Opfølgning / Opfølgning til
Resume

 


Resumé

En journalist klagede over at Finansministeriet udleverede finanslovsforslaget til blandt andet medlemmer af Folketingets Presseloge med klausul om at indholdet først måtte offentliggøres ved forslagets fremsættelse for Folketinget. Andre journalister, der ikke var medlem af presselogen, kunne først få udleveret finanslovsforslaget efter fremsættelsen for Folketinget.

Ombudsmanden udtalte at Finansministeriet efter hans opfattelse ikke var berettiget til at afslå at udlevere klausulerede finanslovsforslag til andre journalister end dem der er medlemmer af presselogen, udelukkende med henvisning til det manglende medlemskab af logen. Ombudsmanden mente ikke at en sådan ordning var sagligt begrundet. (J.nr. 2002-0936-201).

 

Oversigt (indholdsfortegnelse)
Den fulde tekst

Aktindsigt i finanslovforslag, forskelsbehandling til fordel for medlemmer af Folketingets Presseloge

 

 

Ved brev af 21. februar 2002 rettede A, der er redaktør af et specialtidsskrift, skriftligt henvendelse til Finansministeriet i fortsættelse af to telefoniske henvendelser til ministeriet i januar 2002 vedrørende offentliggørelsen af årets finanslovsforslag. Han skrev således:

Medio januar og igen 24. januar talte jeg i telefon med pressesekretæren i Finansministeriet. Jeg spurgte, hvornår finanslovsforslaget ville blive offentliggjort, og hvordan man som journalist kunne erhverve finanslovsforslaget.

Ved ingen af lejlighederne orienterede pressesekretæren om, at Finanslovsforslaget ville blive udleveret til journalister, inden præsentationen den 29. januar.

Denne viden fik jeg først i forbindelse med præsentationen den 29. januar, da kolleger fortalte det. De sagde, at jeg af gode grunde ikke havde kunnet få finanslovsforslaget forinden, da det kun var medlemmer af Folketingets Presseloge, der fik dette tilbud.

Kan Finansministeriet bekræfte, at man ikke vil udlevere finanslovsforslaget til journalister, der ikke er medlem af Folketingets Presseloge – og at man således forskelsbehandler journalister?

Hvis svaret er benægtende, vil jeg hermed indgive en klage over, at Finansministeriets pressesekretær ikke finder anledning til at orientere mig om muligheden for at få finanslovsforslaget udleveret inden den officielle præsentation – på linje med Folketingets Presseloges medlemmer.

Hvis svaret er bekræftende, vil jeg hermed klage over, at pressesekretæren ikke oplyste mig om, at medlemmerne af Presselogen ville få udleveret Finanslovsforslaget den 25. januar.”

I brev af 25. februar 2002 svarede Finansministeriet således på A’s henvendelse:

”I anledning af dit brev af 21. ds. kan jeg bekræfte, at forslaget til finanslov for 2002 blev udleveret med klausul til medlemmerne af Folketingets presseloge den 25. januar 2002.

Denne fremgangsmåde er aftalt med presselogens formand, og er en service Finansministeriet yder overfor de journalister, der er medlemmer af presselogen og dermed har deres daglige arbejde på Christiansborg. På den baggrund har ministeriet overfor journalister der ikke er medlemmer af presselogen oplyst, at finanslovsforslaget blev udleveret ved præsentationen i Statsministeriet den 29. januar 2002 kl. 13.00.

Finansministeriet har ingen aktuelle overvejelser om at ændre på denne praksis.”

 

Ved brev af 15. marts 2002 klagede A til mig over Finansministeriet. Han skrev bl.a. følgende:

”Min påstand er ikke, at ministeriet enten skal sende finanslovsforslaget til alle eller til ingen. Men journalister, der retter henvendelse om udlevering af finanslovsforslaget, bør have adgang til materialet samtidig med medlemmerne af Folketingets Presseloge. At en aftale med Presselogens formand blokerer herfor strider mod det generelle princip om, at offentlige myndigheder skal behandle alle borgere ens.

Forskelsbehandlingen betyder, at medier med faste medarbejdere på Christiansborg (som kan blive medlem af Presselogen) tildeles konkurrencemæssige fordele. De kan levere en hurtigere og bedre bearbejdning af det omfangsrige værk (næsten 3000 sider) end andre, ligesom de kan stille velforberedte spørgsmål på pressemøder og under interview. I det videre perspektiv skader det den ideelle hensigt med at udlevere klausuleret materiale til journalister, nemlig at fremme en god og bred information til befolkningen.

I beretningen fra 1992 udtaler ombudsmanden, at det i visse tilfælde kan være tilladt at etablere særordninger og dermed fravige lighedsprincippet, hvis det begrundes i tungtvejende ordensmæssige hensyn, i forebyggelse af misbrug og ønsket om at sikre en almindelig adgang for journalister til at modtage informationer.

Det læser jeg som en accept af, at offentlige myndigheder må udlevere materiale til journalister, inden offentligheden i øvrigt kan få det. Man når man kun giver materialet til journalister på betingelse af, at de er medlem af en privat forening, synes formålet at være et andet end at sikre borgerne information.”

Folketingets Presseloge er – som jeg fik oplyst i forbindelse med min behandling af sagen – en loge med 120 medlemmer og egne vedtægter. Afgørelse om optagelse af nye medier/medlemmer i logen træffes en gang årligt af Folketingets Præsidium efter indstilling fra Folketingets administration. Administrationen har – inden indstilling afgives til præsidiet – drøftet de indkomne ansøgninger med logens formand. Jeg har forstået at det årlige antal af ledige pladser i presselogen er begrænset, typisk 1-2 pladser, således at ikke alle ansøgninger kan forventes imødekommet.

Den 21. marts 2002 bad jeg Finansministeriet om en udtalelse i anledning af A’s klage og om udlån af sagens akter. Jeg anførte over for ministeriet at jeg gik ud fra at den ombudsmandsudtalelse som A havde henvist til i klagen, var den udtalelse som var gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1992, s. 141ff*. Jeg vedlagde en kopi af udtalelsen.

 

Finansministeriets udtalelse forelå den 16. august 2002 og havde følgende indhold:

Klagen vedrører en ordning, hvorefter Finansministeriet fredagen før den tirsdag, hvor Finanslovforslaget fremsættes for Folketinget, sender finanslovforslaget til Finansudvalgets medlemmer og medlemmer af Folketingets presseloge samt Amtsrådsforeningen, KL og Nationalbanken med klausul om, at forslaget ikke må offentliggøres inden finanslovforslaget fremsættes for Folketinget.

Ordningen skal ses på baggrund af finanslovforslagets omfattende og tekniske karakter og har til formål at gøre det muligt for centrale aktører at sætte sig ind i forslaget inden fremsættelsen. Formålet med klausuleringen er at sikre, at der ikke sker omtale i pressen af forslaget, før det er fremsat, og før Folketingets medlemmer har haft lejlighed til at sætte sig ind i forslaget.

Ordningen har eksisteret i en lang årrække – i hvert fald siden 1930’erne, dvs. længe før indførelsen af bestemmelserne om aktindsigt i offentlighedsloven.

Folketingets Presseloge har 118 medlemmer, der repræsenterer et bredt udsnit af landets nyhedsmedier samt de politiske partiers pressetjenester. Antallet af medlemmer af Presselogen fastsættes af Folketingets Præsidium, der ligeledes godkender medlemmerne af logen efter indstilling fra Danske Dagblades Forening, Danmarks Radio, TV 2, partiernes/folketingsgruppernes ledelse, Dansk Fagpresseforening og Samarbejdsorganisation for arbejderbevægelsens fagblade og tidsskrifter samt – for medier, som ikke er repræsenteret gennem de nævnte organer – af de pågældende medier.

Også i relation til bevillingsansøgninger, der forelægges for Finansudvalget i form af aktstykker, er der etableret en særlig offentlighedsordning.

Finansudvalget afholder normalt møde om onsdagen, og aktstykker skal normalt fremsendes til udvalget senest om tirsdagen i ugen før det pågældende finansudvalgsmøde. Ifølge Finansudvalgets beretning af 4. marts 1998 gives der imidlertid først adgang for andre end udvalgsmedlemmer m.fl. til aktstykkerne mandag morgen før behandling af aktstykket om onsdagen. Der er ifølge beretningen enighed i udvalget om, at udvalgsmedlemmerne bør undlade at give pressen oplysninger om indholdet af nye aktstykker før dette tidspunkt. Ifølge beretningen er det for at opnå hensigten med denne ordning – som må antages at være at Finansudvalgets medlemmer ikke mødes med spørgsmål fra og citeres af pressen, før de har haft lejlighed til at sætte sig ind i de forelagte sager – imidlertid en forudsætning, at der heller ikke fra ministeriernes side tilgår pressen oplysning om nye aktstykker før nævnte frigivelsestidspunkt.

På baggrund heraf gives der ikke aktindsigt i aktstykker i perioden mellem fremsættelsen af aktstykket og Finansudvalgets offentliggørelse af aktstykket, uanset at bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt., ikke er anvendelig.

 

Om den konkrete sag kan bemærkes følgende:

Medio januar og den 24. januar 2002 henvendte (A) sig til Finansministeriet med anmodning om at få udleveret finanslovforslaget. Finansministeriet oplyste, at finanslovforslaget ville blive udleveret den 29. januar 2002 i forbindelse med fremsættelsen af finanslovforslaget for Folketinget.

Finansministeriet udleverede den 25. januar 2002 den nye regerings finanslovsforslag for 2002 til Finansudvalget og medlemmerne af Folketingets Presseloge. Hvert enkelt udleveret eksemplar var forsynet med følgende klausul: ’Må tidligst offentliggøres tirsdag den 29. januar 2002 kl. 13.00.’ Finanslovforslaget blev fremsat for Folketinget den 29. januar 2002, kl. 13, og blev i den forbindelse udleveret på et pressemøde i Statsministeriet og gjort tilgængelig på internettet.

Ved brev af 21. februar 2002 til Finansministeriet anmodede (A) – idet han anførte, at han var blevet opmærksom på, at klausulerede eksemplarer af forslaget var blevet udleveret til journalister inden fremsættelsen – Finansministeriet om at bekræfte, at man ikke udleverer finanslovforslaget til journalister, der ikke er medlem af Folketingets Presseloge, og at man således forskelsbehandler journalister.

Ved brev af 25. februar 2002 til (A) bekræftede Finansministeriet, at forslaget til finanslov blev udleveret med klausul til medlemmerne af Folketingets Presseloge. Finansministeriet oplyste, at denne fremgangsmåde er aftalt med Presselogens formand og er en service, Finansministeriet yder over for de journalister, der er medlemmer af Presselogen og har deres daglige arbejde på Christiansborg. Det anførtes videre, at Finansministeriet på den baggrund over for journalister, der ikke er medlem af presselogen, har oplyst, at finanslovforslaget ville blive udleveret ved præsentationen i Statsministeriet den 29. januar 2002, kl. 13.00.

I den konkrete sag rettede klageren således henvendelse til Finansministeriet om udlevering af finanslovforslaget inden fremsættelsen af forslaget for Folketinget og inden udleveringen af finanslovforslaget til medlemmerne af Presselogen.

Efter offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt., er sager om lovgivning, herunder bevillingslove, kun omfattet af offentlighedsloven, for så vidt lovforslag er fremsat for Folketinget. Finanslovforslaget var ikke fremsat på tidspunktet for (A)’s henvendelser og var dermed ikke omfattet af offentlighedsloven. Da finanslovforslaget ikke var udleveret til udenforstående på dette tidspunkt, var der ikke grundlag for at overveje, om lighedsbetragtninger skulle medføre pligt til at udlevere forslaget til klageren.

Det er således i overensstemmelse med offentlighedsloven, at Finansministeriet ikke har udleveret finanslovforslaget til (A) på baggrund af hans henvendelser til Finansministeriet i januar 2002.

Klageren har i øvrigt over for Folketingets Ombudsmand gjort gældende, at journalister, der retter henvendelse til Finansministeriet om udlevering af finanslovforslaget, bør have adgang til materialet samtidig med medlemmerne af Folketingets presseloge.

Finansministeriet finder ikke, at ministeriets udlevering af klausulerede eksemplarer af finanslovforslaget af egen drift til journalister, der er medlem af Presselogen, medfører pligt til generelt efter anmodning at udlevere klausulerede eksemplarer til andre, herunder særligt andre journalister.

I den forbindelse bemærkes, at der ikke – som i den af klageren nævnte ombudsmandsudtalelse FOB 1992.141 – er tale om, at bestemte journalister efter Finansministeriets bestemmelse udelukkes fra aktindsigt, men om en ordning, hvor Finansministeriet af egen drift giver et bredt udsnit af pressen (som er sammensat af Folketingets Præsidium) adgang til oplysninger – der ikke må offentliggøres, før de er tilgængelige for almenheden, og før Folketingets medlemmer har haft lejlighed til at sætte sig ind i forslaget – nogle ganske få dage før offentliggørelsen.

Hvis udlevering skal ske til en bredere kreds, øges risikoen for klausulbrud og dermed mindskes mulighederne for at varetage hensynet til Finansudvalgets medlemmers adgang til – på samme måde som det er tilfældet i forbindelse med aktstykker – at sætte sig ind i bevillingsforslag, inden disse omtales i pressen. Baggrunden for, at finanslovforslaget ikke udleveres til en bredere kreds af journalister, er således en afvejning af ønsket om at muliggøre en kvalificeret omtale i et bredt udsnit af medierne i forbindelse med finanslovforslagets fremsættelse over for hensynet til at beskytte regeringens og Folketingets medlemmer mod medieomtale af og spørgsmål fra medierne, før de har haft lejlighed til at sætte sig ind i det omfangsrige og tekniske forslag.

Finansministeriet finder på denne baggrund, at den gældende ordning, hvorefter finanslovforslaget ganske få dage inden fremsættelsen alene udleveres til Folketingets Finansudvalgs medlemmer og medlemmer af Folketingets Presseloge er i overensstemmelse med offentlighedslovens regler om aktindsigt og i overensstemmelse med god forvaltningsskik.”

Med brev af 19. august 2002 sendte jeg A kopi af Finansministeriets udtalelse med henblik på at han kunne få lejlighed til at komme med bemærkninger til det som ministeriet havde anført.

Mit brev krydsede A’s brev af samme dato hvori han på ny klagede vedrørende samme problemstilling, men nu med baggrund i at Finansministeriet i forbindelse med offentliggørelsen af finanslovsforslaget for 2003 havde fastholdt samme praksis som tidligere.

Under henvisning til at jeg allerede på baggrund af A’s oprindelige klage ville behandle de spørgsmål som han rejste i brevet af 19. august 2002, meddelte jeg den 2. september 2002 A at jeg havde besluttet ikke at foretage mig mere i anledning af hans brev af 19. august 2002.

 

I brev af 20. august 2002 kommenterede A Finansministeriets udtalelse. Han anførte bl.a.:

”I Finansministeriets udtalelse skal man efter min bedømmelse især lægge mærke til nederste afsnit side 3, hvor ministeriet forsøger at retfærdiggøre sig. Ministeriet hævder, at det ikke udelukker bestemte journalister fra en information. Imidlertid har man jo udelukket mig fra at få den information, man vælger at give andre medier.

Dernæst giver ministeriet det udseende af, at man betjener pressen godt, fordi det er et ’bredt udsnit af pressen’, der får finanslovsforslaget udleveret. For mig og mit specialtidsskrift gør det kun skaden værre, at det er et bredt udsnit af pressen, der får lejlighed til at forberede sig. Vi foretrækker lige vilkår, og hvis vi ikke kan få adgang til finanslovsforslaget inden præsentationen og pressemøderne, ser vi helst, at ingen andre heller får lov at få et konkurrencemæssigt forspring.

På side 4 udtaler Finansministeriet, at risikoen for klausulbrud ville blive større, hvis udleveringen skete til en bredere kreds. Dette argument har næppe valør i betragtning af, at medlemmerne af Presselogen føder deres specialredaktioner med de dele af finanslovsforslaget, som de hver især har særlige forudsætninger for at behandle. Fra Presselogen sker der altså en offentliggørelse til en bredere kreds af journalister, uden at klausulen bliver brudt i større omfang. I øvrigt er klausuler om offentliggørelsestidspunkter et velkendt fænomen i hele pressen, ikke kun blandt Presselogens medlemmer. Eksempelvis modtager jeg jævnligt klausuleret materiale fra ( ) og ( ). Jeg kommer netop fra et møde med FN’s informationschef for de nordiske lande. Han oplyste, at de næsten aldrig oplever brud på klausuler, selv om de udleverer klausuleret materiale til alle journalister, der henvender sig.

I mit tilfælde har Finansministeriet ikke grund til nogen konkret frygt for klausulbrud. Som redaktør på et specialtidsskrift kan jeg ikke nå at gennemarbejde finanslovsforslaget og udsende et tidsskrift mellem udleveringen af materialet fredag eftermiddag til præsentationen tirsdag middag. Når man ikke vil udlevere finanslovsforslaget til mig, skyldes det da også en aftale mellem Finansministeriet og Presselogen, sådan som det fremgår af materialet i denne sag. Aftalen indeholder nemlig en bestemmelse om, at ingen andre end Presselogens medlemmer må få finanslovsforslaget udleveret.

Finansministeriet forholder sig ikke i sin udtalelse til min anke over, at ministeriet favoriserer medlemmer af en privat forening (Presselogen) efter aftale med denne forenings formand. Ministeriet udtaler, at udleveringen sker af egen drift. Ikke desto mindre har ministeriets informationschef bekræftet over for mig, at det sker efter aftale med Presselogens formand, og det fremgår af det materiale, jeg tidligere har sendt.

Favoriseringen resulterer i konkurrenceforvridning på et marked, hvor alsidighed er vigtig, og hvor konkurrenceforholdene skaber mere og mere koncentration. Et specialtidsskrift som vort kommer ikke ud til en stor befolkningsgruppe, men takket være et særligt interesseret segment har vi grundlag for at gå i dybden med vort område, ( ). Vi udelukkes imidlertid fra at forberede os til møderne med ministrene og andre politikere af aftalen mellem Presselogen og Finansministeriet, og det er en svækkelse af vores arbejdsvilkår i forhold til de medier, der har et medlem af Presselogen.

Presselogen er blevet til på Christiansborg, og Presselogen har opnået anerkendelse på Christiansborg. Hvordan medlemmer af pressekorpset og politikerne på Christiansborg vælger at leve sammen, må vi vel affinde os med. Men Finansministeriet skal betjene pressen i almindelighed og det kan næppe være i overensstemmelse med god forvaltningsskik, at et ministerium indgår aftale med visse mediers repræsentanter i parlamentet. Hvis Finansministeriet kan gøre det, kunne det næste vel blive, at ( ) indgik aftale om favorisering af en forening af journalister med ( ) som stofområde, således at kun de kunne søge tilskud til research ( ).”

 

Efter en foreløbig gennemgang af sagen fandt jeg det rigtigst at Finansministeriet fik lejlighed til at komme med eventuelle yderligere bemærkninger i anledning af det som A havde anført, og i brev af 14. januar 2003 skrev Finansministeriet bl.a. således:

”For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt en aktindsigtsbegæring, der fremsættes i perioden efter Finansministeriets egen drift- udlevering af klausulerede eksemplarer af finanslovsforslaget til medlemmer af presselogen, men før lovforslagets fremsættelse, bemærkes følgende:

Finansministeriet finder, at udleveringen af klausulerede eksemplarer af finanslovsforslaget til medlemmerne af presselogen ikke er i strid med forvaltningsretlige regler.

Spørgsmålet er herefter, om der efter offentlighedsloven vil være pligt til – efter anmodning – at udlevere eksemplarer af forslaget til repræsentanter for andre medier.

Som anført i Finansministeriets udtalelse af 19. august 2002 finder ministeriet ikke, at der vil bestå en generel pligt til at udlevere finanslovsforslaget til andre, herunder andre journalister, forud for fremsættelsen for Folketinget.

Finansministeriet skal understrege, at Finansministeriet ikke har særlige motiver med ordningen om udlevering af klausulerede eksemplarer af finanslovsforslaget til Presselogens medlemmer. Ordningen er en tradition på området, der muliggør at Finansudvalget og et bredt udsnit af pressen har mulighed for at forberede sig inden fremsættelsen af finanslovsforslaget.”

 

A oplyste den 23. januar 2003 at han ikke havde yderligere kommentarer.

Den 15. august 2003 afgav jeg over for Finansministeriet en foreløbig redegørelse i sagen hvoraf følgende fremgik:Ombudsmandens foreløbige
redegørelse

”1. En lovgivningssag

Efter offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. punktum, er sager om lovgivning, herunder bevillingslove, kun omfattet af loven for så vidt lovforslag er fremsat for Folketinget.

(A) rettede telefonisk henvendelse til Finansministeriet medio januar 2002 og igen den 24. januar 2002 og anmodede om at få udleveret finanslovsforslaget. Som jeg har forstået det, afslog Finansministeriet allerede under telefonsamtalerne at efterkomme hans anmodning.

Finanslovsforslaget blev udleveret til Finansudvalget og Folketingets Presseloge den 25. januar 2002, og lovforslaget blev fremsat for Folketinget den 29. januar 2002.

På den baggrund kan det som udgangspunkt ikke give mig anledning til bemærkninger at Finansministeriet (senest) den 24. januar 2002 afslog (A)’s anmodning om aktindsigt i finanslovsforslaget, jf. offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. punktum.

2. Meroffentlighed

2.1. Efter Finansministeriets praksis bliver finanslovsforslaget nogle dage før fremsættelsen for Folketinget udleveret til Finansudvalgets medlemmer og medlemmer af Folketingets Presseloge samt Amtsrådsforeningen, Kommunernes Landsforening og Nationalbanken med klausul om at forslaget ikke må offentliggøres inden fremsættelsen. Formålet med klausuleringen er at sikre at der ikke sker omtale i pressen før forslaget er fremsat, og før Folketingets medlemmer har haft lejlighed til at sætte sig ind i forslaget.

Offentlighedslovens § 4, stk. 1, har følgende ordlyd:

§ 4. Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v.’

Et finanslovsforslag er, som nævnt under punkt 1, undtaget fra reglerne om aktindsigt i offentlighedsloven indtil fremsættelsen for Folketinget. Som det imidlertid fremgår af § 4, stk. 1, 2. punktum, har en myndighed dog mulighed for at meddele aktindsigt i videre omfang end myndigheden er forpligtet til efter offentlighedsloven – det såkaldte meroffentlighedsprincip.

Det kan på den baggrund ikke give mig anledning til bemærkninger at Finansministeriet ’før tid’ offentliggør finanslovsforslaget med den nævnte klausulering.

2.2. Sagen rejser imidlertid det spørgsmål om Finansministeriets udlevering af de klausulerede eksemplarer af finanslovsforslaget til Folketingets Presseloge på dette tidspunkt medfører en pligt for ministeriet til – med samme klausulering – også at udlevere lovforslaget til andre journalister der måtte anmode herom.

2.2.1. John Vogter har i Offentlighedsloven med kommentarer, 3. udgave (1998), s. 120, blandt andet skrevet følgende om meroffentlighed og behandling af journalister:

’Når offentlige myndigheder giver pressen oplysninger i form af meroffentlighed, er det vigtigt at være opmærksom på, at myndighederne i så henseende er bundet af de almindeligt gældende forvaltningsretlige grundsætninger. Myndighederne skal således behandle de enkelte journalister ligeligt, herunder også med hensyn til tidspunktet for meddelelse af aktindsigt og meroffentlighed, jf. FOB 1990, side 181 ff*. ( ) Myndighederne kan heller ikke uden særligt grundlag afskære en eller flere bestemte journalister fra adgangen til de oplysninger, som myndigheden i almindelighed stiller til rådighed for pressen, jf.

 

FOB 1992, side 141 ff*:

En politimester havde afbrudt samarbejdet med dagbladet A, når dette var repræsenteret af en bestemt journalist B, idet denne efter politiets opfattelse behandlede det materiale, der blev stillet til rådighed, i en utilstedelig og tendentiøs form, der hængte politiet ud på en urimelig måde, hvilket var et brud på grundlæggende presseetiske regler.

Udtalt, at principperne i medieansvarsloven er til hinder for, at en myndighed kan foretage begrænsninger i en journalists adgang til informationer med henblik på at sanktionere krænkelser af presseetiske regler. En særordning for bestemte medievirksomheder/pressemedarbejdere kunne derimod efter omstændighederne begrundes ud fra ordensmæssige hensyn, hensynet til at forebygge misbrug og ønsket om at sikre en almindelig adgang for journalister til at modtage informationer, såfremt disse hensyn er tungtvejende. Ombudsmanden tilsluttede sig endvidere en udtalelse fra Justitsministeriets Lovafdeling, hvorefter lighedsbetragtninger fører til, at fast etablerede ordninger for varetagelse af kontakter med pressen må gælde og omfatte alle dele af nyhedsformidlingen, samt at myndighederne som hovedregel ikke kan blande sig i, hvem forskellige medier ønsker at lade sig repræsentere af.’

Om det samme emne kan jeg også henvise til Jon Andersen mfl., Forvaltningsret, (2002), s. 392f:

’Forarbejderne til loven viser i øvrigt at meroffentlighedsprincippet bør udstrækkes særlig vidt over for repræsentanter for medierne, jf. FOB 1995.244*, FOB 1998.92*, FOB 1998.299* og FOB 1998.403*.

En del myndigheder har etableret særlige ordninger med udvidet offentlighed i forhold til pressen, f.eks. afholdelse af pressemøder, besvarelse af spørgsmål, udlevering af anonymiserede enkeltafgørelser osv. Sådanne ordninger må praktiseres ligeligt over for alle dele af pressen, og der kan kun under særlige omstændigheder træffes beslutning om helt eller delvis at udelukke enkelte journalister fra sådanne informationer, jf. FOB 1992.141 og FOB 1998.299.

Den sag som er gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1990, s. 181ff, vedrørte en klage fra en journalist over at han havde fået meddelt aktindsigt i materiale hos Told- og Skattestyrelsen tre dage senere end en anden journalist som på næsten samme tidspunkt havde fremsat en tilsvarende begæring om aktindsigt. I denne sag udtalte jeg bl.a.:

’Der er heller ikke i offentlighedsloven (eller i forvaltningsloven) givet bestemmelser om, i hvilken rækkefølge begæringer om aktindsigt skal behandles i tilfælde, hvor der foreligger begæring om aktindsigt i det samme materiale fra forskellige personer. Den enkelte borger har således ikke noget krav på, at en henvendelse fra den pågældende til en offentlig myndighed behandles før en bestemt anden henvendelse, men har alene krav på, at afgørelse bliver truffet inden for rimelig tid (herunder inden for eventuelle tidsfrister fastsat i gældende regler), og at prioriteringen af sagerne sker på et sagligt grundlag. Prioriteringen må således ikke medføre en usaglig forskelsbehandling.

Jeg har forståelse for, at pressen af hensyn til konkurrenceforhold inden for nyhedsformidlingen har en interesse i, at afgørelser om aktindsigt med den deraf følgende videregivelse af oplysninger meddeles samtidig, når flere begæringer om aktindsigt i det samme materiale samtidig er under behandling hos myndighederne. Jeg må anse det for ønskeligt, om myndighederne, i det omfang det er muligt, tager hensyn til disse interesser ved meddelelse af aktindsigt. Hensynet har særlig vægt i et tilfælde som det foreliggende, hvor det drejer sig om en sag, der er genstand for betydelig presseomtale. Skatteministeriets mulighed for at tilgodese hensynet må ses i sammenhæng med, at ministeriet fandt, at det var nødvendigt at overskride 10-dages-fristen i offentlighedslovens § 16, stk. 2, for som led i overvejelserne at få belyst sagen fra flere afdelinger i ministeriet, Told- og Skattestyrelsen.

Jeg har ikke grundlag for at antage, at Skatteministeriet bevidst for at favorisere Jyllands-Posten har ekspederet Deres aktindsigtsanmodning senere end anmodningen fra Jyllands-Posten. Jeg finder imidlertid, at det havde været nærliggende, om Skatteministeriet i den foreliggende sag havde tilrettelagt behandlingen af anmodningerne om aktindsigt på en sådan måde, at det ovennævnte hensyn var blevet tilgodeset, d.v.s. at aktindsigtsafgørelserne var blevet meddelt samtidig.’

En offentlig myndighed må endvidere ikke – uden særlig lovhjemmel – benytte sin skønsmæssige beføjelse til at fremme bestemte private foreningers interesser. Jeg henviser bl.a. til Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (2002), s. 330f. Også principperne om foreningsfrihed i grundlovens § 78 og den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 11 kan sætte visse grænser for den offentlige forvaltning. Således må ansatte i det offentlige f.eks. antages at have ret til frit at kunne vælge medlemskab af en hvilken som helst forening. Forvaltningen kan heller ikke kræve at en ansat melder sig ind i et bestemt politisk parti eller interesseorganisation, eller at han udmelder sig heraf, jf. bl.a. Kaj Larsen mfl., Forvaltningsret (2002), s. 179.

2.2.2. Finansministeriet har som begrundelse for den fortrinsstilling som er tillagt medlemmerne af Folketingets Presseloge, særligt henvist til hensynet til at beskytte regeringens og Folketingets medlemmer mod medieomtale af og spørgsmål fra medierne før de har haft lejlighed til at sætte sig ind i det omfangsrige og tekniske forslag. Ordningen er med andre ord begrundet i hensynet til ’arbejdsro’ for regeringen og Folketinget – og ikke i at offentliggørelse af forslaget før fremsættelsen vil skade statens økonomiske interesser eller lignende.

Jeg har forstået Finansministeriet således at ministeriet som begrundelse for ikke at udlevere finanslovsforslaget på forhånd til journalister der ikke er medlem af presselogen, alene henviser til den abstrakte (forøgede) risiko for klausulbrud.

Efter min foreløbige opfattelse er det ikke sagligt i en situation som den foreliggende at forskelsbehandle journalister alene med henvisning til en abstrakt (forøget) risiko for klausulbrud.

 

Jeg har ved min vurdering heraf særligt lagt vægt på følgende:

Som det fremgår af afsnit 2.2.1, skal myndighederne som udgangspunkt behandle alle journalister lige når der skal tages stilling til om en begæring om aktindsigt skal imødekommes efter reglen om meroffentlighed. Dette krav om ligebehandling må blandt andet ses i lyset af de konkurrenceforhold der eksisterer inden for nyhedsformidlingen, jf. herved det ovenfor citerede vedrørende sagen omtalt i Folketingets Ombudsmands beretning for 1990, side 181ff. En ensartet behandling af alle journalister må desuden antages at være bedst stemmende med hensynet bag artikel 10 i den europæiske menneskerettighedskonvention om beskyttelsen af ytringsfriheden, jf. Peer Lorenzen mfl., Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (kommentaren), 2. udgave (2003), s. 470. Forskelsbehandling af journalister indbyrdes kan derfor kun komme på tale hvis der er tungtvejende saglige hensyn der taler herfor.

På det foreliggende grundlag er jeg ikke overbevist om at udlevering af finanslovsforslaget med den nævnte klausulering til andre journalister der anmoder herom, i sig selv indebærer nogen nævneværdig forøgelse af risikoen for klausulbrud i forhold til risikoen ved den eksisterende ordning.

Jeg er således ikke bekendt med om det indgår i vurderingen af om en journalist kan blive medlem af presselogen at den pågældende vil overholde klausuler af den her omhandlede karakter. Under alle omstændigheder er det – som jeg har forstået det – efter den nuværende praksis således at finanslovsforslaget inden fremsættelsen for Folketinget bliver gjort tilgængeligt for en stor kreds af modtagere med deraf følgende risiko for brud på klausulen. Det fremgår som nævnt af Finansministeriets udtalelse at forslaget inden fremsættelsen udleveres (klausuleret) ikke alene til medlemmerne af Finansudvalget og Folketingets Presseloge, men også til Amtsrådsforeningen, Kommunernes Landsforening og Nationalbanken. (A) har endvidere anført, at medlemmerne af presselogen videresender de forskellige dele af finanslovsforslaget til deres specialredaktioner.

Der er endvidere ikke oplysninger i sagen som nærmere belyser i hvilket omfang det forekommer at der med den nuværende udleveringsordning alligevel sker brud på klausulen. Jeg har imidlertid noteret mig at det fremgår af en artikel i Illustreret Bunker, september 2002 (5. årgang, nr. 1), at chefredaktøren for Jyllands-Posten er citeret for at have udtalt at ’klausuler er af det onde, og vi bryder dem med vellyst’. Artiklen omhandler den aftale som Folketingets Presseloge har vedrørende finansloven, og nævner denne lov som eksempel på at pressen har brudt klausuler.

Ved min vurdering har jeg også lagt vægt på at Finansministeriets ordning reelt betyder at en journalist skal være medlem af presselogen før den pågældende kan få aktindsigt i finanslovsforslaget med den nævnte klausulering. Dette harmonerer ikke med de hensyn til foreningsfriheden som er beskrevet ovenfor under punkt 2.2.1. Selv om en journalist måtte ønske det, er det desuden ikke sikkert at den pågældende kan blive medlem af presselogen, idet jeg må lægge til grund at der også gives afslag på ansøgninger om medlemskab med den begrundelse at der ikke (i hvert fald på det pågældende tidspunkt) er et tilstrækkeligt antal ledige pladser.

 

2.2.3. Sammenfattende er det min foreløbige opfattelse at Finansministeriet ikke er berettiget til at afslå at udlevere de klausulerede finanslovsforslag til andre journalister end dem der er medlem af presselogen, alene med henvisning til det manglende medlemskab af logen. Jeg mener således at den eksisterende ordning ikke er sagligt begrundet.”

I lyset af den foreløbige redegørelse bad jeg om Finansministeriets eventuelle bemærkninger inden jeg kom med min endelige udtalelse i sagen.

Samtidig sendte jeg den foreløbige redegørelse til formanden for Folketinget med forespørgsel om formanden måtte ønske at fremkomme med eventuelle bemærkninger inden jeg afgav min endelige udtalelse.

I udtalelse af 22. august 2003 anførte Finansministeriet følgende:

Finansministeriet har besluttet, at forslag til finanslov i år ikke vil blive udleveret med klausul til medlemmer af Folketingets Presseloge inden fremsættelsen.

Det er på den baggrund Finansministeriets forventning, at spørgsmål af den karakter, der er omfattet af sagen, ikke vil forekomme i fremtiden.

Folketingets formand meddelte i brev af 3. september 2003 at han tager til efterretning at Finansministeriets ordning efter min opfattelse ikke er sagligt begrundet, og at han i øvrigt havde noteret sig Finansministeriets beslutning om ikke at udlevere forslag til finanslov for finansåret 2004 med klausul til medlemmer af Folketingets Presseloge inden fremsættelsen.

 

I min endelige redegørelse i sagen af 6. oktober 2003 anførte jeg herefter blandt andet følgende:

Ombudsmandens endelige udtalelse

”Det er min opfattelse at Finansministeriet ikke er berettiget til at afslå at udlevere de klausulerede finanslovsforslag til andre journalister end dem der er medlem af Folketingets Presseloge, alene med henvisning til det manglende medlemskab af logen. Jeg mener således at en sådan ordning ikke er sagligt begrundet. Jeg henviser til det som jeg anførte i min foreløbige redegørelse.

Jeg har forstået Finansministeriets udtalelse af 22. august 2003 således at forskelsbehandling til fordel for medlemmer af presselogen i forbindelse med udlevering af forslag til finansloven ikke vil finde sted i fremtiden, og at spørgsmål af den karakter der er omfattet af sagen, derfor ikke vil forekomme. Jeg foretager mig herefter ikke mere i sagen.”

 

NOTER: (*) FOB 1990, s. 181, FOB 1992, s. 141, FOB 1995, s. 244, og

FOB 1998, s. 92, 299 og 403.