Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé

En virksomhed overvejede at eksportere et affaldsprodukt der var omfattet af EU’s forordning om overførsel af affald. Virksomheden bad Miljøstyrelsen om vejledning i forbindelse med udfyldelse af et anmeldelsesskema til modtagerlandet. Miljøstyrelsen oplyste bl.a. at danske grænseværdier skulle overholdes selv om affaldet blev eksporteret. Virksomheden bad herefter Miljøstyrelsen oplyse lovhjemlen for dette krav, og styrelsen svarede efter 6½ måned.
Ombudsmanden mente at Miljøstyrelsens sene svar var meget kritisabelt, og udtalte at Miljøstyrelsens vejledning var for kortfattet og utilstrækkelig. Vejledningen var også mangelfuld fordi Miljøstyrelsen havde undladt at informere virksomheden om oplysninger som styrelsen havde indhentet fra det potentielle modtagerland, og om at styrelsen på et tidspunkt havde ændret retsopfattelse med hensyn til fortolkning af forordningen om overførsel af affald.
En begæring om aktindsigt som var omfattet af lov om aktindsigt i miljøoplysninger, besvarede Miljøstyrelsen efter 1 år og 7 måneder. Dette mente ombudsmanden var særdeles kritisabelt. (J.nr. 2001-1403-113).

Oversigt (indholdsfortegnelse)
Den fulde tekst

Vejledning i forbindelse med eksport af affald

 

 

En virksomhed, A, havde siden begyndelsen af 1990’erne modtaget slam fra kommunale spildevandsanlæg og bearbejdet det til slampiller som bl.a. kan anvendes til brændsel eller som gødning. På grund af visse grænseværdier i slambekendtgørelsen kunne slampillerne ikke anvendes som jordforbedringsmiddel i Danmark, og på grund af ændringer i lov om affaldsafgift var det ikke længere rentabelt for virksomheden at sælge pillerne til forbrænding. A havde derfor søgt at eksportere slampillerne.

I juli 2000 fik A mulighed for at indgå kontrakt med et tysk selskab som ville aftage 3.000 tons slampiller til kompostering. På den baggrund rettede A i brev af 1. august 2000 henvendelse til Miljøstyrelsen med følgende forespørgsel:

Før vi sender anmeldelsesformularen til Tysklands kompetente myndighed, vil jeg gerne høre fra Dem, om vedlagte anmeldelsesformular er rigtigt udfyldt og om kontrakten, som vi selv har oversat til engelsk, kan bruges.

Vil De venligst telefonere Deres kommentar til mig.”

Miljøstyrelsen svarede Dem i brev af 3. august 2000. Styrelsen anførte følgende:

”Miljøstyrelsen har modtaget Deres anmeldelse og har følgende bemærkninger:

De bedes venligst sende os nogle analyser på de pågældende slambrændselspiller. Ved udspredning på jord skal grænseværdierne i den danske slambekendtgørelse være overholdt også selvom affaldet eksporteres.

Har (K) Kommune anvist affaldet til eksport til Tyskland?

De bedes oplyse, hvem der er slutmodtagere (lokaliteterne hvor komposten skal spredes) det vil sige navne, adresser i Tyskland.

Hvad angår kontrakten skal udløbstiden stemme overens med tilladelsens udløbstid. Formuleringen der skal bruges er angivet i vedlagte udkast til kontrakt.”

Miljøstyrelsen bad samtidig A om at indbetale et gebyr på 2.950 kr. Styrelsen henviste i den forbindelse til § 3 i Miljø- og Energiministeriets bekendtgørelse nr. 971 af 19. november 1996 om import og eksport af affald.

 

A skrev herefter til Miljøstyrelsen den 7. august 2000. Af brevet fremgik bl.a. følgende:

”Kravet om, at grænseværdierne i den danske slambekendtgørelse skal være overholdt selvom slambrændselspillerne eksporteres, bevirker, at anmeldelsen ikke fremsendes.

De bedes i øvrigt oplyse lovhjemmelen for dette krav, som jeg ikke har kunnet finde i min lovsamling.

Slambrændselspillerne kan ikke overholde kravet om indhold af PAH; – et krav, der ikke findes i Tyskland, men kun i Danmark.

Vi betaler det gebyr, De opkræver, men vil søge beløbet tilbage, idet vores brev af 1. august 2000 ikke var nogen anmeldelse, men en forespørgsel om vejledning.”

I brev af 22. august 2000 beklagede Miljøstyrelsen at A ved en fejl var blevet afkrævet gebyr i forbindelse med sin forespørgsel om anmeldelse af eksport af affald. Styrelsen oplyste at det betalte beløb ville blive returneret til A.

I brev af 4. oktober 2000 rettede A på ny henvendelse til Miljøstyrelsen. Virksomheden anførte at det tyske firma havde meddelt at man ikke var bekendt med at behandling af tørret slam i Tyskland var undergivet danske regler selv om slammet havde dansk oprindelse. Virksomheden gentog derfor spørgsmålet om lovhjemlen til at kræve at tørret slam der eksporteres til kompostering i et andet land, skulle overholde grænseværdierne i den danske slambekendtgørelse. A oplyste endvidere at der i Tyskland fandtes grænseværdier for nogle andre stoffer end i Danmark, men at analyse af de pågældende stoffer var ret kostbar. A ville derfor ikke lade sådanne analyser udføre før virksomheden havde fået svar på sit spørgsmål om lovhjemmel. Under henvisning til Miljøstyrelsens anmodning i brev af 3. august 2000 vedlagde A en analyse af slampillerne foretaget af et miljøcenter (C) på grundlag af en prøve udtaget af Århus Amts miljøkontor.

Det fremgår af sagens akter at Miljøstyrelsen den 2. november 2000 sendte en telefax til Umweltbundesamt i Tyskland med forespørgsel om hvilken myndighed der – i det område i Tyskland hvor modtageren af A’s slampiller var beliggende – havde kompetence i forbindelse med den grænseoverskridende affaldshandel. Miljøstyrelsen kontaktede A telefonisk samme dato med samme forespørgsel. I telefax af 7. november 2000 rykkede Miljøstyrelsen Umweltbundesamt for svar.

A svarede i brev af 7. november 2000 Miljøstyrelsen at den påtænkte tyske modtager af slampillerne havde oplyst at den kompetente tyske myndighed var Staun Schwerin. A bad samtidig Miljøstyrelsen om aktindsigt i styrelsens eventuelle korrespondance med de tyske myndigheder i form af kopier af brevveksling eller notater om telefonsamtaler.

I brev af 4. januar 2001 skrev A på ny til Miljøstyrelsen og bad om inden 14 dage at modtage svar på det tidligere stillede spørgsmål om lovhjemlen for at kræve grænseværdierne i slambekendtgørelsen overholdt i forbindelse med eksport af tørret slam til kompostering i et andet land.

A rykkede for svar på sin henvendelse i brev af 14. februar 2001. A oplyste endvidere at virksomheden ønskede at klage over Miljøstyrelsens sagsbehandling til højere myndighed eller til ombudsmanden, og bad derfor om klagevejledning.

Det fremgår af en e-mail af 16. februar 2001 at Miljøstyrelsen denne dato telefonisk kontaktede Umweltbundesamt i Tyskland med nogle spørgsmål. Den tyske myndighed svarede bl.a. følgende i den pågældende mail:

”Mixtures of sewage sludge and other materials are sewage sludges after German sludge ordinance (AbfKlärV § 2 Abs. 2, Satz 4). (This includes also wood from the building sector and opens so far unfortunately in the moment a lot of possibilities ). After composting we get sludge-composts, which have been utilised after the German Sewage sludge ordinance. Values for PAH doesn’t exist in the moment.

With respect to the third draft of the new sludge directive (PAH – 6mg/kg) an export of sludges with 220 mg/kg PAH to Germany is not acceptable. I discussed this also with ( ) from the Fed. Env. Ministry.”

 

I brev af 21. februar 2001 meddelte Miljøstyrelsen A følgende svar på virksomhedens spørgsmål om lovhjemmel:

”Som svar på Deres brev af 4. januar 2001 kan jeg oplyse, at lovhjemmelen til forbuddet mod eksport fremgår af Rådets Forordning nr. 259/93 af 1. februar 1993, artikel 7, stk. 4 a ), 2. pind.”

Den 22. februar 2001 sendte Umweltbundesamt en e-mail til Miljøstyrelsen som svar på en forespørgsel om eksport af affald indeholdende PAH. Svaret var følgende:

There are no limits at all for PAH in sewage sludge in Germany. However there are some limits in the soil protection ordinance (a copy of it in German is attached). The concentration of benzo(a)pyren should not exceed 1 mg/kg ds in agricultural soil. The sum concentration of 15 different PAHs (according to list of the U.S. EPA) should not exceed 0,2 micrograms per liter in the soil water.

Although there are no PAH limits for sewage sludge in Germany, we would not recommend exporting sludge pellets for fertilizer use from Denmark to Germany, if they don’t meet the Danish standards for agricultural use.”

Miljøstyrelsen sendte den 28. februar 2001 C’s analyse af A’s slampiller til den tyske myndighed Staun Schwerin. Den tyske myndighed svarede tilbage i en e-mail af 1. marts 2001. Heri blev bl.a. anført følgende:

”The sludge input ( ) must not exceed the following analytical results (mg/kg TS; dry sludge) (Ordinance for Sludges; Klärschlamm-Verordnung)

If sludge or sludge pellets are mixed with other materials ( ), each waste for itself has to fulfil the above conditions before mixing and the mixture itself, too (that means at least four extensive chemical analyses, depending on the total mass). In addition the used wood has to be free from hazardous components ( ). In my opinion it is very difficult to guarantee that wood from torn down buildings is nearly as free from contaminations as natural, non treated wood.

So if all conditions ref. to actual analytical results are in correspondence with the conditions of the Ordinance of Sludges I cannot raise any objections against the shipment of the wastes, neither in mixture nor unmixed.”

Miljøstyrelsen stillede herefter nogle uddybende spørgsmål til Staun Schwerin i en e- mail af 2. marts 2001.

 

I brev af 8. marts 2001 kommenterede A Miljøstyrelsens svar af 21. februar 2001 vedrørende lovhjemmel idet virksomheden fandt svaret ufyldestgørende. Som begrundelse herfor anførte A følgende:

Den Rådsforordning, De henviser til, har følgende indledning:

’De kompetente bestemmelses- og afsendelsesmyndigheder kan gøre begrundet indsigelse mod den påtænkte overførsel.’

Der er ikke nogen begrundelse i Deres svar.

De har været 6 måneder om at svare på, med hvilken hjemmel De i august 2000 forlangte slambekendtgørelsens analysekrav opfyldt, så der har været tid nok til at give den lovbefalede begrundelse, hvis en sådan eksisterer.

Selve bestemmelsen, De henviser til indledes således:

’ – såfremt overførslen ikke er i overensstemmelse med nationale love eller andre retsforskrifter om miljøbeskyttelse m.m.’

Mod hvilke nationale retsforskrifter strider den ansøgte overførsel?

Kan man henvise til analysekrav om jordbrugsanvendelse i Danmark for at standse en overførsel til Tyskland, hvor man selvfølgelig også har et sæt analysekrav for jordbrugsanvendelse?

Og selvom man antager, at bestemmelserne kan fortolkes sådan, at både afsender- og modtagerlandets specifikke analysekrav for jordbrugsanvendelse skal være opfyldt, så er det svært at argumentere for, at overførslen strider mod hensynet til miljøbeskyttelse.

Som vi skrev til Dem d. 4. oktober 2000, findes der ikke grænseværdier for PAH i Tyskland, men derimod grænseværdier for Dioxin.

PAH-kravet, som vores slampiller ikke kan overholde, er valgt i Danmark, fordi PAH’s tilstedeværelse kan indikere tilstedeværelse af Dioxin, se vedlagte avisomtale af den debat, der var i forbindelse med indførelse af PAH-kravene.

Det høje indhold af PAH i vores slambrændselspiller hidrører fra tørringen – direkte røggastørring – med (klorfri) svær fuelolie, som ikke udvikler Dioxin, men sodpartikler, som analysen medregner i PAH- værdien.

Hvis pillerne var sendt til Tyskland, var de i forvejen blevet analyseret direkte for Dioxin. Tyskerne nøjes ikke med en indikation fra et stof, som kan hidrøre fra alt muligt andet.

 

Som vi skrev til Dem den 4. oktober 2000, ønskede vi ikke at lade den kostbare dioxinanalyse udføre, før vi havde fået svar på vores spørgsmål om lovhjemmelen til at blokere for overførslen.

Vi konkluderer derfor,

At de krav, De meddelte os i Deres brev af 3. august 2000, ikke havde hjemmel i loven,

at den lov, De nu henviser til, kræver en begrundelse som ikke blev givet,

at der i relation til miljøbeskyttelse ikke var noget i kravene, som der ikke er taget højde for i Tyskland.

Vi skal derfor gentage vores spørgsmål fra d. 14. februar 2000:

Til hvilken myndighed skal klage over Miljøstyrelsens sagsbehandling rettes, forinden vi går til Folketingets Ombudsmand ?”

 

Miljøstyrelsen skrev herefter følgende til A i brev af 15. marts 2001:

”Det er korrekt, at transportforordningen giver mulighed for at gøre såkaldt begrundet indsigelse – men der er visse betingelser, der skal være opfyldt, inden der kan gøres indsigelse.

Når en affaldsproducent ønsker at eksportere affald, skal det klassificeres efter OECD’s affaldslister. Hvis affaldsproduktet ikke findes på den grønne liste, skal eksporten anmeldes både til modtagerlandet og til Miljøstyrelsen. Anmeldelsen skal indeholde detaljerede oplysninger om affaldets type, oprindelse og destination.

Når anmeldelsen er fuldstændig, sendes en bekræftelse af modtagelsen, hvorefter der er 30 dage til at gøre begrundet indsigelse mod eksporten.

Miljøstyrelsen har endnu ikke modtaget kopi af anmeldelsen af overførslen af slampiller til Tyskland, men har indtil nu ydet vejledning i forbindelse med en forespørgsel om overførsel. Der kan ikke gøres begrundet indsigelse, før der foreligger en anmeldelse.”

 

I en e-mail af 16. marts 2001 besvarede den tyske myndighed Staun Schwerin Miljøstyrelsens e-mail af 2. marts 2001. Den tyske myndighed skrev følgende:

Although we know about possible contamination, I would require tests of the wood before shipment, because each decision has to be legally justified with respect to the actual case.”

A kommenterede Miljøstyrelsens svar i brev af 19. marts 2001. A opregnede sagsforløbet siden virksomhedens anmodning om vejledning i brev af 1. august 2000, og på den baggrund bad A for tredje gang om at få oplyst hvilken myndighed virksomheden skulle rette henvendelse til med en klage over Miljøstyrelsens sagsbehandling før en klage til Folketingets Ombudsmand.

Miljøstyrelsen svarede A i brev af 23. marts 2001. Styrelsen redegjorde for sin opfattelse af sagsforløbet og anførte derefter følgende:

Proceduren er normalt, at den originale anmeldelsesblanket sendes til modtagerlandet, og en kopi sendes til afsenderlandets kompetente myndighed. Det er denne kopi, der henvises til i brevet. Da transporten på nuværende tidspunkt endnu ikke er anmeldt til de tyske myndigheder, kan der endnu ikke gøres begrundet indsigelse – i den formelle betydning, der fremgår af transportforordningen. Miljøstyrelsen har derfor på nuværende tidspunkt ikke gjort indsigelse efter transportforordningens regler.

Miljøstyrelsen kan imidlertid allerede nu – som en vejledende information – informere Dem om, at såfremt De fremsender en anmeldelse, vil Miljøstyrelsen gøre begrundet indsigelse mod overførslen med hjemmel i artikel 7, stk. 4, 2. pind i transportforordningen.

Til Deres spørgsmål om muligheder for at klage inden en evt. klage til Folketingets Ombudsmand, kan vi henvise til § 13 i bekendtgørelse om import og eksport af affald, hvoraf det fremgår, at afgørelser efter transportforordningen ikke kan indbringes for anden administrativ myndighed.”

A rettede herefter henvendelse til mig i brev af 24. april 2001. Virksomheden klagede over at Miljøstyrelsen ikke ville oplyse om gældende ret i forbindelse med den påtænkte grænseoverskridende transport af affald og over styrelsens sagsbehandling som A anså for at være i strid med grundlæggende forvaltningsretlige principper.

Den 19. februar 2002 sendte A mig et omfattende notat om eksport af slampiller til Tyskland udarbejdet af professor B den 17. februar 2002. Notatet indeholder bl.a. en redegørelse for om slampiller skal anses som affald, en vurdering af de krav Miljøstyrelsen stillede i brev af 3. august 2000 til A, og en vurdering af hvilke betingelser der skal være opfyldt for at gøre begrundet indsigelse mod en påtænkt overførsel af affald. Med hensyn til Miljøstyrelsens sagsbehandling anføres det i notatet at vejledningen forekommer mangelfuld, at anmodningen om aktindsigt fortsat ikke er besvaret, og at det forekommer ubegribeligt at styrelsen gav et forhåndsafslag når styrelsen selv var opmærksom på at der kun kunne fremsættes begrundede indsigelser.

Jeg bad i brev af 28. februar 2002 Miljøstyrelsen om en udtalelse i anledning af klagen over styrelsens vejledning og sagsbehandling i forbindelse hermed. Navnlig bad jeg styrelsen udtale sig om hvorvidt styrelsens vejledning havde opfyldt kravene i forvaltningslovens § 7, stk. 1, til vejledningspligtens indhold. Jeg bad endvidere om at Miljøstyrelsens udtalelse blev sendt til mig via Miljøministeriet så ministeriet fik lejlighed til at udtale sig om klagen. I brev af samme dato orienterede jeg A om mit brev til Miljøstyrelsen og præciserede samtidig at min undersøgelse angik spørgsmålet om hvorvidt Miljøstyrelsen havde opfyldt bestemmelsen i forvaltningslovens § 7, stk. 1, om en forvaltningsmyndigheds vejledningspligt.

Det fremgår af sagens akter at Miljøstyrelsen den 10. juni 2002 imødekom A’s anmodning af 7. november 2000 om aktindsigt i styrelsens korrespondance med de tyske myndigheder om spørgsmålet om en eventuel eksport af slampillerne til Tyskland. Miljøstyrelsen beklagede at A’s anmodning om aktindsigt ikke var blevet imødekommet rettidigt.

 

Den 17. juni 2002 sendte Miljøministeriet mig en redegørelse af 2. maj 2002 udarbejdet af Miljøstyrelsen om styrelsens vejledning og sagsbehandling i sagen vedrørende A. Miljøstyrelsen redegjorde først kort for sagens forløb og anførte herefter følgende bemærkninger til sagen:

”Miljøstyrelsen skal indledningsvis henlede Ombudsmandens opmærksomhed på, at der efter § 3, stk. 1, i bekendtgørelse om import og eksport af affald er knyttet et gebyr på 2.950 kr. til behandling af sager om anmeldelse af import eller eksport af affald. Beløbet skal betales samtidig med fremsendelse af anmeldelsen, og beløbet tilbagebetales ikke, hvis den anmeldte affaldstransport ikke kan accepteres. Formålet med gebyret er at finansiere Miljøstyrelsens ressourceforbrug ved behandling af sager om grænseoverskridende transport af affald.

Trods gebyrfinansieringen anerkender Miljøstyrelsen naturligvis pligten til efter forvaltningslovens § 7 i fornødent omfang at yde vejledning om spørgsmål inden for styrelsens område. Dog er det Miljøstyrelsens opfattelse, at vejledningspligten ikke kan være så omfattende, at den reelt vil svare til en skyggesagsbehandling af en eksportanmeldelse, idet det i så fald vil være let for en potentiel affaldseksportør at spare gebyret ved først at anmelde den konkrete affaldstransport efter at vedkommende har fået bekræftet, at anmeldelsen vil blive accepteret.

Generelt er det Miljøstyrelsens opfattelse, at der i den konkrete sag er givet en god vejledning om adgangen til at eksportere slambrændselspiller til kompostering i Tyskland. Allerede i Miljøstyrelsens brev af 3. august 2000 tilkendegives, at det er Miljøstyrelsens opfattelse, at danske slambrændselspiller ikke må eksporteres til en anvendelse i udlandet, som vil være i strid med de danske regler for anvendelse af slam. Da (A) er opmærksom på at slambrændselspillerne ikke opfylder den danske grænseværdi for PAH, er det således meget tidligt klart, at Miljøstyrelsen ikke finder, at den påtænkte affaldseksport lovligt kan ske. Hermed har (A) fået en vejledning, som kan benyttes som grundlag for at afgøre, om man ønsker at gå videre med en eksportanmeldelse.

Miljøstyrelsen erkender dog, at styrelsen først 21. februar 2001 oplyser, at det formelle grundlag for en indsigelse vil være EU’s transportforordning. Da (A) har bedt om at få dette oplyst allerede i august 2000 medgiver Miljøstyrelsen, at denne svarfrist ikke er tilfredsstillende, hvorfor den beklages. Den lange svarfrist skyldes, at fortolkningen af transportforordningen art. 7, [4]a), 2. pind er kompliceret, og at Miljøstyrelsen inden afsendelsen af svaret ønskede at overveje spørgsmålet grundigt.

Som oplyst af klageren modtog Miljøstyrelsen i februar 2001 en åbningsskrivelse fra EU-Kommissionen vedrørende de danske affaldsregler. I forbindelse med besvarelsen af denne henvendelse sendte Miljøstyrelsen den 15. maj 2001 et brev til samtlige landets kommuner for at præcisere den danske fortolkning af transportforordningen. Af kommunebrevet fremgår, at Miljøstyrelsen efter transportforordningens art. 7 kan gøre indsigelse mod eksport af affald i en række situationer og som eksempel herpå nævnes, at ’eksporten vil være i strid med nationale love eller retsforskrifter – dvs. eksporteres til et formål, som det ikke må anvendes til i Danmark eller til en miljømæssigt ringere behandling end den der er foreskrevet i Danmark.’ EU-Kommissionen har på nuværende tidspunkt ikke gjort indsigelse mod denne fortolkning af transportforordningen.

 

I klagen til Ombudsmanden anføres, at Miljøstyrelsen ikke har imødekommet en anmodning om aktindsigt. Til dette skal Miljøstyrelsen for det første henvise til, at i Miljøstyrelsens journalsystem er det i april 2001 noteret, at anmodningen er besvaret ved personligt besøg. I forbindelse med besvarelsen af Ombudsmandens henvendelse er Miljøstyrelsen blevet i tvivl om dette er korrekt eller om henvendelsen rent faktisk aldrig er blevet besvaret. Miljøstyrelsen har derfor kontaktet (A) for at få opklaret hvilke sagsakter firmaet mangler kopi af.”

Ved fremsendelsen af Miljøstyrelsens redegørelse anførte Miljøministeriet følgende i brevet til mig:

Ministeriet skal til Ombudsmandens orientering ( ) fremsende vedlagte 2 bekendtgørelser, dels bkg. nr. 971 af 1996 (affalds- eksport-import) med bilag, herunder EØF- forordning nr. 259/93, dels bkg. nr. 49 af 2000 (slambkg.).

Som det fremgår af § 13, jfr. § 2 i bkg. nr. 971 er Miljøstyrelsens afgørelser administrativt endelige, idet de ikke af parter kan indbringes for anden administrativ myndighed. Af EØF-forordningens art. 10 fremgår, at overførsel (her eksport) af affald også kræver afsendelsesmyndighedens (her Miljøstyrelsens) samtykke, og i art. 7 nr. 4a, 2. pind er anført hjemmelsmæssig baggrund for stillingtagen.

Som det fremgår af Miljøstyrelsens tidligere omtalte redegørelse af 2. maj 2002 (bemærkninger – side 3, 4. afsnit) beklager styrelsen, at den først efter ½ år oplyste klager om hjemmelen i EØF-forordningen. Styrelsen nævner til slut i redegørelsen (bemærkninger – side 4) spørgsmålet om klagers aktindsigt, og styrelsen har den 10. juni 2002 (vedlagt kopi af brev) skrevet til klager og fremsendt korrespondance med tyske myndigheder samt i brevet over for klager beklaget den ikke rettidige imødekommelse af klagers anmodning om aktindsigt.

 

A fremsatte bemærkninger til Miljøstyrelsens og Miljøministeriets udtalelser i brev af 7. august 2002 og vedlagde et supplerende notat af 13. juli 2002 udarbejdet af professor B.

Jeg sendte den 30. august 2002 kopi af A’s brev af 7. august 2002 med bilag til Miljøstyrelsen og bad om styrelsens eventuelle bemærkninger til materialet. Jeg bad endvidere om at styrelsens svar blev sendt til mig via Miljøministeriet så ministeriet også fik lejlighed til at fremsætte eventuelle bemærkninger.

Den 30. april 2003 sendte Miljøministeriet mig et notat af 17. marts 2003 indeholdende Miljøstyrelsens supplerende bemærkninger til sagen. Ministeriet afgav ingen bemærkninger hertil. Af Miljøstyrelsens notat fremgik følgende:

Miljøstyrelsen ønsker indledningsvis at afvise påstanden om, at styrelsen har søgt at vildlede, og at dække denne vildledning ved at få de tyske myndigheder til at meddele et afslag på eksport. Styrelsen har i stedet i overensstemmelse med sædvanlig praksis undersøgt hvilke regelsæt, der kunne komme i betragtning, når spørgsmålet om lovligheden af eksport af slampiller til Tyskland skulle afgøres. Denne fremgangsmåde må efter Miljøstyrelsen betragtes som et led i en loyal rådgivning, idet styrelsen ved også at søge information om, hvordan de tyske myndigheder ville forholde sig til en anmeldelse, har fremskaffet information, der evt. kunne beskytte (A) mod en forgæves anmeldelse.

Styrelsen har tidligere beklaget, at den ønskede aktindsigt ikke blev givet rettidigt, og har efterfølgende fremsendt de ønskede dokumenter.

Til de konkrete kritikpunkter, der fremgår af det supplerende notat, udarbejdet af (B), bemærkes følgende:

Det er korrekt, at Miljøstyrelsen i sin redegørelse for sagen ikke oplyser, at styrelsen inden den 28. februar 2001 har haft uformelle kontakter til de tyske myndigheder. At disse oplysninger ikke udtrykkeligt fremhæves i den korte redegørelse for sagens forløb er på ingen måde udtryk for et ønske om at skjule denne kontakt. Oplysninger herom fremgår da også af de sagsakter, som er fremsendt sammen med redegørelsen.

Miljøstyrelsen er ikke i besiddelse af et svar på styrelsens henvendelse af 7. november 2000 til de tyske myndigheder. Sandsynligvis er der aldrig modtaget noget svar herpå.

Miljøstyrelsen har ikke søgt at påvirke de tyske myndigheder til at gøre indsigelse, men har som et led i afklaringen af hvilket regelsæt, der gælder, også søgt oplysninger om, hvordan de tyske myndigheder, som importmyndigheder, vil vurdere en eventuel importsag.

I vurderingen af spørgsmålet om lovligheden af eksport af slampiller, som ikke overholder den danske slambekendtgørelse, indgår spørgsmålet om fortolkning af transportforordningens indsigelsesgrunde.

Efter transportforordningens art. 7, stk. 4, 2. pkt., kan en medlemsstat gøre indsigelse mod en eksport af affald til nyttiggørelse, hvis overførslen ’ikke er i overensstemmelse med nationale love eller andre retsforskrifter om miljøbeskyttelse ’.

Fortolkningen af hvad denne bestemmelse dækker, er et central spørgsmål, som har givet anledning til juridiske overvejelser og en del debat, som bl.a. (B) har deltaget aktivt i, ligesom fortolkningen har givet anledning til sager ved EF-Domstolen. For Miljøstyrelsen har de seneste års løbende argumentation vedrørende dette spørgsmål derfor også skærpet og præciseret styrelsens opfattelse af, i hvilke situationer den pågældende bestemmelse kan anvendes som hjemmel til at gøre indsigelse mod en konkret eksport.

Som følge af denne afklaringsproces er styrelsen derfor kommet til den forståelse, at den pågældende bestemmelse kan anvendes til at gøre indsigelse mod en eksport, hvis behandlingen af affaldet i udlandet ikke er på niveau med den behandling, der foreskrives efter danske regler. Heri ligger, at behandling af affald er en serviceydelse, som frit skal kunne tilbydes på tværs af EU-landene, idet det dog må være en forudsætning for denne konkurrence, at der er tale om samme kvalitet i behandlingen. Derimod er det efter Miljøstyrelsens opfattelse tvivlsomt, om der er hjemmel til at modsætte sig en bestemt anvendelse af affaldet.

 

På den baggrund lægger Miljøstyrelsen i dag til grund, at art. 7 ikke giver hjemmel til med henvisning til danske slambekendtgørelse, som er en skærpelse af EU’s slamdirektiv, at modsætte sig en bestemt anvendelse af slampiller i udlandet. De danske regler om krav til indholdsstoffer i slam, der anvendes til gødningsformål er fastsat for at beskytte jordkvaliteten af landbrugsjord og grundvandet. Et sådan hensyn varetages i andre lande af de nationale myndigheder.

På denne baggrund erkender Miljøstyrelsen i dag, at den vejledning, som styrelsen i 2000-2001 gav (A) ikke var fyldestgørende, idet en indsigelse næppe kan bygge på slambekendtgørelsens indholdskrav. Dette er dog ikke ensbetydende med, at det vil være muligt at eksportere gødningspiller, fremstillet af spildevandsslam og affaldstræ til Tyskland, da en sådan eksport forudsætter, at de tyske myndigheder ikke afviser importen med henvisning til de tyske regler. I denne forbindelse henvises til det fremsendte materiale, hvoraf det fremgår, at Tyskland ved en konkret anmeldelse vil vurdere sagen udfra indholdet af det materiale, som søges eksporteret.”

Den 30. maj 2003 sendte A mig sine bemærkninger til Miljøstyrelsens udtalelse af 17. marts 2003 i form af et notat af 23. maj 2003 udarbejdet af professor B. Jeg sendte den 7. juli 2003 kopi af A’s materiale til Miljøstyrelsen og Miljøministeriet til orientering.

 

Ombudsmandens udtalelse

”Som præciseret i mit brev af 28. februar 2002 til Dem vedrører min behandling af sagen alene spørgsmålet om Miljøstyrelsens vejledningspligt og sagsbehandling i forbindelse hermed.

Jeg har ved min behandling af sagen lagt til grund at der er tale om en sag vedrørende en påtænkt eksport af affald omfattet af bekendtgørelse nr. 971 af 19. november 1996 om import og eksport af affald. Denne bekendtgørelse supplerer bestemmelserne i Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab.

Det fremgår af bekendtgørelsens § 2, stk. 1, at der ved eksport af affald – som er anmeldelsespligtigt i henhold til forordningen – skal indsendes en kopi af anmeldelsen til Miljøstyrelsen. Ved fremsendelse af kopi af anmeldelsen skal der samtidig betales et gebyr på 2.950 kr. til Miljøstyrelsen, jf. bekendtgørelsens § 3, stk. 1.

Forordningen om overførsel af affald indeholder bl.a. følgende bestemmelse:

’Artikel 7

4. a ) De kompetente bestemmelses- og afsendelsesmyndigheder kan gøre begrundet indsigelse mod den påtænkte overførsel:

såfremt overførslen ikke er i overensstemmelse med nationale love eller andre retsforskrifter om miljøbeskyttelse, offentlig orden, offentlig sikkerhed eller sundhedsbeskyttelse, ’

 

1. Regelgrundlaget for vejledningspligt

§ 7, stk. 1, i forvaltningsloven (lov nr. 571 af 19. december 1985 som senest ændret ved lov nr. 382 af 6. juni 2002) fastslår at der for alle forvaltningsmyndigheder gælder en almindelig pligt til at vejlede borgerne. Bestemmelsen er formuleret således:

§ 7. En forvaltningsmyndighed skal i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde.’

Ifølge forvaltningslovens § 2 gælder loven for behandlingen af sager hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Bestemmelsen i § 7, stk. 1, forpligter derfor kun myndighederne til at yde vejledning og bistand i forbindelse med afgørelsessager og ikke i forbindelse med faktisk forvaltningsvirksomhed.

I bemærkningerne til § 7, stk. 1, i lovforslaget om forvaltningsloven (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 130) er der anført følgende:

Bestemmelsen indebærer, at der skal ydes fornøden vejledning afhængig af sagens karakter og de konkrete omstændigheder. Vejledning kan ydes skriftligt f.eks. som en trykt generel vejledning, som udleveres til alle, der retter henvendelse til myndigheden, eller som en individuel mundtlig vejledning eller efter omstændighederne på begge måder. Vejledningen bør sikre, at borgeren får tilstrækkelig orientering om de regler, der gælder på det pågældende forvaltningsområde, om hvilken fremgangsmåde der skal følges af den, der henvender sig til myndigheden, og om hvilke oplysninger, som skal tilvejebringes af borgeren.

En myndighed bør også i fornødent omfang bistå en borger, der retter henvendelse til myndigheden, med at udfylde eventuelle ansøgningsskemaer, anmeldelser eller lignende.

Det er vanskeligt generelt at angive omfanget af vejledningspligten. Det må ofte afhænge af en konkret vurdering af den enkelte borgers behov og forudsætninger på det enkelte område, men det kan i hvert fald siges at vejledningen skal være juridisk korrekt og så omfattende og detaljeret at det konkrete informationsbehov imødekommes. Jeg henviser til John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (2001), s. 224.

Vejledningspligten efter § 7 påvirkes ikke af en eventuel regel om gebyr for behandlingen af en ansøgning eller anmeldelse. Ved bedømmelsen af om Miljøstyrelsen har opfyldt pligten til at yde Dem vejledning, er det således uden betydning at der skal betales gebyr for behandling af en anmeldelse af eksport af affald.

Forvaltningslovens § 7 pålægger som udgangspunkt ikke myndighederne at give en egentlig forhåndsbesked, dvs. en meddelelse om den forventede afgørelse af en nærmere beskrevet sag som ikke formelt er rejst endnu. Jeg henviser til en sag omtalt i Folketingets Ombudsmands beretning for 1995, s. 258ff*. En borger der henvender sig til en forvaltningsmyndighed før indgivelse af en ansøgning, anmeldelse eller lignende, har således krav på vejledning om de relevante regler der gælder på det pågældende område, men ikke på at myndigheden på forhånd tager stilling til borgerens sag før vedkommende formelt har indgivet sin ansøgning, anmeldelse mv.

 

2. Miljøstyrelsens vejledning

De bad i brev af 1. august 2000 Miljøstyrelsen oplyse om De havde udfyldt et anmeldelsesskema korrekt, og om en kontrakt som De selv havde oversat til engelsk, kunne bruges. Det fremgik tydeligt af brevet at De ønskede dette oplyst før De sendte den endelige anmeldelse til Tyskland. Deres henvendelse var således udformet som en anmodning om vejledning i forbindelse med udfyldelse af en anmeldelse, og det fremgår klart af de ovenfor citerede bemærkninger til bestemmelsen i forvaltningslovens § 7, stk. 1, at myndighederne har pligt til at vejlede en borger i en sådan situation.

Jeg er derfor enig med Miljøstyrelsen i at det var beklageligt at Miljøstyrelsen betragtede Deres henvendelse som en indsendelse af kopi af anmeldelsen i henhold til § 2 i bekendtgørelsen om import og eksport af affald og derfor med det samme opkrævede det i bekendtgørelsen fastsatte sagsbehandlingsgebyr på 2.950 kr.

Miljøstyrelsen oplyste i brev af 3. august 2000 til Dem at grænseværdierne i den danske slambekendtgørelse skulle være overholdt ved udspredning af slampiller på jord, også selv om affaldet skulle eksporteres. På den baggrund bad De i brev af 7. august 2000 Miljøstyrelsen oplyse om lovhjemlen for dette krav.

Miljøstyrelsen oplyste først efter 6½ måned og to skriftlige rykkere fra Dem at lovhjemlen var Rådets forordning nr. 259/93 af 1. februar 1993, artikel 7, stk. 4 a ), 2. pind. Styrelsens svar indeholdt ingen gengivelse af den nævnte bestemmelses ordlyd og ingen nærmere forklaring.

De bad om en uddybende begrundelse i brev af 8. marts 2001. Den omhandlede bestemmelse i forordningen om overførsel af affald fastsætter at de kompetente bestemmelses- og afsendelsesmyndigheder kan gøre begrundet indsigelse mod en påtænkt overførsel hvis den ikke er i overensstemmelse med nationale love eller andre retsforskrifter om miljøbeskyttelse mv. De stillede på den baggrund to konkrete spørgsmål idet De bad om at få oplyst mod hvilke nationale retsforskrifter den påtænkte overførsel stred, og om der kunne henvises til analysekrav om jordbrugsanvendelse i Danmark for at standse en overførsel til Tyskland hvor der også gælder et sæt analysekrav for jordbrugsanvendelse. Miljøstyrelsen besvarede Deres brev af 8. marts 2001 ved brev af 15. marts 2001. Styrelsens brev indeholdt ikke en stillingtagen til Deres to konkrete spørgsmål om hjemmelsgrundlaget.

Miljøstyrelsen har i sit notat af 2. maj 2002 til mig udtalt at den tid der gik, før De fik svar på Deres spørgsmål om lovhjemmel, ikke var tilfredsstillende, og styrelsen har beklaget dette.

En borgers spørgsmål om hvilke regler der gælder på et område, falder inden for kerneområdet af vejledningspligten efter forvaltningslovens § 7, stk. 1.

Det er derfor efter min opfattelse meget kritisabelt at der gik 6½ måned før Miljøstyrelsen besvarede Deres spørgsmål om lovhjemmel.

Miljøstyrelsens svar af 21. februar 2001 på Deres spørgsmål om hjemmelsgrundlaget for et krav om overholdelse af danske grænseværdier ved eksport af affald var meget kortfattet idet styrelsen alene henviste til ’Rådets forordning nr. 259/93 af 1. februar 1993, artikel 7, stk. 4 a ), 2. pind’, uden angivelse af bestemmelsens ordlyd eller anden uddybende vejledning. Den nævnte bestemmelse i forordningen henviser som anført ovenfor til nationale regler.

 

På baggrund af at Miljøstyrelsen i sin udtalelse af 2. maj 2002 til mig har anført at fortolkningen af den omhandlede bestemmelse i forordningen var kompliceret, og på baggrund af at De i brev af 8. marts 2001 udtrykkeligt bad styrelsen om at angive hvilke nationale regler der var tale om, anser jeg det for kritisabelt at hverken Miljøstyrelsens svar af 21. februar eller 15. marts 2001 til Dem indeholdt en nærmere forklaring af hjemmelsgrundlaget, herunder en henvisning til de relevante nationale regler.

Sideløbende med Miljøstyrelsens korrespondance med Dem i starten af 2001 korresponderede styrelsen med de tyske myndigheder vedrørende Deres påtænkte eksport af slampiller til Tyskland.

En myndighed har også vejledningspligt over for en borger som myndigheden i forvejen er i forbindelse med, selv om vedkommende ikke direkte eller indirekte har bedt om vejledning, men hvor det fremstår som naturligt og relevant at give borgeren information og vejledning, eventuelt i form af supplerende oplysninger mv., i anledning af den sag som har givet anledning til kontakten mellem myndighed og borger. Jeg henviser til John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (2001), s. 214.

På den baggrund anser jeg det for kritisabelt at Miljøstyrelsen i forbindelse med styrelsens korrespondance med de tyske myndigheder ikke informerede Dem om de oplysninger styrelsen modtog. Jeg har i den forbindelse lagt vægt på at oplysningerne var væsentlige for Deres vurdering af om der var mulighed for at eksportere slampillerne til Deres kontakt i Tyskland, og at De allerede tidligt i forløbet havde bedt om aktindsigt i Miljøstyrelsens eventuelle korrespondance med de tyske myndigheder og dermed tilkendegivet Deres interesse og behov for sådanne oplysninger.

I sit notat af 17. marts 2003 til mig har Miljøstyrelsen udtalt at styrelsen nu erkender at den vejledning som styrelsen gav Dem i 2000-2001, ikke var fyldestgørende idet en indsigelse fra styrelsen mod eksport af affald næppe kan bygge på slambekendtgørelsens indholdskrav.

Det fremgår ikke af sagen at Miljøstyrelsen har informeret Dem direkte om styrelsens ændrede retsopfattelse på det tidspunkt hvor en sådan ændret retsopfattelse stod klart for styrelsen. Dette forhold må jeg anse for kritisabelt.

 

Sammenfattende er det min opfattelse at Miljøstyrelsens vejledning af Dem blev givet for sent, og at vejledningen var for kortfattet og utilstrækkelig på grund af styrelsens manglende henvisning til nationale regler. Det er endvidere min opfattelse at vejledningen var mangelfuld idet styrelsen undlod at informere Dem om de oplysninger som styrelsen modtog fra de tyske myndigheder, og om styrelsens ændrede opfattelse af fortolkningen af forordningen om overførsel af affald.

Det fremgår af sagen at De i breve af 14. februar, 8. marts og 19. marts 2001 bl.a. bad Miljøstyrelsen om klagevejledning. I de to sidstnævnte breve præciserede De Deres anmodning idet De bad Miljøstyrelsen oplyse til hvilken myndighed en klage over styrelsens sagsbehandling skulle rettes før De gik til Folketingets Ombudsmand. Miljøstyrelsen skrev til Dem den 21. februar og 15. marts 2001, men først i brev af 23. marts 2001 gav styrelsen Dem klagevejledning.

Formuleringen af Deres anmodninger om klagevejledning tyder på at De var bekendt med bestemmelsen i ombudsmandslovens § 14 (lov nr. 473 af 12. juni 1996 om Folketingets Ombudsmand ) hvoraf det fremgår at ombudsmanden ikke kan behandle klager over forhold der kan indbringes for en højere forvaltningsmyndighed før denne myndighed har truffet afgørelse.

Jeg anser det for kritisabelt at Miljøstyrelsen ikke med det samme, men først efter to rykkere fra Dem, besvarede et spørgsmål af den nævnte karakter.

Jeg har gjort Miljøstyrelsen og Miljøministeriet bekendt med min opfattelse af sagen.

 

3. Aktindsigt

Lov om aktindsigt i miljøoplysninger (lov nr. 292 af 27. april 1994 som ændret ved lov nr. 447 af 31. maj 2000) indeholder bl.a. følgende bestemmelser:

§ 2. Enhver har under de betingelser og med de undtagelser, der følger af lov om offentlighed i forvaltningen og forvaltningsloven, ret til at blive gjort bekendt med miljøoplysninger,

§ 3. Ved miljøoplysninger forstås alle oplysninger i skriftlig form, i billed- eller lydform, elektronisk eller i hvilken som helst anden form, og som vedrører

tilstanden af de enkelte miljøelementer såsom luft og atmosfære, vand, jord, landskaber og naturområder, biologisk mangfoldighed og dens bestanddele, herunder genetisk modificerede organismer og vekselvirkningen mellem disse elementer,

faktorer såsom stoffer, energi, støj og radioaktivitet mv. samt aktiviteter eller foranstaltninger, herunder offentlige foranstaltninger, miljøaftaler, politikker, lovgivning, planer og programmer, som påvirker eller vil kunne påvirke de enkelte miljøelementer som nævnt i nr. 1, samt rentabilitetsberegninger og andre økonomiske analyser og forudsætninger, som er anvendt i forbindelse med beslutningsprocesser på miljøområdet, og

menneskers sundheds- og sikkerhedstilstand, menneskers levevilkår, kulturområder og bygningsmæssige strukturer, hvis de er eller kan blive påvirket af de enkelte miljøelementers tilstand eller via disse elementer af faktorer, aktiviteter eller foranstaltninger som omtalt i nr. 2.

§ 4. En anmodning om aktindsigt i miljøoplysninger behandles efter reglerne i § 16, stk. 1 og 2, i lov om offentlighed i forvaltningen og for anmodninger, der fremsættes af sagens parter, efter reglerne i § 16, stk. 2, i forvaltningsloven, jf. dog stk. 2.

Stk. 2. Sager om aktindsigt skal dog afgøres senest en måned efter modtagelsen af anmodningen eller, hvis sagens komplekse karakter og omfang kan begrunde det, inden to måneder efter modtagelsen.

De bad Miljøstyrelsen om aktindsigt i styrelsens eventuelle korrespondance med de tyske myndigheder i brev af 7. november 2000. Korrespondancen vedrørte de tyske miljøkrav i forbindelse med import af slam til kompostering. Jeg må derfor anse Deres begæring om aktindsigt for omfattet af lov om aktindsigt i miljøoplysninger, jf. lovens § 3, nr. 2.

Det fremgår af § 4, stk. 1, i lov om aktindsigt i miljøoplysninger at en parts begæring om aktindsigt skal behandles efter reglerne i § 16, stk. 2, i forvaltningsloven.

Ifølge forvaltningslovens § 16, stk. 2, skal en myndighed snarest afgøre om en begæring om aktindsigt kan imødekommes. Er begæringen ikke imødekommet eller afslået inden 10 dage efter at begæringen er modtaget af myndigheden, skal myndigheden underrette parten om grunden hertil samt om hvornår afgørelsen kan forventes at foreligge.

 

Miljøstyrelsen har i sin udtalelse af 2. maj 2002 til mig anført at det i styrelsens journalsystem i april 2001 er noteret at Deres anmodning om aktindsigt er besvaret i forbindelse med et personligt besøg, men at styrelsen i forbindelse med Deres klage til mig blev i tvivl om hvorvidt dette var korrekt, eller om Deres anmodning aldrig var blevet besvaret. Derfor kontaktede Miljøstyrelsen Dem telefonisk for at høre hvilke sagsakter De manglede kopi af.

På baggrund af Miljøstyrelsens brev af 10. juni 2002 til Dem hvorved styrelsen sendte Dem kopi af hele styrelsens korrespondance med de tyske myndigheder i perioden 2. november 2000 til 16. marts 2001 og samtidig beklagede at Deres oprindelige anmodning ikke blev imødekommet rettidigt, må jeg lægge til grund at Miljøstyrelsen først den 10. juni 2002 reagerede over for Dem på Deres anmodning om aktindsigt af 7. november 2000.

I sager om aktindsigt i miljøoplysninger har myndighederne efter § 4, stk. 2, i lov om aktindsigt i miljøoplysninger pligt til at træffe afgørelse inden en måned eller, hvis sagens komplekse karakter og omfang kan begrunde det, inden to måneder.

På baggrund af tidsfristerne i forvaltningslovens § 16, stk. 2, og § 4, stk. 2, i lov om aktindsigt i miljøoplysninger må jeg anse det for særdeles kritisabelt at Miljøstyrelsen først besvarede Deres begæring om aktindsigt efter 1 år og 7 måneder. Jeg er således enig i Miljøstyrelsens beklagelse over for Dem.

Jeg har gjort Miljøstyrelsen og Miljøministeriet bekendt med min opfattelse.

Jeg foretager mig herefter ikke mere i anledning af Deres henvendelse.”

 

NOTER: (*) FOB 1995, s. 258.