, således som det fremgår af pkt. 8.8.1 i vejledningen og Socialministeriets vedlagte brev af 21. april 1998, i forbindelse med opfølgningen af stillingerne i 1988 [1998; min bemærkning].

Som det også fremgår af dette brev, har en person i en deltidsstilling ikke ret til, at tilbud om en stilling gives hos den nuværende arbejdsgiver. Såfremt en arbejdsgiver ikke ønsker at ansætte en person, der allerede er ansat i en deltidsstilling, skal kommunen derfor give tilbud om en fuldtidsstilling hos en anden arbejdsgiver, som kan tilbyde en sådan stilling. Opsigelse af 50/50-stillingen skal ske i henhold til ansættelsesaftalen.

Som påpeget i SM A-12-00 forudsætter et fleksjob, at der foreligger en aftale mellem arbejdsgiver og arbejdstager. Fastsættelse af løn og øvrige arbejdsvilkår skal ske i samarbejde med de faglige organisationer. Kommunen skal sikre, at forudsætningerne for tilskud er opfyldt, herunder at skånebehovet tilgodeses. Der er således tale om en kombineret arbejdsretlig og social ydelse. Af samme grund er Beskæftigelsesministeriet enig i, at det ikke kan pålægges kommunen at udbetale en evt. kompensation for mistet fuldtidsaflønning fra 1. januar 1998 - også fordi det ikke er muligt at opgøre et evt. tab.’

Af ministeriets udtalelse fremgår det bl.a. at personer som forud for den 1. januar 1998 var ansat i en 50/50-stilling, på denne dato overgik til ansættelse efter reglerne om fleksjob. Dette fremgik også af vejledningens pkt. 8.8.1 vedrørende overgangsbestemmelsen i ændringslovens § 3, stk. 2, jf. gennemgangen af regelgrundlaget ovenfor.

 

Silkeborg Kommunes afslag på godtgørelse til (A)

Kommunen har i den foreliggende sag afvist at foretage en form for efterregulering af (A)’s løn tilbage til et tidspunkt før den 1. august 1999.

Reglerne om fleksjob som trådte i kraft den 1. januar 1998, vedrørte såvel etableringen af fremtidige fleksjob som et antal bestående beskyttede enkeltpladser. Ifølge forarbejderne til reglerne om den nye fleksjobordning indebar indførelsen heraf en forbedring i forhold til reglerne om individuelt beskyttede enkeltpladser med løntilskud - 50/50-ordningen. De nye regler skulle således ifølge forarbejderne bl.a. sikre at beskæftigelsen indebar et tilstrækkeligt forsørgelsesgrundlag for den pågældende. Som følge heraf var kommunerne forpligtet til at tilbyde fleksjob på fuld tid.

Formålet med indførelsen af reglerne om fleksjob var således klart angivet i forhold til omstændighederne i (A)’s sag.

Som nævnt i gennemgangen af regelgrundlaget ovenfor blev bistandslovens bestemmelser vedrørende individuelt beskyttede enkeltpladser ophævet ved ikrafttrædelsen af reglerne om fleksjob den 1. januar 1998. Det fremgik forudsætningsvis heraf samt af ændringslovens overgangsregler at den persongruppe som A tilhørte, ved reglernes ikrafttræden skulle overgå til ansættelse i fleksjob. Dette fremgik da også udtrykkeligt af vejledningen til ændringsloven - og af Beskæftigelsesministeriets udtalelse til mig af 8. april 2002. Sigtet med overgangsbestemmelsen i ændringslovens § 3, stk. 2, var ifølge ministeriets udtalelse af 8. april 2002 at de personer som ved lovens ikrafttræden var ansat i 50/50-stillinger, ikke blev stillet ringere end det der var gældende efter de nye regler om fleksjob.

Det er på denne baggrund min opfattelse at det er meget kritisabelt at Silkeborg Kommune først gav (A) tilbud om fleksjob på fuld tid ved afgørelsen af 18. august 1999 - mere end 1½ år efter at reglerne om fleksjob blev indført.

Jeg har gjort kommunen bekendt med min opfattelse.

 

I forhold til spørgsmålet om kommunens eventuelle efterregulering af (A)’s løn tilbage til et tidspunkt før den 1. august 1999 er det relevant at foretage en vurdering af kommunens vejledningspligt i sagen.

(A) blev ansat i en 50/50-stilling den 8. september 1997. Den 1. januar 1998 overgik hun til at være omfattet af reglerne om fleksjob hvilket bl.a. indebar at kommunen havde pligt til at give tilbud om fleksjob på fuld tid.

Beskæftigelsesministeriet har i sin udtalelse til mig af 8. april 2002 anført at kommunerne var forpligtet til at vejlede om de nye regler om fleksjob i forbindelse med opfølgning eller ændringer i ansættelsesforholdet mv. Det nævnte skal ses i sammenhæng med den almindelige vejledningsforpligtelse for forvaltningsmyndigheder, jf. forvaltningslovens § 7 og pkt. 29-31 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven (vejledning nr. 11740 af 4. december 1986).

Bekendtgørelse af reglerne om fleksjob skete ved lov nr. 459 af 10. juni 1997 som blev offentliggjort i Lovtidende den 11. juni 1997. I forarbejderne til loven var det angivet at loven - under forudsætning af Europa- Kommissionens godkendelse heraf - skulle træde i kraft den 1. januar 1998. Lovens ikrafttræden den 1. januar 1998 blev fastsat ved bekendtgørelse nr. 882 af 1. december 1997, offentliggjort den 3. december 1997.

Reglerne var således kendt forud for (A)’s ansættelse i en 50/50-stilling som uuddannet beskæftigelsesvejleder i en af kommunens institutioner, og det måtte på dette tidspunkt forventes at reglerne ville træde i kraft den 1. januar 1998. Det er på denne baggrund min opfattelse at kommunen allerede på ansættelsestidspunktet burde have vejledt (A) om hendes muligheder ved ikrafttrædelsen af reglerne om fleksjob. Dette forhold repræsenterer en skærpende omstændighed i forbindelse med vurderingen af kommunens manglende overholdelse af vejledningspligten.

Som før nævnt fremgår det af kommunens journalrapport at (A) efter ansættelsen i 50/50-stillingen flere gange havde kontakt med kommunens socialforvaltning i perioden før og efter de nye reglers ikrafttræden den 1. januar 1998. (A)’s kontakt med kommunen vedrørte hendes beskæftigelse eller forhold med tilknytning hertil, f.eks. opkvalificeringskurser, samarbejdsvanskeligheder mv.

Kommunen undlod imidlertid ikke blot at foretage opfølgning i (A)’s sag. Både i forbindelse med ansættelsen og ved den efterfølgende løbende kontakt mellem parterne undlod kommunen tilsyneladende at foretage en vurdering af (A)’s beskæftigelsesforhold, herunder at vejlede hende om de nye regler om fleksjob og om hendes muligheder som følge heraf.

Først den 1. juli 1999 blev (A)’s forhold vurderet i lyset af de nye regler om fleksjob med det resultat at hun blev tilbudt ansættelse på fuld tid i det eksisterende fleksjob - fortsat med kommunen som arbejdsgiver.

Det er på denne baggrund min opfattelse at Silkeborg Kommune i væsentligt omfang har tilsidesat sin vejledningspligt i sagen.

Det følger af almindelige forvaltningsretlige principper at manglende eller mangelfuld vejledning efter omstændighederne fører til at den berørte borger bør stilles som om myndighederne havde ydet en korrekt og fyldestgørende vejledning og borgeren havde handlet i overensstemmelse hermed. Det må i den forbindelse tillægges særlig vægt hvis borgerens opnåelse af en rettighed - således som det var tilfældet i den foreliggende sag - ikke er afhængig af at borgeren indgiver en ansøgning eller lignende til myndighederne. Jeg henviser herved til princippet i mine udtalelser i bl.a. sagerne som er refereret i Folketingets Ombudsmands beretning for 1989, s. 168ff*, og i Folketingets Ombudsmands beretning for 1990, s. 240ff*. Jeg henviser endvidere til John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (1999), s. 218ff, og til Jon Andersen, Juristen 1990, s. 311ff.

Jeg mener ikke det kan afvises at (A) i overensstemmelse med det ovenstående skal stilles som om hun ved reglernes ikrafttræden havde fået tilbud om - og påbegyndt - et fleksjob på fuld tid i den eksisterende stilling hvor kommunen var arbejdsgiver.

En nærmere undersøgelse af og afgørelse om i hvilket omfang Silkeborg Kommune er forpligtet til at yde en økonomisk kompensation til (A), forudsætter dog at der indhentes yderligere oplysninger i sagen, bl.a. til belysning af den indkomst (A) har mistet. Med henblik herpå har jeg henstillet til kommunen at genoptage behandlingen af (A)’s sag.

Jeg har bedt kommunen om at underrette mig om hvad der videre sker i sagen.

 

Jeg beder retshjælpen afvente kommunens behandling af sagen før retshjælpen tager stilling til om der er grundlag for på ny at klage til mig.

Det Sociale Nævn for Århus Amt anførte i afgørelsen af 12. april 2000 at kommunen havde pligt til at tilbyde (A) et fleksjob på fuld tid. Nævnet anførte videre i afgørelsen at nævnet ikke havde kompetence til at pålægge kommunen at udbetale en eventuel kompensation for mistet fuldtidsaflønning. Nævnet henviste herved til at ydelsen som udbetales i forbindelse med fleksjob, er baseret på både socialretlige og privatretlige, herunder ansættelsesretlige, forhold. Herudover henviste nævnet til at udbetalingen af ydelsen forudsatte en aftale mellem arbejdsgiver, arbejdstager og kommunen.

Nævnet fandt det herefter ufornødent at tage stilling til om (A) var blevet vejledt i utilstrækkeligt omfang med et tab til følge.

Min undersøgelse i sagen har alene vedrørt kommunens behandling af sagen. Jeg har således ikke taget stilling til nævnets afgørelse i sagen.”

 

NOTER: (*) FOB 1989, s. 168, og FOB 1990, s. 240.