Opfølgning / Opfølgning til
Resume

Resumé

I forbindelse med ombudsmandens behandling af en sag om inddrivelse af ægtefællebidrag oplyste en kommune ombudsmanden om at kommunen havde sendt afkrævningsbreve, og at det ikke længere var muligt at rekonstruere disse breve. Ombudsmanden optog spørgsmålet om manglende mulighed for rekonstruktion af brevene til behandling af egen drift.

Ombudsmanden udtalte at kommunen ikke var berettiget til at fravælge løbende at få udskrevet kopi af de afkrævningsbreve som kommunen sendte. Det var beklageligt at kommunen havde foretaget dette fravalg.

Ombudsmanden udtalte også at kopi af afkrævningsbrevene kan kasseres når der ikke længere er et retligt eller administrativt behov for dem, dvs. når krav som følge af sagen med sikkerhed er forældet eller på grund af død med sikkerhed ikke kan rejses.

Ombudsmanden henstillede til kommunen at den iværksatte de tiltag der var nødvendige for at opfylde kravene dels om kopi af udgående afkrævningsbreve, dels om at kopi af brevene først kasseres når der ikke længere er retligt eller administrativt behov for dem.

Da Kommunedata bl.a. havde leveret det edb-program som afkrævningsbrevene blev udskrevet fra, orienterede ombudsmanden selskabet om sagen. (J.nr. 2001-3911-609).

Oversigt (indholdsfortegnelse)
Den fulde tekst

Krav om kopi af udgående breve
Kassationsfrist

 

 

I forbindelse med min behandling af en konkret sag om inddrivelse af ægtefællebidrag, som er gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 2001, s. 630ff*, oplyste Københavns Kommune mig den 3. april 2001 om at kommunen i sagen havde sendt afkrævningsbreve, og at det ikke længere var muligt at rekonstruere disse.

På den baggrund bad jeg den 21. december 2001 kommunen om en udtalelse i sagen, jf. ombudsmandslovens § 17, stk. 1. Jeg henviste samtidig til den sag som er gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1997, s. 198ff*.

Den 19. februar 2002 udtalte kommunen sig. Af udtalelsen fremgår:

Københavns Skatte- og Registerforvaltning overtog i 1995 opgaven med at opkræve underholdsbidrag mv. fra socialforvaltningen. Overtagelsen skete for at kunne samle denne del af sagsbehandlingen under samme forvaltning og herigennem opnå rationaliseringer og en hurtigere sagsgang.

Sagsbehandlingen sker i København ved hjælp af Kommunedata A/S’s (KMD) produktpakker i form af Underholdsbidragssystemet (UHB) og Debitorsystemet. Andre kommuner kan benytte andre leverandører.

Når der gennem en kommune forlods udbetales underholdsbidrag eller når en borger henvender sig til sit sociale udvalg i bopælskommunen, registreres kravet i et edb-system – i København sker registreringen i UHB’s kreditordel. Anmodning om inddrivelse fremsendes snarest muligt til inddrivelsesmyndigheden – den bidragspligtiges bopælskommune – med henblik på afkrævning af beløbet. Anmodningen om inddrivelse sendes typisk elektronisk til inddrivelsesmyndigheden, herunder i egen kommune. Fremsendes anmodningen på papir, vil der ske en manuel oprettelse af kravet. Ved elektronisk overførsel mellem kommunerne benyttes KMD’s InFormationsUdvekslingssystem og der sker en automatisk registrering i af kravet i Underholdsbidragssystemet.

På grundlag af de modtagne afkrævninger (herunder manuelt indtastede oplysninger) udskrives der to gange om ugen ’afkrævningsbreve’ for nye krav/bidragsperioder. ’Afkrævnings-brevene’ kuverteres og udsendes direkte fra KMD, og Københavns Kommune har i denne forbindelse fravalgt løbende at få udskrevet kopier af brevene. Til orientering blev der i 2000 udskrevet 94.086 sådanne breve og i 2001 90.879 breve, og der har så vidt vides ikke i andre sager været fremsat ønsker om kopier af ’afkrævningsbreve’. Afkrævningsbreve uden adresser leveres til kommunen. Det gælder også afkrævningsbreve med negative beløb, der behandles manuelt før udsendelsen.

Samtidig med udsendelsen af ’afkrævningsbrevene’ udskrives der en kvitteringsliste til opkrævningskommunen med de individuelle oplysninger, der er fremgået af ’afkrævningsbrevet’ (herunder bidragsperiode, beløbsstørrelser mv.). Oplysningerne overføres automatisk i Københavns Kommune til KMD’s ’Debitorsystem’, der benyttes som sagsstyringssystem mv. for alle de restancearter, der er til opkrævning/inddrivelse gennem Københavns Skatte- og Registerforvaltning. På grundlag af Underholdsbidragssystemet (UHB-Debitor), listerne der opbevares i 5 år og registreringerne i Debitorsystemet, vil Skatte- og Registerforvaltningen kunne rekonstruere det individuelle indhold i ’afkrævningsbrevene’ og vil også principielt kunne lave en afskrift deraf.

Kravet indgår herefter i den almindelige sagsbehandling i Opkrævningsafdelingen, der i alt væsentligt gennemføres via Debitorsystemet uden egentlige ’papirsagsakter’. Er der ikke andre bidragsbeløb til opkrævning, udsendes et giroindbetalingskort til den bidragspligtige. Har den pågældende i forvejen en betalingsaftale eller foretages der tilbageholdelse i løn mv., indgår kravet som udgangspunkt i den bestående aftale mv. Den bidragspligtige er orienteret herom gennem en standardtekst i ’afkrævningsbrevet’.

KMD har gennem de senere år arbejdet på en modernisering af Underholdsbidragsystemet og er i den forbindelse gjort opmærksom på, at der skal ske en registrering af udsendte meddelelser. KMD planlægger i forbindelse med moderniseringen at give mulighed for rekvisition af en nøjagtig kopi af udskrevne breve mv. fra systemet (print-on- demand).

Det er Skatte- og Registerforvaltningens opfattelse, at der gennem Kommunedatas driftsafviklingskontroller er sikret behørig dokumentation for, at brevene er udskrevet og afsendt. Listerne med oplysninger om indholdet i brevene giver fornøden mulighed for at rekonstruere det individuelle indhold i brevene og således også for at opfylde en eventuel begæring om aktindsigt i indtil 5 år efter, at brevet er udsendt. Det er derimod endnu ikke muligt efterfølgende at danne en nøjagtig kopi af ’afkrævningsbrevene’. Forvaltningens bemærkning i skrivelse af 3. april 2001 om, at det ikke er muligt at rekonstruere disse ’afkrævningsbreve’, skal forstås i denne sammenhæng.”

 

Den 24. juli 2002 afgav jeg en foreløbig redegørelse om sagen. Af min foreløbige udtalelse fremgår:

Ombudsmandens foreløbige udtalelse

”Spørgsmålet er om kommunen er berettiget til at fravælge løbende at få udskrevet kopier af de afkrævningsbreve som kommunen sender via KMD. Det skal i den forbindelse tages i betragtning at det ud fra det oplyste ikke efterfølgende er muligt at danne en nøjagtig kopi af de pågældende afkrævningsbreve – indholdet af brevene kan dog rekonstrueres i indtil 5 år efter at brevene er afsendt.

Som det fremgår af den sag der er gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1997, s. 198ff, må det være et ubetinget krav at en myndighed enten i sagen har en kopi af de dokumenter som myndigheden har udfærdiget, eller med sikkerhed med meget kort varsel fra et edb- anlæg vil kunne lave en fuldstændig nøjagtig udskrift (svarende til en kopi) af dokumentet. Det fremgår endvidere at der i denne forbindelse må kræves en fuldstændig sikring af et elektronisk dokuments integritet (dokumentets originale indhold) og autenticitet (at dokumentet virkelig stammer fra den angivne udsteder). Jeg bemærker at jeg i den sag som er nævnt i Folketingets Ombudsmands beretning for 1999, s. 398ff*, også tog stilling til et spørgsmål vedrørende manglende akter.

Det er min foreløbige opfattelse at den af kommunen omtalte rekonstruktion ikke opfylder de nævnte krav, og at kommunen derfor ikke har været berettiget til at fravælge løbende at få udskrevet kopi af afkrævningsbrevene. Jeg er opmærksom på det af kommunen anførte om at der udskrives over 90.000 afkrævningsbreve om året. Dette kan dog ikke føre til et andet resultat. Tilsvarende gælder det af kommunen anførte om at der – så vidt det vides – ikke i andre sager har været fremsat ønske om aktindsigt i afkrævningsbreve.

Hvor længe kommunen skal opbevare en kopi/have mulighed for at skaffe en sådan, beror på følgende regler:

Af § 6, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 554 af 31. maj 2001 om offentlige arkivalier og om offentlige arkivers virksomhed fremgår:

’§ 6.

Stk. 2. Kassation af offentlige myndigheders arkivalier må først finde sted, når der ikke længere er administrativt eller retligt behov for dem.’

Af § 3, stk. 1, og § 7 i bekendtgørelse nr. 152 af 18. april 1985 om kassation af Københavns Kommunes arkivalier fremgår:

’§ 3. Arkivalier i Københavns Kommune må kun tilintetgøres, hvis de i bilaget til bekendtgørelsen er opført blandt de sager, der kan kasseres.

§ 7. Kassationsfristerne i bilaget er kun vejledende, medmindre andet er fastsat i denne bekendtgørelse eller i andre retsforskrifter. Sagsmateriale skal dog altid opbevares, så længe der er administrativt behov for det.’

Af bilagets punkt 6 fremgår:

’6. SOCIALVÆSEN

Bevares skal:

8. 20 pct. af de sociale personsager efter 1933, der er henlagt i mapper for hver enkelt person, jfr. § 9, stk. 2, for så vidt angår sociale personsager, som er henlagt i familiemapper. Dette gælder også sager fra børne- og ungdomsværn og familievejledning. Dog bevares kun 3 pct. af sager vedrørende aldersrente, folkepension, invalidepension, enkepension, enkebørnsunderstøttelse, børnebidrag, børnetilskud, ungdomsydelse, dagpenge, herunder sygedagpenge, hvis disse sager er ordnet på en sådan måde, at særskilt kassation heraf er mulig.

B. Kasseres må:

1. Sociale personsager efter 1933, som ikke skal bevares i medfør af det under A, nr. 8 anførte. Kassationsfrist: 70 år efter fødsel, evt. efter praktisk behov 10 år efter seneste kontakt med den pågældende eller 5 år efter den pågældendes død.

Kassationsfristen for afkrævningsbreve er således mindst 10 år for sager vedrørende ikke afdøde personer. Sagsmateriale skal dog efter § 7, sidste pkt., i bekendtgørelse nr. 152 af 18. april 1985 altid opbevares så længe der er administrativt behov for det, jf. i den forbindelse § 6, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 554 af 31. maj 2001 hvorefter arkivalier først må kasseres når der ikke længere er administrativt eller retligt behov for dem. Jeg bemærker at elektroniske dokumenter ikke kan kasseres på et tidligere tidspunkt end papirbaserede dokumenter, jf. sagen fra min beretning for 1997.

En fast regel om at afkrævningsbreve opbevares/kan skaffes i en periode på indtil 5 år efter afsendelsen af de pågældende breve, er efter min foreløbige vurdering ikke i overensstemmelse med de nævnte bevarings- og kassationsregler. Ud over det anførte om kassationsfristen henviser jeg til at materialet efter reglerne skal bevares/ikke må kasseres så længe der er administrativt og retligt behov for det. Sidstnævnte forudsætter at kommunen konkret vurderer om der er et sådant behov for de pågældende arkivalier. En fast regel om kassation efter et bestemt antal år efter afsendelsen af brevene vil i praksis udelukke denne konkrete vurdering. Med hensyn til vurderingen af behovet kan jeg henvise til det der i 1997-sagen er skrevet herom.”

Samme dag som jeg afgav den foreløbige redegørelse, bad jeg Københavns Kommune, Københavns Stadsarkiv og Statens Arkiver om en udtalelse i sagen. Samtidig orienterede jeg KMD (Kommunedata A/S) om sagen ved at sende en kopi af min foreløbige redegørelse til KMD. Årsagen til orientering af KMD var at KMD bl.a. havde leveret det edb-program som kommunens afkrævningsbreve blev udskrevet fra.

 

Den 2. september 2002 udtalte kommunen sig. Af udtalelsen fremgår:

Forvaltningen har fået oplyst, at den planlagte frigivelse af et nyt Underholdsbidragsystem hos KMD, der understøtter ’printOnDemand’ vil ske ved årsskiftet, samt at det nuværende system ikke vil blive understøttet af ’printOnDemand’. Forvaltningen overvejer ’print On Demand’-løsningen, samt andre muligheder, der kan tilgodese såvel kravene i datalovgivningen og i arkiveringsreglerne som kravet om, at der i alle sager er – eller hurtigt kan dannes – en kopi af ethvert dokument i sagen.

Det fremgår af Ombudsmandens foreløbige redegørelse, at de omhandlede krævebreve anses for omfattet af arkiverings- og kassationsregler for sociale sager. Det er umiddelbart forvaltningens opfattelse, at krævebrevene ikke har direkte sammenhæng med en socialsag, idet kommunen for så vidt alene indtræder i en fordring mod en anden person (den bidragspligtige), der ikke nødvendigvis er registreret som social klient i kommunen. Er den bidragspligtige bosat i en anden kommune, fremsendes kravet til inddrivelse gennem den bidragspligtiges bopælskommune, der herefter udsender krævebrevet. Det er derfor forvaltningens opfattelse, at opkrævningen af bidrag hos den bidragspligtige er en selvstændig sag hos bopælskommunen uden direkte sammenhæng med socialsagen om udbetaling af bidrag til bidragsmodtageren, og som sådan bør føres i en særskilt journal og arkiveres herefter. Forvaltningen vil derfor i kontakten med Stadsarkivet søge klarlagt, hvilke arkiverings- og bevaringsregler, der gælder for disse sager.”

 

Af Københavns Stadsarkivs notat af 4. september 2002 fremgår:

For Stadsarkivet at se berører sagen fra et arkivmæssigt synspunkt to problemkomplekser:

A. Samspillet mellem kassationsbestemmelser, kassationsfrister og myndighedernes forvaltningsmæssige ansvar for at kunne dokumentere afgørelser og sagsforløb,

B. Behovet for afklaring af arkiveringsforholdene for ældre elektroniske systemer, der er eller har været i brug, samt sikring af, at der træffes de nødvendige forholdsregler til sikring af forsvarlig arkivering i kommunerne i fremtiden.

Ad A.

I det omfang der ikke i forvaltningslovgivningen eller i lovgivningen for enkelte sagsområder er fastsat krav til bevaring og dokumentation, beror muligheden for at dokumentere administrative forhold på rigsarkivarens fastsættelse af bevarings- og kassationsbestemmelser og på myndighedens afgørelser vedrørende kassationsfrister.

Dette rejser generelt spørgsmålet om, hvorvidt lovgivningens krav til myndighedernes dokumentation af sagsforhold er tilstrækkelig eller bør præciseres.

For de arkivalier, der indgår i den aktuelle sag, er i bekendtgørelse nr. 152 af 18/4 1985 om kassation i Københavns Kommunes arkivalier, anført en vejledende kassationsfrist på 10 år, men kommunen synes at have skønnet, at en kassationsfrist på 5 år var tilstrækkelig. Stadsarkivet har ikke beføjelse eller saglig indsigt til at afgøre, om dette skøn har været rigtigt. Stadsarkivet bemærker, at myndighedernes ansvar for selv at tage stilling til fastsættelsen af kassationsfrister er tydeliggjort i de nyeste bekendtgørelser om kassation i kommunale arkiver, som rigsarkivaren har udstedt, idet disse ikke som tidligere indeholder vejledende kassationsfrister. Dette skærper så muligvis behovet for tydeliggørelse af de forvaltningsmæssige krav til retssikkerhed og forvaltningsskik.

Ombudsmanden lægger, som jeg forstår det, til grund, at kommunen konkret vurderer, om der vil bestå et retligt-administrativt behov for de pågældende arkivalier, hvor der med konkret forstås muligheden for at vurdere den enkelte sag. Stadsarkivet kunne godt forestille sig, at hvor det handler om udskrivning af standardbreve, ville det arkivmæssigt være tilstrækkeligt, om arkiverede e-systemer kunne dokumentere, at et sådant brev var sendt, under forudsætningen af, at eventuelle variable oplysninger, der måtte indgå i brevet, ligeledes kunne dokumenteres. Hvis det ikke udelukkende drejer sig om standardbreve, vil Stadsarkivet med konkret mene, at den enkelte sagsentitet må kunne identificeres, og at der må kunne produceres en kopi. Det forudsættes, at systemet garanterer autenticiteten af data og dokumenter. Der er imidlertid i denne betragtning kun taget hensyn til det arkivmæssige behov, ikke det retligt-administrative, og der er dermed ikke heri noget kriterium for fastsættelse af kassationsfrister.

Arkivlovgivningen stiller ingen krav til myndighedernes dokumentation af retligt- administrative forhold, men alene til, at de arkivalier, der skabes med disse formål, behandles på en måde, der tilgodeser arkivmæssige hensyn. Dette gælder også den elektroniske arkivdannelse. Det er imidlertid Stadsarkivets opfattelse, at de krav og anbefalinger vedr. arkivmæssige hensyn, der er udtrykt i Københavns Kommunes Bestemmelser om anmeldelse og godkendelse af elektroniske arkivsystemer af 1/9 2002 (som er identiske med Statens Arkivers) og Stadsarkivets vejledning hertil, i væsentlige henseender også vil betyde, at en række forvaltningshensyn tilgodeses. Dette kunne således i den aktuelle sag gælde anbefalingen i Vejledning til bestemmelser om anmeldelse og godkendelse af elektroniske arkivsystemer § 12 (s. 16f ) om, at man indretter systemerne, så de så hurtigt som muligt producerer en arkiveringsversion af de enkelte dokumenters indhold.

Udviklingen i brugen af elektroniske systemer kan imidlertid nok generelt give anledning til overvejelser om, hvilke forvaltningsmæssige krav, der bør stilles ved indretningen af disse; udover de krav der må stilles for at sikre den arkivmæssige bevaring af de data, der efter arkivlovgivningen skal bevares.

 

Ad B.

Sagen afslører behovet for en langt større klarhed hos myndighederne over, hvornår, hvordan og af hvad, der skal ske arkivering af elektroniske systemer, herunder af de fælleskommunale systemer. Der består utvivlsomt et behov for kortlægning af, hvordan status er med hensyn til arkivering af eksisterende og ældre systemer, og afklaring af, hvad der bør gøres i den anledning. Behovet vedrører utvivlsomt både opmærksomhed om problemet og vejledning og ressourcer til dets løsning. For de fælleskommunale systemers vedkommende vil det formentlig være nødvendigt, at ikke blot de offentlige myndigheder, men også Kommunedata A/S med den særlige rolle, selskabet har haft, bidrager til en sådan afklaring.”

 

Af kommunens udtalelse af 22. november 2002 fremgår:

Vedrørende det retligt-administrative behov:

Det er kommunens opfattelse, at der ikke er et retligt-administrativt behov for at få udskrevet eller opbevare papirkopier af udskrevne ’krævebreve’. Det individuelle indhold i brevene vil fremgå af edb-registrene mv. og vil således på de relevante punkter kunne rekonstrueres i op til 5 år efter sagens afslutning. KMD’s driftsafviklingskontroller er dokumentation for, at brevet er afsendt og for integritet og autencitet. En papirkopi af brevet vil ikke give yderligere sikkerhed eller være bevis for, at brevet er udskrevet og afsendt. Det bemærkes, at ’krævebrevene’ udsendes direkte fra KMD og ikke er underskrevne. Såfremt der i forvaltningsretten gælder et almindeligt krav om, at alle breve, meddelelser, (giroindbetalingskort!) mv. fra offentlige myndigheder skal foreligge i papirkopi, bør det fremgå direkte af lovgivningen – herunder om det er et krav, at alle breve, meddelelser mv. skal være underskrevet, og om kopien skal være en fotokopi, hvoraf også underskriften fremgår, for at sikre kopiens integritet og autencitet. Det er Skatte- og Registerforvaltningens opfattelse, at et generelt lovkrav herom vil give anledning til væsentlig meradministration i kommunerne og derfor må medtages i forhandlingerne om ’DUT’-kompensation (Det udvidede Totalbalanceprincip).

Forholdene omkring ’krævebrevene’ er ikke sammenlignelige med Ombudsmandens sag, 1997, s. 198 ff., idet det væsentlige indhold af ’krævebrevene’ kan rekonstrueres, og det overføres i øvrigt automatisk til det kommunale debitorsystem, mens Gentofte Kommune ikke var i stand til at rekonstruere indholdet i de udsendte pensionsmeddelelser selv kort tid efter udsendelsen.

Skatte- og Registerforvaltningen vil nøje overveje at tage den kommende KMD-løsning i brug, der efter det oplyste vil give mulighed for ’print-on-demand’. Denne løsning vil gøre det nemmere – og formentlig også billigere – at rekonstruere indholdet af brevene i de forholdsvis få tilfælde, hvor det i praksis viser sig hensigtsmæssigt eller nødvendigt – herunder ved begæringer om aktindsigt.

 

Vedrørende arkiveringspligt.

Som nævnt i forvaltningens brev af 2. september 2002 anser vi ikke opkrævningen af underholdsbidrag for en socialsag, men for en opkrævningssag. ’Krævebrevene’ kan efter forvaltningens opfattelse sammenlignes med udskrivning af fakturaer/regninger eller evt. en meddelelse om, at kommunen er indtrådt i et civilretligt krav. I de tilfælde, hvor der ikke i forvejen er en løbende betalingsordning for tidligere afkrævede underholdsbidrag eller for løbende betaling deraf, vil der efterfølgende blive udsendt giroindbetalingskort med angivelse af sidste rettidige betalingsdag. Det fremgår af kassationsbekendtgørelsen for Københavns Kommune, at originale bogføringsbilag med underbilag kan kasseres 5 år efter sagens afslutning. Undladelsen af at få udskrevet kopier af krævebrevene synes således ikke umiddelbart at være i strid med arkiveringsreglerne. Der ses da heller ikke samfundsmæssigt at kunne være et behov for opbevaring af disse dokumenter i arkiv.

Endvidere henvises til vedlagte kopi af notat af 4. september 2002 fra Københavns Stadsarkiv. Det fremgår heraf, at Stadsarkivet ikke udelukker, at elektronisk arkivering af standardbreve kan ske alene ved opbevaring af eventuelle variable oplysninger.

Forvaltningen vil tage initiativ til, at der i samarbejde med Stadsarkivaren og edb-leverandørerne laves en gennemgribende analyse af arkiveringsforpligtelserne for elektronisk opbevarede data sammenholdt med reglerne i lov om behandling af personoplysninger. Der synes at være et behov for en afklaring og samordning af de tvivlsspørgsmål, der kan opstå herved – såvel af teknisk som praktisk art – set i forhold til de ressourcer, som skal afsættes til at skabe praktiske løsninger herpå. Et af spørgsmålene vil være opfyldelsen af den enkelte kommunes eller forvaltnings arkiveringspligt fra store fælles edb-registre, hvor det umiddelbart synes at være i alles interesse, at arkiveringen sker fælles for alle kommuner. Et andet spørgsmål vil være arkiveringen af sager, der både indeholder fysiske og edb-baserede dokumenter mv. Et tredje vil være sikringen af sagsdannelsen (sagssammenhængen) mellem enkeltdokumenter fra store systemer, der er fælles for mange kommuner. Det kan eventuelt være hensigtsmæssigt at søge ’Den Digitale Taskforce’ inddraget i dette arbejde. Til orientering vedlægges kopi af et mødereferat af 11. november 2002 vedrørende tilsvarende arkiveringsproblemer for kommuner, der anvender CSC’s ’Kom*it ligning’.”

 

I brev af 19. februar 2003 udtalte Statens Arkiver sig. Af udtalelsen fremgår:

I henhold til § 2 i lov om offentlige arkiver (lovbek. nr. 740 af 17. juli 2000) har Statens Arkiver bl.a. til formål at sikre bevaringen af arkivalier, der har historisk værdi eller tjener til dokumentation af forhold af væsentlig administrativ og retlig betydning for borgere og myndigheder.

§ 7, stk. 1 i bekendtgørelse nr. 554 af 31. maj 2001 om offentlige arkivalier og om offentlige arkivers virksomhed fastsætter, at det er Rigsarkivaren, der fastsætter nærmere regler om bevaring og kassation af offentlige arkivalier. § 7, stk. 2 fastsætter, at kassation af offentlige arkivalier kun må finde sted efter bestemmelser, der er fastsat i medfør af bestemmelsen i stk. 1, dvs. efter bestemmelser, som er fastsat af Rigsarkivaren.

I henhold til dette lovgrundlag udformer Statens Arkiver bevarings- og kassationsbestemmelser, der fastsætter hvilke arkivalier, der skal bevares, og hvilke, der kan kasseres. Sagsmateriale skal dog altid bevares, så længe der er administrativt eller retligt behov for det (jf. § 6, stk. 2 i bekendtgørelse nr. 554). Tidligere har Statens Arkiver i visse tilfælde, som f.eks. i den citerede bekendtgørelse nr. 152 af 18. april 1985 om kassation af Københavns Kommunes arkivalier, fastsat vejledende kassationsfrister. Det er imidlertid ikke Statens Arkiver, men derimod den pågældende myndighed selv, der vurderer, hvor længe der består et administrativt eller retligt behov for et givet sagsmateriale.

Statens Arkivers bevarings- og kassationsbestemmelser har ikke normerende virkning for hvilke arkivalier, en given forvaltningsmæssig aktivitet skal resultere i. Arkivlovgivningens bestemmelser skal sikre, at de arkivalier, som skabes i forbindelse med myndighedernes forvaltning bliver behandlet således, at arkivmæssige hensyn varetages – de er ikke udtryk for et krav om, at bestemte arkivalier nødvendigvis skal skabes eller at der skal foreligge bestemte typer af dokumentation for bestemte forvaltningsmæssige handlinger.

Ligeledes er det ikke Statens Arkivers bevarings- og kassationsbestemmelser, der fastsætter det konkrete indhold af bestemte typer af sager hos kommunerne. Statens Arkiver har ikke hjemmel til at fastsætte nærmere regler om kommunale myndigheders arkivdannelse m.v., og det er kommunens egen afgørelse, hvilke dokumenter, der er nødvendige i bestemte sagstyper. Der kan dog naturligvis i anden lovgivning være fastsat krav til kommunernes dokumentation af bestemte forhold og sagsforløb.

I den konkrete sag om afkrævningsbreve har Københavns Kommune vurderet, at der ikke består retlige eller administrative behov for overhovedet at udskrive kopier af afkrævningsbrevene, idet de relevante oplysninger findes i Underholdsbidragssystemet og Debitorsystemet, og idet der i 5 år efter udsendelsen opbevares lister, der udskrives i forbindelse med KMDs driftsafviklingskontrol og som indeholder dokumentation for, at det pågældende brev er afsendt. Det vil derfor i 5 år efter at de pågældende afkrævningsbreve er udsendt være muligt at rekonstruere brevenes indhold, om end ikke muligt at udforme en nøjagtig kopi af brevet.

Københavns Kommune vurderer endvidere, at de pågældende afkrævningsbreve ikke indgår i en socialsag, men er at sammenligne med udskrivning af fakturaer. Sådanne originale bogføringsbilag kan kasseres efter 5 år.

Det er således Statens Arkivers opfattelse, at Københavns Kommune ikke ved at undlade at lægge kopi af de nævnte afkrævningsbreve på de pågældende sager har overtrådt bestemmelser om bevaring og kassation, fastsat i medfør af arkivloven.

 

Jeg gør opmærksom på at § 6, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 554 af 31. maj 2001 om offentlige arkivalier og om offentlige arkivers virksomhed der er nævnt i den foreløbige redegørelse, med virkning fra den 1. juli 2003 er afløst af § 4, stk. 2, i Kulturministeriets bekendtgørelse nr. 591 af 26. juni 2003 om offentlige arkivalier og om offentlige arkivers virksomhed; indholdet af reglen er uændret. I medfør af § 5 i bekendtgørelse nr. 591 af 26. juni 2003 har Rigsarkivaren udstedt bekendtgørelse nr. 692 af 3. juli 2003 om bevaring og kassation af arkivalier hos Københavns og Frederiksberg Kommuner der med virkning fra den 15. august 2003 ophæver og afløser bekendtgørelse nr. 152 af 18. april 1985 om kassation af Københavns Kommunes arkivalier. Af sidstnævnte, nye bekendtgørelse nr. 692 af 3. juli 2003 fremgår:

”Kapitel 1

Område

§ 1. Bestemmelserne gælder for Københavns og Frederiksberg kommuners arkivalier, herunder arkivalier i den kommunale forvaltning og i kommunale institutioner m.v.

§ 2. Bestemmelserne omfatter ikke arkivalier, som er lagret på elektronisk medium.

Kapitel 2

Bevaring og kassation

§ 4. Arkivalier, som er skabt eller tilvejebragt efter 1. april 1970, og som er anført i bilag 1, skal bevares.

§ 5. Arkivalier, der er anført i bilag 2, kasseres uanset bestemmelserne i bilag 1.

§ 6. Kommunalbestyrelsen kan beslutte at bevare arkivalier i større omfang end fastsat i §§ 3-5.

§ 7. Arkivalier, der ikke skal bevares efter §§ 3 - 5, kasseres når opbevaringspligt efter andre bestemmelser er opfyldt, og når de efter kommunens egen vurdering i øvrigt ikke længere har retlig eller administrativ betydning.

Af bilag 1 og 2 i bekendtgørelsen fremgår:

”Bilag 1

Bevaringsfortegnelse for arkivalier, som er skabt eller tilvejebragt efter 1. april 1970

Social- og sundhedsområdet

Alle sociale personsager om børn og unges anbringelse uden for hjemmet.

Alle sager om integration af flygtninge.

Sociale personsager, som efter kommunens egen vurdering er af særlig eller principiel karakter.

Andre sociale personsager, som er henlagt efter cpr-numre, og hvor nummeret begynder med 01.

Bilag 2

Kassationsfortegnelse

Følgende arkivalier kasseres uanset bestemmelserne i bilag 1:

Regnskabsmateriale, bortset fra arkivalier, som skal bevares i henhold til bilag 1, afsnit 2.A.

Dokumenter, som er indskannet i et elektronisk system.

Samlinger af materiale, der alene er tilvejebragt med henblik på inddatering i elektroniske registre, databaser m.v. (inddata).

Samlinger af udskrifter fra edb-systemer, der alene anvendes til opslag, orientering og kontrol (uddata).

 

Ombudsmanden s endelige udtalelse

”Min undersøgelse i denne sag begrænser sig til de to spørgsmål der blev behandlet i den foreløbige redegørelse: dels om kommunen har været berettiget til at fravælge at få udskrevet kopier af de afkrævningsbreve som kommunen sender, dvs. om der er krav om kopi af de breve som kommunen sender, dels om hvilken kassationsfrist der gælder for afkrævningsbrevene. Jeg har således ikke taget stilling til andre spørgsmål i sagen, herunder f.eks. heller ikke til de spørgsmål vedrørende underskrift som kommunen rejser i sin udtalelse af 22. november 2002.

 

Krav om kopi

Af min foreløbige udtalelse i sagen fremgår at kommunen ikke har været berettiget til at fravælge løbende at få udskrevet kopier af de afkrævningsbreve som kommunen sender via KMD, og at den rekonstruktion af de pågældende afkrævningsbreve som kommunen i en periode på indtil 5 år efter afsendelsen af brevene kan udarbejde, ikke opfylder kravet om at en myndighed enten i sagen har en kopi af de dokumenter som myndigheden har udfærdiget, eller med sikkerhed med meget kort varsel fra et edb-anlæg vil kunne lave en fuldstændig nøjagtig udskrift (svarende til en kopi) af dokumentet.

Kommunen har i udtalelsen af 22. november 2002 anført at såfremt der i forvaltningsretten gælder et almindeligt krav om at alle breve, meddelelser (giroindbetalingskort) mv. fra offentlige myndigheder skal foreligge i papirkopi, bør det fremgå direkte af lovgivningen. Kommunen anfører endvidere at et generelt lovkrav herom vil give anledning til væsentlig meradministration i kommunerne og derfor må medtages i forhandlingerne om ’DUT-kompensation’ (Det Udvidede Totalbalanceprincip).

Det er et ubetinget krav at en myndighed enten i sagen har en kopi af de dokumenter som myndigheden har udfærdiget, eller med sikkerhed med meget kort varsel fra et edb-anlæg vil kunne lave en fuldstændig nøjagtig udskrift (svarende til en kopi) af dokumentet.

 

Kravet om kopi (eller hvad der svarer hertil, hvilket i denne sammenhæng og nedenfor vil sige en fuldstændig nøjagtig udskrift af dokumentet fra et edb-anlæg med meget kort varsel) af myndighedens udgående breve grunder sig særligt på to forhold: dels at sikre bevis hos myndigheden selv (såvel af hensyn til myndighedens interne behov som af eksterne hensyn) for det præcise indhold af dokumenter som er udgået fra myndigheden, dels at muliggøre meddelelse af aktindsigt i overensstemmelse med bestemmelserne herom i offentlighedsloven og forvaltningsloven. Formålet med kravet om en kopi (eller hvad der svarer hertil) af udgående breve er således at overholde forvaltningsloven, offentlighedsloven og grundlæggende dokumentationskrav i forvaltningssager. Uanset at en sag for så vidt er afsluttet, kan der nemlig opstå behov for at finde brevene i sagen frem på ny, f.eks. fordi sagen genoptages, eller fordi der anmodes om aktindsigt i sagen.

Jeg henviser i det hele til de sager som er gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1990, s. 339* (s. 366, punkt c), for 1997, s. 198ff*, for 1999, s. 398ff*, og for 2001, s. 290ff*, herunder også til citaterne i nogle af sagerne af den af Forskningsministeriet i juni 1996 udgivne vejledning om elektronisk dokumenthåndtering og forvaltningsregler – en vejledning om de forvaltningsretlige konsekvenser af elektronisk arkivering, sagsbehandling og kommunikation. Vejledningen findes på den hjemmeside som Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling har oprettet; hjemmesidens adresse er www.videnskabsministeriet.dk.

 

Hvis lovgivningen ikke indeholder udtrykkelig hjemmel herfor, er myndighederne ikke berettiget til at destruere dokumenter eller at foretage ændringer i oplysninger som indgår i sager i det offentlige. Jeg henviser til Jon Andersen mfl. i Forvaltningsret (2002), 2. udgave, s. 395, og til § 8, stk. 1, og § 10, stk. 1 og 2, i arkivloven (lov nr. 1050 af 17. februar 2002). Endvidere henviser jeg til § 5, stk. 2, jf. stk. 1, i bekendtgørelse nr. 591 af 26. juni 2003 om offentlige arkivalier og om offentlige arkivers virksomhed. Heraf fremgår at kassation af arkivalier kun må finde sted efter bestemmelser der fastsættes af Rigsarkivaren. Sådanne bestemmelser er for Københavns Kommunes vedkommende nu fastsat i bekendtgørelse nr. 692 af 3. juli 2003 om bevaring og kassation af arkivalier hos Københavns og Frederiksberg Kommuner.

Det er derfor min endelige opfattelse at Københavns Kommune burde have en kopi af de afkrævningsbreve som kommunen sender. Ud over det som er anført ovenfor, har jeg lagt vægt på at kommunen ikke fra et edb-anlæg med meget kort varsel har kunnet lave en fuldstændig nøjagtig udskrift (svarende til en kopi) af dokumentet. Det at kommunen kan rekonstruere det væsentligste indhold af de pågældende breve efterfølgende, er ikke tilstrækkeligt til at opfylde kravet om en kopi (eller hvad der svarer hertil) af kommunens udgående breve.

Kommunen har derfor ikke været berettiget til at fravælge løbende at få udskrevet kopi af de afkrævningsbreve som kommunen sender.

Kommunen mener ikke at forholdene i denne sag er sammenlignelige med forholdene i den sag som er gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1997, s. 198ff. Som begrundelse herfor anfører kommunen at det væsentlige indhold af afkrævningsbrevene kan rekonstrueres, og at det (væsentlige indhold af brevene, går jeg ud fra) i øvrigt overføres automatisk til det kommunale debitorsystem, hvorimod kommunen i den omtalte sag fra 1997-beretningen ikke var i stand til at rekonstruere indholdet af de udsendte pensionsmeddelelser selv kort tid efter udsendelsen.

Som det fremgår ovenfor, er der krav om at forvaltningsmyndigheder har en kopi (eller hvad der svarer hertil) af sine udgående breve. Kommunen i den omtalte sag fra 1997-beretningen var ikke i stand til at opfylde dette krav – tilsvarende gælder Københavns Kommune i denne sag. Jeg mener derfor at forholdene i de to sager er sammenlignelige.

 

Kassationsfrist

Af den foreløbige redegørelse fremgår at kassationsfristen for materiale i en social sag, herunder afkrævningsbreve, er mindst 10 år for sager vedrørende ikke afdøde personer, og at sagsmateriale dog altid skal opbevares så længe der er administrativt (eller retligt) behov for det. Det fremgår også at en fast regel om at afkrævningsbreve opbevares/kan skaffes i en periode på indtil 5 år efter afsendelsen af de pågældende breve, ikke er i overensstemmelse med bevarings- og kassationsreglerne på området.

Kommunen har den 2. september 2002 og 22. november 2002 udtalt at kommunen ikke anser opkrævningen af underholdsbidrag for en social sag, men for en opkrævningssag. Som begrundelse herfor anfører kommunen at kommunen for så vidt alene indtræder i en fordring mod en anden person (den bidragspligtige) som ikke nødvendigvis er registreret som social klient i kommunen. Er den bidragspligtige bosat i en anden kommune, fremsendes kravet til inddrivelse gennem den bidragspligtiges bopælskommune. Kommunen mener at opkrævning af bidrag hos den bidragspligtige er en selvstændig sag hos bopælskommunen uden direkte sammenhæng med den sociale sag om udbetaling af bidrag til den bidragsberettigede. Kommunen sammenligner afkrævningsbrevene med udskrivning af fakturaer/regninger eller eventuelt en meddelelse om at kommunen er indtrådt i et civilretligt krav. På det grundlag henfører kommunen afkrævningsbrevene til punkt 7 om Regnskabsvæsen, underpunkt B, nr. 3, om originale bogføringsbilag med underbilag i bilaget til bekendtgørelsen om kassation af Københavns Kommunes arkivalier. For sådanne originale bogføringsbilag med underbilag er den vejledende kassationsfrist fastsat til 5 år.

Afkrævningsbreve er breve hvori kommunen afkræver den bidragspligtige underholdsbidrag.

 

Sager om børnebidrag er udtrykkeligt nævnt under socialvæsen i bekendtgørelsens bilag. Sager om opkrævning af underholdsbidrag er derimod ikke nævnt i bilaget, ligesom der i bilaget ikke er et særskilt punkt om opkrævning af forskellige ydelser. Af punkt 8 om Skattevæsen, underpunkt B, I, b, nr. 4, fremgår i øvrigt at skatterestancemateriale må kasseres når der ikke længere er praktisk brug for det.

Af bilagets punkt 7 om regnskabsvæsen fremgår indledningsvis at reglerne om regnskabsvæsen vedrører både den centrale økonomiske forvaltning og samtlige selvstændigt regnskabsførende afdelinger og institutioner samt underinstitutioner der ikke har selvstændig regnskabsførelse. Punkt 7, underpunkt B, nr. 2, angår i øvrigt kontokort i tekstløst bogholderi for enkeltpersoner, f.eks. skatteydere og modtagere af sociale ydelser.

Jeg har ingen bemærkninger til kommunens opfattelse om at en sag om opkrævning af underholdsbidrag hos den bidragspligtige er en selvstændig sag i forhold til sagen om udbetaling af bidrag til den bidragsberettigede – opkrævningssagen knytter sig dog til udbetalingssagen.

Af Københavns Stadsarkivs udtalelse fremgår at der for de arkivalier der indgår i den aktuelle sag, er fastsat en kassationsfrist på 10 år, men at kommunen synes at have skønnet at en frist på 5 år var tilstrækkeligt. Stadsarkivet anfører i den forbindelse at Stadsarkivet ikke har beføjelse eller saglig indsigt til at afgøre om dette skøn er rigtigt.

Jeg mener fortsat at det er mest nærliggende at henføre de pågældende afkrævningsbreve (sammen med de øvrige dokumenter i en sag om opkrævning af underholdsbidrag) til punktet om socialvæsen. Dette stemmer også overens med at en kommunes afgørelser om inddrivelse af underholdsbidrag kan påklages til det sociale nævn, jf. § 23a, stk. 1, i loven om inddrivelse af underholdsbidrag (lovbekendtgørelse nr. 631 af 15. september 1986 som senest ændret ved lov nr. 461 af 7. juni 2001).

I den nye, nugældende bekendtgørelse om bevaring og kassation af arkivalier hos Københavns og Frederiksberg Kommuner er der ikke fastsat vejledende kassationsfrister. Visse sociale sager skal bevares ifølge punkt 5 i bekendtgørelsens bilag 1, dog kasseres f.eks. regnskabsmateriale uanset om selve den sociale sag skal bevares, når opbevaringspligt efter andre bestemmelser er opfyldt, og når regnskabsmaterialet efter kommunens egen vurdering ikke længere har retlig eller administrativ betydning, jf. bekendtgørelsens § 5 og § 7. Tilsvarende betingelser gælder for kassation af andre sociale sager.

Bestemmelserne i bekendtgørelsen om bevaring og kassation af arkivalier hos Københavns og Frederiksberg Kommuner gælder ikke for arkivalier som er lagret på elektronisk medium, jf. bekendtgørelsens § 2. Jeg har overvejet om dette har betydning for denne sag.

 

Jeg har lagt til grund at dette ikke (for tiden) er tilfældet. Jeg henviser til at afkrævningsbrevene ikke kan anses for lagret på elektronisk medium, idet jeg herved umiddelbart må forstå at de pågældende arkivalier er lagret på elektronisk medium på en sådan måde at der fra et edb-anlæg vil kunne laves en fuldstændig nøjagtig udskrift (svarende til en kopi) af et dokument. Dertil kommer at det – som Statens Arkiver også er inde på i udtalelsen til mig – er Rigsarkivaren der fastsætter nærmere regler om bevaring og kassation af offentlige arkivalier, og at kassation af offentlige arkivalier kun må finde sted efter Rigsarkivarens bestemmelser herom. I henhold hertil bliver regler om bevaring og kassation udformet; sagsmateriale skal dog altid bevares så længe der er administrativt eller retligt behov for det. Jeg henviser i det hele til (nu) § 4, stk. 2, samt § 5, stk. 1 og 2, i bekendtgørelse nr. 591 af 26. juni 2003. Af Københavns Stadsarkivs generelle vejledning til Københavns Kommunes forvaltninger og institutioner om anmeldelse og aflevering af elektroniske arkivsystemer til Københavns Stadsarkiv fra maj 2002 fremgår s. 4 at det er Rigsarkivaren der afgør hvilke elektroniske arkivalier der skal bevares for eftertiden, og at Rigsarkivaren har meddelt at bevaringsbestemmelser for it-arkivalier i løbet af 2002-2003 vil blive udmøntet i en bekendtgørelse. Det fremgår også at Stadsarkivet – indtil denne bekendtgørelse foreligger – i hvert enkelt tilfælde vil forelægge afgørelser om bevaring og kassation af elektroniske arkivalier for Rigsarkivaren. Rigsarkivaren har mig bekendt endnu ikke udstedt sådanne regler for Københavns Kommune.

Af den foreløbige redegørelse fremgår at arkivalier altid (uanset den for området dagældende kassationsfrist som for afkrævningsbreve er på 10 år for ikke afdøde personer) skal opbevares så længe der er administrativt (eller retligt) behov for det, og at dette forudsætter at kommunen konkret vurderer om der er et sådant behov for de pågældende arkivalier. En fast regel om kassation efter et bestemt antal år vil i praksis udelukke denne konkrete vurdering.

 

Kommunen har den 22. november 2002 udtalt at der ikke er et retligt-administrativt behov for at få udskrevet eller opbevare papirkopier af udskrevne afkrævningsbreve. Kommunen begrunder dette med at indholdet af afkrævningsbrevene kan rekonstrueres i op til 5 år efter sagens afslutning (og dermed ikke indtil 5 år efter afsendelsen af brevene som anført i kommunens udtalelse af 19. februar 2002 – min bemærkning).

Københavns Stadsarkiv og Statens Arkiver har i deres udtalelser fremhævet at det er den pågældende myndighed selv der vurderer hvor længe der består et administrativt (eller retligt) behov for et givet sagsmateriale – myndigheden har således selv ansvaret for behovsvurderingen.

Jeg er enig i at det er Københavns Kommune der skal foretage vurderingen af behovet for at bevare sagsmateriale i kommunens sager. Behovsvurderingen foretages inden for de gældende regler.

Af den ovennævnte sag i min 1997-beretning der angår en pensionssag, og hvori behovsvurderingen nærmere er beskrevet, fremgår at der altid vil være et sådant behov så længe det offentliges krav på tilbagebetaling af for meget udbetalt pension eller en pensionists (mulige) krav på efterbetaling af for lidt udbetalt pension ikke med sikkerhed er forældet eller på grund af pensionistens død med sikkerhed ikke kan rejses.

Heraf følger at kopi af afkrævningsbreve først kan kasseres når krav som følge af sagen med sikkerhed er forældet eller på grund af død med sikkerhed ikke kan rejses.

 

Konklusion

Sammenfattende må jeg fastholde min foreløbige udtalelse som min endelige udtalelse i sagen.

Kommunen har således ikke været berettiget til at fravælge løbende at få udskrevet kopi af de afkrævningsbreve som kommunen sender.

Det er beklageligt at Københavns Kommune fravalgte løbende at få udskrevet kopi af disse afkrævningsbreve.

Kopi af afkrævningsbrevene kan kasseres når der ikke længere er et retligt eller administrativt behov for dem, dvs. når krav som følge af sagen med sikkerhed er forældet eller på grund af død med sikkerhed ikke kan rejses.

Jeg har gjort Københavns Kommune bekendt med min opfattelse.

Jeg har henstillet til kommunen at kommunen iværksætter de tiltag der er nødvendige for at kunne opfylde de nævnte krav dels om kopi af udgående afkrævningsbreve (eller hvad der svarer hertil), dels om at kopi af brevene først kasseres når der ikke længere er retligt eller administrativt behov for dem.

Jeg har bedt kommunen om at underrette mig om hvad der videre sker i sagen, herunder om de tiltag der iværksættes.

Da KMD bl.a. har leveret det edb-program som afkrævningsbrevene udskrives fra, har jeg sendt en kopi af denne redegørelse til KMD. Jeg har også sendt en kopi af redegørelsen til Statens Arkiver og Københavns Stadsarkiv.”

Efterfølgende oplyste Københavns Kommune mig den 17. oktober 2003 om at kommunen var ved at undersøge det praktiske og økonomiske omfang af mine henstillinger, såvel i kommunens forvaltninger som i resten af landets kommuner. KMD havde foreløbig oplyst at det for København ville koste ca. 160.000 kr. årligt at få etableret ”print on demand” til KMD-Debitorsystem. Hertil kom 15 øre pr. brev der blev lagret i dette system, dvs. for ”krævebrevene” ca. 15.000 kr. årligt (ca. 100.000 breve hvert år). Mulighederne for ”print on demand” af ”krævebrevene” ville indgå i forhandlinger med KMD om ibrugtagen af en ny version af UHB der forventedes at kunne ske i løbet af foråret 2004. Kommunen ville orientere mig om dette forløb og om de videre overvejelser i sagen.

 

NOTER: (*) FOB 1990, s. 339, FOB 1997, s. 198, FOB 1999, s. 398, og

FOB 2001, s. 290 og s. 630.