Anvendt retsforskrift
Opfølgning / Opfølgning til
Oversigt (indholdsfortegnelse)
    1.Undersøgelsens afgrænsning, tilrettelæggelse og gennemførelse
    2.Generel beskrivelse af de undersøgte sager
    3.Arbejdstilsynets beskrivelse af arbejdsmiljølovgivningen og tilsynets virksomhed
    4.Tilsynets brug af vejledninger
    5.Partshøring
    6.Begrundelsespligt
    7.Officialprincippet
    8.Afgørelsernes formulering
    8.4.Ombudsmandens endelige udtalelse om afgørelsernes formulering
    9.Sammenfatning
Den fulde tekst

Egen drift-undersøgelse. Angående 160 sager fra Arbejdstilsynet om påbud i henhold til § 77 i lov om arbejdsmiljø

 

 

 

1. Undersøgelsens afgrænsning, tilrettelæggelse og gennemførelse

 

I et brev af 5. december 1995 bad jeg Arbejdsministeriet om et møde med henblik på en nærmere drøftelse af iværksættelsen af et egen drift-projekt om Arbejdstilsynets sager om påbud i henhold til § 77 i lov om arbejdsmiljø.

 

Mødet afholdtes den 21. december 1995. Under mødet aftaltes at undersøgelsen skulle omfatte 160 fortløbende sager fra 4 forskellige tilsynskredse. Sagerne skulle udtages fra kreds Vestsjællands Amt, kreds Fyns Amt, kreds Københavns Amt og kreds Nordjyllands Amt.

 

Det aftaltes derpå telefonisk at sager som omhandlede virksomhedsbesøg hvor besøget alene havde givet anledning til mundtlig vejledning samt besøg der havde resulteret i tiltalerejsning, ikke var omfattet af undersøgelsen. Ligeledes holdtes sager om elevatorer, kedler og beholdere uden for undersøgelsen. Heller ikke sager der var rekurreret til direktoratet, skulle medtages.

 

Undersøgelsen kom herefter til at omfatte påbud og skriftlige vejledninger udstedt efter den 3. april 1995 således at der blev udtaget i alt 40 sager i kronologisk orden fra hver af de fire kredse.

 

I perioden 31. januar til 16. februar 1996 modtog jeg de 160 sager.

 

Gennemgangen af sagerne fandt derpå sted med udgangspunkt i et kontrolskema. Undersøgelsen kom til at omfatte såvel forvaltningsprocessuelle som materielle spørgsmål. Hovedvægten blev dog lagt på en række processuelle spørgsmål mens hjemmelsproblemer har haft en mindre fremtrædende plads.

 

Denne prioritering hænger sammen med at arbejdsmiljølovgivningen i vid udstrækning er en ramme- og bemyndigelseslovgivning som overlader Arbejdstilsynet ganske vide skønsmæssige rammer. Dertil kommer at afgørelsernes indhold ofte bygger på sagkyndige og fagkyndige vurderinger som ombudsmandsinstitutionen ikke er i besiddelse af. Det følger af de almindelige principper for ombudsmandens prøvelse af forvaltningens afgørelser at sådanne spørgsmål kun prøves såfremt der foreligger særlige omstændigheder. Inden for denne ramme har der kun været anledning til at vurdere nogle enkelte hjemmelsmæssige spørgsmål.

 

Med et brev af 31. marts 1999 sendte jeg en foreløbig redegørelse for min gennemgang af de 160 sager til Direktoratet for Arbejdstilsynet, og jeg bad direktoratet om en udtalelse herom samt om at sagen blev sendt tilbage gennem Arbejdsministeriet hvis bemærkninger til den foreløbige redegørelse jeg ligeledes udbad mig.

 

Den 19. april 1999 traf jeg på anmodning fra direktoratet afgørelse om at den foreløbige redegørelse var undtaget fra aktindsigt, jf. ombudsmandslovens § 20, stk. 2.

 

Direktoratet for Arbejdstilsynet afgav udtalelse den 29. juni 1999, og Arbejdsministeriet meddelte i brev af 30. juni 1999 at ministeriet kunne henholde sig til direktoratets udtalelse.

 

Direktoratets udtalelse er medtaget som bilag til den endelige rapport. Desuden er dele af udtalelsen indarbejdet i de enkelte afsnit i rapporten.

 

2. Generel beskrivelse af de undersøgte sager

 

Undersøgelsen omfatter 160 tilsynssager fra 4 tilsynskredse. Sagerne journaliseres på grundlag af de enkelte virksomheder. På den enkelte sag ligger der således ofte adskillige tidligere trufne afgørelser. Undersøgelsen er imidlertid begrænset til de breve der blev sendt til den enkelte virksomhed efter et besøg afholdt i perioden fra 3. april 1995 og frem.

 

Efter hvert besøg er der sendt mindst et brev, men ofte flere breve. Undersøgelsen omfatter på den måde ca. 500 breve.

 

Brevene indeholder e1af 4 beslutningstyper: påbud, forbud, dispensation eller vejledning. De enkelte beslutningstyper er bygget op efter en bestemt skabelon som beskrives i det følgende.

 

Brevene stammer fra 4 forskellige tilsynskredse bl.a. for derved at belyse om der følges forskellig fremgangsmåde i de forskellige kredse. Gennemgangen har dog ikke givet holdepunkter for at konstatere forskelligheder med hensyn til efterlevelsen af de retlige krav som er omfattet af denne undersøgelse.

 

2.1. Påbud

 

I langt de fleste af de 160 undersøgte sager blev der udstedt påbud til den undersøgte virksomhed. Hjemlen for påbud er indeholdt i § 77 i lov om arbejdsmiljø (lovbekendtgørelse nr. 184 af 22. marts 1995). § 77 har følgende indhold:

 

“§ 77. Arbejdstilsynet kan påbyde, at forhold, der strider mod loven eller mod regler eller afgørelser i medfør af loven, bringes i orden straks eller inden en frist.

Stk. 2. Skønner Arbejdstilsynet det nødvendigt for at afværge en overhængende, betydelig fare for de ansattes eller andres sikkerhed eller sundhed, kan det påbyde, at faren straks imødegås, herunder

at de tilstedeværende øjeblikkeligt fjerner sig fra farezonen,

at brugen af en maskine, en maskindel, en beholder, en præfabrikeret konstruktion, et apparat, et redskab, et andet teknisk hjælpemiddel eller et stof eller et materiale standses, eller

at arbejde i øvrigt standses.

Stk. 3. Direktøren for Arbejdstilsynet kan påbyde, at den, der har leveret eller markedsført et teknisk hjælpemiddel, et personligt værnemiddel eller et stof eller materiale, som anvendt i overensstemmelse med dets bestemmelse alligevel viser sig at frembyde fare for sikkerhed eller sundhed, træffer de nødvendige foranstaltninger til afværgelse heraf. Det kan herunder påbydes,

at levering eller markedsføring standses,

at de pågældende tekniske hjælpemidler, personlige værnemidler eller stoffer eller materialer tilbagekaldes fra markedet.”

 

Alle påbudene er blevet meddelt skriftligt og er opbygget på grundlag af en fast standard eller maske. Nedenfor gengives nogle eksempler på hvorledes påbudene er blevet formuleret og bygget op.

 

Eksempel 1

 

I sag 8 C udstedtes følgende påbud den 5. maj 1995 til et gartneri som tilsynet besøgte den 3. maj 1995:

 

“Påbud angående manglende brugsanvisninger

 

Arbejdstilsynet har besøgt gartneriet den 3 maj 1995.

 

Beskrivelse

 

Kredsen konstaterede, at der bl.a. blev arbejdet med bl.a. Tedion V-18, mod spindemider, Sumirody mod lus mærket sundhedsskadelig, Ambush mod trips mærket sundhedsskadelig, Telusol insektlak fra Agro-Kemi mærket sundhedsskadelig og Phosdrin mod bladlus mærket sundhedsskadelig.

 

Stofferne er mærkningspligtige, og er derfor omfattet af arbejdsmiljølovgivningens farlighedsbegreb.

 

Der fandtes ikke arbejdspladsbrugsanvisninger til de nævnte stoffer.

 

PÅBUD

 

Der skal for de stoffer og materialer der er mærkningspligtige, udarbejdes brugsanvisninger der er tilpasset det aktuelle brug på virksomheden.

 

Brugsanvisningerne skal opbevares et let tilgængeligt sted, som alle kender.

Påbudet skal efterkommes senest den 1. juli 1995.

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

HJEMMEL FOR PÅBUD

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 540 af 2. september 1982 om stoffer og materialer § 20, jfr. § 2,.

 

Arbejdsministeriets Bekendtgørelse nr. 867 af 13. okt 1994 om arbejdets udførelse §§ 7, og 13.

 

VEJLEDNING

 

Leverandører af farlige stoffer og materialer har pligt til at sørge for, at der ved leverancen medleveres en brugsanvisning for disse. Den lokalt tilpassede brugsanvisning, kan udarbejdes på basis af leverandørbrugsanvisningen.

 

Kredsen kan anbefale, at man kan afleverer bekæmpelsesmidler der ikke bruges til den kommunale modtagestation, Gadeagervej 23 Albertslund telf. 43625122.

 

Der henvises i øvrigt til vedlagte At-meddelelse nr. 3.02.2, hvori det nærmere er beskrevet for hvilke stoffer og materialer, arbejdsgiver har pligt til at udarbejde lokalt tilpassede brugsanvisninger, og på hvilken måde det kan gøres.

 

TILBAGEMELDING

 

Kredsen skal senest den 15. juli 1995 have modtaget meddelelse om, hvordan påbudet er efterkommet. Meddelelsen skal gives skriftligt på vedlagte tilbagemeldingsblanket.

 

Pligten til at foretage tilbagemelding er fastsat efter Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr. 235 af 3. juni 1977 om tilsynsbog og tilsynsrapporter samt arbejdsmiljølovens § 76, stk. 1.

 

ORIENTERING AF ANSATTE

 

Alle berørte sikkerheds- og tillidsrepræsentanter skal gøres bekendt med påbudet, jf. arbejdsmiljølovens § 18.

 

Til dette formål vedlægges kopi af påbudet.

 

KLAGE OVER PÅBUD

 

Efter arbejdsmiljølovens § 81, kan der inden 4 uger fra dato klages over påbudet til:

Direktøren for Arbejdstilsynet

Landskronagade 33

2100 København Ø

Tlf. nr. 31 18 00 88

 

Indgives klage inden 4 uger, betyder det normalt, at påbudet først skal efterkommes, når klagesagen er afgjort.

 

Direktøren for Arbejdstilsynet har dog mulighed for at bestemme, at påbudet skal efterkommes inden den af kredsen fastsatte frist, selv om der klages.”

 

Da kredsen ikke modtog tilbagemelding som krævet, rykkede den virksomheden flere gange:

 

“...

 

15. juli 1995

 

Arbejdstilsynet har imidlertid ikke modtaget tilbagemeldingen, og De bedes derfor sende blanketten i udfyldt stand snarest og inden den

 

4. august 1995

 

Kredsen gør samtidig opmærksom på, at manglende efterkommelse af påbudet kan medføre indstilling til politiet om retslig tiltale mod virksomheden.”

 

Den 27. juli 1995 sendte virksomheden tilbagemeldingen “i orden”. Kredsen sendte den 4. september 1995 følgende brev:

 

“KONTROL AF PÅBUD

 

Kredsen besøgte Deres gartneri 18. august for at kontrollere de tilbagemeldinger kredsen havde fået den 31. juli 1995.

 

Påbud om brugsanvisninger j.nr. ...

 

Det kunne konstateres, at påbudet om brugsanvisninger ikke var opfyldt korrekt.

 

Gartneriet havde fået produktbrugsanvisninger på en del af bekæmpelsesmidlerne, men manglede arbejdspladsbrugsanvisningerne.

 

Det blev oplyst, at de ville fremskaffe arbejdspladsbrugsanvisninger snarest.

 

Kredsen forventer en tilbagemelding herpå, senest den 15. oktober 1995.”

 

Derpå blev sagen afsluttet.

 

Eksempel 2

 

I sag 35 A påbød tilsynet en virksomhed at påføre udsugninganlægget en kontrolforanstaltning som advarer hvis anlægget ikke virker ordentligt. Påbudet lød således:

 

“PÅBUD ANGÅENDE KONTROLANORDNINGER FOR PROCESVENTILATION

 

Arbejdstilsynet har besøgt virksomheden den 6.4.95.

 

BESKRIVELSE

 

I virksomheden er der etableret udsugningsanlæg for bl.a. svejserøg, opskumningsanlægget, pulvermaleanlægget og overfladebehandlingsanlægget. Anlæggene er ikke forsynet med kontrolanordninger, der angiver utilstrækkelig funktion.

 

VURDERING

 

Det er Arbejdstilsynets vurdering, at de ansatte kan udsættes for sundhedsskadelig påvirkning, såfremt udsugningsanlæggene svigter eller ydelserne reduceres væsentligt. De ansatte skal derfor have sikkerhed for, at hver enkel procesudsugning virker.

 

PÅBUD

 

Det påbydes virksomheden at forsyne faste procesudsugningsanlæg med kontrolanordninger, der angiver utilstrækkelig funktion.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 30.7.95.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

HJEMMEL FOR PÅBUD

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1163 af 16.12.92 om faste arbejdssteders indretning, §35, stk 4. Bekendtgørelsen vedlægges.

 

VEJLEDNING

 

Påbudet kan opfyldes ved, at hver enkel procesudsugning forsynes med en kontrolanordning, der akustisk, visuel eller på anden måde angiver utilstrækkelig funktion.

Såfremt det kan dokumenteres, at udsugningsanlæggene genemgår serviceeftersyn (herunder holdes forsvarligt rene, kontrolleres og evt. justeres) efter fastlagte regelmæssige terminer af leverandøren eller anden sagkyndig, er det tilstrækkeligt, at kontrollen alene sikrer anlæggenes funktion som helhed , fx ved placering af kontrolanordninger på anlæggenes hovedstrenge.

 

At-meddelelse nr. 1.01.8 om ventilation på faste arbejdssteder vedlægges til orientering.

 

TILBAGEMELDING

 

Kredsen skal senest den 8.8.95 have modtaget meddelelse om, hvordan påbudet er efterkommet. Meddelelsen skal gives skriftligt på vedlagte tilbagemeldingsblanket.

 

Pligten til at foretage tilbagemelding er fastsat efter Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr. 235 af 3. juni 1977 om tilsynsbog og tilsynsrapporter, samt arbejdsmiljølovens § 76, stk. 1.

 

ORIENTERING AF ANSATTE

 

Alle berørte sikkerheds- og tillidsrepræsentanter skal gøres bekendt med påbudet, jf. arbejdsmiljølovens § 18.

 

Til dette formål vedlægges kopi af påbudet.

 

KLAGE OVER PÅBUD

 

Efter arbejdsmiljølovens § 81, kan der inden 4 uger fra dato klages over påbudet til:

 

Direktøren for Arbejdstilsynet

Landskronagade 33

2100 København Ø

Tlf. nr. 31 18 00 88

 

Indgives klage inden 4 uger, betyder det normalt, at påbudet først skal efterkommes, når klagesagen er afgjort.

 

Direktøren for Arbejdstilsynet har dog mulighed for at bestemme, at påbudet skal efterkommes inden den af kredsen fastsatte frist, selv om der klages.”

 

Virksomheden bad om forlængelse med opfyldelsesfristen hvilket tilsynet gav i brev af 10. august 1995 til 15. september 1995. Den 29. september 1995 modtog tilsynet skriftlig besked fra virksomheden om at påbudet var efterkommet.

 

Eksempel 3

 

Den 7. april 1995 udstedte tilsynet følgende påbud til en beslagsmed (sag 36 B):

 

“PÅBUD ANGÅENDE BEDRIFTSSUNDHEDSTJENESTE

 

Arbejdstilsynet har besøgt Beslagsmed (A) den 07. april 1995.

 

BESKRIVELSE

 

Under inspektionen erfarede Arbejdstilsynet, at virksomheden ikke var tilsluttet en bedriftssundhedstjeneste.

 

PÅBUD

 

Virksomheden skal omgående oprette eller tilsluttes en bedriftssundhedstjeneste.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 1. juni 1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

HJEMMEL FOR PÅBUD

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 323 af 19. maj 1993 om bedriftssundhedstjeneste § 2 stk. 1 og 2 jf. bilaget til bekendtgørelsen punkt 39.

 

VEJLEDNING

 

Vi skal gøre Dem opmærksom på, at ifølge arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 323 af 19. maj 1993, tilhører Deres virksomhed en branche jern- og metalvareindustri, som siden den 1. december 1993 har været omfattet af pligten til at oprette eller være tilsluttet en bedriftssundhedstjeneste.

 

TILBAGEMELDING

 

Kredsen skal senest den 08. juni 1995 have modtaget meddelelse om, hvordan påbudet er efterkommet. Meddelelsen skal gives skriftligt på vedlagte tilbagemeldingsblanket.

 

Pligten til at foretage tilbagemelding er fastsat efter Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr. 235 af 3. juni 1977 om tilsynsbog og tilsynsrapporter, samt arbejdsmiljølovens § 76, stk. 1.

 

ORIENTERING AF ANSATTE

 

Alle berørte sikkerheds- og tillidsrepræsentanter skal gøres bekendt med påbudet, jf. arbejdsmiljølovens § 18.

 

Til dette formål vedlægges kopi af påbudet.

 

KLAGE OVER PÅBUD

 

Efter arbejdsmiljølovens § 81, kan der inden 4 uger fra dato klages over påbudet til:

Direktøren for Arbejdstilsynet

Landskronagade 33

2100 København Ø

Tlf. nr. 31 18 00 88

 

Indgives klage inden 4 uger, betyder det normalt, at påbudet først skal efterkommes, når klagesagen er afgjort.

 

Direktøren for Arbejdstilsynet har dog mulighed for at bestemme, at påbudet skal efterkommes inden den af kredsen fastsatte frist, selv om der klages.”

 

Den 1. juni 1995 sendte virksomheden en kopi af virksomhedens aftale med Jern- og Metalbranchens Bedriftssundhedstjeneste om virksomhedens tilslutning.

 

I de citerede eksempler var påbudshjemlen tydeligvis § 77, stk. 1, dvs. der var tale om konstateringer af at der havde foreligget lovstridige forhold, og afgørelsen var et påbud om at forholdene blev bragt i orden straks eller inden en frist.

 

2.2. Vejledning

 

I et stort antal sager har tilsynet i stedet for påbud sendt den pågældende virksomhed en skriftlig vejledning om forhold som tilsynet er blevet opmærksom på i forbindelse med et tilsynsbesøg. Nedenfor nævnes eksempler på sådanne vejledninger.

 

Eksempel 1

 

I sag 40 D havde tilsynet aflagt besøg på en tandlægeklinik og sendte nogle dage senere følgende vejledning:

 

“TILSYNSRAPPORT - VEJLEDNING.

 

Arbejdstilsynet foretog den 15. juli 1994 ved (A) i forbindelse med kampagnen “Arbejdsmiljø og sunde børn” besøg i klinikken. I rundgangen i tandlægernes klinikker deltog tandlæge (B).

 

RUMVENTILATION

 

Arbejdstilsynet bemærkede under rundgangen, at det er forskelligt, hvilke muligheder, der er for ventilation af lokalerne. Der er ingen af klinikkerne, der er forsynet med mekanisk rumventilation, hvor der dels er luftudsugning og dels tilførsel af erstatningsluft. Arbejdstilsynet vil anbefale, at der i forbindelse med etablering af ventilation i laboratoriet, ses på evt. ventilation af klinikkerne.

 

Som aftalt vedlægges Dansk Tandlægeforening’s retningslinier for håndtering af kviksølv og amalgan.

 

PROCESVENTILATION

 

Ved arbejdets udførelse er det vigtigt, at luftforureningerne fjernes ved udviklingsstederne f.eks. ved blande/klargøring af fyldningsmateriale og selve fyldningsprocessen. Arbejdstilsynet skal anbefale, at der anvendes punktudsugning evt. det ’store’ sug, der findes, hvorved afdampning fra materialet fjernes, inden det når tandlægens/klinikassistentens indåndingszone.

 

STØV VED DENTOMATERNE

 

Dentomaterne er anbragt på bakker i skabene, hvilket er godt, men der var ved flere af dem støv, hvilket der ikke må være, hvis det ikke kan undgås, skal der være punktafsugning til at fjerne støvet.

 

AFSPRITNING

 

Under rundgangen fik Arbejdstilsynet oplyst, at der aftørres efter hver klient, i nogle tilfælde er det med sprit i andre tilfælde er det med klorhexidin. Hvis der ikke anvendes handsker ved dette arbejde, er der risiko for udtørring af huden, hvilket medfører en øget risiko for hudproblemer.

 

Arbejdstilsynet vil tilråde, at der bruges engangshandsker, f.eks. af materialet Nitril eller Polyetylen. Det må kan ikke anbefales at anvende latexhandsker, det er velbeskrevet, at disse kan forårsage, at der udvikles allergi mod gummi.

 

OPBEVARING AF KLORIN OG SYRE

 

Ved besøget stod der i steriliseringsrummet et umærket bæger i vindueskarmen sammen med Klorin. I følge oplysninger var det saltsyre, der var i bægeret, det anvendes, når der skal fjernes guld fra en udtrukket tand.

 

Der må aldrig opbevares kemikalier uden mærkning. Specielt er der ved opbevaring af syre og Klorin samme sted risiko for forgiftningsulykker, hvis der sker en sammenblanding, f. eks. kan det ske ved spild og lign. Arbejdstilsynet vil tilråde, at der foretages en gennemgang af de kemikalier, der opbevares.

 

DESINFEKTION

 

Vedrørende desinfektion vil Arbejdstilsynet anbefale, at hvis klinikken ikke har Statens Seruminstituts “Råd og anvisning for kemisk desinfektion”, at den anskaffes.

 

RØNTGEN

 

Arbejdstilsynet bemærkede, at der arbejdes med fremkaldervæske med indhold af Hydroquinon. Hydroquinon er på Arbejdstilsynets liste over stoffer der er mistænkt for at give reproduktionsskader. Ved arbejde med fremkalde- og fixervæske, er det vigtigt, at der ikke er risiko for indånding af dampe fra- eller hudkontakt med stofferne, f. eks. ved påfyldning af nyt væske eller ved tømning/bortskaffelse af brugt væske.

 

Kopi af tilsynsrapporten vedlagt til de ansatte.”

 

Eksempel 2

 

Sag 41 C indeholdt en vejledning til et sygehus:

 

“VEJLEDNING ANGÅENDE ARBEJDET MED CELLWASHER 2

 

Arbejdstilsynet har i forbindelse med den landsdækkende kampagne “Arbejdsmiljø og Sunde Børn” foretaget inspektion i sygehusets laboratorie d. 9. april 1995.

 

I det indledende møde deltog sygehuschef (A), cheflæge (B), daglig sikkerhedsleder (C), arbejdsleder i laboratoriet (D) og sikkerhedsrepræsentant (E).

 

I gennemgangen af laboratoriet deltog ledende laborant (D) og sikkerhedsrepræsentant (E).

 

BESKRIVELSE

 

Arbejdstilsynet fik under inspektionen blandt andet forevist laboratoriets vaskecentrifuge mrk. Cellwasher, som anvendes til slyngning, “vask” af prøver, eksempelvis til forligelighedsprøver. Til denne procedure anvendes screenet donorblod, som forventes at være uden indhold af smittefarlige mikroorganismer.

 

Modsat de centrifuger, som er omtalt i påbud vedrørende centrifugering med åbne glas, er der her tale om meget små mængder af blod, vævsvæsker og tilsætningsstoffer.

 

Glassene med blodet, er ved start anbragt skråt liggende med åbningen placeret centralt tæt på dyssen således, at det ikke løber ud. Når maskinen aktiveres, forsyner dyssen tre på hinanden følgende gange glassene med saltvand således, at blodet “vaskes”.

 

Under hver vask slynges rester af blod og saltvand ud i centrifugen, hvor det løber ud i afløbet. For hver vask reduceres mængden af tilbageslynget blod, mens den ønskede mængde bliver tilbage i bunden af glasset.

 

Når programmet er endt og centrifugen stoppet, kan lågen åbnes. Der er ikke lokaludsug på maskinen. Det kunne under besøget konstateres, at der sad et fint lag fugt på indersiden af centrifugen og på låget. Arbejdstilsynet er bekendt med fra andre laboratorier med lignende centrifuger, at der på indersiden af centrifugen sidder blodklatter, som er slynget ud under centrifugeringen.

 

Efter endt centrifugering bliver glassene taget op, det ønskede blod afpippeteret, hvorefter glasset kasseres i en gul spand til forbrænding. Der anvendes ikke handsker under arbejdet.

 

Vaskecentrifugen rengøres af rengøringspersonalet. Der findes ingen særlig instruks for dette arbejde.

 

Arbejdstilsynet er bekendt med, at screenet donorblod kan indeholde hepatitis og HIV, dersom donor er smittet inden for de sidste 3 mdr. før tapningen. Derudover kan det indeholde andre former for smittefarlige biologiske agenser.

På baggrund heraf vurderer Arbejdstilsynet, at der kan være tale om risiko for smitteoverførsel ved direkte hudkontakt med glassets yderside og med blodklatterne under rengøringen af vaskecentrifugen.

 

VEJLEDNING

 

Arbejdstilsynet vil anbefale, at sikkerhedsgruppen i laboratoriet foretager en vurdering af, hvilke foranstaltninger, der bør iværksættes. Eksempelvis kan den direkte hudkontakt med glassets yderside forhindres ved brug af handsker, indtil glasset er kasseret.

 

Der ud over kan det anbefales, at udarbejde en skriftlig procedure for rengøring af vaskecentrifugen. Dette bør ske eksempelvis med en diversolopløsning, og under anvendelse af egnede handsker. Arbejdstilsynet kan ligeledes anbefale, at rengøringen foretages af den laborant, der har anvendt maskinen, og at instruksen hænges op, så den er tilgængelig for alle, herunder nyansatte og vikarer.

 

ORIENTERING AF ANSATTE

 

Alle berørte sikkerheds- og tillidsrepræsentanter bedes gjort bekendt med vejledningen. Kopi vedlagt til brug herfor.”

 

Eksempel 3

 

I sag 42 B besøgte tilsynet en virksomhed der fremstiller skibshydraulik. Den 12. april 1995 sendte tilsynet følgende vejledning:

 

“VEJLEDNING ANGÅENDE ARBEJDSPLADSVURDERINGER

 

Arbejdstilsynet har besøgt (virksomheden) den 05. april 1995.

 

BESKRIVELSE

 

Under inspektionen i virksomheden, som blev foretaget sammen med arbejdsleder (A) og sikkerhedsrepræsentant (B), konstaterede Arbejdstilsynet, at virksomheden ikke havde udarbejdet en arbejdspladsvurdering for de enkelte arbejdspladser.

 

VEJLEDNING

 

Ifølge § 4 i Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 867 af 13. oktober 1994 om arbejdets udførelse skal arbejdsgiveren foretage en vurdering af sikkerheds- og sundhedsforholdene i forbindelse med planlægning og tilrettelæggelse af arbejdet (arbejdspladsvurdering).

 

Sikkerhedsorganisationen skal deltage i planlægningen og gennemførelsen af arbejdspladsvurderingen, og den skal høres inden eventuel henvendelse til særligt sagkyndige.

 

I virksomheder, hvor der ikke skal oprettes sikkerhedsorganisation, skal de ansatte på tilsvarende måde deltage i planlægningen og gennemførelsen af arbejdspladsvurderingen, og de skal høres inden eventuel henvendelse til særligt sagkyndige.

 

Vurderingen skal være skriftlig, hvor den har særlig betydning for sikkerhed og sundhed. Arbejdstilsynet vurderer, at Deres virksomhed er omfattet af dette skriftlighedskrav.

 

Til orientering vedlægges At-anvisning og At-meddelelse nr. 4.00.1 om arbejdspladsvurdering. Checklisterne, som er vist i bilagene til meddelelsen, kan anvendes ved vurderingen af de enkelte arbejdspladser. Checklisterne er optrykt særskilt, og de kan bestilles hos Arbejdstilsynet.

 

ORIENTERING AF ANSATTE

 

Alle berørte sikkerheds- og tillidsrepræsentanter bedes gjort bekendt med vejledningen.”

 

Eksempel 4

 

I sag 15 A sendte tilsynet følgende vejledning efter besøg på et renseanlæg:

 

“VEJLEDNING ANGÅENDE ADGANGSVEJ TIL SLAMTANKEN PÅ HAVNSØ RENSEANLÆG

 

Arbejdstilsynet har besøgt (renseanlægget) den 16. maj 1995.

 

BESKRIVELSE

 

Ved besøget blev det oplyst, at det har vist sig nødvendigt at foretage rensearbejde i slamtanken. Tanken er forsynet med et dæksel, hvis bruttomål er 60 x 80 cm ; den fri åbning er væsentlig mindre, fordi et guiderør til en omrører er placeret i åbningen; desuden fragår der plads til dækslets karm.

 

VEJLEDNING

 

Tilsynskredsen kan acceptere adgangsvejen til slamtanken, såfremt den fri åbning øges til mindst 60 x 80 cm. Det vil f.eks. være muligt at ændre det eksisterende dæksel samtidigt med at guiderøret flyttes, eller der kan evt. etableres endnu et dæksel af tilstrækkelig størrelse i slamtanken. Hvis guiderøret flyttes, skal adgangsforholdene til dette fortsat være sikkerhedsmæssigt forsvarlige.

 

Tilsynskredsen forudsætter, at der bliver truffet tilstrækkelige sikkerhedsforanstaltninger mod sundhedsfarlige og eksplosionsfarlige dampe og gasser under rensearbejdet i slamtanken, jfr. Arbejdstilsynets bekendtgørelse om kloakarbejde m.v.

 

ORIENTERING AF ANSATTE

 

Alle berørte sikkerheds- og tillidsrepræsentanter bedes gjort bekendt med vejledningen.”

 

2.3. Forbud

 

Afgørelser i henhold til arbejdsmiljølovens § 77, stk. 2, (som er citeret foran) er i nogle tilfælde formuleret som forbud. I bestemmelsen tales om påbud til afværgelse af nogle nærmere beskrevne faresituationer, men i praksis synes tilsynet i stedet at anvende beslutningstypen “forbud”. De forholdsvis få forbud i de undersøgte sager er formuleret på grundlag af samme paradigme som anvendes ved påbud.

 

Eksempel 1

 

I sag 38 F konstaterede Arbejdstilsynet at en virksomhed der arbejdede i en ejendom med nedtagning af rør, lod arbejderne nedtage asbestholdig isolering i strid med bekendtgørelsen om asbest. Tilsynet udstedte følgende forbud:

 

“FORBUD MOD ARBEJDE MED NEDTAGNING AF RØR MED ASBESTHOLDIG ISOLERING

 

Arbejdstilsynet ved (A) og (B) har besøgt Ejendommen (...) den 4. april 1995.

 

BESKRIVELSE

 

Ved besøget blev det konstateret, at Deres ansatte (C), (D) og (E) var beskæftiget med nedtagning af vandrør, som var isoleret med kiselgur, indeholdende asbest, på bøjninger m.m.

 

Arbejdet blev ikke udført i overensstemmelse med reglerne om asbestarbejde, indeholdt i Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 660 af 24. september 1986, bekendtgørelse om asbest.

 

Arbejdet var således ikke tilrettelagt på en sådan måde, at personer på arbejdsstedet og i omgivelserne ikke blev udsat for støv fra det asbestholdige materiale (kiselgur isolering). Der var ikke udarbejdet en arbejdsplan, som sikrer at arbejdet bliver udført i overensstemmelse med reglerne i nævnte bekendtgørelse. Der blev ikke anvendt arbejdsmetoder og værktøj, der begrænser støvudviklingen mest muligt (der blev benyttet “maskinkniv”). Der var ikke foretaget forsvarlig afgrænsning af arbejdsområdet (skiltning/aflåsning). De beskæftigede var ikke iført støvafvisende arbejdstøj og der blev ikke benyttet åndedrætsværn. Der lå affald (stumper fra kiselgur isolering) flere steder i arbejdsområdet. Der henstod en åben container, med rørstykker (med kiselgur isolering), på vejen udfor boligblokkene.

 

VURDERING

 

Det er Arbejdstilsynets vurdering, at beskæftigede ved ovennævnte arbejde, og andre personer som færdes i området udsættes for sundhedsskadelige påvirkninger fra støvet i det asbestholdige kiselgur.

 

FORBUD

 

Det påbydes derfor, at faren straks imødegås ved at anvende arbejdsmetoder og værktøj, der begrænser støvudviklingen mest muligt. Der skal foretages forsvarlig afspærring af arbejdsområdet. De beskæftigede skal være iført støvafvisende arbejdstøj. De beskæftigede skal benytte relevant åndedrætsværn. Arbejdsstedet/området skal rengøres forsvarligt, såvel under arbejdet som efter dets ophør. Det asbestholdige affald skal under opbevaring og transport være befugtet/overdækket. Bortskaffelse skal ske til specialdepot.

 

Kredsen vil vurdere sagen med henblik på indgivelse af politianmeldelse.

 

HJEMMEL FOR FORBUD

 

Arbejdsmiljølovens § 77, stk. 2, samt Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 660 af 24. september 1986 bekendtgørelsen om asbest § 12, § 16, § 27, § 33, § 36, § 38, § 40, § 41 og § 43.

 

VEJLEDNING

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 660 af 24. september 1986 om asbest, samt At- meddelelse nr. 3.01.6 maj 1988 om nedrivning, reparration og vedligeholdelse af asbestholdige byggematerialer er vedlagt til orientering.

 

TILBAGEMELDING

 

Kredsen skal senest den 10. april 1995 have modtaget meddelelse om, hvordan forbudet er efterkommet. Meddelelsen skal gives skriftligt på vedlagte tilbagemeldingsblanket.

 

Pligten til at foretage tilbagemelding er fastsat efter Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr. 235 af 3. juni 1977 om tilsynsbog og tilsynsrapporter, samt arbejdsmiljølovens § 76, stk. 1.

 

ORIENTERING AF ANSATTE

 

Alle berørte sikkerheds- og tillidsrepræsentanter skal gøres bekendt med forbudet, jf. arbejdsmiljølovens § 18.

 

Til dette formål vedlægges kopi af forbudet.

 

KLAGE OVER FORBUD

 

Efter arbejdsmiljølovens § 81, kan der inden 4 uger fra dato klages over forbudet til:

 

Direktøren for Arbejdstilsynet

Landskronagade 33

2100 København Ø

Tlf. nr. 31 18 00 88

 

Da forbudet er givet efter arbejdsmiljølovens § 77, stk. 2, har rettidig klage ikke opsættende virkning.”

 

Forbudet blev udstedt den 4. april 1995, og allerede den 7. april 1995 meldte virksomheden tilbage med oplysning om efterlevelse af de i forbudet indeholdte krav.

 

Eksempel 2

 

I sag 11 B udstedte tilsynet følgende forbud mod brug af et kræftfremkaldende stof under limning af plexiglas:

 

“FORBUD MOD BRUG AF METHYLENKLORID

 

Arbejdstilsynet har besøgt virksomheden den 4/4-95.

 

BESKRIVELSE

 

Ved besøget bemærkedes at de ansatte arbejdede med det kræftfremkaldende og farlighedsmærkede stof methylenklorid under limning af Riacrylplader (plexglas).

 

Arbejdet foregik i et ventileret skab, men skal i henhold til vedlagte bekendtgørelse nr. 300 af 12. maj 1993 fra Arbejdstilsynet om foranstaltninger til forebyggelse af kræftrisikoen ved arbejde med stoffer og materialer m.v., foregå i lukkede anlæg eller på anden måde, der forhindrer frigørelse af stofferne eller materialerne, således at enhver påvirkning herfra udelukkes.

 

Direktør (A) er orienteret om nævnte forhold.

 

VURDERING

 

Kredsen vurderer, at de ansatte er udsat for en unødig og betydelig sundhedsmæssig risiko ved arbejdet med methylenklorid.

 

FORBUD

 

Det påbydes derfor, at faren straks imødegås ved at arbejdet med limning af Riacrylplader med methylenklorid straks ophører.

 

Kredsen vil vurdere sagen med henblik på indgivelse af politianmeldelse.

 

HJEMMEL FOR FORBUD

 

Arbejdsmiljølovens § 77, stk. 2, samt Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr. 300 af 12. maj 1993 om foranstaltninger til forebyggelse af kræftrisikoen ved arbejde med stoffer og materialer mv. § 17.

 

VEJLEDNING

 

Kredsen er bekendt med at De har fundet frem til et erstatningsstof som ikke skulle være kræftfremkaldende. De bedes skriftligt bekræfte dette samt vedlægge en kopi af stoffets brugerbrugsanvisning og analyseblad.

 

TILBAGEMELDING

 

Kredsen skal senest den 1/5-95 have modtaget meddelelse om, hvordan forbudet er efterkommet. Meddelelsen skal gives skriftligt på vedlagte tilbagemeldingsblanket.

 

Pligten til at foretage tilbagemelding er fastsat efter Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr. 235 af 3. juni 1977 om tilsynsbog og tilsynsrapporter, samt arbejdsmiljølovens § 76, stk. 1.

 

ORIENTERING AF ANSATTE

 

Alle berørte sikkerheds- og tillidsrepræsentanter skal gøres bekendt med forbudet, jf. arbejdsmiljølovens § 18.

 

Til dette formål vedlægges kopi af forbudet.

 

KLAGE OVER FORBUD

 

Efter arbejdsmiljølovens § 81, kan der inden 4 uger fra dato klages over forbudet til:

 

Direktøren for Arbejdstilsynet

Landskronagade 33

2100 København Ø

Tlf. nr. 31 18 00 88

 

Da forbudet er givet efter arbejdsmiljølovens § 77, stk. 2, har rettidig klage ikke opsættende virkning.”

 

Virksomheden meldte ikke tilbage som krævet og måtte rykkes den 10. maj 1995. Først den 15. maj 1995 meldte virksomheden tilbage.

 

Eksempel 3

 

Efter et besøg på en byggeplads udstedte tilsynet i sag 10 B følgende forbud:

 

“FORBUD MOD ARBEJDE I UDGRAVNING MED LODRETTE SIDER -

BYGGEPLADSEN STRANDVEJEN 689

 

Arbejdstilsynet har besøgt byggepladsen d. 7/4-95

 

BESKRIVELSE

 

På byggepladsen var der lagt en kloakledning i en rendegrav, ved besøget var kloakledningen dækket til med grus, men der var ikke lagt jord på. På det dybeste sted blev der målt 2,70 m. og jordsiderne var lodrette, der var ikke afstivning af jordsiderne. Arbejdstilsynet så ikke noget afstivningsmateriel på byggepladsen.

 

VURDERING

 

Hvis der har været arbejdet i udgravningen uden afstivning, har der været arbejdet uforsvarligt, da der er fare for jordskred.

 

FORBUD

 

Det påbydes derfor, at faren straks imødegås ved at arbejdet stoppes, indtil der er gravet med anlæg eller afstivet, hvor der er dybere end 1,70 m.

 

Kredsen vil vurdere sagen med henblik på indgivelse af politianmeldelse.

 

HJEMMEL FOR FORBUD

 

Arbejdsmiljølovens § 77, stk. 2, samt Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1017 af 15.12.1993 om indretning af byggepladser og lignende arbejdssteder efter lov om arbejdsmiljø.

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 867 af 13. oktober 1994 om bekendtgørelse om arbejdets udførelse.

 

TILBAGEMELDING

 

Kredsen skal senest den 20/4 1995. have modtaget meddelelse om, hvordan forbudet er efterkommet. Meddelelsen skal gives skriftligt på vedlagte tilbagemeldingsblanket.

 

Pligten til at foretage tilbagemelding er fastsat efter Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr. 235 af 3. juni 1977 om tilsynsbog og tilsynsrapporter, samt arbejdsmiljølovens § 76, stk. 1.

 

ORIENTERING AF ANSATTE

 

Alle berørte sikkerheds- og tillidsrepræsentanter skal gøres bekendt med forbudet, jf. arbejdsmiljølovens § 18.

 

Til dette formål vedlægges kopi af forbudet.

 

KLAGE OVER FORBUD

 

Efter arbejdsmiljølovens § 81, kan der inden 4 uger fra dato klages over forbudet til:

 

Direktøren for Arbejdstilsynet

Landskronagade 33

2100 København Ø

Tlf. nr. 31 18 00 88

 

Da forbudet er givet efter arbejdsmiljølovens § 77, stk. 2, har rettidig klage ikke opsættende virkning.”

 

I sag 10 B meldte virksomheden tilbage efter 16 dages forløb og oplyste at kravene var blevet efterlevet.

 

2.4. Dispensation

 

Enkelte sager har drejet sig om dispensation fra arbejdsmiljøreglerne.

 

Eksempel 1

 

I sag 2 C bad et transportfirma om forlængelse af en dispensation for en medarbejder til at køre gaffeltruck uden certifikatgivende kursus. Tilsynet imødekom ansøgningen og sendte følgende brev:

 

“ANSØGNING OM FORLÆNGELSE AF DISPENSATION FOR TRUCKKØRSEL

 

Med henvisning til Deres skrivelse af 21. september, og telefonsamtale den 28. september 1995, hvor De kommer med yderligere oplysninger om (A)’s muligheder for at komme på kursus om et par måneder, tillader Arbejdstilsynet, kreds Københavns amt hermed, at (A) må betjene gaffeltruck/gaffelstabler, indtil han kan komme på certifikatgivende kursus, dog højst til den 23. december 1995. Hvis han ikke består prøven, bedes dette meddelt kredsen.

 

Det forudsættes, at arbejdsgiveren sørger for, at der gives den fornødne instruktion, og at der føres effektivt tilsyn med, at arbejdet foregår sikkerhedsmæssigt fuldt forsvarligt.

 

LOVHJEMMEL

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1181 af 18. december 1992 om virksomhdernes sikkerheds- og sundhedsarbejde.

 

Kredsens afgørelse kan inden 4 uger indbringes for Direktøren for Arbejdstilsynet, Landskronagade 33-35, 2100 København Ø.”

 

2.5. Sammenfattende bemærkninger

 

Som det ses, er alle afgørelsestyper standardiserede. I de undersøgte sager er standardopbygningen af brevene fulgt nøje, og der er normalt ikke blevet inddraget andre informationstyper end standardinddelingen har lagt op til. I denne henseende er de fremdragne eksempler repræsentative for samtlige 160 undersøgte sager.

 

Som det ses, skiller vejledningsparadigmet sig ud fra de øvrige ved ikke at indeholde en rubrik for angivelse af retsgrundlaget for tilkendegivelserne og ved ikke at indeholde en rubrik for klagevejledning. Såvel påbudsstandarden, forbudsstandarden som dispensationsparadigmet indeholder sådanne rubrikker.

 

Såvel påbuds- som forbudsparadigmerne indeholder desuden afsnit om beskrivelse, vurdering og vejledning.

 

Eksemplerne viser også at valget mellem påbuds-, forbuds- og vejledningsskemaet i nogen grad beror på et individuelt skøn hos den pågældende medarbejder og/eller på forskellig praksis fra kreds til kreds. Dog er det karakteristisk at langt den hyppigste beslutningstype er påbud og dernæst vejledning. Forbud synes kun at være anvendt hvor en aktivitet ønskes bragt til ophør med det samme, og for at undgå at en rettidig klage har opsættende virkning. Især valget mellem påbud og vejledning er præget af nogen tilfældighed. Vælges vejledningsparadigmet, indebærer det som anført at der ikke gives klagevejledning, samt at der ikke altid henvises til de for tilkendegivelsen relevante regler.

 

Nedenfor i afsnit 4 vurderes det nærmere om vejledningsstandarden benyttes i for vid udstrækning, samt om der er knyttet retlige betænkeligheder i øvrigt til denne beslutningstype.

 

3. Arbejdstilsynets beskrivelse af arbejdsmiljølovgivningen og tilsynets virksomhed

 

Direktoratet for Arbejdstilsynet har i udtalelsen af 29. juni 1999 (afsnit I) beskrevet arbejdsmiljølovgivningens baggrund, formål og egenart samt tilsynets afgørelsesvirksomhed mere generelt:

 

“Den første arbejdsmiljølov er fra 1873. I 1975 blev den arbejdsmiljølov vi kender i dag vedtaget.

 

Der er tale om en ramme‑ og bemyndigelseslov, med et bredt anvendelsesområde og de indholdsmæssige krav til sikkerhed og sundhed i arbejdsmiljøet er her helt generelt formulerede forsvarlighedsbestemmelser, hvis overtrædelse er strafsanktioneret.

 

Formålet med denne reguleringsteknik er bl.a. ifølge bemærkningerne til loven at sikre en løbende udvikling af det sikkerheds‑ og sundhedsmæssige niveau på de danske arbejdspladser.

 

Lovens rammebestemmelser giver mulighed for tilpasning af reguleringen i overensstemmelse med den tekniske og sociale udvikling i samfundet, jf. lovens § 1, herunder en ændret opfattelse af sundhedsbegrebet på arbejdsmiljøområdet, risikofaktorer, nye faremomenter, det til enhver tid værende syn på arbejdsmiljøproblemerne og deres løsning samt prioritering i forhold til andre samfundsopgaver.

 

Arbejdsmiljølovens rammer er udfyldt med en række generelle bekendtgørelser (fx bekendtgørelse nr. 867 af 13. oktober 1994 om arbejdets udførelse) eller specifikke bekendtgørelser (fx bekendtgørelse nr. 473 af 7. oktober 1983 om kloakarbejde m.v.), hvilket bl.a. betyder, at der er tale om en omfangsrig og tæt regulering på arbejdsmiljøområdet.

 

De generelle bekendtgørelser udfylder for hver af lovens hovedområder forsvarlighedsbestemmelserne i loven. I disse bekendtgørelser er niveauet for sikkerhed og sundhed i arbejdsmiljøet fastlagt i form af brede, tværgående forsvarlighedsbestemmelser med det sigte at tilgodese den dynamiske udvikling i samfundet, så bestemmelserne kan anvendes og det krævede niveau til enhver tid er i overensstemmelse med den tekniske og sociale udvikling i samfundet.

 

Forsvarlighedsbestemmelser angiver det mål, som ønskes opnået, men ikke nødvendigvis med hvilke midler de nås. Samme hensyn har gjort sig gældende ved de specifikke bekendtgørelser. Meget detaljerede krav eller metodekrav kan fastlåse kravene på en uheldig måde og hurtigt gøre dem forældede.

 

Således som arbejdsmiljølovgivningen er udformet, er information om reglerne og uddybende fortolkninger hertil et væsentligt redskab i gennemførelsen af en regulering, der er i stadig udvikling i overensstemmelse med lovens formålsparagraf, og som giver samme dækningsgrad for alle former for beskæftigelse.

 

Bestemmelserne i reglerne udfyldes på flere måder, bl.a. gennem administrative retningslinier. Arbejdstilsynet udsender som et supplement til lov og bekendtgørelser vejledende retningslinier i form af At‑anvisninger, At‑meddelelser, Arbejdsmiljøvejvisere og lignende. Af disse fremgår bl.a. hvilke foranstaltninger, der kan opfylde lovgivningens krav på et bestemt område.

 

Disse administrative retningslinier suppleres også af konkrete afgørelser truffet af Arbejdstilsynet, Arbejdsmiljøklagenævnet, domme m.v. Formidlingen af denne udfyldning sker bl.a. gennem Arbejdstilsynets vejledningsvirksomhed.

 

Det udvidede sundhedsbegreb er et centralt element i lovgivningen. Det har især betydning for bestemmelserne om arbejdets udførelse, arbejdsstedets indretning, tekniske hjælpemidler og stoffer og materialer.

 

Det udvidede sundhedsbegreb omfatter dels påvirkninger fra pludselige begivenheder ‑ såsom ulykker ‑ og dels påvirkninger, der på kortere eller længere sigt kan medføre helbredsskader. Endvidere omfatter begrebet andre påvirkninger, der forbigående eller varigt kan forringe sundhedstilstanden uden at frembringe egentlige sygdomssymptomer.

 

Det udvidede sundhedsbegreb er retningsgivende for lovens anvendelse og for de administrative forskrifter, der udstedes efter loven.

 

... Regeltyper

 

Der findes tre forskellige slags regler i arbejdsmiljølovgivningen; de materielle, de formelle og de organisatoriske regler.

 

De materielle regler opstiller de materielle krav til arbejdsmiljøet. Det er fx regler som bekendtgørelse nr. 1163 af l6. december 1992 om faste arbejdssteders indretning § 19, stk. 1: ’Den enkeltes arbejdsplads skal være hensigtsmæssigt indrettet, herunder være så rummelig, at nødvendigt inventar, hjælpemidler og materialer kan anbringes indbyrdes forsvarligt og således, at alle funktioner, der er forbundet med arbejdet, kan udføres sikkert og med forsvarlige arbejdsstillinger og bevægelser’.

 

De formelle regler er regler, som ikke direkte handler om det materielle arbejdsmiljø. Lidt firkantet kan det siges, at der ikke umiddelbart er en fare forbundet med ikke at overholde de formelle regler.

 

Et eksempel på formelle regler er bekendtgørelse nr. 1101 af 14. december 1992 om hejseredskaber og spil § 15, hvorefter nogle hejseredskaber og spil skal anmeldes til Arbejdstilsynet før de må tages i brug, og § 16 hvorefter der skal føres en journal for disse anmeldelsespligtige hejseredskaber og spil. Et andet eksempel er bestemmelsen om, at arbejdsgivere skal udarbejde en skriftlig arbejdspladsvurdering, jf. arbejdsmiljølovens § 15 a, stk. 1, 1. punktum.

 

De organisatoriske regler er dels regler, der beskriver hvordan Arbejdsmiljørådet og andre aktører i arbejdsmiljøarbejdet skal agere, hvilke opgaver de skal varetage m.v.

 

Det er desuden regler, der beskriver hvordan arbejdsmiljøarbejdet på virksomheden skal opbygges med en sikkerhedsorganisation m.v., det vil sige det organisatoriske samarbejde på virksomheden for så vidt angår arbejdsmiljø.

 

Og endelig er der tale om regler, som regulerer Arbejdstilsynets funktion, opgaver m.v., som fx arbejdsmiljølovens § 72.

 

... Særlov

 

Arbejdsmiljøloven er en særlov, som hviler på en opregning af pligter for forskellige pligtsubjekter, som fx arbejdsgiveren, arbejdslederen og de ansatte. Det er forbundet med et strafansvar at overtræde disse pligter. Den centrale bestemmelse i den sammenhæng er arbejdsmiljølovens § 82, som opregner de bestemmelser, hvis overtrædelse er strafsanktioneret.

 

Overtrædelse af de bestemmelser, der er opregnet i § 82 er direkte strafsanktioneret. Loven forudsætter ikke et forudgående påbud eller anden afgørelse fra Arbejdstilsynet for at der kan straffes.

 

Der er imidlertid i nogle bekendtgørelser bestemmelser, som ikke er direkte strafsanktioneret. I de tilfælde vil det være en forudsætning for straf, at der er afgivet et påbud fra Arbejdstilsynet, som ikke er efterkommet. Straffen vil i de tilfælde følge af § 82, stk. 1, nr. 3.

 

Det er kun i de tilfælde, hvor den overtrådte bestemmelse ikke er direkte strafsanktioneret, at § 82, stk. 1, nr. 3 i praksis er relevant. I tilfælde, hvor den overtrådte bestemmelse er direkte strafsanktioneret, vil en overtrædelse blive anmeldt som en overtrædelse af den materielle bestemmelse, selv om der tidligere er afgivet påbud i sagen, og således ikke som en manglende efterkommelse af påbudet. Et forudgående påbud vil i disse sager have karakter af en forvarsling.

 

... Arbejdstilsynets afgørelsesvirksomhed

 

Arbejdsmiljølovens § 77 kom ind i loven i 1975. Beføjelsen til at udstede påbud og forbud var dog også forudsat som grundlag for tilsyn med overholdelse af loven før 1975.

 

Arbejdstilsynets hjemmel til at udstede påbud er arbejdsmiljøloven § 77, stk. 1. Ordlyden er ’Arbejdstilsynet kan påbyde, at forhold, der strider mod loven eller mod regler eller afgørelser i medfør af loven, bringes i orden straks eller inden en frist’.

 

Arbejdsmiljølovens § 77 fastslår således, at en overtrædelse skal foreligge allerede når Arbejdstilsynet konstaterer denne og træffer afgørelse herom.

 

Det er tale om åstedsafgørelser, hvilket er et væsentligt kendemærke ved administrationen af, og tilsyn og kontrol med arbejdsmiljøloven.

 

... Arbejdstilsynets reaktionsvalg

 

Når Arbejdstilsynet er på virksomhedsbesøg og konstaterer en overtrædelse vælger den tilsynsførende hvilken reaktion, der skal anvendes i det konkrete tilfælde. Hvis der er tale om en bagatelsag kan det vælges at komme med en uformel mundtlig indskærpelse af reglerne, eller at give virksomheden en (generel) vejledning.

 

Det kan også vælges at afgive et påbud, hvis retningslinierne herfor i kontrolcirkulæret er opfyldt, eller der kan nedlægges forbud, hvis kriterierne i arbejdsmiljøloven § 77, stk. 2 er til stede. Endelig kan den lokale arbejdstilsynskreds vælge at anmelde overtrædelsen direkte til politiet, hvis kriterierne herfor efter de interne retningslinier er til stede.

 

Arbejdstilsynet har fastsat retningslinier for, hvornår de enkelte reaktioner, som Arbejdstilsynet har til rådighed skal anvendes i At‑cirkulæreskrivelserne nr. 6/1988 om Arbejdstilsynets kontrolfunktion (kontrolcirkulæret) og nr. 6/1990 om Arbejdstilsynets vejledningsfunktion (vejledningscirkulæret), samt direktionsmeddelelser bl.a. om straks‑påbud.

 

Vejledninger anvendes i praksis i forskellige sammenhænge i Arbejdstilsynet. De typiske er følgende:

 

Når en overtrædelse ikke er konstateret, fx fordi der ikke arbejdes på tidspunktet for tilsynsbesøget.

Når risikoen ikke er dokumenteret, fx i nogle situationer ved ensidigt, gentaget arbejde.

Som en form for indskærpelse af reglerne, fx hvis der er konstateret en overtrædelse, men man vurderer, at der ikke skal reageres med det samme.

Ved ikke‑væsentlige, men konstaterede overtrædelser, fx i visse situationer i forbindelse med manglende garderobeskabe.

I rent hypotetiske situationer, fx hvor en opgave e.l. planlægges, og Arbejdstilsynets vurdering ønskes før igangsættelse.

Ved nye eller ændrede regler (typisk et halvt år).

 

Det skal understreges, at når der i denne sammenhæng tales om vejledninger menes udelukkende de vejledninger den tilsynsførende skriver konkret til en virksomhed. Der menes således ikke Arbejdstilsynets generelle vejledningsmateriale i form af At‑anvisninger og ‑meddelelser, medmindre dette direkte fremgår.

 

Af kontrolcirkulæret fremgår, at der gives påbud med frist i de tilfælde, hvor en overtrædelse har en karakter, så man vil forfølge en eventuel manglende efterkommelse med en indstilling til retslig tiltale.

 

Der skal altså være tale om en overtrædelse af en vis grovhed, og ikke en ’bagatel’ ‑ eller ikke‑væsentlig sag. Omvendt følger det også af kontrolcirkulæret, at der som udgangspunkt er automatik mellem en manglende efterkommelse af et påbud og en indstilling til retslig tiltale.

 

En del af den makro (maske), der anvendes til at skrive påbud efter i dag er tilkendegivelsen: ’Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse’. En eventuel efterfølgende politianmeldelse er således allerede varslet i selve påbudet.

 

Baggrunden for at, man indførte den ovenfor beskrevne praksis, hvorefter påbud kun må afgives i tilfælde, hvor det vurderes, at manglende efterkommelse af påbudet skal medføre en indstilling til retslig tiltale, var for det første et ønske om respekt for Arbejdstilsynets afgørelser ‑ der skal være en konsekvens af ikke at efterleve dem.

 

For det andet har Arbejdstilsynet som offentlig myndighed en pligt til at prioritere sine ressourcer, og heri ligger også et ønske om ikke at overbebyrde domstolene med ikke‑væsentlige sager om overtrædelser af arbejdsmiljølovgivningen.

 

Straks‑påbud anvendes i fire forskellige situationer:

 

Når faren er så alvorlig, at den skal imødegås straks, men der ikke er tale om at faren er overhængende og betydelig. Der vil typisk være tale om situationer, hvor arbejdsgiveren overtræder en regel, der indeholder et forbud, fx hvor unge arbejder i strid med reglerne om unges alenearbejde.

 

Når formålet med afgørelsen vil forspildes, hvis der ikke træffes foranstaltninger straks. Det vil typisk være tilfældet ved kortvarige midlertidige arbejdsprocesser, og hvor der er etableret en midlertidig arbejdsplads, der ophører, når arbejdet er udført, fx ved mindre byggepladser.

 

Når det af hensyn til faren er nødvendigt at træffe midlertidige foranstaltninger her og nu, indtil den endelige foranstaltning er etableret. Det vil typisk være tilfældet, hvor det er tidskrævende at etablere den endelige foranstaltning, og hvor den sikkerheds‑ og sundhedsmæssige belastning skønnes så alvorlig, at der bør etableres midlertidige foranstaltninger til at imødegå belastningen med det samme. Fx hvor der arbejdes under forhold uden foranstaltninger mod påvirkninger fra støj. Kravet om midlertidige foranstaltninger kan her være et krav om høreværn.

 

Når et påbud faktisk kan efterkommes med det samme. Det vil fx være tilfældet, hvis kravet går ud på at rydde op på en byggeplads eller sætte en beskyttelsesskærm på en maskine.

 

Et straks‑påbud ledsages enten af tilkendegivelsen: ’Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse’ eller af: ’Arbejdstilsynet vil vurdere sagen med henblik på indgivelse af politianmeldelse’. Hvilken tilkendegivelse der vælges afhænger af det konkrete forhold og alvorligheden. Det overvejes således om kriterierne for at indstille direkte til retlig tiltale er til stede og en eventuel efterfølgende politianmeldelse varsles.

 

Hjemlen til at nedlægge forbud findes i arbejdsmiljøloven § 77, stk. 2, som er sålydende: ’Skønner Arbejdstilsynet det nødvendigt for at afværge en overhængende, betydelig fare for de ansattes eller andres sikkerhed eller sundhed, kan det påbyde, at faren straks imødegås, herunder (...)’.

 

Forbud anvendes således kun, hvor der er tale om en overhængende betydelig fare, hvilket typisk vil være en ulykkesfare, som fx nedstyrtningsfare ved arbejde på et tag uden sikring mod nedstyrtning.

 

Et forbud ledsages af en klar tilkendegivelse om, at ’Arbejdstilsynet vil vurdere sagen med henblik på indgivelse af politianmeldelse’. En eventuel politianmeldelse er således varslet.

 

Direkte politianmeldelse bruges når der er sket en overtrædelse af klare, velkendte regler eller praksis på et område, hvor der er en dokumenteret risiko for tilskadekomst eller sundhedsskadelig påvirkning.

 

Dertil kommer, at Arbejdstilsynet efter praksis kun indgiver politianmeldelse for grove overtrædelser, hvor virksomheden har handlet uforsvarligt. Dette kan fx være tilfældet, hvis der handles på et område, hvor der har været klare forbudsbestemmelser i mange år, hvor der ikke er sikret tilstrækkelig instruktion af og tilsyn med den ansatte, der udfører opgaven, hvor der er handlet skødesløst eller hvor der er tale om åbenlyst farligt arbejde.

 

Ovennævnte betyder, at hvis der er tale om akut farlige overtrædelser nedlægges forbud efter arbejdsmiljølovens § 77, stk. 2. En konstatering af overtrædelsen vil typisk blive suppleret af en politianmeldelse.

 

Hvis overtrædelsen ikke har denne akutte karakter, men alligevel må betegnes som grov, kan der gives et straks‑påbud og overtrædelsen vil som udgangspunkt også i disse tilfælde blive anmeldt direkte til politiet.

 

Hvis overtrædelsen ikke har en akut karakter og er mindre grov vil der typisk blive givet et påbud med frist efter arbejdsmiljølovens § 77, stk. 1 således, at det skal efterkommes inden for fristen. Det er kun i tilfælde, hvor dette påbud ikke er efterkommet inden fristens udløb, at der sker en anmeldelse af overtrædelsen til politiet.

 

Hvis Arbejdstilsynet enten ikke selv har konstateret forholdet eller set fakta og fået oplysninger fra arbejdsgiveren i et omfang, der gør at man anser det for ubetænkeligt at træffe afgørelse, om, at der er sket en overtrædelse, gives en vejledning.

 

Hvis der er tale om en såkaldt bagatelsag, dvs. en overtrædelse, som ikke er væsentlig, anvendes vejledning. Arbejdstilsynet har som tidligere nævnt en pligt til at prioritere sine ressourcer og kan følgelig ikke skride ind over for alle bagatelovertrædelser.

 

Ligeledes har Arbejdstilsynet ikke pligt til at undersøge enhver mistanke om en overtrædelse. Om en sådan mistanke undersøges afhænger af et prioriteringsbetinget skøn over sandsynligheden for en overtrædelse og dennes eventuelle grovhed. Derfor anvendes også vejledningen på dette område.

 

Udgangspunktet er således, at når Arbejdstilsynet konstaterer en overtrædelse, konstateres samtidig noget strafbart. Arbejdstilsynet vælger så i nogle tilfælde ‑ ud fra hensynet til virksomheden ‑ at undlade en politianmeldelse og i stedet give virksomheden frit lejde i et bestemt tidsrum. Hvis virksomheden inden for dette tidsrum gør forholdene lovlige, foretager Arbejdstilsynet sig ikke yderligere.

 

Det er kun ved grove overtrædelser, og hvis virksomheden ikke efterkommer et påbud, at Arbejdstilsynet anmelder virksomheden til politiet.

 

...

 

Arbejdstilsynet opererer med to former for påbud; funktionspåbud og metodepåbud.

 

Funktionspåbud er påbud, der angiver, hvorledes sikkerhedsforanstaltningerne skal virke. De anvendes i alle de tilfælde, hvor den regel, der ligger til grund for afgørelsen ikke foreskriver en bestemt metode.

 

Et eksempel på et funktionspåbud er eksempel 3 på s. 68 (s. 88 i den endelige redegørelse, min bemærkning) i den foreløbige redegørelse. Her går selve påbudet ud på, at de ansatte ikke må udsættes for sundhedsskadelig eller unødig støj. Men den metode, der skal anvendes til at undgå dette, kan arbejdsgiveren selv vælge.

 

Metodepåbud er påbud, der angiver, hvori sikkerhedsforanstaltningerne skal bestå. Disse påbud benyttes kun i de tilfælde, hvor det direkte fremgår af reglen, hvilken metode, der skal benyttes, og påbudets krav om lovliggørelse vil lyde på, at den foreskrevne metode skal anvendes.

 

Et eksempel på et metodepåbud er et påbud om sikkerhedsbælte med forsvarligt fastgjort line og postering af en vagtmand i forbindelse med arbejde med rensning af bassinkanter inden for rækværket. Hjemlen er bekendtgørelse nr. 473 af 7. oktober 1983 om kloakarbejde m.v. § 20. Her har arbejdsgiveren ikke valgfrihed, da kravene og dermed metoden fremgår direkte af reglen.

 

Men hovedreglen er, at arbejdsgiveren har metodefrihed med hensyn til, hvordan påbudet opfyldes. Hovedparten af arbejdsmiljølovgivningens bestemmelser, både i loven og bekendtgørelserne, er formuleret som forsvarlighedskrav. Se om baggrunden herfor ovenfor. Og arbejdsgiveren har metodefrihed ved opfyldelsen af forsvarlighedskrav. Han har pligt til at vælge forsvarlige metoder, men må selv vælge hvilke.

 

Det er således de færreste bestemmelser i arbejdsmiljølovgivningen, der har karakter af metoderegler. De findes hovedsageligt kun i den detailregulering, der er foretaget indenfor visse nærmere angivne områder, som fx bekendtgørelserne om kloakarbejde. Heri foreskrives bestemte foranstaltninger bragt i anvendelse. som fx i § 19, stk. 4: ’I brønde, ledninger og andre trange rum skal der under arbejdets udførelse oven for den opgang, som er nærmest arbejdspladsen, være posteret 2 vagtmænd, som til stadighed har kontakt med de arbejdende personer’. Jf. ovenfor generelt om reglernes opbygning.

 

Enkelte pligter i arbejdsmiljølovgivningen er konstitutive, således at pligten ikke består før Arbejdstilsynet har givet påbud herom. Eksempel på sådanne pligter findes i bekendtgørelse nr. 867 af 13. oktober 1994 om arbejdets udførelse § 7, stk. 2. Bestemmelsens 1. pkt. er sålydende: ’Ved arbejde, der virker fysisk eller psykisk skadeligt eller belastende på kort eller lang sigt, kan Arbejdstilsynet stille krav om, at særlige arbejdsmiljømæssige foranstaltninger skal gennemføres’. Et andet eksempel er § 7, stk. 3 om pauser i samme bekendtgørelse....”

 

4. Tilsynets brug af vejledninger

 

4.1. Er vejledninger afgørelser eller uforbindende tilkendegivelser?

 

Forvaltningsloven gælder for behandlingen af “sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed”, jf. forvaltningslovens § 2, stk. 1.

 

I sager hvor der vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, skal en myndighed der mundtligt modtager oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder der er af betydning for sagens afgørelse eller som på anden måde er bekendt med sagens oplysninger, gøre notat om indholdet af oplysningerne, jf. offentlighedslovens § 6.

 

Der stilles således i disse to bestemmelser i forhold til “afgørelsessager” særlige sagsbehandlingskrav, nemlig krav om partsaktindsigt, partsrepræsentation, vejledning, partshøring, begrundelsespligt, klagevejledning og notatpligt.

 

4.1.1. Påbud, forbud og dispensationer

 

Der er ikke tvivl om at tilsynets påbud, forbud og dispensationer er afgørelser i den forstand forvaltningsloven og offentlighedsloven anvender udtrykket, og at tilsynet i den forbindelse er forpligtet til at efterleve de nævnte krav.

 

De standarder tilsynet har udarbejdet for disse breve, er også tydeligt udarbejdet ud fra denne forudsætning. Der er således en fast rubrik med henvisning til retsgrundlaget og med klagevejledning.

 

4.1.2. Vejledninger - flere kategorier

 

Som det ses af eksemplerne ovenfor under punkt 2.2., er vejledningskonceptet udarbejdet uden at der er faste rubrikker der sikrer overholdelse af begrundelsespligten og pligten til klagevejledning. Dette tyder på at vejledninger ikke er blevet anset for afgørelser.

 

Begrebet “afgørelse” i forvaltningsloven sigter til “udtalelser, der går ud på at fastlægge, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde”, jf. Folketingstidende 1985-86, sp. 115. Det må derfor som udgangspunkt antages at en vejledende udtalelse ikke er en afgørelse idet den netop ikke sigter på at fastlægge retsvirkningen i en konkret situation.

 

Tværtimod er det karakteristiske for en vejledning at den udtaler sig om hvad der er gældende ret i hypotetiske tilfælde, eller om retlige spørgsmål uden forbindelse med konkrete sager.

 

Også udtalelser om en konkret foreliggende sag kan betragtes som en vejledning, nemlig hvis den ikke angår sagens retlige forhold, eller hvis den berører sagens retlige aspekter uden dog at foretage en endelig bedømmelse heraf.

 

Endelig kan vejledning forekomme i tilfælde hvor en myndighed eller en person udtaler sig endeligt om de retlige konsekvenser af en konkret sag som skal afgøres af en anden myndighed. Denne situation foreligger når en myndighed er blevet bedt om en udtalelse om en konkret sag af en anden myndighed.

 

I flere af de vejledninger der er udstedt i de undersøgte sager, har tilsynet udtalt sig om konkrete foreliggende sager som tilsynet for så vidt var kompetent til at træffe afgørelse i. Dette gælder tilfælde hvor tilsynskredsen har bedømt nogle konkrete forhold i henhold til arbejdsmiljølovgivningen og mere eller mindre klart taget stilling til om forholdet indebærer en krænkelse af loven eller ej. I disse tilfælde kunne det overvejes om tilsynet har truffet afgørelser i forvaltningslovens forstand. For dette synspunkt taler at det ikke bør være tilsynets valg af standardbrev, men om tilsynet i det konkrete tilfælde har udtalt sig på en sådan måde at det har retsvirkninger for den pågældende virksomhed der er bestemmende for hvilke partsbeføjelser virksomheden har.

 

På den anden side er anvendelsen af vejledningskonceptet udtryk for at tilsynet ikke formelt påbyder den pågældende virksomhed at ændre nogle forhold.

 

Overtrædelser af adskillige af arbejdsmiljølovens bestemmelser er i sig selv strafbare uden at det forinden er konstateret ved et påbud. De fleste af disse overtrædelser kan kun strafsanktioneres hvis handlingen kan tilregnes arbejdsgiveren som forsætlig eller uagtsom, jf. straffelovens § 19.

 

Er der udstedt et (gyldigt) påbud, er den manglende efterkommelse af påbudet i sig selv strafbar, jf. § 82, stk. 1, nr. 3. Overtrædelser kan sanktioneres med bøde uanset om arbejdsgiveren har handlet forsætligt eller uagtsomt, jf. arbejdsmiljølovens § 83.

 

Formelt er der således knyttet en sanktionsretlig virkning til tilsidesættelse af et påbud som ikke foreligger, ved undladelse af at efterleve en vejledning.

 

Jeg finder derfor ikke at kunne lægge til grund at tilsynets vejledninger er afgørelser i forvaltningslovens forstand.

 

I de mange tilfælde hvor tilsynet har udstedt vejledninger hvori der er taget stilling til om der i et konkret tilfælde har foreligget en tilsidesættelse af arbejdsmiljølovgivningen, har virksomheden således ikke samme partsbeføjelser som hvis tilsynets reaktion over for forholdet er sket gennem et påbud/forbud. Skulle en sådan vejledning blive fulgt op af en politianmeldelse, kan det dog ikke udelukkes at beslutningen om at foretage anmeldelse udløser forvaltningslovens partsbeføjelser - især retten til partshøring, begrundelse og klagevejledning.

 

Gennemgangen af de undersøgte sager viser som anført at vejledninger ofte udstedes under omstændigheder hvor der kunne være udstedt egentlige påbud. Omvendt synes en række af de udstedte påbud lige så godt at kunne være udstedt som vejledninger. Under hensyn til at der som anført er knyttet betydelige retlige forskelle til om vejlednings- eller påbudsformen er blevet anvendt, har jeg i det følgende kategoriseret de udstedte vejledninger på baggrund af deres lighed med egentlige påbud.

 

Formålet hermed er at skabe et grundlag for at foretage en generel retssikkerhedsmæssig vurdering af tilsynets praksis med hensyn til anvendelse af vejledninger i stedet for at træffe egentlige afgørelser.

 

Vejledningerne udfærdiges i praksis ikke altid så det er klart om det foreliggende forhold er blevet bedømt som en overtrædelse af arbejdsmiljøreglerne. I en del sager har tilsynet udtalt at et forhold bør ændres uden at det udtrykkeligt fremgår om og i bekræftende fald efter hvilken eller hvilke regler forholdet er bedømt. I andre tilfælde har tilsynet afstået fra at forholde sig til om der foreligger et lovstridigt forhold, typisk fordi der ikke har været tilstrækkelige oplysninger til at fastslå at der foreligger en lovovertrædelse. Endelig foreligger der enkelte tilfælde hvor tilsynet har udtalt sig om hypotetiske tilfælde.

 

Vejledningerne kan på denne baggrund inddeles i tre kategorier:

 

Rene vejledninger.

Vejledninger der kunne være udstedt som (konstaterende) påbud eller forbud.

Vejledninger der ikke fuldt ud har forholdt sig til det konkrete tilfældes lovmedholdelighed - mellemtilfælde.

 

I det følgende er de undersøgte sager blevet opdelt i disse kategorier.

 

4.1.3. Rene vejledninger

 

Først omtales nogle eksempler på de rene vejledninger, og derefter opregnes de sager hvori sådanne vejledninger er forekommet.

 

Eksempel 1

 

I sag 57 M aflagde tilsynet besøg på en stykgodsterminal i anledning af en arbejdsulykke hvor en palle med rør væltede ned over en arbejder. Virksomheden blev spurgt om uheldet var blevet behandlet på et sikkerhedsudvalgsmøde. Virksomhedens repræsentant oplyste at uheldet var indberettet til hovedsikkerhedsudvalget, men at han ikke vidste om den var behandlet på møde. Dette gav anledning til følgende vejledning:

 

“...

 

SIKKERHEDSUDVALGSMØDER

 

Under henvisning til ’bekendtgørelsen om virksomhedernes sikkerheds- og sundhedsarbejde’ skal virksomheder afholde ordinære sikkerhedsudvalgsmøder mindst en gang i kvartalet. Udvalget skal derforuden afholde ekstraordinære møder, når der indtræffer alvorlige ulykker, alvorlige forgiftninger eller andre sundhedsskader eller tilløb hertil, samt når der i øvrigt er behov herfor.

 

Fra samtlige møder skal der foreligge et skriftligt referat, hvoraf det klart fremgår, hvilke beslutninger, der er truffet under mødet. Referatet skal ligeledes indeholde oplysninger om, hvem der skal sørge for, at beslutningen bliver gennemført samt dato for gennemførelsen.

 

Referat skal udleveres til sikkerhedsorganisationens medlemmer, virksomhedens ledelse, tillidsmænd/kvinder samt til samarbejdsudvalget.

 

Arbejdstilsynet skal efter anmodning gøres bekendt med referatet.

 

Konstaterer kredsen overtrædelse af ovennævnte, kan det medføre indstilling til anklagemyndigheden med krav om retslig tiltale.

 

...”

 

Som det ses, undersøgte tilsynet ikke om loven var blevet overtrådt i den konkrete sag, men gav på baggrund af oplysningerne om at repræsentanten ikke vidste om ulykken var blevet drøftet i hovedsikkerhedsudvalget, en generel orientering om forpligtelsens indhold. Formålet synes at have været at sikre sig at virksomheden ikke på grund af uvidenhed om reglen forsømte at efterleve reglen.

 

Eksempel 2

 

I sag 52 A holdt tilsynskredsen møde med en kommunes tekniske forvaltning. Under mødet drøftedes spise-, omklædnings- og badefaciliteterne i forbindelse med kloak- og asfaltarbejde. Tilsynet afgav følgende helt generelle vejledning:

 

“...

 

KLOAKARBEJDE

 

Kombinationsmuligheden er efter kredsens opfattelse ikke til stede, idet kloakbekendtgørelsen forudsætter omklædning, og bad eller håndvask inden spiserummet benyttes. Der kan derimod henvises til de samlede faciliteter på materielgården, hvis afstanden hertil kan tilbagelægges på under 5 minutter.

 

ASFALTARBEJDE

 

Asfaltbekendtgørelsen henviser i afsnittet om velfærdsforanstaltninger til:

 

- bek. nr. 290 om skiftende arbejdssteders indretning, idet man dog her undtager § 12, som bl.a. nævner muligheden for at benytte transportmidlet som opholdssted og

 

- bek. nr. 1017 om indretning af byggepladser og lignende arbejdssteders indretning.

 

Der er i disse regler ikke krav om omklædning inden spiserummet benyttes.

 

Det er derfor kredsens opfattelse, at det i forbindelse med asfaltarbejde er muligt at kombinere omklædnings- og badefaciliteter på materielgården, eller andre kommunale institutioner, med spiserumsfaciliteter på arbejdsstedet, forudsat:

 

- at de ansatte møder og slutter på samlingsstedet, som er udstyret med omklædnings- og badefaciliteter, der opfylder reglerne for området, og som er til rådighed, d.v.s. afstemt efter det samlede antal ansatte, som skal benytte dem,

 

- at der på arbejdsstedet er mulighed for at rengøre sig i tilstrækkeligt omfang med varmt og koldt vand,

 

- at der ikke sker henvisning til at benytte transportmidlet som opholdssted og

 

- at der ikke sker henvisning til at benytte offentlig tilgængelige- eller private faciliteter.

 

I lighed med muligheden ved kloakarbejde, kan der også her henvises til de samlede faciliteter på samlingsstedet inden for maksimalt 5 minutters transportafstand.”

 

Efter sit indhold var vejledningen helt uden stillingtagen til konkrete forhold og kunne for så vidt lige så godt være rettet mod fremtidige forhold som mod allerede eksisterende forhold.

 

Eksempel 3

 

Sag 18 A angik et tilsynsbesøg på en lucernemelsfabrik. Det blev oplyst at fabrikkens arbejdere blev ansat sæsonvis. Det førte til at der blev sendt følgende vejledning til virksomheden:

 

“...

 

BESKRIVELSE

 

Ved besøget blev det oplyst, at samtlige medarbejdere i fabrikslokalerne antages sæsonvis.

 

VEJLEDNING

 

Der skal derfor ved hver sæsonstart foretages nyvalg af sikkerhedsrepræsentant.

 

HJEMMEL: Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1181 af 18. december 1992 om virksomhedernes sikkerheds- og sundhedsarbejde.

 

ORIENTERING AF ANSATTE

 

Alle berørte sikkerheds- og tillidsrepræsentanter bedes gjort bekendt med vejledningen.”

 

Som det ses, var der tale om vejledning om reglernes generelle indhold. Ligeledes er det karakteristisk at tilsynet ikke i brevet henviste til oplysninger som tydede på at tilsynet havde forholdt sig til konkrete forhold på arbejdspladsen.

 

I sagerne 18 B2, 18 B1 og 57 S forelå tilsvarende eksempler på rene vejledninger.

 

4.1.4. Vejledninger som kunne være udstedt som konstaterende påbud

 

Eksempel 1

 

I sag 48 B aflagde tilsynet kontrolbesøg på en reservedelsfabrik. Besøget gav anledning til to påbud og tre vejlendinger. Den ene vejledning havde følgende indhold:

 

“...

 

BESKRIVELSE

 

Virksomheden har en gaffeltruck af mærket JE-LAU. Trucken var ikke forsynet med løftevagt (en begrænsning af gaflernes løftehøjde til max. en meter).

 

Kredsen fik oplyst, at ingen medarbejdere på virksomheden var i besiddelse af et gaffeltruckførercertifikat.

 

VEJLEDNING

 

I henhold til Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 136 af 28. marts 1978 om gaffeltruckførercertifikat må gaffeltruck ikke føres af personer uden gaffeltruckførercertifikat.

 

Overtrædelse af ovennævnte bekendtgørelse vil straks medføre indstilling til retslig tiltale.

 

Såfremt der er tvivlsspørgsmål til ovennævnte, er virksomheden altid velkommen til at kontakte kredsen.

 

Til orientering vedlægges At-meddelelse nr. 2.01.2 om gaffeltruckførercertifikat.

 

...”

 

Eksempel 2

 

En anden vejledning i sag nr. 48 B var formuleret således:

 

“...

 

BESKRIVELSE

 

I virksomhedens produktionshal observerede kredsen, at der var opstillet to stk. hydrauliske kantpresser.

 

Kantpressen af mærket DURMAZLAR fandtes ubenyttet, uden at der var truffet sikring mod tilskadekomst under betjening af pressen.

 

Kredsen observerede, at sideskærmene ikke var monteret i beskyttelsesposition, at kontakten, hvor der omstilles mellem hånd- og fodbetjening, ikke kunne aflåses i de forskellige positioner, at omstillingskontakten var stillet på fodbetjening, samt at afstanden mellem over- og underværktøjet blev målt til 55 mm.

 

Kantpressen af mærket PROMECAM fandtes benyttet, uden at der var truffet sikring mod tilskadekomst under betjening af pressen.

 

Kredsen observerede, at sideskærmene ikke var påsat.

 

VEJLEDNING

 

På grund af ulykkesfaren ved arbejde med kantpresser, skal sikkerhedsbestemmelserne følges. Disse sikkerhedsbestemmelser vejledte kredsen virksomheden om under besøget. Der henvises til vedlagte publikation fra Arbejdstilsynet nr. 66/1977 om hydrauliske og pneumatiske presser inklusive kantpresser (som dog er ophævet, men fortsat udtryk for god standard på området), samt til At-anvisning nr. 2.2.0.1 om maskiner og maskinanlæg.

 

HJEMMEL

 

Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr. 1109 af 15. december 1992, om anvendelse af tekniske hjælpemidler, § 4 jfr. §2 stk. 2 jfr. §9.

 

Konstaterede overtrædelser af ovennævnte bekendtgørelse, kan føre til indstilling om retslig tiltale.

 

Såfremt der er tvivlsspørgsmål, er virksomheden altid velkommen til at kontakte kredsen.

 

ORIENTERING AF ANSATTE

 

Alle berørte sikkerheds- og tillidsrepræsentanter bedes gjort bekendt med vejledningen.”

 

Eksempel 3

 

Til sammenligning havde tilsynet i sag nr. 48 B også udstedt følgende påbud:

 

“...

 

BESKRIVELSE

 

Kredsen har i forbindelse med inspektionen konstateret, at der på virksomheden bl.a. var opsat procesventilationsanlæg fra svejseprocesser.

 

Kredsen observerede, at der på procesventilationsanlægget ikke var monteret en kontrolanordning som sikkerhed for, at procesventilationen fungerede tilstrækkelig.

 

VURDERING

 

Da virksomheden arbejder med stoffer og materialer der kræver procesventilationsanlæg, skal der på sådanne anlæg installeres en kontrolanordning.

 

PÅBUD

 

Procesventilationsanlæg skal være forsynet med en kontrolanordning, der angiver utilstrækkelig funktion.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 1. september 1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

HJEMMEL FOR PÅBUD

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1163 af 16. december 1992 om faste arbejdssteders indretning, §35 stk. 4.

 

VEJLEDNING

 

For at en procesudsugning kan fungere tilstrækkeligt, er det en forudsætning, at der sker en afbalanceret tilførsel af erstatningsluft. Det er derfor tilstrækkeligt alene, at forsyne procesudsugningen med en kontrolanordning.

 

For såvel eksisterende som nye ventilationsanlæg, skal der være sikkerhed for, at hver enkel procesventilation fungerer tilstrækkeligt.

 

1. Dette kan opfyldes ved, at hver enkel procesudsugning forsynes med en kontrolanordning, der akustisk, visuelt eller på anden måde giver en alarm, der angiver utilstrækkelig funktion. Dette omfatter også ventilationsanlæg med flere procesudsugninger.

 

2. Kontrolanordning alene på procesventilationsanlæggets hovedstreng er tilstrækkelig:

 

- hvis den enkelte udsugning ikke er selvstændig mekanisk drevet,

 

- hvis det kan dokumenteres, at ventilationsanlægget gennemgår eftersyn efter regelmæssige terminer, fastlagt af leverandøren. Eftersynet samt kontrol og vedligeholdelse, herunder rengøring, kan varetages af leverandøren eller anden sagkyndig, herunder virksomhedens ansatte med særligt kendskab til ventilationsanlæggets funktion og formål, f.eks. ansatte, der har gennemført uddannelse på området.

 

TILBAGEMELDING

 

Kredsen skal senest den 1. september 1995 have modtaget meddelelse om, hvordan påbudet er efterkommet. Meddelelsen skal gives skriftligt på vedlagte tilbagemeldingsblanket.

 

Pligten til at foretage tilbagemelding er fastsat efter Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr. 235 af 3. juni 1977 om tilsynsbog og tilsynsrapporter, samt arbejdsmiljølovens § 76, stk. 1.

 

ORIENTERING AF ANSATTE

 

Alle berørte sikkerheds- og tillidsrepræsentanter skal gøres bekendt med påbudet, jf. arbejdsmiljølovens § 18.

 

Til dette formål vedlægges kopi af påbudet.

 

KLAGE OVER PÅBUD

 

Efter arbejdsmiljølovens § 81, kan der inden 4 uger fra dato klages over påbudet til:

 

Direktøren for Arbejdstilsynet

Landskronagade 33

2100 København Ø

Tlf. nr. 31 18 00 88

 

Indgives klage inden 4 uger, betyder det normalt, at påbudet først skal efterkommes, når klagesagen er afgjort.

 

Direktøren for Arbejdstilsynet har dog mulighed for at bestemme, at påbudet skal efterkommes inden den af kredsen fastsatte frist, selv om der klages.”

 

Som det ses, er der i alle tre eksempler tale om konstateringer af konkrete tilsidesættelser af arbejdsmiljølovgivningen. Der ses ikke at være nogen forklaring på at den ene blev tilkendegivet som et påbud og de to øvrige som vejledninger. Af citaterne fremgår at valget af vejledningsstandarden førte til at der ikke i den forbindelse blev givet klagevejledning, samt at der i den ene vejledningsskrivelse ikke blev henvist til det relevante retsgrundlag.

 

Tilsvarende eksempler på vejledninger der kunne være udstedt som påbud, findes i følgende af de undersøgte sager: 1 A, 3 B, 19 A, 21 A, 22 E, 25 A, 26 B, 36 A, 37 A, 38 G, 40 C, 41 C, 42 B, 42 D, 42 G, 42 H, 42 I, 49 A, 50 A, 51 A, 57 A og 57 M. I i alt 23 sager forelå der således vejledninger af denne type.

 

4.1.5. Mellemtilfælde

 

Grænsen mellem påbud og vejledning er som anført ikke altid klar, og i en del sager er der sendt vejledning som indeholder formuleringer eller bygger på oplysninger som indicerer at der er tale om retligt forbindende afgørelser, dvs. enten påbud, forbud eller dispensationer uden at det med sikkerhed kan fastslås om der er taget stilling til den konkrete sag.

 

Som eksempler herpå kan nævnes:

 

Eksempel 1

 

I sag 49 A udstedte tilsynet en vejledning til en virksomhed i anledning af en arbejdsulykke hvorved en arbejder kom til skade ved at en palle rør væltede ned over ham. Vejledningen var formuleret på følgende måde:

 

“...

 

BESKRIVELSE

 

Kredsens besøg var foranlediget af en arbejdsulykke, der indtraf den 19. december 1994 i forbindelse med opstabling af varer, der skulle læsses på en af Deres lastbiler. Under dette arbejde væltede en palle med rør ned over (A), der var ansat som chauffør i Deres virksomhed. Rørene, der lå på en palle, var stablet ovenpå en trådkurv, som igen var anbragt ovenpå en palle med brædder. Den nævnte stabel var anbragt på pakhusgulvet foran port nr. 10.

 

Afdelingschef (B) oplyste under besøget, at Deres virksomhed var kontraktansat til udbringning af gods. Han oplyste endvidere, at de kontraktansatte vognmænd selv skulle forestå læsning af lastbilerne uden hjælp fra DSB.

 

Under afhøring af sikkerhedsrepræsentant (C), truckfører (D) og tilskadekommende (A) blev det oplyst, at det var normalt, at de DSB ansatte truckfører ved hjælp af trucken var behjælpelige med læssearbejdet, når de fik en anmodning om dette fra chaufførerne.

 

Det var under opretning af et bundt 6 meter lange 1” rør, der havde en vægt af 450 kg., at uheldet indtraf. Det blev oplyst, at truckføreren ved hjælp af truckens gafler løftede den ene ende af rørene, hvorefter tilskadekommende, der stod ved rørenes modsatte ende, skulle forsøge at foretage opretningen. Under dette arbejde skred rørbundtet ned over tilskadekommende.

 

VEJLEDNING

 

Ifølge kredsens opfattelse var ovennævnte arbejdsulykke ikke indtruffet, såfremt truckføreren havde sikret sig, at der ikke opholdt sig personer inden for det farlige arbejdsområde. Endvidere burde pallen med rør have været anbragt på gulvet, inden opretningen af rørene blev påbegyndt.

 

Kredsen kan i den forbindelse oplyse, at det er truckførerens pligt at sikre sig, at der ikke opholder sig personer inden for truckens farlige arbejdsområde. Det er endvidere hans pligt at sikre sig, at den opstabling han vil foretage ved hjælp af trucken, ligeledes kan foretages på en sikkerhedsmæssigt forsvarlig måde.

 

Derforuden kan kredsen oplyse, at Deres virksomhed er forpligtiget til at sikre sig, at det arbejde Deres chauffør skal foretage på DSB’s område, kan udføres på en sikkerhedsmæssigt forsvarlig måde. Dette vil sige, at De i samarbejde med DSB skal udarbejde nogle retningslinier, der bevirker, at Deres ansatte kan foretage læssearbejdet på en sikkerhedsmæssigt forsvarlig måde.

 

Det kan endvidere oplyses, at Deres chauffør er underlagt DSB’s sikkerhedsregler for det pågældende område.

 

I henhold til Arbejdsministeriets bekendtgørelse om arbejdets udførelse, er det ligeledes Deres pligt at sikre, at Deres ansatte får en forsvarlig instruktion i, hvordan arbejdet kan udføres på en sikkerhedsmæssigt forsvarlig måde, samt at føre det fornødne tilsyn med at instruktionen overholdes.

 

Konstateret overtrædelse af ovennævnte vil kunne medføre indstilling til anklagemyndigheden med krav om retslig tiltale.

 

...”

 

Som det ses, gives der ikke udtryk for at adressaten har overtrådt reglerne. Grunden hertil synes at være dels mangel på oplysninger om hvorledes uheldet rent faktisk skete, dels om hvilke instrukser den pågældende chauffør havde fået. Det synes også at have haft betydning at der var tale om en arbejdsplads hvor ansatte fra flere forskellige arbejdsgivere arbejdede. Vejledningsformen synes således at være valgt fordi tilsynet ikke kunne trænge til bunds i ansvarsspørgsmålet. Sagt med andre ord synes vejledning at være blevet udstedt fordi de bevismæssige betingelser for at udstede påbud ikke var opfyldt.

 

Eksempel 2

 

I sag 46 A afgav tilsynet følgende vejledning til en radiatorfabrik:

 

“...

 

BESKRIVELSE

 

Løftevognene benyttes til at stable radiatorplader på, når de kommer ud af ribbepresserne. Der stables til over skulderhøjde, sålænge nuværende bulemaskine benyttes. Ved arbejdstilsynets besøg blev stabelhøjden målt til 1,80 m. Vognene trækkes derefter manuelt til bulemaskinen for viderebearbejdning. Det blev oplyst, at der trækkes ca. 30 vogne pr. dag fra ribbepresserne til bulemaskinen.

 

VEJLEDNING

 

Da de ansatte i forvejen er udsat for tungt løftearbejde, bør der foretages en vurdering af de ergonomiske belastninger ved igangsætning samt ved træk af løftevogne. Det kan oplyses, at det er Arbejdstilsynets praksis at lægge At-anvisning nr. 4.1.0.1 til grund for en sådan vurdering. Jvf. At-anvisningen bør den kraft, der er nødvendig for at skubbe/trække det tekniske hjælpemiddel (løftevognen) i gang, ikke være større end 400 N og den kraft, der kræves under kørsel, ikke overstige 200 N. BST kan benyttes til såvel vurdering som til rådgivning vedrørende nedsættelse af de eventuelle belastninger.

 

ORIENTERING AF ANSATTE

 

Alle berørte sikkerheds- og tillidsrepræsentanter bedes gjort bekendt med vejledningen.”

 

Skrivelsen blev afgivet på baggrund af nogle konkrete iagttagelser og en vurdering af disse forhold på baggrund af “Arbejdstilsynets praksis”. Formelt gav tilsynet dog ikke udtryk for at der forelå en tilsidesættelse af reglerne. Som vejledningen er formuleret, har virksomheden imidlertid haft nærliggende grund til at antage at en undladelse af at foretage vurderinger af de ansattes ergonomiske belastninger ville føre til et påbud.

 

Eksempel 3

 

I sag 24 D udstedte tilsynet følgende vejledning til et sygehus:

 

“BESKRIVELSE

 

En ansat var beskæftiget med isætning/indføring af snavset service, bakker mm i opvaskemaskinen i køkkenet. Når store emner, fx bakker, passerede igennem plastgardinet ved maskinens indgangsåbning, blev gardinets afskærmende virkning ophævet, og vand sprøjtede direkte ud mod den ansattes arbejdsplads for enden af indføringsbåndet.

 

De ansatte oplyste, at de forsøgte at forudberegne, hvornår vandsprøjtet ville komme, og så træde tilside. Men det lykkes ikke altid, og når det ikke lykkes bliver de ret våde. Det blev også oplyst, at nogle af de ansatte efterfølgende havde oplevet en kløende fornemmelse på de partier af ansigtet, der var blevet ramt af vandet. Der er ikke lavet undersøgelser af vandets indhold.

 

VEJLEDNING

 

Arbejdstilsynet skal henstille til sygehuset, at opvaskemaskinen søges indrettet således, at oversprøjtning af den ansatte undgås.

 

Er dette ikke muligt, bør sygehuset lade vandet analysere med henblik på en vurdering af om, der forekommer en sundhedsfarlig påvirkning på de ansatte, og om der skal træffes andre foranstaltninger til fjernelse af evt. påvirkninger.

 

ORIENTERING AF ANSATTE

 

Alle berørte sikkerheds- og tillidsrepræsentanter bedes gjort bekendt med vejledningen.

 

TILBAGEMELDING

 

Arbejdstilsynet skal anmode om en tilbagemelding med beskrivelse af sygehusets foranstaltninger i denne sag.”

 

Også i denne skrivelse er der tale om en stillingtagen til et konkret forhold på baggrund af arbejdsmiljølovens regler. Tilkendegivelsen er imidlertid formuleret upræcist - i realiteten som et alternativt påbud: sygehuset skulle sørge for at oversprøjtning undgås. Hvis dette ikke kunne lade sig gøre, havde sygehuset pligt til at analysere vandet for at vurdere om det var sundhedsfarligt for de ansatte. Uanset hvilken af løsningerne sygehuset valgte, ønskede tilsynet at få en tilbagemelding. Som vejledningen er formuleret, blev der imidlertid ikke formelt givet udtryk for at der var konstateret en lovovertrædelse.

 

Set fra virksomhedens side er der som anført i realiteten tale om et krav hvis tilsidesættelse kunne forventes at blive afløst af et formelt påbud eller eventuelt af en politianmeldelse.

 

Eksempel 4

 

I sag 24 C blev afgivet følgende to vejledninger om ventilationsforholdene på lærerværelset og undervisningslokalerne på en skole. Den ene lød således:

 

“...

 

BESKRIVELSE

 

Ved besøget... blev det oplyst, at anlægget af ukendte årsager havde været ude af drift, men at det nu var i funktion igen. Det kunne konstateres, at lærerværelset er forsynet med et mekanisk ventilationsanlæg, der indblæser luft gennem to riste, der er anbragt i den ene væg. Den indblæste luftmængde kendes ikke. Der findes ingen udsugning, men i stedet er der oprindeligt anbragt tre riste, som luften kan undvige igennem, i den modsatte væg, der vender ud mod skolens gangareal; den ene rist er senere udskiftet med en udsugningsventilator, som dog ikke har været i funktion ved Arbejdstilsynets besøg.

Herudover er der kun mulighed for at ventilere lærerværelset til det fri v.h.a. skydedøre, der vender ud til en atriumgård.

 

VEJLEDNING

 

Ved lærernes ophold i lærerværelset udvikles/afgives tobaksrøg, lugte og varme, som kan være generende.

Udluftning via skydedørene er ikke en hensigtsmæssig form for ventilation af lærerværelset - specielt ikke i vinterhalvåret, hvor der vil være stor risiko for træk og kulde i lokalet.

Det er væsentligt for at opnå en tilfredsstillende kvalitet af indeluften, at ventilationen af lærerværelset er tilstrækkelig. Er der f.eks. mange personer i lokalet, eller ryges der, skal luftfornyelsen være større. Tilsynskredsen skal i denne forbindelse henvise til afsnittet om “Ventilation” i vedlagte At-meddelelse nr. 1.01.9. Der skal også gøres opmærksom på, at luftfornyelsen skal være så stor, at CO2 -koncentrationen i indeluften normalt ikke overstiger 0,2 % (Arbejdstilsynets grænse).

En tilfredsstillende kvalitet af indeluften under de nuværende forhold kan efter tilsynskredsens vurdering kun opnås ved at anvende mekanisk ventilation.

 

På grund af bl.a. manglende oplysninger om indblæsningsanlæggets kapacitet har tilsynskredsen ikke kunnet tage stilling, om anlægget kan give lærerværelset en tilstrækkelig luftfornyelse.

Desuden er det tilsynskredsens umiddelbare indtryk, at den mekaniske ventilation er mindre hensigtsmæssigt indrettet.

 

ORIENTERING AF ANSATTE

 

Alle berørte sikkerheds- og tillidsrepræsentanter bedes gjort bekendt med vejledningen.”

 

Eksempel 5

 

Den anden havde følgende formulering:

 

“...

 

BESKRIVELSE

 

Ved besøget blev det konstateret, at der foregik undervisning af fremmedsprogede elever i det såkaldte ’Testrum’ (naborum til hjemkundskabslokalet).

Rummet ventileres kun v.h.a. en lille el-udsugningsventilator i væggen; der er ingen mulighed for tilførsel af frisk luft eller vinduesudluftning. Det blev oplyst, at undervisningen foregår 19 timer pr. uge.

 

Det blev ligeledes oplyst, at der undervises > 10 timer pr. uge i et konferencerum med tilsvarende ventilationsforhold ved siden af lærerværelset.

 

VEJLEDNING

 

Det er tilsynskredsens vurdering, at ventilationen af de 2 rum er utilstrækkelig, såfremt rummene ønskes anvendt som undervisningslokaler eller arbejdsrum; iflg. Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1163 af 16. december 1992 om faste arbejdssteders indretning, § 34, skal hvert arbejdsrum have tilstrækkelig tilførsel af frisk luft (uden generelle træk).

Tilsynskredsen skal foreslå, at undervisningen af de fremmedsprogede elever flyttes til skolens forskriftsmæssige undervisningslokaler.

 

ORIENTERING AF ANSATTE

 

Alle berørte sikkerheds- og tillidsrepræsentanter bedes gjort bekendt med vejledningen.”

 

De to vejledninger illustrerer glidningen mellem de forskellige typer af vejledninger. I den første vejledning - om lærerværelset - giver tilsynet direkte udtryk for at der ikke er tilstrækkelige oplysninger til at konstatere en tilsidesættelse af reglerne. På den anden side anvendes udtryk og vendinger som ’ikke ... hensigtsmæssig’, ’luftfornyelsen skal være større’, ’mindre hensigtsmæssigt indrettet’ som indicerer at forholdene ikke er i overensstemmelse med reglerne. Dertil kommer at tilsynet har formuleret sig på en sådan måde at skolen kunne få det indtryk at manglen på oplysninger måtte komme skolen til skade, jf. vendingen ’ikke kunnet tage stilling til, om anlægget kan give lærerværelset en tilstrækkelig luftfornyelse’. Det må antages at denne skrivelse ikke kunne være udstedt som et egentligt påbud fordi det markeres at der ikke er tilstrækkeligt grundlag for en afgørelse.

 

Vejledningen om ventilation af undervisningslokalerne er derimod i sin sproglige form og i sit reelle indhold en konstatering af en regelovertrædelse. Det anføres uden forbehold at ventilationen er ’utilstrækkelig’ hvis rummet ønskes anvendt til undervisningslokale eller arbejdsrum. Der henvises desuden til en bestemmelse som forlanger ’tilstrækkelig tilførsel af frisk luft’. Det eneste moment der peger i retning af at der er tale om en vejledning, er anvendelsen af udtrykket ’foreslå’ i stedet for ’påbyde’.

 

Ud over i de nævnte sager forelå der sådanne mellemtilfælde i sagerne 3 C, 15 A, 21 C, 23 B, 35 B, 38 B og 42 F.

 

4.1.6. Sammenfatning

 

Som det ses, har tilsynet i 23 af de undersøgte sager udstedt vejledninger i tilfælde hvor der kunne have været anvendt påbudsskrivelser. I yderligere 12 sager er der udstedt vejledninger som måske kunne have været udstedt som påbud.

 

I disse sager blev der ikke givet klagevejledning samt desuden ikke i alle tilfælde henvist til det relevante retsgrundlag. I disse tilfælde var der heller ikke pligt til partshøring.

 

De her anførte eksempler kan sammenholdes med at adskillige af de påbud og forbud der foreligger i de undersøgte sager, i stedet kunne være udstedt som vejledninger. Jeg henviser navnlig til de påbud der er beskrevet i afsnit 8.1.3. Der er tale om påbudsbreve der er formuleret uklart. I realiteten er der tale om tilkendegivelser der burde have været udstedt som vejledninger - og som i øvrigt må anses for at være ugyldige som påbud, og som derfor reelt ikke har andre retsvirkninger end vejledningerne. Denne kategori af påbud forekommer i i alt 29 sager.

 

Set i relation til forvaltningslovens partsbeføjelser er retsstillingen meget forskellig ved udstedelse af påbud/forbud og ved afgivelse af vejledning. At anvendelsen af den ene eller den anden tilkendegivelsesform ofte beror på tilfældigheder, er allerede af denne grund uheldig.

 

4.2. Vejledningernes funktion

 

Under punkt 4.1. er anvendelsen af vejledninger blevet bedømt i forhold til de sagsbehandlingsregler i forvaltningsloven og offentlighedsloven der gælder for afgørelsessager. Som det ses, viser undersøgelsen at en del af vejledningerne kunne være udstedt som afgørelser, og at sagsbehandlingsreglerne i forvaltningsloven i så fald havde været gældende - og sandsynligvis var blevet efterlevet.

 

I dette afsnit undersøges det om der kan spores et fast mønster bag tilsynets anvendelse af vejledninger i stedet for andre beslutningstyper. Endvidere peges på nogle yderligere retssikkerhedsmæssige problemer ved praksis.

 

4.2.1. Præcisering af uklare regler?

 

Sagerne er blevet behandlet på grundlag af lov om arbejdsmiljø samt et stort antal bekendtgørelser udstedt i medfør af loven.

 

Såvel arbejdsmiljøloven som bekendtgørelserne beskriver de arbejdsmiljømæssige krav med meget varierende præcision. En række krav er formuleret meget præcist.

 

I lovens § 6 stilles der eksempelvis krav om at i virksomheder med 10 ansatte eller derover skal virksomhedens arbejde for sikkerhed og sundhed organiseres. I virksomheder med 20 ansatte eller derover skal der oprettes et sikkerhedsudvalg, jf. lovens § 7, stk. 1, 1. pkt.

 

Arbejdsgivere skal ifølge bekendtgørelse nr. 236 af 2. maj 1973, § 1, anmelde arbejdsulykker og forgiftningstilfælde såfremt ulykken/forgiftningen har medført uarbejdsdygtighed en dag eller mere ud over tilskadekomstdagen. Anmeldelse skal ske snarest og inden 2 dage efter første fraværsdag.

 

I bekendtgørelse nr. 1163 af 16. december 1992 om faste arbejdssteders indretning opregnes i § 43 en række velfærdsforanstaltninger såsom toilet, spiseplads, håndvask, telefonautomat osv. som i almindelighed skal være til rådighed for de ansatte.

 

Kapitel 2 i bekendtgørelse nr. 660 af 24. september 1986 om asbest indeholder ligeledes præcise regler om fremstilling, import, anvendelse eller arbejde med asbest. Sådanne dispositioner er ifølge § 3 i bekendtgørelsen som hovedregel forbudt. I bekendtgørelsen er gjort undtagelser fra forbudet i nogle veldefinerede tilfælde.

 

Bekendtgørelse nr. 323 af 19. maj 1993 om bedriftssundhedstjeneste pålægger virksomheder at etablere bedriftssundhedstjeneste “hvor hensynet til de ansattes sikkerhed og sundhed taler for det”, jf. § 2 i bekendtgørelsen. Arbejdsministeren har med hjemmel i § 2 i et bilag til bekendtgørelsen konkretiseret hvilke brancher og områder der er omfattet af pligten til at oprette bedriftssundhedstjeneste. Derved bliver pligten afgrænset nogenlunde præcist.

 

Andre krav er mindre præcist beskrevet i reglerne og overlader således tilsynet en mere eller mindre omfattende skønsbeføjelse.

 

Bekendtgørelse nr. 136 af 28. marts 1978 om gaffeltruckførercertifikat fastlægger ret udførligt i hvilke tilfælde kørsel med gaffeltruck og gaffelstablere kræver certifikat, samt præcise betingelser om hvem der kan få et sådant certifikat. Dog kan direktøren for Arbejdstilsynet dispensere fra reglerne “i enkelttilfælde... når det skønnes rimeligt og forsvarligt”.

 

I adskillige bestemmelser er kravene til virksomhederne beskrevet i vage og elastiske vendinger. I disse tilfælde virker konstateringen i et påbud eller et forbud om at der er sket en lovovertrædelse, som en konkret klargørelse af reglens indhold.

 

Som eksempler på sådanne åbent formulerede og bredt beskrevne pligter kan nævnes:

 

§ 3, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 540 af 2. september 1982 om stoffer og materialer:

 

“§ 3. Arbejde med stoffer og materialer skal i alle led udføres sikkerheds- og sundhedsmæssigt fuldt forsvarligt ud fra både en enkeltvis og en samlet vurdering af de forhold i arbejdsmiljøet, som på kort eller langt sigt kan have indvirkning på den fysiske eller psykiske sundhed.”

 

§§ 3 og 4 i bekendtgørelse nr. 801 af 4. oktober 1993 om støjgrænser på arbejdspladsen har følgende formulering:

 

“§ 3. Ingen person må udsættes for en støjbelastning over 85 dB(A) under arbejdet.

 

§ 4. Unødig støjbelastning skal undgås. Støjniveauet, herunder niveauet for infralyd og ultralyd, under arbejdet skal derfor holdes så lavt, som det er rimeligt under hensyntagen til den tekniske udvikling, og de akustiske forhold skal være tilfredsstillende.”

 

§ 19 i bekendtgørelse nr. 1163 af 16. december 1992 om faste arbejdssteders indretning:

 

“Den enkeltes arbejdsplads skal være hensigtsmæssigt indrettet, herunder være så rummelig, at nødvendigt inventar, hjælpemidler og materialer kan anbringes indbyrdes forsvarligt og således, at alle funktioner, der er forbundet med arbejdet, kan udføres sikkert og med forsvarlige arbejdsstillinger og -bevægelser.

Stk. 2. Hvor arbejdet uden ulempe kan foregå siddende, skal der findes en hensigtsmæssig arbejdsplads til dette. Ved stående og gående arbejde skal der, så vidt det er muligt, findes siddepladser, der kan benyttes ved afbrydelse i arbejdet.

Stk. 3. Der skal være forsvarlig adgang til arbejdspladsen og forsvarlig flugtmulighed herfra.”

 

§ 7, stk. 1: Bekendtgørelse nr. 867 af 13. oktober 1994 om arbejdets udførelse:

 

“Arbejdet skal i alle led udføres sikkerheds- og sundhedsmæssigt fuldt forsvarligt ud fra både en enkeltvis og samlet vurdering af de forhold i arbejdsmiljøet, som på kort eller lang sigt kan have indvirkning på den fysiske eller psykiske sundhed.”

 

I en række tilfælde fremgår kravene til virksomheden af en sammenstilling af flere forskellige regler der hver især beskriver pligterne mindre præcist. Også i disse tilfælde er det set fra virksomhedens side vanskeligt at skaffe sig sikkert kendskab til pligtens indhold og rækkevidde.

 

Kravene til efterlevelse af arbejdsmiljøkravene påhviler ifølge reglerne arbejdsgiverne (og visse andre persongrupper) direkte i medfør af loven, og en overtrædelse af mange af reglerne kan sanktioneres med straf, jf. arbejdsmiljølovens § 82. Pligten hviler altså på de generelle regler og forudsætter ikke altid en konkret afgørelse fra Arbejdstilsynet hvorved det konstateres at der efter tilsynets mening foreligger en lovovertrædelse. I samme udstrækning pligterne er formuleret i vage og upræcise vendinger i regelgrundlaget, fremtræder en sådan ordning som retlig betænkelig. Arbejdstilsynets anvendelse af “vejledninger” må anses for udtryk for en sådan erkendelse af at det kan være vanskeligt for arbejdsgiveren alene på det abstrakte regelgrundlag at orientere sig om pligtens indhold i det konkrete tilfælde.

 

Vejledninger synes i en vis udstrækning at blive anvendt på denne måde, dvs. som en hjælp for virksomheden til at finde ud af om den skulle have overtrådt regler af mere upræcist indhold. En sådan anvendelse af vejledninger må anses for både lovlig og til dels også som nødvendig for at efterleve det almindelige proportionalitetsprincip.

 

De undersøgte sager viser dog ikke en generel sammenhæng mellem anvendelsen af vejledninger og bestræbelser på at yde service. I nogle tilfælde er der udstedt vejledninger i forbindelse med konstaterede overtrædelser af mindre præcise regler. Der er dog også eksempler på vejledninger der er udstedt i anledning af overtrædelser af helt præcist formulerede pligter, og endelig foreligger der mange påbud udstedt på grundlag af upræcise regler og formuleret lige så upræcist som de anvendte regler, jf. afsnit 8.1.3.

 

4.2.2. Advarsel i stedet for påbud?

 

En del af vejledningerne er blevet udstedt i tilfælde hvor tilsynet selv har anført at der ikke har været tilstrækkelige oplysninger til at antage at virksomheden har tilsidesat arbejdsmiljøregler. Eksemplerne 1 og 4 i afsnit 4.1.5. viser hvordan.

 

Det synes dog ikke at være en generel tendens idet vejledningerne som påvist i afsnit 4.1.4. hyppigt er udstedt som egentlige alternativer til påbud. Det er især den gruppe der er placeret som mellemtilfælde (se afsnit 4.1.5.) som kunne komme på tale som en slags advarsler til virksomheder som er tæt på at have overtrådt regler uden at tilsynet har kunnet konstatere det med sikkerhed.

 

I sådanne tilfælde virker vejledningen som en slags advarsel til en virksomhed om at ændre nogle forhold som i givet fald kunne give anledning til forbud eller påbud.

 

I de tilfælde hvor vejledningen indeholder sikre konstateringer af lovovertrædelser, kunne der for så vidt også være tale om en advarsel, nemlig som en påmindelse om reglens indhold som - hvis ikke den bliver fulgt op med en ændring af forholdene - vil blive afløst af et egentligt påbud.

 

Som anført er der ikke i de undersøgte sager grundlag for at antage at vejledninger generelt bliver brugt på denne måde. De i afsnit 4.1.4. nævnte eksempler er i denne henseende repræsentative. Der synes ikke at blive fulgt en fast linje på dette punkt.

 

4.2.3. Vejledninger som tiltalefrafald?

 

Især de mange vejledninger som indeholder utvetydige konstateringer af lovovertrædelser, og som indeholder henstillinger til virksomheder om at ændre nogle forhold, kan virke som en slags “tiltalefrafald” (se afsnit 4.1.4.). Vejledningerne kunne være foretrukket frem for formelle afgørelser som påbud eller forbud fordi der har foreligget undskyldelige omstændigheder, en mindre grov overtrædelse, en førstegangsforseelse osv.

 

Hverken de anvendte formuleringer i vejledningerne eller dokumenterne i øvrigt giver holdepunkter for en sådan antagelse. Det fremtræder som noget tilfældigt om tilsynet udsteder en vejledning eller et påbud i disse tilfælde. Sagsgennemgangen giver heller ikke grundlag for at registrere en bestemt praksis med hensyn til valg af vejledningsbreve frem for påbuds- eller forbudsbreve.

 

4.2.4. Vejledning som partshøring?

 

I de tilfælde hvor det ikke med sikkerhed har kunnet konstateres at virksomheden har overtrådt arbejdsmiljøreglerne, kunne vejledningen tænkes at fungere som en slags partshøring (afsnit 4.1.5.).

 

Der kunne dog som anført foran under punkt 4.2.1. ikke konstateres en fast linje i tilsynets anvendelse af vejledninger i mellemtilfældene, og heller ikke at vejledningerne tjener som en varsling til virksomheden om at der eventuelt foreligger en lovovertrædelse.

 

En sådan anvendelse af vejledninger ville i øvrigt ikke altid kunne anerkendes som en korrekt efterlevelse af forvaltningslovens § 19, stk. 1, idet vejledningerne hverken er formuleret som en forelæggelse af sagens oplysninger for parten eller indeholder en opfordring eller tilskyndelse til virksomheden til at fremkomme med eventuelle bemærkninger.

 

4.2.5. Vejledning som information

 

I nogle tilfælde er vejledning sendt til virksomheder som enten har bedt om informationer eller som på grund af ukendskab til regler eller praksis har afsløret et behov for at modtage information. Dette gælder først og fremmest de tilfælde som er kategoriseret som “rene vejledninger” (se afsnit 4.1.3.). Også nogle af de øvrige vejledninger kan være sendt som et led i tilsynets almindelige informationsvirksomhed.

 

Det synes dog ikke at være en generel tendens idet vejledninger hyppigt er udstedt som egentlige alternativer til påbud.

 

4.2.6. Forskelle fra kreds til kreds

 

Den ujævne kurs med hensyn til udstedelse af vejledninger kunne tænkes at bero på at de undersøgte sager stammer fra fire forskellige kredse. Som det ses, er eksemplerne på vejledninger i afsnit 4.1.4. der kunne være udstedt som påbud/forbud, fordelt jævnt på de undersøgte sagsnumre. Ligeledes er de påbud som er omtalt i afsnit 8.1.3., og som kunne være udstedt som vejledninger, også fordelt på samtlige kredse.

 

Der kan ikke bortses fra at en gennemgang af et større materiale kunne påvise forskelle fra kreds til kreds. Det kan imidlertid heller ikke udelukkes at anvendelsen af vejledninger beror på den enkelte tilsynsførende.

 

I denne forbindelse spiller det formentlig en rolle at direktoratet ikke ses at have udstedt generelle retningslinjer for hvornår vejledninger bør udstedes og hvornår påbud/forbud.

 

Undersøgelsen har imidlertid som anført ikke vist at praksis med hensyn til anvendelsen af vejledninger i stedet for påbud/forbud er forskellig i de enkelte kredse.

 

4.3. Sammenfatning om tilsynets anvendelse af vejledninger

 

I 23 sager er der udstedt vejledninger som kunne være udstedt som påbud, og som derfor kunne have været behandlet som afgørelser i forvaltningslovens forstand.

 

I yderligere 12 sager kan der rejses tvivl om hvorvidt den anvendte vejledning kunne være udstedt som påbud, og således tvivl om hvorvidt virksomheden kunne have fået partsbeføjelser.

 

I disse sager har virksomheden ikke fået klagevejledning og typisk heller ikke en begrundelse for afgørelsen. Ligeledes har virksomheden ikke haft ret til partshøring eller til partsaktindsigt. Sagerne skal sammenholdes med at disse vejledninger er udstedt i situationer og med et indhold som i alt væsentligt svarer til en betragtelig del af de påbud der er omfattet af undersøgelsen, og i hvilke virksomheden har haft partsbeføjelser efter forvaltningsloven.

 

Til gengæld har virksomheden i vejledningstilfældene været fritaget for retsvirkningen af ikke at efterleve et egentligt påbud.

 

I 6 sager er der blevet udstedt rene vejledninger.

 

Den praksis der er fulgt med hensyn til udstedelse af vejledninger, giver anledning til flere retlige betænkeligheder. For det første fordi vejledningskonceptet benyttes i tilfælde hvor tilsynet giver udtryk for at en virksomhed har overtrådt arbejdsmiljøreglerne uden at det er blevet sikret at forvaltningsloven er blevet overholdt. Virksomheder får således i disse tilfælde ikke altid oplysning om hvilke regler der er blevet anvendt, får ikke klagevejledning og sikres ikke altid en begrundelse der lever op til kravene i forvaltningslovens § 24.

 

På den anden side står virksomheden ikke helt uden beføjelser idet en eventuel politianmeldelse formentlig vil udløse egentlige partsrettigheder efter forvaltningsloven.

 

Denne kritik gælder især den store gruppe af vejledninger som fungerer som alternativer til påbud (afsnit 4.1.4.).

 

Mellemgruppen (afsnit 4.1.5.) giver anledning til samme betænkelighed. Denne gruppe rejser imidlertid en yderligere betænkelighed. I nogle af disse sager har det været usikkert om der er sket en overtrædelse af arbejdsmiljøreglerne. Vejledningen har imidlertid kunnet efterlade det indtryk hos virksomheden at det har været tilfældet. Denne vejledningstype kan derved blive et middel til at presse en virksomhed til en ændring af forhold som virksomheden ikke har været forpligtet til fordi virksomheden bibringes det indtryk at der foreligger en lovovertrædelse.

 

De betænkeligheder der følger af at vejledninger udstedes i stedet for påbud/forbud, kunne reduceres hvis vejledningskonceptet blev ændret således at det sikres at forvaltningslovens regler, navnlig reglerne om begrundelsespligt, efterleves.

 

Der er dog fortsat retssikkerhedsmæssige problemer hvis denne praksis opretholdes. Som påpeget foran kan det ikke i disse sager altid ses hvorfor der er udstedt en vejledning frem for et påbud eller et forbud. Der kan derfor være tale om en vilkårlig forskelsbehandling.

 

For at forebygge at virksomheder i denne henseende behandles forskelligt uden at der er sagligt grundlag herfor, burde der fastsættes centrale retningslinjer for anvendelsen af vejledninger frem for udstedelse af påbud. Ved udarbejdelsen af sådanne retningslinjer burde der på den ene side tages hensyn til at påbud eller forbud giver virksomheden egentlige partsrettigheder, og at en vejledning kan tjene som et pressionsmiddel. På den anden side må det tages i betragtning at vejledning er et mindre indgribende retsmiddel end et egentligt påbud/forbud, og at vejledning derfor i visse tilfælde kan være et mere proportionalt indgreb end en bindende afgørelse.

 

De rene vejledninger rejser så vidt ses ikke retlige betænkeligheder. De indgår som et naturligt led i tilsynets opfyldelse af dels generelle vejledningspligt og medvirker til at hæve informationsniveauet for virksomhederne. Det er fortsat muligt - uden at det kommer i strid med de påpegede retlige betænkeligheder - at anvende denne type vejledning på baggrund af konkrete forhold som ikke betragtes som lovstridige. Hertil må dog kræves at det tydeligt fremgår af vejledningsbrevet at tilsynet ikke mener at virksomheden har overtrådt lovgivningen, men at der er tale om anbefalinger om at ændre forhold som er lovlige, men som kan gøres endnu tryggere for de ansatte eller håndteres på en mere effektiv og rationel måde end hidtil.

 

Undersøgelsen har ikke givet mig anledning til at bedømme om vejledningerne eventuelt har hvilet på urigtige oplysninger, bygget på uholdbare vurderinger, fejlagtig anvendelse af regler osv. Jeg vil dog pege på at navnlig de vejledninger der er omtalt i afsnit 4.1.5., kunne tænkes at påføre virksomheder økonomiske tab som de kunne kræve erstattet. Den endelige afgørelse heraf hører under domstolene og forudsætter en bevisbedømmelse som det ligger uden for ombudsmandens beføjelser at foretage. Jeg finder imidlertid at burde henlede opmærksomheden på at offentlige myndigheders erstatningsansvar for vejledningsfejl efter nyere retspraksis bedømmes forholdsvis strengt. Også dette forhold taler for at direktoratet overvejer også i forbindelse med anvendelsen af vejledningsbreve at tildele virksomhederne beføjelser der er beslægtet med de krav i sagsbehandlingen som udtrykkeligt er krævet ved udstedelsen af afgørelser.

 

4.4. Direktoratet for Arbejdstilsynets bemærkninger

 

Direktoratet for Arbejdstilsynet kommenterede i udtalelsen af 29. juni 1999 bemærkningerne i min foreløbige udtalelse om tilsynets brug af vejledninger således:

 

“...

 

For så vidt angår bemærkningen om, at det efter redegørelsens opfattelse er tilfældigt om der vælges påbud eller vejledning finder Arbejdstilsynet dog, at der generelt bør kunne henvises til beskrivelsen af Arbejdstilsynets retningslinier på området, som fremgår af afsnit 1.2.1. Det ses heraf, at en beskrivelse som det efterlyste i et vist omfang fremgår af kontrol‑ og vejledningscirkulæret.

 

Som nævnt finder Arbejdstilsynet ikke, at det kan antages, at Arbejdstilsynet altid er pligtig til at undersøge en overtrædelse, eller om der er tale om en overtrædelse.

 

I 1995 hvor de undersøgte sager er fra, blev vejledninger anvendt på et større område end det er tilfældet i dag, uden særlig opmærksomhed på, om der med vejledningen egentlig blev truffet en afgørelse.

 

Der har imidlertid i de år, der er gået siden da været sat fokus på dette område i Arbejdstilsynet, som beskrevet i afsnit 4.1. De tilsynsførende er således blevet uddannet i at skrive en korrekt afgørelse, i hvornår der er tale om en afgørelse samt i at sondre mellem vejledninger og afgørelser.

 

Men Arbejdstilsynet er bevidst om, at det er et vanskeligt område, og har derfor også fortsat fokus på dette problem. Det vil bl.a. indgå i en kommende instruks om afgørelsesvirksomhed, som er under udarbejdelse, jf. afsnit 4.1. Et af elementerne vil være, at når grænsen mellem vejledning og afgørelse krydses, skal modtageren af afgørelsen have partsbeføjelser efter forvaltningsloven.

 

... Karakteren af vejledninger

 

Arbejdstilsynet har som nævnt som forvaltningsmyndighed pligt til at prioritere sine ressourcer. Derfor er kontrol‑ og vejledningscirkulæret, indsatsmaterialer m.v., jf. afsnit 1.2.1., udarbejdet. Hvis ikke denne prioritering fandt sted skulle Arbejdstilsynet reagere på enhver overtrædelse med påbud eller lignende, med deraf følgende pligt til at forfølge sagen videre ‑ kontrollere efterkommelse af påbudet m.v.

 

Arbejdstilsynet har på baggrund af den ovenfor beskrevne prioritering behov for at kunne undlade at afgive påbud i tilfælde, hvor der er konstateret en overtrædelse, men hvor denne ikke er væsentlig, og hvor det vurderes, at man ikke vil forfølge en eventuel manglende efterkommelse med en indstilling om retslig tiltale. Det kan ses af de eksempler, der trækkes frem i den foreløbige redegørelse, at dette er sket, selv om muligheden herfor formelt ikke eksisterede.

 

Arbejdstilsynet forstår redegørelsen på den måde, at vejledninger ikke er anvendelige i situationer, hvor der med vejledningen konstateres en overtrædelse. Arbejdstilsynet forstår imidlertid også redegørelsen således, at selvom der er konstateret en overtrædelse, kan der gives en vejledning om regler, praksis m.v. på området, d.v.s. berøre de retlige forhold, uden at foretage en bedømmelse heraf.

 

Det fremgår endvidere af redegørelsen, at en grundlæggende betingelse imidlertid er, at det fremgår af vejledningen, at virksomheden ikke har pligt til rette sig efter den. Vejledninger vil således efter redegørelsens angivelser sjældent være anvendelige ved konstaterede overtrædelser, selvom disse har en karakter, så Arbejdstilsynet ikke ønsker at følge op på dem.

 

Arbejdstilsynet skal hertil bemærke, at der efter Arbejdstilsynets opfattelse kan tænkes vejledninger om reglerne og praksis, jf. afsnit 1.1. om arbejdsmiljølovens særegne karakter. Formålet er at formidle retsreglerne. At vejledninger ikke er bindende ændrer ikke ved retsreglernes bindende indhold. Det må endvidere være muligt at vejlede om bagatelsager i det omfang der ikke foretages en bedømmelse af sagens retlige forhold.

 

Arbejdstilsynet erkender, at der i en del af de undersøgte sager optræder vejledninger, som efter deres ordlyd indeholder en afgørelse, som burde have udløst forvaltningsretlige partsbeføjelser.

 

Arbejdstilsynet agter på den baggrund at tage yderligere initiativer til at præcisere hvornår og hvordan vejledninger kan og skal anvendes og hvilket indhold de må have.

 

En sådan tydeliggørelse og præcisering vil blive en del af Arbejdstilsynets instruks om afgørelsesvirksomhed, som forventes at udkomme i efteråret 1999, jf. afsnit 4.1.

 

... Politianmeldelse

 

Sager om akutte forhold, vurderes som hovedregel tillige med henblik på en politianmeldelse. Det foregår ved, at Arbejdstilsynet indstiller til politiet, at der rejses tiltale mod virksomheden. Anklagemyndigheden træffer på baggrund af denne indstilling og efter afhøring af den pågældende virksomhed, beslutning om hvorvidt, der skal gennemføres en straffesag.

 

Sker indstillingen til politiet på grundlag af, at et påbud ikke er efterkommet, meddeles det altid virksomheden mundtligt i forbindelse med det kontrolbesøg, hvor det konstateres, at påbudet ikke er efterkommet, at man agter dette.

 

I begge tilfælde, meddeles det virksomheden samtidig med oversendelsen til politiet, at sagen er sendt til politimesteren med en indstilling om, at der rejses tiltale, jf. side 14 i At‑cirkulæreskrivelse nr. 6/1988 om Arbejdstilsynets kontrolfunktion.

 

I redegørelsen lægges som nævnt til grund, at Arbejdstilsynets vejledninger ikke er afgørelser i forvaltningslovens forstand, jf. forvaltningslovens § 2, stk.1.

 

I redegørelsen bemærkes imidlertid bl.a., at i de mange tilfælde hvor Arbejdstilsynet har udstedt vejledninger hvori der er taget stilling til, om der i et konkret tilfælde har foreligget en tilsidesættelse af arbejdsmiljølovgivningen, har virksomheden således ikke samme partsbeføjelser som hvis tilsynets reaktion over for forholdet er sket gennem et påbud/forbud.

 

Redegørelsen giver i den forbindelse udtryk for det synspunkt, at skulle en sådan vejledning blive fulgt op af en politianmeldelse, kan det dog ikke udelukkes, at beslutningen om at foretage anmeldelse udløser forvaltningslovens partsbeføjelser ‑ især retten til partshøring, begrundelse og klagevejledning.

 

Arbejdstilsynet forstår synspunktet således, at det ikke generelt berører eller sigter på Arbejdstilsynets tiltalepraksis, men alene er møntet på de vejledninger som efter deres indhold reelt har karakter af afgørelser, og at forvaltningslovens partsbeføjelser formentlig derfor bør finde anvendelse, hvis sådanne vejledninger bruges som beslutningsgrundlag for en tiltaleindstilling under hensyn til, at virksomheden i disse tilfælde ikke altid har fået oplysning om hvilke regler, der er blevet anvendt, og er blevet sikret en begrundelse m.v.

 

Arbejdstilsynet er principielt enig i, at vejledning, der reelt er afgørelser, bør udløse partsbeføjelser. Men partsbeføjelserne grunder sig efter Arbejdstilsynets mening i den trufne afgørelse, og ikke i politianmeldelsen. Arbejdstilsynet vil dog tilstræbe, at sådanne vejledninger ikke anvendes for fremtiden.

 

Arbejdstilsynet lægger på den baggrund fortsat til grund, at beslutning om at indstille en virksomhed til retslig tiltale for overtrædelse af arbejdsmiljøreglerne til politiet ikke betragtes som en afgørelse i forvaltningslovens forstand, men alene som en beslutning af processuel karakter, jf. bemærkningerne til forvaltningsloven og forvaltningsloven med kommentarer af John Vogter.

 

Af disse steder fremgår klart, at en afgørelse er en udtalelse, der går ud på at fastslå, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde. Arbejdstilsynets anmeldelser af overtrædelser til politiet kan under henvisning hertil efter Arbejdstilsynets opfattelse ikke betragtes som afgørelser.

 

Det fremgår endvidere, at en myndigheds beslutning om, at en sag skal oversendes til en anden myndighed med henblik på, at denne træffer afgørelse ikke er afgørelser, der fastsætter, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde, og sådanne beslutninger er dermed ikke omfattet af forvaltningsloven.

 

For politiets og anklagemyndighedens sagsbehandling indebærer dette endvidere efter bemærkningerne, at en beslutning om tiltalerejsning ikke er en afgørelse i forvaltningslovens forstand, idet straffesagens afgørelse henhører under domstolene.

 

Den strafferetlige bedømmelse af de konstaterede forhold, herunder skyldspørgsmålet behandles derimod af anklagemyndigheden, og det er domstolene, der træffer den endelige afgørelse om straffesagens udfald.

 

Når Arbejdstilsynet sender en sag til politiet med indstilling om retslig tiltale, er det derfor en anmodning til politiet om at afgøre, om der er tilstrækkelige beviser for, at der foreligger et strafbart forhold, og eventuelt efterforske dette nærmere, hvis det er nødvendigt.

 

I mange sager om overtrædelse af arbejdsmiljøreglerne fremsender politiet et bødeforlæg til arbejdsgiveren. Hvis dette bødeforlæg vedtages af sigtede, bortfalder yderligere retsforfølgning og der er således truffet afgørelse i forvaltningslovens forstand med hensyn til sagsbehandlingen efter, at bødeforlægget vedtages af sigtede.

 

Selvom der som nævnt efter Arbejdstilsynets opfattelse ikke er tale om afgørelser, sikres høring i forbindelse med politianmeldelsen dog alligevel i et vist omfang.

 

Hvis der er afgivet påbud forud for anmeldelsen til politiet (på grund af manglende efterkommelse af påbud), vil virksomheden i dag være blevet hørt i forbindelse med afgivelse af påbudet. En eventuel politianmeldelse vil ydermere være varslet i påbudet.

 

Er der tale om en direkte anmeldelse (uden forudgående påbud eller lignende) vil den eller de tilstedeværende nu være gjort bekendt med de konstaterede fakta, og da der er tale om en “åstedsforretning” vil vedkommende dermed have haft lejlighed til at kommentere fakta, medmindre overtrædelsen indebar en direkte fare, som med det samme skulle imødegås. Der er dog ikke tale om en afgørelse og dermed forvaltningsretlige partsbeføjelser.

 

Endelig bør der gøres opmærksom på, at Arbejdstilsynet ofte får politirapporter til udtalelse med henblik på en vurdering af om der er sket overtrædelser af arbejdsmiljølovgivningen. Disse høringssvar betragter Arbejdstilsynet ikke som afgørelser i forvaltningslovens forstand, idet udtalelserne indgår som led i politiets sagsbehandling i forbindelse med en eventuel videre retsforfølgning.

 

Når politiet modtager et alarmopkald via 112 i forbindelse med en arbejdsulykke, underretter alarmcentralen typisk den lokale arbejdstilsynskreds om ulykken. Alt efter omfanget af de oplysninger politiet umiddelbart kan give, vurderes sagen, og i mange tilfælde ringer en tilsynsførende til den pågældende virksomhed med henblik på yderligere oplysninger inden ulykken undersøges.

 

De ulykker, hvor der er rekvireret ambulance er ofte ret alvorlige, og når Arbejdstilsynet kommer til ulykkesstedet, er politiet som regel allerede tilstede. Politiet og Arbejdstilsynet foretager hver for sig undersøgelser på stedet, idet Arbejdstilsynet i første omgang koncentrerer sig om at vurdere, om der er konkrete forhold af akut karakter, hvor der skal nedlægges forbud eller afgives straks‑påbud. I øvrigt er Arbejdstilsynet på dette tidspunkt tilbageholdende og overlader det til politiet at afhøre vidner m.v. om ulykken. Arbejdstilsynet får politiets rapport til underretning og med anmodning om en udtalelse vedrørende arbejdsmiljølovgivningen.

 

Arbejdstilsynets undersøgelser af alvorlige ulykker indskrænker sig således til at indsamle umiddelbart konstaterbare facts. Dette er begrundet i, at der er en formodning for, at den pågældende ulykke kan medføre en tiltale for overtrædelse af arbejdsmiljølovgivningen, og da Arbejdstilsynet ikke foretager afhøringer af arbejdsgiveren eller dennes repræsentanter med sigtedes rettigheder efter retsplejeloven, overlades afhøringerne til politiet.

 

I overensstemmelse hermed beder Arbejdstilsynet også politiet om supplerende undersøgelser og afhøringer hvis sagen ikke kan vurderes på det foreliggende grundlag i politirapporten.

 

Ved undersøgelser af ulykker hvor politiet ikke har været til stede følges en tilsvarende fremgangsmåde. D.v.s. hvis Arbejdstilsynet på grundlag af konkrete forhold vurderer, at der er sket overtrædelser af arbejdsmiljølovgivningen, men at der mangler dokumentation, beder Arbejdstilsynet politiet om at efterforske sagen med henblik på en vurdering af, om der skal gennemføres en straffesag.

 

... Konklusion

 

Arbejdstilsynet har på det tidspunkt, da de i undersøgelsen omfattede påbud og vejledninger blev afgivet, afgivet vejledninger, som efter sin ordlyd indeholdt krav til virksomheden og dermed en afgørelse.

 

Dette beklager Arbejdstilsynet. Arbejdstilsynet har siden 1995 arbejdet med at undgå denne type vejledninger, jf. afsnit 4.1. om initiativer på området og vil nu arbejde videre hermed og bestræbe sig på, at der ikke afgives sådanne vejledninger.

 

Arbejdstilsynet vil desuden arbejde videre med vejledningsbegrebet, og søge at definere anvendelsen af vejledninger endnu mere præcist end tidligere bl.a. ud fra de anbefalinger, der indgår i den foreløbige redegørelse. Dette vil bl.a. ske i den instruks om afgørelsesvirksomhed, som er nævnt i afsnit 4.1.

 

Det er ved forvaltningsloven forudsat, at tiltale ikke er en afgørelse i forvaltningslovens forstand, men en oversendelse af sagen til afgørelse ved domstolene. Det er Arbejdstilsynets opfattelse, at en politianmeldelse tilsvarende ikke er en forvaltningsretlig afgørelse, men en procesledende beslutning om at oversende sagen til politiet.

 

Det er endvidere som nævnt forudsat, at angivelsen i redegørelsen om, at politianmeldelser formentlig udløser partsbeføjelser knytter sig til den situation, at der forinden politianmeldelsen er afgivet en vejledning, der tager stilling til, at der er sket en overtrædelse, ‑ d.v.s. der er reelt truffet en afgørelse ‑ og hvor der ikke har været givet partsbeføjelser i forbindelse med denne afgørelse.

 

For at undgå en lignende situation har Arbejdstilsynet igangsat tiltag, der tager højde for, at vejledninger ikke indeholder afgørelser, jf. umiddelbart ovenfor og afsnit 2.1.2. om den fremtidige brug afvejledninger i Arbejdstilsynet.”

 

4.5. Ombudsmandens endelige udtalelse om tilsynets anvendelse af vejledninger

 

Jeg har forstået direktoratets udtalelse således at direktoratet er enig med mig i at vejledninger ikke er afgørelser i forvaltningslovens forstand, og at det derfor retssikkerhedsmæssigt set er væsentligt at vejledningerne ikke i praksis benyttes som erstatning for bindende afgørelser. Direktoratet er endvidere enig i at der i en del af de undersøgte sager er udsendt vejledninger som efter deres ordlyd indeholder en afgørelse som burde have udløst partsbeføjelser.

 

Jeg finder derfor at kunne opretholde mine bemærkninger i den foreløbige redegørelse om dette spørgsmål.

 

Jeg har noteret mig at tilsynet oplyser at praksis med hensyn til anvendelse af vejledninger har ændret sig efter den periode de undersøgte sager er fra. Jeg har videre bemærket at direktoratet påtænker at tage yderligere initiativ til at præcisere hvornår og hvordan vejledninger kan og skal anvendes, og hvilket indhold de må have. Jeg forstår at tydeliggørelsen vil blive en del af en instruks om afgørelsesvirksomhed som forventes at blive udstedt i efteråret 1999.

 

Jeg har bedt om at få underretning om den påtænkte instruks og finder herefter ikke at have grundlag for at foretage mig videre vedrørende dette generelle spørgsmål.

 

Direktoratets udtalelse giver mig heller ikke anledning til at ændre mine foreløbige bemærkninger om de øvrige retssikkerhedsmæssige problemer vedrørende tilsynets anvendelse af vejledninger.

 

Direktoratet har oplyst at det arbejder videre med vejledningsbegrebet, og at det vil søge at definere anvendelsen af vejledninger endnu mere præcist end tidligere, bl.a. ud fra anbefalingerne i min foreløbige redegørelse.

 

Herefter finder jeg ikke at burde foretage mig videre vedrørende disse problemer ud over at jeg har bedt om underretning om hvad direktoratet foretager sig i denne henseende.

 

I min foreløbige redegørelse gav jeg udtryk for at nogle af de retssikkerhedsmæssige problemer der opstår hvis tilsynet udsteder vejledninger som burde være udstedt som egentlige afgørelser, vil blive rettet op “idet en eventuel politianmeldelse formentlig vil udløse egentlige partsrettigheder efter forvaltningsloven”.

 

Direktoratet har givet udtryk for at en politianmeldelse efter direktoratets opfattelse ikke kan anses for en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Direktoratet er derfor gået ud fra at min bemærkning om partsbeføjelser i forbindelse med politianmeldelse “knytter sig til den situation, at der forinden politianmeldelsen er afgivet en vejledning, der tager stilling til, at der er sket en overtrædelse, ‑ d.v.s. der er reelt truffet en afgørelse ‑ og hvor der ikke har været givet partsbeføjelser i forbindelse med denne afgørelse”.

 

Mine bemærkninger om politianmeldelse skal ikke forstås som en endelig vurdering af om og under hvilke nærmere omstændigheder en politianmeldelse udløser partsbeføjelser, men blot som en påpegning af at den mulighed foreligger.

 

I anledning af direktoratets bemærkninger vil jeg præcisere at mine bemærkninger sigtede på muligheden for at Arbejdstilsynets anmeldelse til politiet af en konkret overtrædelse af arbejdsmiljølovgivningen må betragtes som en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Jeg har tidligere haft lejlighed til at udtale mig om hvorvidt en anmodning fra Sundhedsvæsenets Patientklagenævn til anklagemyndigheden om at rejse tiltale mod en læge for overtrædelse af bestemmelser i lægeloven måtte anses for en afgørelse i forvaltningslovens forstand (FOB 1992.296). Jeg anførte i udtalelsen bl.a. følgende:

 

“I lovens § 2, stk. 1, er det fastlagt, at loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Efter forarbejderne til bestemmelsen (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 115) sigtes der med udtrykket ’truffet afgørelse’ til udfærdigelse af retsakter, det vil sige udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde. Det samme er anført i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, pkt. 10. Det er på dette grundlag antaget i praksis, at anklagemyndighedens beslutning om at rejse tiltale ikke er en afgørelse i forvaltningslovens forstand, og at det samme gælder en myndigheds indstilling til en anden myndighed til brug for en sags afgørelse, jf. John Vogter: Forvaltningsloven med kommentarer (1992), s. 51f.

 

Som omtalt i det anførte værk, s. 45, kan der imidlertid ved fastlæggelsen af afgørelsesbegrebet vælges to forskellige fortolkningsprincipper. Ved siden af den traditionelle afgrænsning af afgørelsesbegrebet peges der på den fortolkningsmetode, som jeg har fremhævet i Juridisk Grundbog, bind 4, 1989, s. 30 ff. Efter den fortolkningsmetode bør det tilstræbes at lade forvaltningslovens regler finde anvendelse ved myndighedsudøvelse af besluttende karakter, dersom beslutningen er af en sådan art, at der for de berørte parter normalt vil bestå et væsentligt behov for at få tillagt lovens beføjelser, og disse beføjelser i øvrigt vil være egnede til at tilgodese borgerens interesser i henseende til at øve indflydelse på myndighedens beslutningsprocesser.

 

I forbindelse med patientklagesager må der efter min opfattelse lægges vægt på, at Patientklagenævnet kun anmoder politiet om at rejse tiltale i de sager, der efter nævnets opfattelse er så alvorlige, at det ikke er tilstrækkeligt, at nævnet giver udtryk for kritik af patientbehandlingen. Derfor vil selve beslutningen om at anmode politiet om, at der rejses tiltale, være meget belastende for den pågældende sundhedsperson, og det må i øvrigt også antages, at beslutningen i væsentlig grad vil påvirke straffesagens forløb. Behovet for at tillægge den pågældende partsrettigheder er således efter min mening på sin vis større i disse sager end i de sager - hvor den pågældende utvivlsomt har partsrettigheder - der afsluttes med, at Patientklagenævnet udtaler kritik af patientbehandlingen. På denne baggrund er det min opfattelse, at forvaltningsloven også finder anvendelse i sager af denne karakter.”

 

Mine bemærkninger i den foreløbige redegørelse sigtede således til det forhold at Arbejdstilsynet anmoder politiet om at rejse tiltale. En sådan anmodning vil formentlig altid forudsætte en stillingtagen fra tilsynets side til om der i den konkrete sag foreligger en strafbar tilsidesættelse af arbejdsmiljølovgivningen. For så vidt er det ikke en nødvendig betingelse for at anse en sådan henvendelse for en afgørelse at Arbejdstilsynet har udstedt en vejledning af den type der er beskrevet foran under 4.1.4.

 

Efter min mening er det en betingelse for at betragte en politianmeldelse som en afgørelse at der fra den anmeldende myndigheds side foreligger en stillingtagen til om der konkret er eller kan være begået en strafbar tilsidesættelse af den pågældende særlovgivning. Desuden må politiet ikke forinden uafhængig af anmeldelsen have indledt en straffesag. En automatisk underretning af politiet i forbindelse med alvorlige arbejdsulykker kan således ikke uden videre betragtes som en afgørelse, og en udtalelse som svar på en forespørgsel fra politiet til brug for en allerede igangværende undersøgelse kan heller ikke anses for en afgørelse.

 

Hvilke partsbeføjelser der udløses i forbindelse med at en politianmeldelse betragtes som en afgørelse i forvaltningslovens forstand, beror på indholdet af reglerne i forvaltningsloven. Typisk vil der være tale om begrundelsespligt og klagevejledning. Derimod vil partshøring eller partsaktindsigt ikke være relevant da sagen fra det tidspunkt hvor en politianmeldelse er besluttet, er en sag om strafferetlig forfølgning, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 3, og § 19, stk. 2, nr. 4.

 

Efter min mening er det ikke nødvendigt at denne rapport tager endelig stilling til om politianmeldelse er en afgørelse i forvaltningslovens forstand først og fremmest fordi ingen af de undersøgte sager har resulteret i en politianmeldelse; et forhold som naturligvis har sammenhæng med at undersøgelsen ikke omfattede besøg der havde resulteret i tiltalerejsning. Hertil kommer at en endelig fastlæggelse af afgørelsesbegrebet, både i relation til politianmeldelse og til vejledning, er mindre presserende som følge af at der i forbindelse med andre foranstaltninger og dispositioner end egentlige afgørelser er forpligtelse til at efterleve god forvaltningsskik. I tilfælde som politianmeldelser der af borgerne typisk vil blive opfattet som indgribende foranstaltninger, vil det ofte være bedst stemmende med god forvaltningsskik at parten både er blevet hørt i en vis udstrækning og bliver meddelt en begrundelse for at myndigheden mener at burde foretage et så drastisk skridt.

 

Jeg har bemærket at tilsynet i overensstemmelse med sådanne synspunkter – uanset at det ikke anser politianmeldelse for en afgørelse - i praksis har indrettet sagsbehandlingen med henblik på at virksomheden bliver underrettet om den påtænkte anmeldelse og i den forbindelse har lejlighed til at fremkomme med sine bemærkninger. Denne oplysning bekræfter for så vidt min antagelse om at politianmeldelsen udløser partsrettigheder – i praksis videregående beføjelser end forvaltningsloven tilsikrer.

 

Bemærkningerne om de retssikkerhedsmæssige problemer i forbindelse med tilsynets brug af vejledninger skal dog sammenholdes med at undersøgelsen også viser at tilsynet gør flittig brug af vejledninger med henblik på at sikre at virksomhederne også i de konkrete sager modtager information om arbejdsmiljøreglernes indhold. I overensstemmelse med god forvaltningsskik gives der endvidere konkret vejledning om hvorledes virksomheder i de enkelte tilfælde kan opfylde reglernes krav. Denne del af vejledningsvirksomheden er både nyttig og hensigtsmæssig til varetagelse af tilsynets opgaver og udtryk for en påskønnelsesværdig serviceorienteret indstilling.

 

5. Partshøring

 

5.1. Partshøringspligtens indhold i de undersøgte sager

 

Forvaltningslovens § 19 indeholder følgende bestemmelse:

 

“Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

det efter oplysningernes karakter og sagens beskaffenhed må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag,

udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse,

partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse,

parten ikke har ret til aktindsigt efter reglerne i kapitel 4 med hensyn til de pågældende oplysninger,

den påtænkte afgørelse vil berøre en videre, ubestemt kreds af personer, virksomheder m.v., eller hvis forelæggelsen af oplysningerne for parten i øvrigt vil være forbundet med væsentlige vanskeligheder, eller

der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten adgang til at gøre sig bekendt med grundlaget for den påtænkte afgørelse og til at afgive en udtalelse til sagen, inden afgørelsen træffes.

 

...”

 

Det følger af bestemmelsen at en forvaltningsmyndighed inden den træffer afgørelse skal præsentere parten for væsentlige oplysninger inden afgørelsen træffes, og opfordre parten til at fremkomme med eventuelle bemærkninger hertil. Pligten gælder dog kun oplysninger der er til ugunst for parten, og kun oplysninger som parten “ikke (kan) antages at være bekendt med”.

 

§ 19 gælder i Arbejdstilsynets sager om påbud, forbud og dispensation.

 

I langt den største del af de undersøgte sager har der således som udgangspunkt været pligt for tilsynet til at partshøre inden der blev sendt breve til virksomheden.

 

I næsten alle sager har tilsynet aflagt besøg på en virksomhed og besigtiget virksomhedens arbejdsplads. Ofte har virksomheden været repræsenteret under besøget, og en del af brevene vidner om at bestemte forhold har været drøftet under besøget mellem den tilsynsførende og virksomhedens repræsentant. I samtlige sager blev besøget fulgt op, typisk efter nogle dages forløb, ved at tilsynet sendte brev til virksomheden med påbud, forbud eller vejledning.

 

Arbejdstilsynet har ikke i noget tilfælde udarbejdet referat, rapport, notat eller lignende om de iagttagelser der er gjort under besøget, og ikke sendt referater, notater osv. til virksomheden med opfordring til virksomheden om at kommentere oplysningerne. I et enkelt tilfælde har tilsynet udarbejdet udkast til en afgørelse, som blev sendt til partshøring hos virksomheden.

 

Ifølge offentlighedslovens § 6 har forvaltningen også pligt til at foretage notat om væsentlige oplysninger der modtages mundtligt. Pligten gælder i afgørelsessager, dvs. i samme type af sager hvor § 19 gælder. I forvejen er Arbejdstilsynet således forpligtet til at udfærdige notat om de oplysninger der er noteret i forbindelse med besøgene.

 

Det kunne hævdes at virksomhederne kan skaffe sig indflydelse på sagsbehandlingen ved at søge om aktindsigt i henhold til forvaltningslovens kapitel 4, specifikt i § 6-notaterne. Denne mulighed sammenholdt med virksomhedens viden om at Arbejdstilsynet har været på besøg, kunne fritage Arbejdstilsynet for at gennemføre en formel partshøring i henhold til § 19, stk. 1. Betragtningen kunne i så fald være at virksomheden måtte antages at være bekendt med at der var registreret oplysninger under besøget, og at disse ville være tilgængelige gennem partsaktindsigt.

 

En sådan fortolkning af § 19, stk. 1, ville efter min opfattelse være uholdbar.

 

For det første er det ikke sikkert at virksomhederne er bekendt med adgangen til at ansøge om partsaktindsigt. Ikke i en eneste af de undersøgte 160 sager har virksomhederne søgt aktindsigt - hverken partsaktindsigt eller aktindsigt i henhold til offentlighedsloven. Undersøgelsen giver således ikke holdepunkter for at antage at kendskabet til muligheden for at forlange kopi af eventuelle § 6-notater inden forvaltningen træffer afgørelse, er udbredt.

 

For det andet fremgår de oplysninger Arbejdstilsynet har noteret i sagerne, typisk af de afsnit i brevene der er markeret med overskrifterne “beskrivelse” samt “vurdering”. Der er ofte tale om detaljerede og udførlige gengivelser, ikke alene af oplysninger givet mundtligt af medarbejdere på virksomheden, men også - og navnlig - af iagttagelser som tilsynets medarbejdere selv har gjort på stedet. Det vil derfor være uholdbart at lægge til grund at virksomheden - fordi den eventuelt har været repræsenteret af ejeren eller en ledende medarbejder under besøget - normalt er bekendt med det præcise indhold af Arbejdstilsynets referat af oplysningerne.

 

Dertil kommer at formålet med § 19, stk. 1, er at sikre at parten ved at få forelagt de væsentlige faktiske oplysninger får lejlighed til at korrigere eventuelle misforståelser, uddybe eller supplere mangelfulde oplysninger samt eventuelt bestride og tilbagevise fejlvurderinger. Hertil kræves at virksomheden inden den træffer afgørelse, får de registrerede oplysninger forelagt således som de er refereret og opfattet af tilsynets medarbejdere.

 

Ved min gennemgang af sagerne har jeg derfor lagt til grund at § 19, stk. 1, som udgangspunkt skal følges, også for så vidt angår oplysninger der alene er fremkommet i forbindelse med tilsynets besøg på virksomheden.

 

Oplysninger som stammer fra parten selv eller fra dennes repræsentant, er dog ikke omfattet af partshøringspligten. Heller ikke enkle og entydige oplysninger der er registreret i samråd eller under overværelse af parten eller hans repræsentant, er undergivet partshøringspligt.

 

Der er ikke i § 19, stk. 1, fastsat mere specifikke krav til hvorledes partshøringen skal gennemføres. Som det ses, stilles der krav om at parten “er blevet gjort bekendt med oplysningerne”, og der skal være givet parten “lejlighed til at fremkomme med en udtalelse”. Spørgsmålet er om samtaler og drøftelser under besøget kan betragtes som en opfyldelse af § 19, stk. 1. Efter min mening kan det kun anses for tilfældet såfremt drøftelserne foregår med personer der har fornøden fuldmagt til på virksomhedens vegne at afgive udtalelse som part. Desuden må det kræves at drøftelserne angår forholdsvis enkle og overskuelige faktuelle oplysninger, at det klart fremgår om oplysningerne vidner om en tilsidesættelse af arbejdsmiljøreglerne, samt hvilke regler der er tale om. Kommer det eksempelvis frem at virksomheden ikke er tilsluttet bedriftssundhedstjenesten, og at den på grund af sin art og størrelse er forpligtet hertil, kan en påpegning heraf under drøftelserne efter omstændighederne anerkendes som en tilstrækkelig partshøring.

 

Er der omvendt tale om registrering af oplysninger forskellige steder på arbejdspladsen eller registrering af oplysninger vedrørende effektiviteten af beskyttelsesforanstaltninger, må udgangspunktet være at partshøring må ske ved at der sendes et notat eller referat om forholdene til virksomheden med opfordring til at virksomheden inden en frist fremkommer med bemærkninger.

 

Som det ses, kan partshøring i en vis udstrækning undlades i henhold til § 19, stk. 2. Især bestemmelsen i stk. 2, nr. 3, kan tænkes at komme på tale, nemlig i situationer hvor der konstateres overtrædelser af arbejdsmiljøreglerne som forebygger akut fare for de ansattes liv og helbred.

 

Det kunne overvejes om partshøring generelt kan undlades i henhold til § 19, stk. 2, nr. 4. Ifølge denne regel gælder partshøringspligten ikke for oplysninger der ikke er undergivet partsaktindsigt i henhold til forvaltningslovens kapitel 4. Da overtrædelser af arbejdsmiljøreglerne i sig selv er strafbare, kunne det gøres gældende at tilsynets undersøgelser principielt altid sker med henblik på fastlæggelse af om der er begået strafbare forhold, og at de derfor foretages som et led i strafferetsplejen. Sager om strafferetlig forfølgning er ifølge forvaltningslovens § 9, stk. 3, undtaget fra partsaktindsigt og dermed også undtaget fra partshøring. Som det ses, forudsættes det i § 77 i arbejdsmiljøloven at sagerne afsluttes af Arbejdstilsynet med et påbud eller et forbud, og dette er da også den praktiske afslutning på den overvejende del af de undersøgte sager. Det må derfor lægges til grund at Arbejdstilsynets konkrete tilsynssager må anses for civile sager indtil Arbejdstilsynet selv vurderer at der er grund til at foretage strafforfølgning, dvs. indtil tilsynet beslutter at sagen skal politianmeldes. Fra dette tidspunkt - men først da - må sagen anses for undtaget fra partshøringspligt.

 

Er en sag rejst ved en anmeldelse f.eks. fra en ansat, er navnet på anmelderen ikke omfattet af pligten til partshøring, jf. § 19, stk. 2, nr. 4, sammenholdt med forvaltningslovens § 15, stk. 1, og arbejdsmiljølovens § 79, stk. 2.

 

Sammenfattende må det således antages at tilsynets påbudssager, forbudssager og dispensationssager er undergivet partshøringspligt i henhold til § 19, stk. 1. Pligten gælder såvel udefrakommende oplysninger f.eks. fra politiet eller Arbejdsskadestyrelsen som oplysninger der indsamles og registreres om virksomhedens forhold under besøget. Partshøringspligten indebærer i almindelighed at der efterfølgende skal udarbejdes et notat om besøget og de gjorte iagttagelser der sendes til virksomheden med en opfordring til inden for en tidsfrist at kommentere notatet.

 

Partshøring kan eventuelt ske ved at oplysninger af overskuelig og enkel karakter forelægges under besøget med henblik på at virksomhedens repræsentant straks kommenterer dem. I ekstraordinære tilfælde kan partshøring helt undlades i henhold til § 19, stk. 2, nr. 3, som følge af sagens hastende karakter.

 

Sagerne er blevet gennemgået og vurderet på baggrund af denne opfattelse af partshøringspligtens indhold og form.

 

5.2. Undersøgelsens resultat - generelt

 

Sagerne er tydeligvis ikke blevet tilrettelagt på en sådan måde at de iagttagelser der er gjort under besøget, er blevet forelagt for virksomheden som et led i en egentlig partshøring. Der er kun i en enkelt af de undersøgte sager blevet udfærdiget et foreløbigt brev som er blevet forelagt for virksomheden til udtalelse. Der er heller ikke konsekvent i de afsluttende breve til virksomhederne blevet udarbejdet notat om at oplysninger under besøget er blevet forelagt med henblik på at virksomheden kommenterede oplysningerne. Der er heller ikke f.eks. gennem virksomhedens underskrift straks eller efterfølgende på tilsynets beskrivelser af de gjorte iagttagelser sikret bevis på at sagens faktiske oplysninger er blevet forelagt.

 

Det ser ud som om nogle af de udstedte vejledninger har karakter af en partshøring. Det gælder især de tilfælde hvor Arbejdstilsynet har udsendt en vejledning uden at have et tilstrækkeligt oplysningsgrundlag til at meddele påbud. Denne fremgangsmåde opfylder dog ikke kravene i § 19, stk. 1, se foran i afsnit 4.2.4.

 

Der foreligger således en systemfejl med hensyn til efterlevelsen af forvaltningslovens § 19. Fejlen har givet sig udslag i at der i de fleste af sagerne er begået partshøringsfejl. I nogle enkelte sager har dette ikke været tilfældet, enten fordi betingelserne for partshøringspligt ikke har været opfyldt, eller fordi drøftelserne under besøget har opfyldt kravene til partshøring.

 

På denne baggrund finder jeg det ikke påkrævet at opregne hvert eneste tilfælde af partshøringsfejl. I stedet vil jeg i det følgende gennem eksempler belyse de følger tilsynets tilrettelæggelse af sagsbehandlingen har fået for efterlevelsen af forvaltningslovens § 19.

 

Endvidere vil jeg angive i hvilke sager der efter det anførte er afgørelser der har været undergivet partshøringspligt, og i hvilke tilsynet kan have været fritaget for at partshøre.

 

5.2.1. Tilfælde hvor der ikke har foreligget partshøringspligt

 

Eksempel 1

 

Sag 1 E angik ventilation af et autoværksted. Værkstedet fik følgende påbud:

 

“PÅBUD ANGÅENDE GENEREL VENTILATION OG UDSUGNING FRA UDSTØDNINGSGASSER.

 

Arbejdstilsynet ved konsulent (A) og inspektør (B) har besøgt Deres virksomhed den 12. april 1995 og sammen med Dem gennemgået virksomheden.

 

BESKRIVELSE

 

Under besøget blev ventilationsforholdene i værkstedet herunder udsugning fra udstødningsgasser drøftet, idet der ikke findes mekanisk udsugning i værkstedet. Udstødningsgasserne fra bilerne blev bortledt til det fri via løse slanger, og luften i værkstedet lugtede af olie/benzin med mere.

 

VURDERING

 

Arbejdstilsynets vurdering er, at der skal bruges mekanisk ventilation til bortledning af udstødningsgasserne og at der skal være almindelig mekanisk rumventilation fra et sådant værksted. Tillige skal der tilføres frisk erstatningsluft af passende temperatur og mængde.

 

PÅBUD

 

Der skal indrettes en mekanisk ventilation, der giver tilstrækkelig tilførelse af frisk luft til værkstedslokalet.

 

Der skal indrettes særlige tilslutningssteder til bortledning af udstødningsgasser fra bilerne.

 

Den udsugede luft må ikke føres tilbage til arbejdsrum eller andre lokaler og den friske erstatningsluft skal være trækfri og have en passende temperatur.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 19. juni 1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

...”

 

Afgørelsen bygger på en eneste oplysning: at værkstedet overhovedet ikke havde mekanisk udsugning. Tilsynet fik oplysningen mens den tilsynsførende gennemgik virksomheden sammen med ejeren.

 

At oplysningen var modtaget af Arbejdstilsynet, var således parten bekendt.

 

Det må således antages at betingelserne i forvaltningslovens § 19, stk. 1, ikke var opfyldt.

 

Det tilføjes at sagen ikke skulle have ændret sig særlig meget i retning af et mere kompliceret faktisk oplysningsgrundlag for at der uanset ejerens tilstedeværelse havde været partshøringspligt. Havde værkstedet haft udsugning, men var den af tilsynet vurderet til at være utilstrækkelig, ville der formentlig have været partshøringspligt.

 

Eksempel 2

 

I sag 2 C imødekom tilsynet en ansøgning om forlængelse af dispensation fra certifikat til truckkørsel. Alle oplysninger i sagen kom fra virksomheden som i øvrigt fik ansøgningen imødekommet. Der er naturligvis ikke partshøringspligt i et sådant tilfælde.

 

I sagerne 6 B, 26 A, 36 B, 36 C, 38 C, 40 C, 42 B og 48 A er fundet tilsvarende eksempler på påbud der er udstedt uden at der har været partshøringspligt.

 

5.2.2. Tilfælde hvor partshøring kunne - eller muligvis kunne - undlades med hjemmel i forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 3

 

I nogle af de undersøgte sager har Arbejdstilsynet under besigtigelsen af den pågældende arbejdsplads fundet alvorlige overtrædelser af arbejdsmiljøreglerne der krævede øjeblikkelig indgriben. I sådanne tilfælde kan partshøring efter omstændighederne undlades i medfør af § 19, stk. 2, nr. 3.

 

Det har ikke været muligt ud fra det skriftlige materiale at tage endelig stilling til om betingelserne i § 19, stk. 2, nr. 3, var opfyldt. Hertil kræves for det første en sagkyndig vurdering af om sagen var uopsættelig, samt oplysning om hvorvidt og hvor hurtigt partshøring eventuelt kunne være gennemført. Da Arbejdstilsynet som oplyst generelt ikke har indarbejdet partshøring i dets sagsbehandling, har der derfor hverken foreligget en sådan vurdering af sagens uopsættelige karakter eller oplysning om hvor hurtigt arbejdsgiveren kunne kontaktes med henblik på en udtalelse.

 

I det følgende fremdrages nogle eksempler til illustration af hvorledes § 19, stk. 2, nr. 3, kunne tænkes at være anvendt:

 

Eksempel 1

 

I sag 1 B udstedtes et påbud til en entreprenørvirksomhed om sikring mod gennemstyrtning. Påbudet udstedtes på baggrund af en arbejdsulykke og havde følgende indhold:

 

“PÅBUD ANGÅENDE MANGLENDE SIKRING MOD GENNEMSTYRTNING.

 

Arbejdstilsynet har efter henvendelse fra Ballerup Politi den 24. april 1995 besøgt arbejdspladsen (A), hvor Deres medarbejder (B) havde været udsat for en arbejdsulykke.

 

BESKRIVELSE

 

Ved besøget blev det konstateret, at Deres medarbejder var styrtet igennem en uforsvarlig afdækning af et hul i et filigranbeton-element. Hullet som tidligere havde været lukket med en indstøbt flamingoplade blev opmålt til en størrelse på 0,60 x 0,80 meter. Elementet der havde en størrelse på ca. 2,40 x 4,65 meter indgik i et etageareal anslået til ca. 200 m². Afstand til det underliggende betondæk er oplyst til at være 1,90 meter. Ved besøget var hullet blevet overdækket med en løs træplade hvor på der henlå en stige. (Fotos er optaget).

 

Det er oplyst at filigranbetonelementerne er leveret af (C)

 

VURDERING

 

Det er Arbejdstilsynets vurdering, at den omtalte afdækning af hullet med flamingo har været uforsvarlig.

 

Vedrørende fremtidig levering af lignende filigranbetonelementer henvises der til vedlagte kopi af skrivelse tilsendt (C).

 

PÅBUD

 

De udlagte træplader over hullerne skal sikres mod forskydning.

 

Påbudet skal straks efterkommes.

 

Arbejdstilsynet vil overveje at indgive politianmeldelse for overtrædelse af arbejdsmiljølovgivningen.

 

...”

 

Der var tale om en livstruende overtrædelse af bekendtgørelsen om indretning af byggepladser. Fejlen havde haft en alvorlig konsekvens, og tilsynet forlangte at påbudet skulle efterkommes straks.

 

På det foreliggende grundlag finder jeg det sandsynligt at partshøring kunne være undladt i henhold til § 19, stk. 2, nr. 3, som følge af sagens hastende karakter. Hensynet til de ansattes sikkerhed måtte således gå forud for virksomhedens interesse i gennem partshøring at udtale sig inden afgørelsen blev truffet.

 

Eksempel 2

 

I sag 2 A udstedtes følgende forbud:

 

“FORBUD MOD ARBEJDE PÅ RULLESTILLADS.

 

Arbejdstilsynet har d. 4.4.95 konstateret, at to af Deres ansatte var beskæftiget med udskiftning af glas i facade på (bygning A).

 

BESKRIVELSE

 

Den ene af Deres ansatte arbejdede oppe på stilladsdæk i over 2 meters højde, uden der var forskriftsmæssigt rækværk. Hjulene var ikke aflåst.

 

VURDERING

 

Manglende rækværk medfører fare for nedstyrtning med alvorlige helbredsskader og dødsulykker til følge.

 

FORBUD

 

Det påbydes derfor, at faren straks imødegås ved at træffe foranstaltninger, som sikrer mod nedstyrtning i forbindelse med arbejde på rullestilladset.

 

Ved arbejde på stilladsdæk i over 2 meters højde, skal der etableres rækværk. Hvis underlaget frembyder særlig fare i forbindelse med fald, skal der også etableres rækværk ved arbejde i mindre højder end 2 meter.

 

...”

 

Hensynet til de ansattes sikkerhed kan i et tilfælde som det foreliggende berettige til at partshøring undlades i henhold til § 19, stk. 2, nr. 3. Det forudsætter dog at parten ikke kunne høres straks. Som sagen foreligger oplyst, er det ikke muligt at tage stilling til om denne sidste betingelse var opfyldt, f.eks. fordi ejeren eller dennes repræsentant befandt sig på arbejdsstedet eller kunne tilkaldes i løbet af kort tid.

 

Eksempel 3

 

I sag 26 F udstedte Arbejdstilsynet påbud til to firmaer der stod for opførelsen af et boligbyggeri om at forbedre sikkerheden på byggestilladser. Baggrunden for påbudet var en arbejdsulykke. Det ene påbud lød således:

 

“PÅBUD ANGÅENDE NEDSTYRTNINGSULYKKE.

 

Arbejdstilsynet ved (A) har besøgt byggepladsen (B) den 20/4-1995. i forbindelse med arbejdsulykke overgået (C) ansat hos (D).

 

BESKRIVELSE

 

Det blev oplyst, at (C) var beskæftiget med borearbejde inde i førstesals lejlighederne.

Færdsel mellem lejlighederne foretages via en udvendig svalegang, der er 1,26 meter bred.

Da han ude på svalegangen skal rulle elkabel ud til den sidste lejlighed går han baglæns forbi døren så langt at han træder ud over enden på svalegangen og styrter 4,75 meter ned på et stillads-tralledæk. Der var på uheldstidspunktet ikke rækværk på de sidste ca. 3 meter af langsiden og enden af svalegangen.

Rækværkerne på den øvrige del af svalegangen var mangelfuldt udført og af tvivlsom styrke, idet sceptrene var spædt ind over en smal opkant, der helt manglede fodbrædder og nogle steder knælister, ligesom der inde i lejlighederne var frie åbninger på 0,5 - 1,0 meter for enderne af rækværker ud mod de endnu ikke monterede altaner.

Foto optaget.

 

VURDERING

 

Arbejde og færdsel på svalegange og i lejlighederne er forbundet med stor risiko for nedstyrtning med alvorlig personskade til følge.

 

PÅBUD

 

Arbejdsgiveren skal sørge for, at der føres effektiv tilsyn med, at arbejdet udføres sikkerheds- og sundhedsmæssigt forsvarligt.

Hvor der under arbejde og færdsel i højden kan være fare for fald, skal der, hvis faldhøjden er mere end 2 meter, træffes sikkerhedsforanstaltninger, der fx kan bestå i stilladser, rækværker, skærme, overdækninger eller lignende.

 

Påbudet skal efterkommes inden videre arbejde og færdsel på førstesalen.

 

Påbudet vurderes juridisk med henblik på politianmeldelse.

 

HJEMMEL FOR PÅBUD

 

Arbejdsministeriets lovbekendtgørelse nr. 646 af 18. december 1985 om arbejdsmiljø § 77 stk 2 og § 16 med seneste ændring ved arbejdsministeriets lov nr. 177 af 14. april 1993.

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1017 af 15. december 1993 om byggepladser og lignende arbejdssteder efter lov om Arbejdsmiljø. § 24 stk 1 og § 25 stk 1.

 

VEJLEDNING

 

Påbudet kan efterkommes ved at det sikres, at der på alle frie kanter monteres rækværker der er i overensstemmelse med kravene i vedlagte At-meddelelse Nr. 1.01.10 maj 1993 om nedstyrtnings- og gennemstyrtningsfare på bygge- og anlægspladser m.v. side 10.

(D) ved (E) orienteret pr. telefon den 20/4-1995. Kopi af påbudet tilsendt koordinator (F).

 

...”

 

Der er ikke tvivl om at betingelserne i § 19, stk. 1, om partshøringspligt var opfyldt. Spørgsmålet var om partshøring kunne undlades i henhold til § 19, stk. 2, nr. 3 på grund af sagens hastende karakter. Formentlig fordi sagsbehandlingen ikke er indrettet på at der foretages partshøring, blev der så vidt ses ikke gjort forsøg på at forelægge de indhentede oplysninger for virksomheden inden påbudet blev udstedt. Det kan derfor ikke vurderes om betingelserne i § 19, stk. 2, nr. 3, var opfyldt. I denne forbindelse bemærkes at påbudet blev udstedt den 24. april 1995, og besøget på virksomheden fandt sted 20. april 1995. Tilsynet skønnede altså ikke at sagen hastede mere end at påbudet kunne vente 4 dage inden det blev udstedt.

 

Tilsvarende tilfælde hvor partshøring eventuelt kunne undlades i henhold til § 19, stk. 2, nr. 3, findes i sagerne 8 D, 9 A, 10 A, 24 B og 38 F.

 

5.2.3. Sager hvor partshøring er eller kan have været gennemført i overensstemmelse med forvaltningslovens § 19, stk. 1

 

I et antal af de undersøgte sager har der efter det oplyste været en kontakt mellem den tilsynsførende og arbejdsgiveren eller dennes repræsentant. I en række af disse sager har oplysningerne været af en sådan karakter at mundtlig partshøring på stedet for så vidt kunne anses for forsvarlig - forudsat at den er blevet gennemført som beskrevet i § 19, stk. 1. I det følgende fremdrages nogle eksempler herpå.

 

Eksempel 1

 

I sag 4 A udstedtes flere påbud til en smede- og maskinfabrik, bl.a. følgende påbud om brugsanvisningen for stoffer og materialer:

 

“PÅBUD ANGÅENDE BRUGERBRUGSANVISNINGER FOR STOFFER OG MATERIALER.

 

Arbejdstilsynet har besøgt virksomheden den 4. april 1995.

Ved besøget deltog sikkerhedsrepræsentant (A), arbejdsleder (B) (i starten af besøget) og arbejdsleder (C), som var med ved afslutningen af besøget og med til at drøfte resultaterne fra besøget.

Fra kredsen deltog (D) og (E).

 

Ved besøget blev det konstateret at virksomheden tidligere (i sidste uge) anvendte antimonpentasulfid, som er faremærket sundhedsskadelig. Antimonpentasulfid blev anvendt som bruneringsmiddel. Stoffet er leveret af (F) i beholdere med indhold på 500 g.

 

Det var imidlertid ikke muligt at fremvise brugsanvisninger på de anvendte stoffer.

 

VURDERING

 

Af hensyn til sundhedsfaren er det vigtigt, at der for hvert enkelt stof eller materiale, som falder under farlighedsbegrebet, foreligger brugsanvisning der bl.a. foreskriver, hvilke sikkerhedsforanstaltninger der skal træffes ved brug netop til det formål stoffet eller materialet bruges til i Deres virksomhed.

 

PÅBUD

 

Der skal til alle de anvendte stoffer og materialer, som er omfattet af farlighedsbegrebet, foreligge en opdateret brugerbrugsanvisning.

Brugerbrugsanvisningen skal udleveres/være tilgængelig for de ansatte der bruger de pågældende stoffer og materialer.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 5.maj 1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

...”

 

Som det ses var det faktuelle grundlag for afgørelsen ret enkelt - oplysning om at et bestemt stof havde været benyttet, og at der ikke kunne fremvises brugsanvisning.

 

I et sådant tilfælde kan partshøring som udgangspunkt foretages mundtligt og ved angivelse af meget kort frist.

 

Ifølge påbudet deltog en arbejdsleder under hele besøget og desuden endnu en arbejdsleder ved afslutningen af besøget. Resultaterne af besøget blev drøftet ved afslutningen med de to arbejdsledere. Tilsynet må kunne regne med at arbejdsledere kan repræsentere virksomheden under sådanne drøftelser. Det præcise indhold af drøftelserne fremgår ikke af sagens dokumenter. Under forudsætning af at arbejdslederne fik forelagt oplysningerne om den manglende brugsanvisning og samtidig fik udtrykkelig eller stiltiende opfordring til at kommentere oplysningerne, måtte partshøring anses at være korrekt gennemført.

 

Det ville af hensyn til dokumentationen for at § 19, stk. 1, var overholdt, have været nyttigt om der havde været udfærdiget et notat om drøftelsernes indhold, forløb og deltagere.

 

Eksempel 2

 

Påbudet i sag 26 H angik sikkerhedshåndtag på en sandblæsepistol. Påbudet lød således:

 

“PÅBUD ANGÅENDE DØDMANDSHÅNDTAG PÅ BLÆSEPISTOL

 

Arbejdstilsynet har besøgt virksomheden på (A) den 9. maj 1995.

 

BESKRIVELSE

 

I sandblæsningskabinen stod der placeret en lastvognsanhænger som (B) var i færd med at sandblæse.

 

På anhængeren lå blæsepistolen uden dødmandshåndtag, men med en almindelig manuel kugleventil.

 

VURDERING

 

Det er meget farligt, at demontere det korrekte dødmandsgreb og påsætte en manuel styret åben/lukkeventil. Hvis operatøren snubler og kommer til at vende strålen mod sig selv, vil der ske alvorlige personskader.

 

Under besøget blev dette straks påtalt overfor (B), som oplyste at han straks ville indkøbe og montere en dødmandsgreb.

 

PÅBUD

 

Der må kun benyttes blæsepistoler med dødmandshåndtag. Dødmandshåndtaget må ikke demonteres.

 

Påbudet skal efterkommes straks.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

...”

 

Den pågældende medarbejder, B, var tilsyneladende også ejer af virksomheden. Da der var tale om et ganske enkelt og overskueligt faktum, og overtrædelsen af reglerne var klar og utvivlsom, forekommer det forsvarligt at anerkende den tilsynsførende og B’s samtale som partshøring i overensstemmelse med § 19, stk. 1.

 

Eksempel 3

 

Sag 38 D omhandlede støjproblemer på en maskinfabrik. Efter flere besigtigelser og støjmålinger udstedte tilsynet den 17. april 1995 følgende påbud:

 

“PÅBUD ANGÅENDE STØJ VED EXENTERPRESSER.

 

Arbejdstilsynet har besøgt virksomheden den 29. marts og 3. april 1995, for opfølgning af støjbekæmpelse ved exenterpresser.

Der blev ved besøget 3. april 1995, bl.a. talt med Arbejdsgiver (A), fra Arbejdstilsynet deltog (B) og (C).

 

BESKRIVELSE

 

Der blev ved besøgene udført vejledende støjmålinger, med en støjmåler af fabrikat Bruel & Kjær, som vist på nedenstående skema.

 

29. marts 1995 Besøg af (B)

Exenterpresse Internt Nr. 32 der pressede hul i anlægsplader til fadølsanstikkere 5 mm. rustfri stål rundeller ca 120 mm.

 

der blev ved besøget målt

luft blæsning 97 dBa

Arbejdsslag 95 dBa

Koblingsstøj 90 dBa

 

3. april 1995 Besøg af (B) og (C)

materiale for Emnet ved exenterpresse 32 var ændret til mere blødt materiale

 

der blev ved besøget målt

luft blæsning 103 dBa

Arbejdsslag 98 dBa

Koblingsstøj 90 dBa

Peakværdier 118 dBa

 

Nærmeste medarbejder ved 180 tons presse

der blev ved besøget målt

luft blæsning 92 dBa

Arbejdsslag 95 dBa

 

Medarbejder ved exenterpresse maskin nr. 29

der blev ved besøget målt

luft blæsning 85 dBa

Arbejdsslag 87 dBa

 

Alle målinger blev foretaget i måleområde 80 til 120 dBa slow, samt peak.

 

Målingerne ved nærmeste kollegaer blev taget uden at de selv udførte arbejdsfunktioner der kunne influere på måleresultater.

 

Der kunne tillige konstateres en del unødig støj fra materialeføder til automatisk exenterpresse i bulderhus, støjen stammer sandsynligvis fra føler hvor et jernrør kører direkte på følestang af jern.

 

Ved besøgene blev oplyst, at der i januar 1995 er foretaget støjmålinger, af BST, men at virksomheden stadig ikke havde modtaget målerapport.

 

(A) oplyste, at virksomheden planlagde at foretage støjbekæmpelse ved at ændre på værktøjer, evnt samme med støjafskærmning, og det blev påpeget at en sådan løsning ville tage mindst 6 måneder inden endelig efterkommelse.

 

VURDERING

 

Støj med et lydtryk som målt er sundhedsskadelig, og vil på længere sigt bevirke høretab både for de ansate der udfører arbejdet og for de ansatte der er ved tilstødende arbejdspladser.

 

PÅBUD

 

Virksomheden skal sørge for ansatte ved exenterpresser ikke udsættes for sundhedsskadelig eller unødig støj.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 1. juni 1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

HJEMMEL FOR PÅBUD

 

Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr. 801 af 4. oktober 1993 om støjgrænser på arbejdspladsen §§3, 4 og 5.

 

VEJLEDNING

 

Tilsynskredsen finder at ved besøget omtalte løsningsforslag lyder acceptabelt.

Tilsynskredsen finder dog at der for at kunne acceptere efterkommelsesfrist skal drages midlertidige foranstaltninger, eventuelt i form af støjafskærmning, der hindrer støjspredning.

 

For god ordens skyld kan det nævnes at der tidligere, i tilsynsrapport af 17. juni 1993, er afgivet påbud af samme art.

 

...”

 

I brev af 12. juni 1995 bad virksomheden om udsættelse og vedlagde en tegning af en afskærmning der ville blive sat op. Brevet lød således:

 

“...

 

Vi beder om henstand hen til sommerferien, da bygning af afskærmning vil tage 3-4 dage af produktionen, vi forventer at arbejdstilsynet kan komme og godkende afskærmningen omkring d. 01.08.1995.

Der vedlægges tegning af afskærmningen”.

 

Den 23. august 1995 noteredes følgende på sagen:

 

“Kontrolbesøget.

 

Støjniveau ved presseomgivelser væsentligt nedsat, ved etablering af bulderhus.

Der arbejdes med nyt værktøj til samme emne.”

 

Det fremgår af påbudsskrivelsen at støjmålingerne blev drøftet med arbejdsgiveren selv den 3. april 1995, dvs. efter at sidste måling var blevet foretaget. Arbejdsgiveren er refereret for en bemærkning som kunne tyde på at måleresultaterne har været forelagt ham i forbindelse med mødet den 3. april 1995, og at han havde givet udtryk for enighed i at der var behov for støjdæmpning - et indtryk som til dels bekræftedes af at der tidligere - i 1993 - var afgivet påbud, samt at virksomheden selv havde ladet foretage en støjmåling ca. 3 måneder tidligere.

 

Arbejdsgiverens problem angik den tid han fik til gennemførelse af afskærmningen, og hans synspunkter herom blev fremført på mødet den 3. april 1995.

 

Med forbehold for at arbejdsgiverens opfattelse af det passerede ikke kendes, og at tilsynets beskrivelse heraf ikke findes bekræftet ved arbejdsgiverens underskrift på et mødereferat, er der tale om et forløb som kan have været i overensstemmelse med § 19, stk. 1.

 

Tilsvarende eksempel findes i sagerne 8 A, 8 G, 10 C, 11 A, 13 A, 21 B, 22 A2, 22 C, 23 A, 25 A, 32 B og 41 C.

 

5.2.4. Sager hvor § 19, stk. 1, burde være blevet efterlevet, men efter det oplyste ikke er blevet det

 

I et stort antal af de undersøgte sager burde der have været udarbejdet notat om de iagttagelser tilsynet havde gjort under virksomhedsbesøget, til forelæggelse for arbejdsgiveren med henblik på at denne kunne kommentere oplysningsgrundlaget. I enkelte sager har tilsynet desuden modtaget oplysninger udefra som burde have været forelagt til partshøring.

 

I det følgende omtales nogle eksempler herpå.

 

Eksempel 1

 

I sag 1 A udstedte tilsynet følgende påbud til en virksomhed der udøver energiservice:

 

“...

 

Arbejdstilsynet har besøgt (A) den 25/4 1995.

 

BESKRIVELSE

 

På nævnte sted var 5 af Deres ansatte ved at opsætte energimålere.

Arbejdet vil tage ca. 5 arbejdsdage.

Ved besøget stod de 5 ansatte op ad en bil og spiste deres mad. De oplyste at de ikke var blevet anvist spisested eller toilet- og vaskeforhold, derfor stod de udendørs og spiste deres medbragte mad.

 

VURDERING

 

Arbejdstilsynet vurderer at det ikke er forsvarligt, og skal påbyde følgende:

 

PÅBUD

 

Til de ansatte skal der stilles spisested og toilet og vaskested til rådighed.

 

Påbudet skal efterkommes straks.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

HJEMMEL FOR PÅBUD

 

Bekendtgørelse nr. 290 af 5. maj 1993 §§ 10-11 og 12.

 

VEJLEDNING

 

Bekendtgørelsen vedlægges.

 

...”

 

Påbudet fremkaldte følgende tilbagemelding fra virksomheden:

 

“...

 

Under henvisning af Deres påbud af 25. april 1995 skal vi herved meddele, at det af Arbejdstilsynet rejste problem straks fra arbejdets begyndelse den 27. ds. er blevet løst ved, at vore montører har fået adgang til de omtalte faciliteter, idet firmaet (B) har stillet sine faciliteter på adressen ...kollegiet (A) til rådighed for os.

Dette firma har bestilt os til at opsætte radiatormålere som underleverandør.

Nærværende sag skulle derfor efter vor formodning være løst.”

 

Der er ingen tvivl om at tilsynet inden påbudet skulle have partshørt idet tilsynet under besøget fik at vide at de ansatte arbejdede et sted uden toilet- eller vaskefaciliteter og uden at have fået stillet sådanne faciliteter til rådighed. Oplysningen var væsentlige og til ugunst for virksomheden og blev meddelt af de ansatte og ikke af en repræsentant for virksomheden. Virksomheden var således ikke bekendt med at tilsynet havde modtaget oplysningerne og fik som følge af den manglende partshøring ikke lejlighed til at korrigere eventuelle fejl i oplysningerne.

 

I den konkrete sag viste det sig at fejlen ikke havde betydning idet virksomheden - som det ses - erkendte at der ikke var stillet de fornødne velfærdsforanstaltninger til rådighed for arbejderne. Havde virksomheden rent faktisk sørget for vaske- og toiletfaciliteter, og havde de ansatte eksempelvis for at spare tid undladt at benytte dem, havde fejlen imidlertid ført til at sagens faktum var blevet misforstået og påbudet udstedt med urette.

 

Eksempel 2

 

I sag 1 D fik en skole påbud om at ændre og forbedre en række indeklimaproblemer. Påbudet havde følgende indhold:

 

“...

 

Arbejdstilsynet har besøgt (A) den 4.4.1995. Besøget skete ved tilsynsførende (B) fra Arbejdstilsynet, og der blev talt med skolens viceinspektør (C), som fik en foreløbig mundtlig orientering om indholdet af nedenstående påbud. Skolens sikkerhedsrepræsentant var ikke til stede på besøgstidspunktet.

 

BESKRIVELSE

 

I indskolingsafdelingen havde man indeklimatiske gener, som bestod i irritation af øjne og øvre luftveje, rødme i ansigtet, forkølelsessygdomme og hovedpine. Ved fravær fra indskolingen forsvandt symptomerne, men dukkede op på ny, når arbejdet blev genoptaget.

 

Indskolingen bestod af et særskilt bygningsafsnit i 2 etager. Øverste etage havde fladt tag, og nederste etage var i den ene side en slags afgravet kælder med gulvet omkring 2 meter under terræn. Lofterne i begge etager bestod af brædder med rockwool ovenover. Brædderne var opsat med afstand hvorigennem den frie rockwool kunne iagttages, fordi forseglingen eller membranen imellem brædder og isolering mange steder var istykker.

På begge etager var der tydelige salt- og fugtudtrædninger på loftsbrædderne, som skyldtes vandskader fra det flade tag eller utætte vandinstallationer. I ingen af lokalerne var der indrettet mekanisk ventilation.

 

VURDERING

 

Arbejdstilsynet har erfaring for, at uforseglet rockwool isolering afgiver fiberdrys til lokaleluften med de ovenfor beskrevne irritative gener til følge. Hertil kommer, at vandskadede bygnings- og isoleringsmaterialer kan være sæde for mikrobiel vækst, som også giver indeklimagener som hovedpine og allergiske reaktioner. Arbejdstilsynet vurderer, at vandskaderne må repareres effektivt, og at den vandskadede eller uforseglede rockwool må udskiftes. Herudover mener Arbejdstilsynet, at ventilationsforholdene især i den delvise kælderetage er anstrengte, idet den naturlige ventilation i kraft af kælderplaceringen er væsentligt reduceret. Arbejdstilsynet skal derfor påbyde følgende:

 

PÅBUD

 

(D) kommune skal i forbindelse med indskolingen på (A) træffe effektive foranstaltninger, som kan afhjælpe de indeklimatiske gener. Vandskaderne skal repareres effektivt, og loftsisoleringen skal forsegles.

 

Herudover må kommunen forbedre ventilationsforholdene i indskolingsafsnittet, eller på anden måde sikre sig en tilfredsstillende overensstemmelse imellem ventilationen og brugen af lokalerne.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 1.10.1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

...”

 

Der er ingen tvivl om at den tilsynsførendes beskrivelse af de arbejdsmiljømæssige problemer og deres årsager indeholdt oplysninger af den type der er nævnt i forvaltningslovens § 19, stk. 1, og som er undergivet partshøringspligt. Sagt på en anden måde var situationen således at det ikke kunne udelukkes at skolen kunne have en anden opfattelse end tilsynet af problemernes omfang, karakter og årsag. Derfor burde oplysningerne have været forelagt skolen til udtalelse.

 

Det kunne overvejes om den omtalte samtale med viceskoleinspektøren udgjorde den fornødne partshøring. Efter tilsynets eget referat var der tale om en foreløbig mundtlig orientering om indholdet af nedenstående påbud. Det er derfor uklart om viceskoleinspektøren fik forelagt de oplysninger der er indeholdt i afsnittene “beskrivelse” og “vurdering”. Dertil kommer at en orientering ikke kan sidestilles med en partshøring idet der til det sidste kræves en opfordring til parten til at udtale sig, og typisk også en frist inden for hvilken en sådan udtalelse skal foreligge.

 

Endelig må det anses for uholdbart at forvente en stillingtagen på stedet fra skolens repræsentant til et så komplekst oplysningsmateriale som det der blev beskrevet i påbudet. Det ville helt afskære skolen fra - eventuelt gennem kommunens tekniske forvaltning - at efterprøve rigtigheden af tilsynets beskrivelse af forholdene og især tilsynets vurdering af årsagerne til de ansattes symptomer.

 

Eksempel 3

 

I sag 17 A udstedtes bl.a. følgende påbud til ejeren af en landbrugsejendom:

 

“PÅBUD ANGÅENDE SIKKERHED VED BRØDPÅSLAG.

 

Arbejdstilsynet har besøgt virksomheden den 10. maj 1995.

 

BESKRIVELSE

 

Imellem staldbygningerne er indrettet overdækket påslag til bearbejdning af affaldsbrød.

 

I bunden af påslaget er monteret en vandretliggende snegl, som fører brødet ind i en kombineret snitter og blæser, hvorfra det snittede brød blæses til foderblandingsanlægget. Adgang til det lukkede og overdækkede påslag foretages gennem en uaflåst og uovervåget låge ind på platformen som er placeret ca. 1,5 meter over sneglen.

 

VURDERING

 

Det er kredsens vurdering, at såfremt personer utilsigtet glider på platformen og falder ned i sneglen, er der stor sandsynlighed for tilskadekomst.

 

PÅBUD

 

For at undgå tilskadekomst, skal brødpåslag sikres, så personer ikke utilsigtet kan komme tilskade.

 

Efter Arbejdsmiljølovens § 77, Stk. 1 påbydes det at efterkomme ovenstående krav.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 15. juni 1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

...”

 

De oplysninger der fremkom under besøget, synes at bygge på den tilsynsførendes iagttagelser gennem en besigtigelse af forholdene. Der er ikke tvivl om at oplysningerne burde være forelagt til partshøring. Det kan ikke ses om ejeren eller en repræsentant for denne var til stede under besøget, om der blev ført drøftelser om forholdet, eller hvad eventuelle drøftelser gik ud på.

 

Det kan derfor ikke ses om der skete partshøring således som § 19, stk. 1, kræver det.

 

Der ses ikke at være tale om en hastesag eller foreligge andre forhold som kunne betyde at undtagelse kunne gøres efter forvaltningslovens § 19, stk. 2.

 

Eksempel 4

 

På baggrund af en arbejdsulykke udstedtes i sag 22 D påbud til et firma der arbejdede på en lagerbygning på DSB’s rangerområde ved Korsør Station. Påbudet havde følgende indhold:

 

“PÅBUD ANGÅENDE SAMARBEJDE OM AT SKABE SIKRE ARBEJDSFORHOLD.

 

Arbejdstilsynet har besøgt virksomheden den 27.4.1995.

 

BESKRIVELSE

 

Tilsynskredsen var tilkaldt som følge af arbejdsulykke forårsaget af sammenstød mellem firmaets frontlæsser og en godsvogn fra DSB. Ved sammenstødet, kom DSB ansatte rangerleder (A) alvorligt til skade, idet han blev klemt mellem frontlæsser og godsvogn. Rangerlederen stod på et trinbræt foran på godsvognens højre side i kørselsretningen.

Ulykkesstedet var på nordfacaden af virksomhedens bygninger ud mod kajarealet til (X).

Frontlæsseren, ført af (B), ansat i (virksomhed C)/(virksomhed D), kørte i nordgående retning ud fra mellemrum mellem 2 dele af bygningskomplekset, samtidig kommer godsvogn skubbet af et rangerlokomotiv vestfra, frontlæsser og godsvogn støder sammen, hvorved (A) kommer i klemme mellem frontlæsser og godsvogn. Godsvognen afspores og frontlæsser kommer i klemme mellem godsvogn og hjørne på facaden.

 

Rangertrækket bestod af lokomotiv og 1 godsvogn (tankvogn).

 

Inderste skinne i togsporet løber i en afstand af 1.5 m til 2 m parallelt med og langs bygningens nordfacade. Afstand fra forkant af skovl på frontlæsseren til førerplads er ca. 4 m.

Langs facaden er der mulighed for tværgående trafik over sporet 2 steder ved åbninger i facaden, og ved facadens østlige afslutning.

 

(E) DSB, oplyser efterfølgende telefonisk, at der ved denne slags rangering er 4 mand. En rangerleder (tilskadekomne), en rangerfører som kører lokomotiv, to hjælpere som bl. a. advarer anden færdsel. Endvidere at rangerlederens plads, når der som her skubbes, er forrest i kørselsretningen på ’rangertrin’.

 

VURDERING

 

Da sporet løber tæt langs facade, er oversigtsforholdene således, at det ikke er muligt hverken for den langs- eller tværgående trafik, i tide at se om der er fri passage. Hermed er der stor risiko for sammenstød mellem den langs- og tværgående trafik.

 

PÅBUD

 

Det påbydes virksomheden, jvf. nedennævnte hjemmel, at samarbejde med DSB om at skabe sikre arbejdsforhold ved færdsel ved lagerbygningens nordfacade, hvor facade og spor løber parallelt.

 

Påbudet skal efterkommes straks.

 

Kredsen vil vurdere sagen med henblik på indgivelse af politianmeldelse.

 

HJEMMEL FOR PÅBUD

 

Arbejdsministeriets lovbekendtgørelse nr. 184 af 22. marts 1995 om arbejdsmiljø § 20 med seneste ændring ved arbejdsministeriets lov nr. 177 af 14. april 1993.

 

VEJLEDNING

 

Virksomheden og DSB skal i fællesskab sikre trafikafviklingen ved f. eks. at afspærre udkørsler eller spor, når der forekommer tværgående/udkørende trafik i den ene eller den anden retning på steder, hvor der er dårlige oversigtsforhold. Evt. kan der ved opsætning af spejle skabes gode oversigtsforhold.

 

Indtil der er truffet blivende foranstaltninger til sikker afvikling af trafikken, skal der træffes midlertidige foranstaltninger såsom f.eks. at føreren af et køretøj eller den ansvarlige for transporten inden udkørsel/forbikørsel, om nødvendigt, forlader køretøjet og sikrer sig, at der er fri passage.

 

...”

 

Virksomheden var indstillet på at følge det ikke helt præcise påbud og foreslog ved udfyldning af tilbagemeldingsblanketten 3. maj 1995 følgende:

 

“...

 

Ved sikkerhedsmødet d.3.5.95, afholdt på (adresse Y) deltog: (E) DSB, (F) DSB, (B) (virksomhed C), (G) (virksomhed D)

 

På mødet blev man enige om at stille følgende forslag, til forbedring af sikkerheden, på kajarealet til (X).

 

Forslag: To stk. 4 meter lange bomme skal opstilles. Den ene bom gående ud fra hjørnet af påslaget, og den anden bom gående ud fra kanten af kontorbygningen. Bommene skal være nede fra kl. 7.00 og indtil arbejdstids ophør ved (virksomhed D og C). Dermed vil der altid være spærret af, når der køres ind og ud af bygninger og påslag fra (virksomhed D). Tillige ønsker vi at alt offentlig færdsel omdirigeres til den anden side af bygningen, tilhørende (virksomhed D). Dette gælder både biler/køretøjer/gående trafikanter. Således at kun last- & fragtbiler som har et ærinde til virksomheden, får tilladelse til at køre på havnen (kajarealet (X)).

 

Undertegnede (G) har indkaldt ovennævnte personer samt repræsentanter fra Korsør kommune, politiet samt arbejdstilsynet til møde fredag d. 5.5.95 kl. 09.30, på (adressen Y). På dette møde skal ovennævnte forslag drøftes.

 

Indtil da, bliver der opstillet d.d. en træbom ved kanten af påslaget, så en lignende ulykke ikke kan ske.”

 

Der er ikke tvivl om at tilsynet havde pligt til at partshøre inden påbudet blev sendt. Partshøring havde - som virksomhedens svar viser - formentlig ført til at påbudet fra starten ville være blevet udformet mere præcist end sket, nemlig som en stillingtagen til virksomhedens forslag.

 

Eksempel 5

 

I sag 31 A blev en bygmester påbudt at sikre en rundsav. Påbudet lød således:

 

“PÅBUD ANGÅENDE MANGLENDE OVERDÆKNING OG SPALTEKNIV PÅ RUNDSAV.

 

Arbejdstilsynet har besøgt byggepladsen (A) den 04. april 1995.

 

BESKRIVELSE

 

Ved besøget blev det konstateret, at der henstod et rundsav af mærket “Elu”, hvor rundsavsklingen ikke var forsynet med overdækning, og saven var ikke forsynet med spaltekniv.

 

Ved besøget blev der talt med Deres ansatte på pladsen.

 

VURDERING

 

Ved arbejde med rundsav uden overdækning af savklingen, og uden spaltekniv, er der en betydelig risiko for, at legmesdele kan bevæges ind i farezonen, som er den roterende savklinge.

 

PÅBUD

 

Inden ovennævnte rundsav tages i anvendelse, skal der træffes effektive foranstaltninger mod ulykkesfaren ved montering af overdækning af savklingen og spaltekniv.

 

Påbudet skal efterkommes straks.

 

Kredsen vil vurdere sagen med henblik på indgivelse af politianmeldelse.

 

...”

 

Det fremgår af brevet at den tilsynsførende havde talt med de ansatte på pladsen, men tilsyneladende ikke med indehaveren af virksomheden. Der havde således ikke forinden påbudet blev udstedt, været kontakt mellem tilsynet og vedkommende part. Der er tale om en klar tilsidesættelse af forvaltningslovens § 19, stk. 1.

 

Tilsvarende fejl findes i følgende sager: 2 E, 4 B, 5 A, 6 A, 7 A, 7 B, 8 C, 8 E, 8 F, 10 D, 11 B, 11 C, 12 A, 12 B, 16 A, 18 A, 19 A, 20 A, 22 A3, 24 D, 26 G, 26 I, 27 A, 28 B, 29 A, 30 A, 31 B, 32 A, 33 A, 36 A, 37 B, 38 B, 38 C, 39 A, 40 A, 40 B, 41 A, 41 B, 42 A, 42 B, 42 C, 42 D, 42 E, 42 G, 42 H, 42 I, 43 A, 44 A, 46 A, 47 A, 47 B, 48 A, 48 B, 50 B, 51 B, 52 B, 53 A, 54 A, 55 A, 57 B, 57 C, 57 D, 57 E, 57 H, 57 J, 57 L, 57 N, 57 O, 57 P, 57 R, 57 T, 57 U og 57 V.

 

5.2.5. Sager hvor § 19, stk. 1, burde være blevet efterlevet, men ikke er blevet det, og hvor virksomheden efterfølgende har fremsat bemærkninger

 

I yderligere et antal af de undersøgte sager burde Arbejdstilsynet have partshørt. I disse sager har virksomheden efterfølgende fremsat indsigelse imod afgørelsens berettigelse. Indsigelserne har i nogle tilfælde været rettet imod afgørelsens hovedindhold, i andre imod elementer i afgørelsen. Der er for så vidt tale om samme fejl som nævnt under 5.2.4. De fremdrages her for at vise at der i de undersøgte sager også er holdepunkter for at antage at manglende partshøring har medvirket til at der er blevet truffet helt eller delvis ulovlige afgørelser.

 

Der nævnes i det følgende eksempler herpå.

 

Eksempel 1

 

I sag 2 D fik en entreprenør følgende påbud:

 

“PÅBUD ANGÅENDE UDGRAVNING TIL KLOAK.

 

Arbejdstilsynet har besøgt byggepladsen (A) den 6. april 1995, hvor to af Deres ansatte var beskæftiget med udgravning i forbindelse med kloakarbejde.

 

BESKRIVELSE

 

Udgravningen var ca. 3 meter dyb og ca. 3,5 meter bred. Der var ikke gravet med tilstrækkeligt anlæg.

 

Det blev af Deres ansatte oplyst, at de var færdige med arbejdet og derfor ikke skulle yderligere ned i udgravningen. Når udgravningen var fyldt ca. halvt op, skulle de dog ned og afslutte arbejdet.

 

Opgravet jord lå helt hen til udgravningens kant.

 

VURDERING

 

Utilstrækkeligt anlæg ved udgravning uden afstivning medfører fare for jordskred og dermed alvorlige ulykker, som kan medføre døden.

 

PÅBUD

 

Jordarbejde herunder udgravning skal udføres med passende skråningsanlæg eller brug af afstivning eller anden egnet foranstaltning, så fare for jordskred er effektivt imødegået.

 

Udgravningens kant skal holdes fri for materialer, jord, kørsel mv. Afstanden skal mindst være 1 meter.

 

Påbudet skal efterkommes straks, hvis der skal arbejdes yderligere i udgravningen.

 

HJEMMEL FOR PÅBUD

 

Arbejdsmiljølovens § 77 stk. 1. Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1017 af 15. december 1993 om indretning af byggepladser og lign. arbejdssteder § 19 og 20.

 

VEJLEDNING

 

Ved udgravninger uden afstivning skal siderne have et forsvarligt anlæg, så jorden ikke skrider. Når der arbejdes med dybder fra 1.7 m til 5 m. er det forsvarligt, når anlægget mindst er 1:2. Ved større dybder er et forsvarligt anlæg mindst 1:1.

 

Ved gravning med mindre anlæg end 1:2 i større dybder end 1.7 m., skal der afstives.

 

Ved mindre gravedybder end 1.7 m. kan det påkræves, at der skal afstives eller graves med anlæg pga. løs jord og lign. forhold.

 

Hvis der skal arbejdes yderligere i udgravningen kan der således også anvendes afstivning eller gravekasse.

 

TILBAGEMELDING

 

Kredsen skal senest den 18. april 1995 have modtaget meddelelse om, hvordan påbudet er efterkommet. Meddelelsen skal gives skriftligt på vedlagte tilbagemeldingsblanket.

 

...”

 

Virksomheden blev rykket for en tilbagemelding og sendte i den anledning tilsynet følgende brev:

 

“...

 

Vi beklager, at vi ikke har besvaret Deres påbud, men sagen med brevet og svarblanketten er desværre bortkommet.

 

Ang. Deres påbud, er vi enige med Dem i, at den opgravede jord lå for tæt på udgravningen, men iøvrigt er vi af den opfattelse, at vi har overholdt gældende krav, og mener, det var fuldt forsvarligt, idet jordens beskaffenhed er meget stabil - se vedlagte snit.

 

Desuden kan vi oplyse, at den opgravede jord blev bortkørt i fornøden omfang, inden tilfyldning begyndte.”

 

Tilsynets opfattelse af forholdene burde have været forelagt for virksomheden inden påbudet blev udstedt således at virksomhedens supplerende oplysninger og bemærkninger kunne være indgået i tilsynets vurdering inden afgørelsen blev truffet.

 

Eksempel 2

 

I sag 3 A fik en glarmester følgende påbud:

 

“PÅBUD ANGÅENDE ADGANGSVEJE - STILLADS - OPRYDNING.

 

Arbejdstilsynet har besøgt byggepladsen (A) den 10/4 1995.

 

BESKRIVELSE

 

Arbejdstilsynet har fået oplyst at det er Deres firma der er hovedentreprenør på hovedrenovering af huset, der er i 3 etager.

Ved besøget var der meget uryddeligt, der manglede forsvarlige adgangsveje ind til bygningen.

Inde i bygningen var der en del steder hvor der var byggeaffald, og på stilladset var der ikke fodlister.

 

VURDERING

 

Arbejdstilsynet vurderer, at følgende skal udføres før end byggepladsen er forsvarlig at færdes på.

 

PÅBUD

 

Der skal være jævne og tørre adgangsveje ind til bygningen.

Stilladset skal overalt være forsynet med hånd- knæ- og fodliste.

Der skal ryddes op i bygningen.

Påbudet skal efterkommes straks.

Kredsen vil vurdere sagen med henblik på indgivelse af politianmeldelse.

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1017 af 15.12.1993 om indretning af byggepladser og lignende arbejdssteder efter lov om arbejdsmiljø.

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 867 af 13. oktober 1994 om bekendtgørelse om arbejdets udførelse.

 

...”

 

Glarmesteren burde inden afgørelsen have været partshørt. I så fald havde følgende indvending kunnet indgå i tilsynets vurdering inden afgørelsen:

 

“...

 

Vedr. påbud 1.: Dette ligger uden for min entreprise, men forholdene er bragt i orden.

 

Påbud 2.: Stilladsfirmaet har været ude og montere hånd- knæ- og fodlister overalt.

 

Påbud 3.: Dette påbud er ligeledes blevet efterkommet, idet der er blevet ryddet op i bygningen.”

 

Oplysningen om at adgangsvejene ind til bygningen ikke var partens ansvar, rejste jo et problem som enten måtte have givet tilsynet anledning til yderligere undersøgelser eller til at formulere påbudet anderledes end sket.

 

Eksempel 3

 

I sag 4 C udstedtes et påbud til udbedring af indeklimaproblemer på en folkeskole. Påbudet lød således:

 

“PÅBUD ANGÅENDE INDEKLIMAGENER - BESØGSRAPPORT.

 

Arbejdstilsynet har besøgt (A) skoles SFO den 27.4.1995. Ved besøget blev der talt med leder (B), sikkerhedsrepræsentant (C) og viceinspektør (D), som fik en foreløbig mundtlig orientering om indholdet af nedenstående påbud.

 

BESKRIVELSE

 

(A) skoles SFO var delt i 2 afdelinger kaldet “Ildbjerget” og “Vulkanen”. Hver afdeling var normeret til ca. 66 børn og 7 voksne, som var placeret i 2 bygningsafsnit, 1 på hver side af et fælles udeareal.

 

Det blev oplyst, at man i skolefritidsordningen havde været plaget af forskellige lidelser, som man tilskrev indeklimaet. Det drejede sig om øjengener med kløen, og øjenbetændelse; og luftvejsgener med langvarige forkølelser; og halsinfektioner med bl.a. bylder i halsen. Endelig mente man, at flere lokaler havde alvorlige støjproblemer.

 

Ved rundgangen i lokalerne kunne Arbejdstilsynet konstatere, at loftsbeklædningen i de udstrakte gangarealer bestod af rå brædder opsat med mellemrum. I mellemrummene var loftsisoleringen synlig og bestod af rockwool, der uden plastikmembran eller anden forsegling var anbragt direkte oven på brædderne.

 

Under gennemgangen blev det nævnt, at man i børnenes wc-afsnit savnede faciliteter til rengøring og skift af mindre børn, som havde besørget i bukserne, idet man fandt at den fælles håndvask, hvor også børnene vaskede hænder, var uhygiejnisk at anvende til dette arbejde. Endeligt manglede man reguleringsmuligheder for enkelte radiatorer, som ikke kunne lukkes, hvilket gav unødige varmeproblemer især om foråret og efteråret.

 

VURDERING

 

På foranledning af Arbejdstilsynet var der fornyligt foretaget en vurdering af indeklimaet, og ’sundheden’ af skolens bygninger. Undersøgelsen havde uventet fundet stor udbredelse af svampe og bakterier på grund af forekomst af fugt i skolens gulve. Undersøgelsesresultaterne havde været forelagt embedslægen, som udtalte, at de fundne bakterier bl.a. kan være årsag til halsbetændelse og bylder på huden eller børnesår, og at svampevækst muligvis kan give allergiske symptomer hos disponerede personer. embedslægen mener at kimtallet derfor bør holdes så lavt som muligt, og anbefaler at der foretages en grundig rengøring, som fremover holdes på et højt niveau. Endeligt mener embedslægen at en varig afhjælpning af problemerne med de fugtige gulve bør ske inden vintersæsonen 1995/96 sætter ind.

 

Arbejdstilsynet har erfaring for, at uforseglede mineraluldsmaterialer som bl.a. rockwool kan afgive fiberdrys til lokaleluften med irritative gener til følge som røde øjne, irriterede slimhinder og hudkløe. At der herudover i bygningen er konstateret en øget hyppighed af bakterier som antagelig kan forstærke de anførte gener, må betragtes som en skærpende omstændighed. Arbejdstilsynet vurderer, at de oplyste sygdomslidelser iblandt skolefritidsordningens personale må have en sammenhæng med de indeklimatiske forhold. Arbejdstilsynet må derfor forlange, at embedslægens anbefalinger følges nøje, og at der herudover tages højde for generne fra den uforseglede rockwoolsisolering.

 

Endeligt skal Arbejdstilsynet gøre opmærksom på, at der i bygningsreglementet er strengere krav til efterklangstiden i daginstitutioner end i forhold til skolelokaler. Ved oprettelse af en skolefritidsordning, der betragtes som en daginstitution, i tidligere skolelokaler må kommunen bl.a. sikre sig, at de strengere lydkrav til lokalerne er tilgodeset. Krav til mekanisk ventilation og wc-forhold bør ligeledes justeres.

 

På baggrund af ovenstående skal Arbejdstilsynet påbyde følgende:

 

PÅBUD

 

(A) skole og (E) kommune skal træffe effektive foranstaltninger som kan afhjælpe de indeklimatiske gener i forbindelse med arbejde i skolens lokaler. Der tænkes i første omgang på skolefritidsordningen, hvor fugt i gulvene og fiberdrys i lokaleluften fra den uforseglede rockwoolsisolering har givet gener.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 1.11.1995.

 

...”

 

Kommunen skrev den 31. maj 1995 til tilsynet om hvad der var blevet gjort i anledning af påbudet. Kommunen skrev bl.a.:

 

“...

 

Ved de foretagne målinger har det nemlig vist sig, at der ikke er fundet luftbårne mineraluldsfibre. Det er således ikke sandsynligt, at mineraluldsfibre er årsag til de konstaterede gener. På den baggrund er der ikke planlagt forandringer af loftet.

 

Et forestående projekt til udbedring af de indeklimatiske gener vil derfor indeholde forslag til renovering, som er koncentreret omkring gulvniveauet.

 

Der er på nuværende tidspunkt ikke truffet afgørelse om, hvilken løsning der skal vælges. Byrådet kan tidligst få forelagt projektforslaget i efteråret 1995.

 

Det er kommunens opfattelse, at der herved, inden den fastsatte frist 1.11.1995, er truffet effektive foranstaltninger til afhjælpning af indeklimagener, men gennemførelsen af den sidste del, der har med fugt at gøre, kan ikke være afsluttet inden den 1.11.1995.

 

Såfremt Arbejdstilsynet mener, at fugtproblemerne skal være afhjulpet inden 1.11.1995, vil kommunen være nødt til at anke påbudet, idet der ikke er praktisk mulighed for overholdelse af denne frist. Hvis påbudet skal forstås således, at alt skal være afhjulpet inden 1.11.1995 anmoder kommunen om, at sagen videresendes til Direktøren for Arbejdstilsynet, som anke over tidsfristen.”

 

Som det ses, gennemførte kommunen egne undersøgelser som viste at det faktiske oplysningsgrundlag for tilsynets afgørelse var delvis urigtigt. Kommunen havde derfor valgt at efterkomme påbudet ud fra de forudsætninger kommunens oplysninger gav. Endvidere gjorde kommunen indsigelse mod gennemførelsesfristen idet en afhjælpning ikke ville være praktisk mulig inden fristens udløb.

 

Havde tilsynet hørt kommunen inden påbudet blev udstedt, var de påpegede forhold formentlig blevet afklaret inden påbudet blev udstedt, og påbudet havde efter al sandsynlighed fået en anden udformning end tilfældet var idet der ikke fra Arbejdstilsynet ses at være gjort indsigelse mod kommunens egenhændige ændring af påbudets indhold.

 

Eksempel 4

 

I sag 10 B udstedtes forbud i anledning af manglende afstivning i forbindelse med udgravning til kloakledning. Forbuddet lød således:

 

“FORBUD MOD ARBEJDE I UDGRAVNING MED LODRETTE SIDER - BYGGEPLADSEN (A)

 

Arbejdstilsynet har besøgt byggepladsen d. 7/4 95

 

BESKRIVELSE

 

På byggepladsen var der lagt en kloakledning i en rendegrav, ved besøget var kloakledningen dækket til med grus, men der var ikke lagt jord på.

På det dybeste sted blev der målt 2,70 m. og jordsiderne var lodrette, der var ikke afstivning af jordsiderne. Arbejdstilsynet så ikke noget afstivningsmateriel på byggepladsen.

 

VURDERING

 

Hvis der har været arbejdet i udgravningen uden afstivning, har der været arbejdet uforsvarligt, da der er fare for jordskred.

 

FORBUD

 

Det påbydes derfor, at faren straks imødegås ved at arbejdet stoppes, indtil der er gravet med anlæg eller afstivet, hvor der er dybere end 1,70 m.

 

Kredsen vil vurdere sagen med henblik på indgivelse af politianmeldelse.

 

...”

 

Virksomheden svarede 11 dage senere:

 

“...

 

Da arbejdet blev udført, var udgravningen forsvarligt afstivet.

 

Da tilsynet besigtigede byggepladsen, den 7/4 1995 var 3/4 af udgravningen/kloakledningen tildækket, men arbejdet var indstillet pga vejrliget, og udgravningen er efterfølgende tildækket, og der har ikke været folk i udgravningen.”

 

Allerede tilsynets eget brev viser at tilsynet hverken har haft oplysninger om hvorvidt der blev arbejdet i udgravningen, eller om de nærmere omstændigheder i forbindelse med gravearbejdets hidtidige forløb, herunder hvor langt arbejdet var. Der oplyses intet om eventuel kontakt med repræsentanter for virksomheden.

 

Virksomhedens svar viser at virksomheden havde oplysninger som havde klar relevans for tilsynets vurdering af sagen, og som sandsynligvis havde ført til at påbudet enten ikke blev sendt, eller tilsynet foretog yderligere undersøgelser.

 

Eksempel 5

 

Tilsynet besøgte i sag 22 B byggeriet ved Storebæltstunnelen. Efter besøget fik bygherren følgende påbud:

 

“PÅBUD ANGÅENDE PÅBUD ANGÅENDE SIKRING MOD NEDSTYRTNING

 

Arbejdstilsynet har besøgt Selandiatunnelen (sydtunnelen) den 3. maj 1995.

 

BESKRIVELSE

 

Ved ring 975 mellem cp 5 og cp 6 blev det konstateret, at der blev arbejdet på en pumpestation i ca. 4 meters højde over sporerne. I hele pumpestationens østlige side samt hen til adgangslejderen på den nordlige side, var der ingen sikring mod nedstyrtning.

 

VURDERING

 

Det er kredsens vurdering, at det er forbundet med fare for nedstyrtning ved færdsel på pumpestationen.

 

PÅBUD

 

Arbejdsdæk, arbejdsplatforme, stilladser, adgangsveje og lignende skal være forsynet med rækværk eller anden effektiv afspærring overalt, hvor der kan ske fald på mere end 2 meter til det omgivende underlag, og tillige ved mindre højde, hvor der er en særlig fare.

 

Påbudet skal efterkommes straks.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes vil kredsen vurdere sagen med henblik på indgivelse af politianmeldelse.

 

HJEMMEL FOR PÅBUD

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1017 af 15. december 1993 om byggepladser og lignende arbejdssteder efter lov om Arbejdsmiljø § 22.

 

...”

 

Virksomheden skrev 6 dage senere følgende:

 

“...

 

Pumpestationen var taget ud af drift og var under demontering. Arbejdet, der foregik var oprensning inde i selve tanken inden demonteringen.

 

Gelænderet var fjernet for at kunne udtage dele fra pumpstationen, men blev straks genopsat.

 

Demonteringen af pumpstationen blev afsluttet den 5. maj 1995.”

 

Hvis virksomhedens oplysninger var korrekte, havde partshøring formentlig medført at påbudet ikke blev udstedt. I hvert fald er det klart at tilsynet ikke på baggrund af virksomhedens oplysninger kunne udstede påbud uden at foretage yderligere undersøgelser af forholdene.

 

Eksempel 6

 

Efter en skoldningsulykke på en virksomhed udstedtes i sag 24 A følgende påbud:

 

“PÅBUD ANGÅENDE SKOLDNINGSULYKKE VED SPIRALTØRRER.

 

Arbejdstilsynet har besøgt virksomheden den 4. april 1995.

 

BESKRIVELSE

 

Tilsynet har undersøgt ovennævnte ulykke den 4. april 1995, hvor tilskadekomne (A) blev ramt af udstrømmende damp/vand fra en vandudlader, hvis rør ikke var ført helt ned til gulvristen. Ved undersøgelsestidspunktet var afblæsningsrørene alle ført til gulvrist. Det konstateredes, at et ca. 6 m højt 2” rør til afblæsning af damp var fyldt med kogende vand, samt at rør og armatur ved spiraltørrernes afgangsende var uden isolering.

 

VURDERING

 

Nævnte forhold medfører fare for skoldning eller forbrænding.

 

PÅBUD

 

De nævnte rør og armaturer skal isoleres, og det 6 m høje 2” rør skal forsynes med farefri dræn, således at der ikke opsamles kogende vand, der kan skydes ud ved udluftning af damp.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 1. maj 1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

...”

 

Virksomheden foreslog en anden løsning:

 

“...

 

Første del: isolering af rør og armaturer, har været behandlet på sikkerhedsmøde tirsdag d. 25. apr. 1995.

 

De ansatte bærer konsekvent handsker under ophold i det pågældende område og i de 10 år anlægget har eksisteret har vi aldrig haft skoldningsulykker fra de omtalte rør. Vi har forhørt os hos leverandøren, Atlas Industries a/s i Ballerup, som har leveret over 50 tørrere i Danmark og endnu flere i udlandet. De har aldrig isoleret bagendens kondensatsystem.

 

Problemet er for det første, at pakningsskift, filterservice, ventil og luftudladerservice samt vandudladerreparation pågår så hyppigt at isoleringen ustandseligt vil lide overlast og dermed give falsk sikkerhed.

For det andet kræver området grundig rengøring med højtryksspuler for at sikre den bakterielogiske hygiejne omkring meludtrækket, som repræsenterer steriliseringen i processen. Isolering vil her udgøre en decideret snavssamler og bakterierede på grund af manglende udtørring.

 

For at imødekomme såvel hygiejne- som sikkerhedskrav har vi i stedet besluttet at lade fremstille en aftagelig rustfri trådnetskærm omkring kondensatsystemet på hver tørrer, som sikrer mod utilsigtet berøring og som kan spules ren.

 

Vi afventer Arbejdstilsynets accept før udførelsen.

 

Påbuddets andet krav: dræn af det 6 m høje afblæsningsrør er udført.”

 

Herefter ændrede tilsynet sit påbud til følgende:

 

“PÅBUD OM ISOLERING AF RØR OG ARMATUR VED SPIRALTØRRER.

 

Under henvisning til Deres brev af 25. april 1995 samt møde på virksomheden den 9. maj 1995 skal kredsen tilkendegive, at kravet om isolering frafaldes, såfremt der monteres en trådnetsskærm, der forhindrer utilsigtet berøring af damprør og armatur.

 

Skærmen udformes således, at betjening af ventiler kan udføres uden afmontering af skærmen.

 

Skærmens udformning aftales med sikkerhedsrepræsentanten for området.”

 

Forløbet viser både partshøringspligtens indhold samt illustrerer hvorledes partshøring kunne have ført til et bedre oplysningsgrundlag og til en anden afgørelse end den tilsynet traf uden partshøring.

 

Tilsvarende forløb findes i sagerne 24 C, 35 A, 41 B, 46 A, 50 C, 57 I, 57 Q og 57 X.

 

5.3. Sammenfatning

 

Undersøgelsen har for det første vist at tilsynet overhovedet ikke har indrettet sagsbehandlingen af påbud og forbudssager på at der skal partshøres i henhold til forvaltningslovens § 19, stk. 1. Denne systemfejl har fremkaldt et stort antal partshøringsfejl.

 

Jeg har ikke fundet det påkrævet at registrere samtlige tilfælde af overtrædelse af forvaltningslovens § 19, stk. 1. Det har dog kunnet konstateres at der med sikkerhed foreligger partshøringsfejl i 93 af de undersøgte sager.

 

Det må også tages i betragtning at i en del af de sager hvor der ikke er konstateret partshøringsfejl, kan der være begået sådanne fejl - det har blot ikke med sikkerhed kunnet konstateres om dette er tilfældet.

 

Undersøgelsen viser også at en korrekt efterlevelse af partshøringspligten i 14 sager sandsynligvis ville have ført til at afgørelsen havde fået et andet indhold.

 

5.4. Direktoratet for Arbejdstilsynets bemærkninger

 

Direktoratet for Arbejdstilsynet kommenterede i udtalelsen af 29. juni 1999 min foreløbige redegørelse på følgende måde:

 

Åstedsafgørelser

 

Det særlige ved Arbejdstilsynets afgørelser er, at de i langt de fleste tilfælde har karakter af åstedsafgørelser. Dette medfører, at Arbejdstilsynet indsamler sine oplysninger til at træffe afgørelse på virksomheden, jf. afsnittet i indledningen om, hvordan et tilsynsbesøg gennemføres.

 

Arbejdstilsynet lægger ikke vægt på udtalelser fra ansatte, uden at oplysningerne er blevet kommenteret af arbejdsgiveren eller dennes repræsentant. Dette sker ved samme besøg, hvor oplysningerne i første omgang indsamles. Der er fx tale om oplysninger om, hvor længe den enkelte står ved en maskine ad gangen, hvor mange der er på et skiftehold eller om belastningens varighed.

 

Faktiske oplysninger, som Arbejdstilsynet umiddelbart kan konstatere ved en rundgang på virksomheden høres der som udgangspunkt ikke om. Dette skyldes, at det er umiddelbart konstaterbare oplysninger, som arbejdsgiveren ikke kan være i tvivl om, at Arbejdstilsynet er i besiddelse af efter besøget. Der er fx tale om hvor mange maskiner der er, hvor højt der er til loftet, og om der er etableret udsugning.

 

... Hvordan høres der i Arbejdstilsynet i dag

 

I tilfælde af overhængende, betydelig fare (forbudssituationen) kontaktes arbejdsgiveren eller dennes repræsentant straks, hvis de er tilstede på arbejdsstedet. Hvis ikke dette er tilfældet, forsøges arbejdsgiveren kontaktet pr. telefon. Der udvises fra Arbejdstilsynets side store bestræbelser på, at få kontakt til arbejdsgiveren eller en repræsentant før afgørelsen træffes, primært med det formål at få sikret at arbejdet stoppes, d.v.s. at få forbudet effektueret. Herudover sikres den mest korrekte oplysning af sagen, således at afgørelsen træffes på det bedst mulige faktiske grundlag.

 

Er det imidlertid ikke muligt, at få kontakt til arbejdsgiveren eller dennes repræsentant, afleveres påbudet/besøgsmeddelelsen alligevel på arbejdspladsen, idet hensynet til de ansattes sikkerhed går forud for virksomhedens interesse i gennem partshøring at udtale sig inden der træffes afgørelse.

 

For så vidt angår påbudet eller besøgsmeddelelsen er det i dag praksis, at der skrives, hvem der er talt med på arbejdspladsen, samt hvis arbejdsgiveren eller dennes repræsentant er kontaktet pr. telefon, vil dette også fremgå, både hvis der er opnået kontakt eller ikke.

 

Ovennævnte fremgangsmåde følges tillige ved straks‑påbud.

 

Som det fremgår af ovennævnte, forsøger Arbejdstilsynet, i forbuds‑ og strakspåbudssituationer, at foretage høring. Hvis dette imidlertid ikke lykkes, afgives forbudet/straks‑påbudet normalt alligevel, idet hensynet, i disse sager, til de ansattes sikkerhed ofte vurderes at gå forud for virksomhedens interesse i gennem partshøring at udtale sig inden afgørelsen træffes.

 

Der må dog i disse sager foretages en konkret vurdering af, på den ene side arbejdsgiverens interesse i at blive hørt og på den anden side de ansattes interesser (sikkerhed), jf. forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 3, og forvaltningsloven med kommentarer af John Vogter.

 

Inden et påbud med frist afsendes til virksomheden, har der så vidt muligt været foretaget en høring af arbejdsgiveren eller dennes repræsentant.

 

Om høringen har været foretaget som en mundtlig høring, en skriftlig høring eller evt. en kombination, afhænger af den konkrete situation.

 

Er arbejdsgiveren eller dennes repræsentant tilstede ved tilsynsbesøget på virksomheden, foretages der i forbindelse med tilsynsbesøget en høring omkring de faktiske oplysninger og konstateringer. ...

Såfremt der er tale om en simpel maskine, proces eller lignende, og der ikke er tale om store økonomiske investeringer for virksomheden, foretages ikke yderligere høringer om det faktuelle. Ved denne høring vedrørende de faktiske konstateringer vil der også være en drøftelse af fristen for efterkommelse af påbudet.

 

Det er i den forbindelse vigtigt at være opmærksom på, at hvad der for en udenforstående, kan fremstå som en kompliceret maskine, arbejdsproces m.v. ofte ikke er det for arbejdsgiveren. Denne er, eller også er dennes arbejdsledere, endog meget fortrolig med de faktiske forhold. I disse situationer ville yderligere høring fx i form af referat, på mange arbejdsgivere formentlig virke irriterende og tidskrævende.

 

Det vil, i ovennævnte situation, af påbudet fremgå, at der har været talt med arbejdsgiveren, og at fristen for efterkommelse af påbudet er enten aftalt eller drøftet med ham.

 

Ifølge forvaltningslovens § l9, stk. 1 skal der foretages partshøring, såfremt parten ikke kan antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af de oplysninger, der er indgået i sagen samt ikke er bekendt med, at oplysningerne indgår i myndighedens beslutningsgrundlag.

 

Ved åstedsafgørelsen, hvor arbejdsgiveren eller dennes repræsentant er til stede samt hvor der ikke er tale om meget komplicerede forhold er der således efter Arbejdstilsynets opfattelse som udgangspunkt ikke en pligt til at foretage en yderligere skriftlig høring efter forvaltningslovens § 19, stk. 1.

 

Ved et tilsynsbesøg kan der dog nogle gange være tale om at der konstateres en række overtrædelser af arbejdsmiljølovgivningen, at der konstateres overtrædelser af arbejdsmiljølovgivningen, der kræver store økonomiske investeringer, at den konstaterede overtrædelse af arbejdsmiljølovgivningen er kompliceret i henseende til beskrivelse, idet der fx er tale om mange måleangivelser, beskrivelser af procedurer eller lignende, eller at arbejdsgiveren eller en repræsentant ikke er tilstede ved tilsynsbesøget, og det ikke findes hensigtsmæssigt, at foretage høringen efterfølgende pr. telefon.

 

I ovennævnte situationer foretages der i dag i et vist omfang skriftlig høring af arbejdsgiveren eller dennes repræsentant, ved at påbudet sendes i udkast med en følgeskrivelse om, at virksomheden anmodes om, at fremkomme med bemærkninger til de faktiske forhold under afsnittet “beskrivelse”. Samtidig anmodes virksomheden om, at fremkomme med en tilkendegivelse om efterkommelsesfristen.

 

Andre gange sker høringen af virksomheden ved et efterfølgende møde.

 

Det er således Arbejdstilsynets vurdering, at der i dag, i proceduren omkring afgivelse af påbud, er indarbejdet en høring af arbejdsgiveren eller dennes repræsentant.

 

Det foregår ofte mundtligt, idet der er tale om ukomplicerede sager af ringe økonomisk værdi, men foregår også skriftligt, som ovenfor skitseret.

 

Om der skal være tale om en mundtlig eller skriftlig høring afgøres således ud fra en konkret vurdering af sagens kompleksitet, den økonomiske betydning for virksomheden samt muligheden for at få arbejdsgiveren i tale.

 

Arbejdstilsynet finder på den baggrund, at den gældende praksis omkring høring som udgangspunkt opfylder forvaltningslovens krav.

 

Det bemærkes, at der i forvaltningslovens § 19 ikke ses at være formkrav til høringen.

 

I de eksempler, der er gennemgået i redegørelsen s. 71ff. (den endelige rapport s. 91, min bemærkning) er Arbejdstilsynet i mange tilfælde enig i, at høring skulle have været foretaget. Påbudene kan dog ikke antages at afspejle virkeligheden i dag, hvor der, som nævnt indledningsvist, bevidst har været fokus på forvaltningsret og ensartethed de seneste år i højere grad end hidtil.

 

I den foreløbige redegørelse anføres det, at der ikke i forbindelse med høring er sikret bevis for, at oplysningerne har været forelagt arbejdsgiveren, fx ved at denne har skrevet under på et referat eller lignende.

 

Arbejdstilsynet finder som udgangspunkt, at det, i og med, at der ikke er formkrav til høring, ikke er nødvendigt, at kunne dokumentere, at høring er sket. Arbejdstilsynet er dog enig i, at det ud fra borgerhensyn er hensigtsmæssigt, at dette kan lade sige gøre. Arbejdstilsynet har derfor, som tidligere nævnt, indført en praksis, hvorefter det altid skal fremgå af påbudet, hvem man har talt med under besøget og eventuelt efterfølgende.

 

Arbejdstilsynet dokumenterer i dag, at høring er sket ved at anføre i påbudet, hvem der er talt med fra arbejdsgiverside.

 

Arbejdstilsynet vil således også i den kommende instruks om afgørelsesvirksomhed ..., indføje et krav om, at det skal fremgå af et påbud, hvem den tilsynsførende har talt med på virksomheden.

 

I den tilpassede tilsynsmetode, der er indført fra 1999, ..., er der sat fokus på dialogen med virksomheden.

 

Arbejdstilsynets besøg sker ved et indledende møde med virksomhedens ledelse og sikkerhedsorganisationen. Ved dette møde drøftes bl.a. virksomhedens egenindsats.

 

Herefter gennemgås virksomheden sammen med en repræsentant fra ledelsen og de ansatte, hvor der fokuseres på de arbejdsmiljøproblemer, der er generelt væsentlige for branchen og som fremgår af arbejdsmiljøvejviserne.

 

Ved et afsluttende møde med virksomhedens ledelse og sikkerhedsorganisation, redegør Arbejdstilsynet bl.a. for, hvilke reaktioner virksomheden kan forvente fra Arbejdstilsynet.

 

Alt hvad der fremgår af den efterfølgende skriftlige kommunikation med virksomheden er således som udgangspunkt allerede blevet drøftet med virksomhedens ledelse ved det afsluttende møde. Der er således foretaget en grundig mundtlig partshøring inden Arbejdstilsynet udformer den skriftlige afgørelse.

 

... Konklusion

 

Arbejdstilsynets afgørelser er som nævnt i langt de fleste tilfælde åstedsafgørelser.

 

Arbejdstilsynet hører oftest i forbindelse med den faktiske konstatering af fakta, herunder faktuelle oplysninger, i sagen. Baggrunden herfor er primært, at både en repræsentant for virksomhedens ledelse og de ansatte ‑ typisk sikkerhedsrepræsentanten ‑ som udgangspunkt er til stede. På den måde fremfører begge deres synspunkter i denne sammenhæng, og kan samtidig tage stilling til ’modpartens’ oplysninger.

 

Arbejdstilsynets tilsynstilgang følger af lovgivningen og af reglerne om sikkerhedsorganisationens rolle m.v., og bygger traditionelt på direkte kommunikation mellem Arbejdstilsynet, arbejdsgiver og arbejdstager.

 

Arbejdstilsynet finder, at forvaltningslovens formål og principper bedst tilgodeses ved den direkte mundtlig høring på åstedet, både for så vidt angår sagsoplysningen og kontradiktion.

 

Arbejdstilsynet finder således, at man opnår den bedste retsstilling både for arbejdsgiveren og de ansatte ved den mundtlige høring. En mundtlig høring tager således bl.a. højde for, at der i langt den overvejende del af Arbejdstilsynets påbud er 2 interessenter ‑ arbejdsgiveren og de ansatte.

 

Det bemærkes, at sagsoplysningen i Arbejdstilsynets sager fortrinsvis sker ved de oplysninger, der konstateres ved tilsynsbesøget, ... om hvordan et tilsynsbesøg gennemføres.

 

Arbejdstilsynet vil dog fortsat indskærpe den praksis, hvorefter skriftlig høring skal ske i større, komplicerede og/eller økonomisk tunge sager.

 

Arbejdstilsynet er enig i, at der ofte ikke i forbindelse med en mundtlig høring vil være en opfordring for parten til at komme med en udtalelse om de faktiske omstændigheder. Men der vil i sagens natur være lejlighed hertil, jf. den samtalebaserede tilgang, ... om hvordan et tilsynsbesøg gennemføres og ordvalget i forvaltningslovens § 19.

 

Men der har ikke været retningslinier om en direkte formuleret opfordring, og en sådan opfordring følger ikke af ordlyden af forvaltningslovens § 19.

 

Arbejdstilsynet er enig i, at det tydeligt skal fremgå, hvem der er talt med under besøget og dermed, hvem der er hørt.

 

Der er derfor i de seneste år ‑ efter de afgørelser, der er omfattet af undersøgelsen ‑ indført en praksis, hvorefter det skal fremgå af påbudet, hvem man har talt med også eventuelt efterfølgende. Dette vil også blive et led i den kommende instruks om afgørelsesvirksomhed, .

 

Arbejdstilsynet er enig i, at påbud på arbejdsmiljølovens område har været valgt som administrativ håndhævelsestilgang, uanset om den overtrådte bestemmelse er klar eller af skønsmæssig karakter.

 

Denne tilgang er navnlig valgt af pædagogiske hensyn, ud fra et ønske om i videst muligt omfang at hjælpe virksomhederne til selv at løse arbejdsmiljøproblemerne (jf. arbejdsmiljølovens § 1) og for at begrænse politianmeldelserne til de særlig grove typer overtrædelser,...

 

Arbejdstilsynet er derfor også enig i, at sådanne påbud udløser partsbeføjelser.

 

Arbejdstilsynet bemærker endelig, at under hensyn til, at det tilpassede tilsyn, ..., bliver en jævnligt anvendt tilsynsmetode, og tilsynsbesøg efter denne metode, som udgangspunkt er anmeldte og repræsentanter for ledelsen i endnu højere grad deltager i besøgene, opfylder den mundtlige høring efter Arbejdstilsynets mening intentionerne bag forvaltningslovens § 19.”

 

5.5. Ombudsmandens endelige udtalelse om partshøring

 

Jeg må forstå direktoratets bemærkninger således at direktoratet ikke har indsigelser imod min juridiske vurdering af partshøringspligtens manglende efterlevelse i de undersøgte 160 sager. På denne baggrund opretholder jeg mine vurderinger heraf i den foreløbige udtalelse, herunder udtalelsen om at sagsbehandlingen ikke har været tilrettelagt med henblik på en efterlevelse af forvaltningslovens § 19, stk. 1.

 

Dette forhold mener jeg er meget beklageligt.

 

Direktoratet har beskrevet hvorledes partshøring foretages i Arbejdstilsynet i dag, og har dermed peget på at de undersøgte sager ikke nødvendigvis er repræsentative for hvorledes tilsynet på nuværende tidspunkt sørger for efterlevelse af partshøringspligten. Jeg går ud fra at direktoratet mener at den måde der nu partshøres på, er i overensstemmelse med forvaltningslovens regler.

 

Jeg må hertil for det første bemærke at beskrivelsen af den nugældende partshøringspraksis er af så generel karakter at jeg ikke har tilstrækkeligt grundlag for alene på dette grundlag at tage stilling til om praksis er lovmedholdelig.

 

Nogle vendinger i beskrivelsen rejser tvivl om hvorvidt praksis stemmer overens med forvaltningslovens § 19. I det følgende vil jeg gøre opmærksom på disse forhold.

 

Direktoratet anfører at “faktiske oplysninger, som Arbejdstilsynet umiddelbart kan konstatere ved en rundgang på virksomheden høres der som udgangspunkt ikke om”. De nævnte eksempler “hvor højt der er til loftet”, “om der er etableret udsugning” og “hvor mange maskiner der er”, er jeg enig i kan være eksempler på at partshøring ikke er påkrævet fordi arbejdsgiveren må kunne gå ud fra at disse oplysninger indgår i Arbejdstilsynets sag. Jeg vil dog pege på at der i de undersøgte sager er eksempler på at iagttagelser af “umiddelbart konstaterbare” oplysninger var undergivet partshøringspligt, og på at undladelse af at partshøre sandsynligvis betød at der blev truffet en forkert afgørelse.

 

Jeg henviser til afsnittene 5.2.4. og 5.2.5., især det sidste.

 

Jeg vil endvidere fremhæve at hvad der isoleret set kan fremstå som iagttagelser af enkle og overskuelige forhold, kan ændre karakter når oplysningerne bliver sammenstillet med andre - isoleret set enkle - oplysninger. Det kan være meget vanskeligt at afgøre om udgangspunktet - ikke partshøringspligt - er forladt. Jeg vil derfor anbefale at Arbejdstilsynet i praksis vælger det modsatte udgangspunkt - at der partshøres om alle iagttagelser der gøres på åstedet - medmindre det er sikkert at der ikke er grund til at forelægge oplysningerne for parten, eller han ved at tilsynet har registreret oplysningerne der, eller han allerede har udtalt sig om dem.

 

Direktoratets bemærkninger om forbuds- og strakspåbudssituationer kan jeg tilslutte mig i det væsentligste. Jeg vil dog pege på at det ikke er givet at betingelserne i forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 3, for at undlade partshøring altid vil være opfyldt i de situationer tilsynet kalder “strakspåbudssituationer”.

 

Jeg er også enig i at i mange tilfælde vil hensynet til de ansattes sikkerhed kunne begrunde at en afgørelse træffes straks, også selv om partshøring ikke er blevet gennemført. At partshøring er forsøgt, er imidlertid ikke et hensyn der kan indgå som et selvstændigt led i vurderingen efter § 19, stk. 2, nr. 3.

 

Direktoratet har oplyst at der ikke foretages yderligere partshøring om faktuelle oplysninger hvis arbejdsgiveren eller dennes repræsentant er til stede under tilsynsbesøget, og der er tale om “en simpel maskine, proces eller lignende, og der ikke er tale om store økonomiske investeringer for virksomheden”.

 

Jeg forstår bemærkningerne således at selv om der er tale om enkle, faktuelle oplysninger, partshøres der i praksis hvis en efterlevelse af lovgivningen vil kræve store investeringer af virksomheden. Dette giver mig anledning til at understrege at pligten til at partshøre ikke afhænger af de økonomiske følgevirkninger af afgørelsen, men af de oplysninger afgørelsen bygger på. I den forbindelse er jeg gået ud fra at investeringens størrelse ikke indgår som et led i bedømmelsen af om der efter tilsynets mening foreligger en krænkelse af arbejdsmiljøreglerne.

 

Direktoratet skriver videre at partshøring ofte foregår mundtligt “idet der er tale om ukomplicerede sager af ringe økonomisk værdi”. Om tilsynet har partshøringspligt, beror på hvilke oplysninger der er tilvejebragt i sagen, og hvorledes de er skaffet til veje. Pligten i § 19, stk. 1, er derimod ikke afhængig af sagernes økonomiske værdi. Jeg finder det betænkeligt at der i det hele taget inddrages sådanne hensyn. En sådan tankegang kan føre til at der generelt gøres forskel i processuel henseende på økonomisk tunge og lette sager. En sådan differentiering kan igen medføre at sager med ringe økonomisk værdi ikke bliver behandlet i overensstemmelse med forvaltningslovens krav ligesom praksis forudsætter at tilsynet orienterer sig om sagernes økonomiske konsekvenser før de kan tilrettelægges.

 

Jeg har noteret mig at direktoratet i den kommende instruks om afgørelsesvirksomhed vil indsætte regler der regulerer nogle partshøringsspørgsmål. Jeg har bedt om underretning om indholdet af instruksen. Samtidig har jeg henstillet at direktoratet ved den fremtidige tilrettelæggelse af sagsbehandlingen tager hensyn til det jeg har anført i denne redegørelse om dette spørgsmål. Jeg finder især at burde pege på at tilsynets opfattelse med hensyn til mundtlig partshøring på stedet kan være problematisk, ikke fordi mundtlig partshøring er udelukket, men fordi mundtlig partshøring ikke altid vil være tilstrækkelig til at dokumentere at kravene i forvaltningslovens § 19, stk. 1, er opfyldt.

 

Partshøring enten ved anvendelse af “sindet”-skrivelser eller ved forelæggelse af referater vil i højere grad end mundtlig høring sikre at partshøringsreglernes formål varetages. Hertil kommer at skriftlig partshøring vil lette dokumentationen for at partshøring er gennemført korrekt. I den forbindelse skal jeg henlede opmærksomheden på at manglende eller mangelfuld partshøring efter omstændighederne bevirker at den trufne afgørelse er ugyldig, og at der derfor vil blive bortset fra den under en straffesag om tilsidesættelse af påbud/forbud.

 

Hensynet til at sager ekspederes hurtigt og uden unødig ressourceanvendelse, kan efter min mening imødekommes ved at mundtlig partshøring benyttes i de tilfælde der er beskrevet i den foreløbige redegørelse som egnede hertil, og således at tilsynets medarbejdere udarbejder et notat der beskriver hovedtrækkene i den partshøring der er foretaget.

 

Jeg henviser også til mine bemærkninger i afsnit 7.3. om officialprincippet.

 

6. Begrundelsespligt

 

6.1. Pligtens indhold

 

Forvaltningslovens §§ 22 og 24 indeholder følgende bestemmelser:

 

“§ 22. En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.”

 

“§ 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3. Begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jfr. § 15.”

 

I alle de undersøgte sager er der sendt breve til en virksomhed tilsynet har besøgt. De breve der indeholder påbud og forbud, er i sagens natur byrdefulde og er dermed omfattet af begrundelsespligten i § 22. I de få sager hvor der er meddelt dispensationer, er det mere tvivlsomt om tilsynet har haft begrundelsespligt. Det beror på hvad virksomheden har bedt om, både med hensyn til dispensationens indhold og tidsmæssige omfang og på om der til dispensationen har været knyttet vilkår af byrdefuld karakter. Som udgangspunkt må det dog antages at tilsynet ikke har haft pligt til at ledsage en dispensation af en begrundelse.

 

Sagerne er blevet gennemgået med henblik på at vurdere om begrundelsespligten har været opfyldt; især om brevene lever op til kravene i forvaltningslovens § 24.

 

Ved formuleringen af afgørelserne har tilsynet været forpligtet til at angive retsgrundlaget og, hvis dette ikke er entydigt, at angive hvorledes det har været fortolket. Har der været tale om skønsmæssige afgørelser, har tilsynet været forpligtet til at angive hovedhensynene bag skønnet. Endelig har der typisk også været pligt til at udarbejde en sagsfremstilling enten med henblik på at forklare retsanvendelsen eller skønsudøvelsen eller for at angive hvorledes tilsynet har stillet sig til bevismæssig tvivl.

 

6.2. Undersøgelsens resultater

 

6.2.1. Generelt

 

Påbuds- og forbudsbrevene er som anført i kapitel 1 bygget op på grundlag af en standard. Standarden indeholder 4 afsnit: “beskrivelse”, “vurdering”, “hjemmel for påbud” og “vejledning” som tilsammen skal sikre at begrundelsespligten bliver opfyldt.

 

Afsnittene “beskrivelse” og “vurdering” lægger op til at der skelnes mellem sagens faktiske del som fremstilles i afsnittet “beskrivelse”, og tilsynets juridiske bedømmelse heraf som gengives i vurderingsafsnittet.

 

Det synes endvidere at være tanken at afsnittet “vejledning” for så vidt ikke skal indeholde tilsynets juridiske bedømmelse, men informationer f.eks. i form af idéer til hvorledes afgørelsen kan efterleves af virksomheden.

 

Afsnittet med “hjemmel” sikrer at der altid i de undersøgte sager har været henvist til retsregler.

 

I lighed med undersøgelsen af partshøringspligtens efterlevelse har jeg ikke anset det for påkrævet at beskrive efterlevelsen af §§ 22-24 i alle de undersøgte sager. I stedet har jeg inddelt sagerne i nogle kategorier som beskriver både opfyldelsen af begrundelsespligten og tilsidesættelsen af kravene. Kategorierne er følgende:

 

Tilfredsstillende eller i alt væsentligt tilfredsstillende begrundelser.

Uklar beskrivelse af sagens oplysninger.

Manglende eller mangelfuld henvisning til retsregler.

Mangelfuld eller uklar angivelse af hovedhensyn.

 

6.2.2. Tilfredsstillende eller i alt væsentligt tilfredsstillende begrundelser

 

Til denne kategori er henregnet begrundelser som enten fuldt ud eller i alt væsentligt efterlever § 24 i forvaltningsloven. Der er beskrevet nogle eksempler på disse sager; i nogle af sagerne kan der være begået mindre - formelle - fejl som set i forhold til det overordnede mål med begrundelsespligtens opfyldelse – at give parten en juridisk forklaring på sagens resultat – er tilfredsstillende.

 

Eksempel 1

 

I sag 1 B udstedtes følgende påbud:

 

“Arbejdstilsynet har efter henvendelse fra Ballerup Politi den 24. april 1995 besøgt arbejdspladsen (A), hvor Deres medarbejder (B) havde været udsat for en arbejdsulykke.

 

Beskrivelse

 

Ved besøget blev det konstateret, at Deres medarbejder var styrtet igennem en uforsvarlig afdækning af et hul i et filigranbetonelement. Hullet som tidligere havde været lukket med en indstøbt flamingoplade blev opmålt til en størrelse på 0,60 x 0,80 meter. Elementet der havde en størrelse på ca. 2,40 x 4,65 meter indgik i et etageareal anslået til ca. 200 m². Afstand til det underliggende betondæk er oplyst til at være 1,90 meter. Ved besøget var hullet blevet overdækket med en løs træplade hvor på der henlå en stige. (Fotos er optaget). Det er oplyst at filigranbetonelementerne er leveret af (C).

 

Vurdering

 

Det er Arbejdstilsynets vurdering, at den omtalte afdækning af hullet med flamingo har været uforsvarlig. Vedrørende fremtidig levering af lignende filigranbetonelementer henvises der til vedlagte kopi af skrivelse tilsendt (C).

 

Påbud

 

De udlagte træplader over hullerne skal sikres mod forskydning.

Påbudet skal straks efterkommes.

 

Arbejdstilsynet vil overveje at indgive politianmeldelse for overtrædelse af arbejdsmiljølovgivningen.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1017 af 15. december 1993 om indretning af byggepladser og lignende arbejdssteder §§ 21 + 26 stk. 2.

 

Vejledning

 

Vedlagt: Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1017 af 15. december 1993 samt At‑meddelelse nr. 1.01.10 om nedstyrtnings‑ og gennemstyrtningsfare på byggepladser m.v.”

 

Tilsynets iagttagelser på stedet er beskrevet på en for virksomheden forståelig måde. Vurderingen af forholdene er klar ligesom henvisningen til de relevante retsregler er nogenlunde præcis. Dog mangler henvisning til lovens § 77. Som vejledning vedlægges regelgrundlaget i kopi og desuden en meddelelse som uddyber regelgrundlaget.

 

I alt væsentligt lever begrundelsen op til kravene i § 24 i forvaltningsloven. Undladelsen af at henvise til lovens § 77 må betegnes som formel og mindre væsentlig for virksomhedens forståelse af afgørelsens retlige baggrund. Væsentligst er at afgørelsen indeholder en henvisning til de materielle regler tilsynet mente var overtrådt.

 

Eksempel 2

 

Sag 2 A indeholdt følgende forbud mod anvendelse af et farligt stillads:

 

“Arbejdstilsynet har d. 4.4.95 konstateret, at to af Deres ansatte var beskæftiget med udskiftning af glas i facade på (bygning A).

 

Beskrivelse

 

Den ene af Deres ansatte arbejdede oppe på stilladsdæk i over 2 meters højde, uden der var etableret forskriftsmæssigt rækværk. Hjulene var ikke aflåst.

 

Vurdering

 

Manglende rækværk medfører fare for nedstyrtning med alvorlige helbredsskader og dødsulykker til følge.

 

Forbud

 

Det påbydes derfor, at faren straks imødegås ved at træffe foranstaltninger, som sikrer mod nedstyrtning i forbindelse med arbejde på rullestilladset.

 

Ved arbejde på stilladsdæk i over 2 meters højde, skal der etableres rækværk. Hvis underlaget frembyder særlig fare i forbindelse med fald, skal der også etableres rækværk ved arbejde i mindre højder end 2 meter.

 

Hjemmel for forbud

 

Arbejdsmiljølovens § 77, stk. 2, § 22 i Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1017 af 15.december 1993 samt § 13 i Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 867 af 13.oktober 1994.

 

Vejledning

 

Forskriftsmæssigt rækværk består af hånd‑, knæ‑ og fodlister på stilladsdækkets sider samt ender. Når stilladset er placeret ind mod mur eller anden fast del, må der højst være 30 cm fra dæk til mur. Er afstanden større, skal der ligeledes etableres indvendigt rækværk.

 

Håndliste skal placeres i ca. 1 meters højde, knæliste i ca. 0,5 meters højde og fodliste skal ca. være 15 cm. Hjulene skal være låst, når der arbejdes på stilladset. Der skal være indvendig adgangsvej op til stilladsdækkene.

 

Det er arbejdsgiverens pligt, at ansatte som opstiller stilladser er bekendt med leverandørens opstillingsvejledning samt øvrige regler, og at de er forsvarligt instrueret i opstilling og brug.

 

Det fremgår samtidig af opstillingsvejledningen, hvornår og hvordan stilladset skal fastgøres og forsynes med støtteben.

 

Vi vedlægger At‑meddelelse nr. 1.01.10 om nedstyrtningsfare mv.”

 

Som det ses, er der en klar beskrivelse af faktum, en lige så klar angivelse af hensynene bag forbudet samt en henvisning ikke alene til lovens § 77, stk. 2, men også til de to paragraffer i to bekendtgørelser som ansås for overtrådt. Bekendtgørelse nr. 867 af 13. oktober 1994, § 13, indeholder en bestemmelse der kræver effektive foranstaltninger til forebyggelse af bl.a. nedstyrtning. § 22 i bekendtgørelse nr. 1017 af 15. december 1993 stiller detaljerede krav om rækværk på stilladser. I afsnittet om vejledning er der givet information til arbejdsgiveren om hvorledes stilladset kan gøres forskriftsmæssigt ligesom en såkaldt At-meddelelse med yderligere vejledning blev vedlagt.

 

Det kunne eventuelt hævdes at henvisning til § 22 i bekendtgørelse nr. 1017 af 15. december 1993 samt til lovens § 77, stk. 2, var tilstrækkelig, og at henvisningen til § 13 i bekendtgørelse nr. 867 af 13. oktober 1994 var overflødig.

 

Eksempel 3

 

I sag 4 B udstedtes et påbud om etablering af velfærdsforanstaltninger i en videobutik. Påbudet lød:

 

“Arbejdstilsynet har besøgt (videobutikken A) på (adressen) den 3.4.1995. Besøget, som var uanmeldt, blev fortaget af tilsynsførende (B).

 

Beskrivelse

 

Det blev oplyst, at der i butikken var beskæftiget ialt 7‑8 personer for at dække den lange åbningstid. På besøgstidspunktet var der kun en enkelt ansat tilstede.

 

Arbejdstilsynet kunne konstatere, at hele butiksarealet bortset fra et wc-rum blev anvendt som salgslokale. Wc’et, som havde forrum med dør ud til salgslokalet, blev brugt som oplags‑ og lagerplads i en sådan udstrækning, at det var vanskeligt at komme frem til wc’et. På en hylde over wc’et var anbragt tallerkener og spisebestik, og i forrummet fandts kaffe og andet som anvendtes ved spisning.

 

Vurdering

 

Arbejdstilsynet skal gøre opmærksom på, at der skal kunne anvises en egnet spiseplads til de ansatte under hygiejnisk forsvarlige forhold. Medbragt mad og drikke skal kunne opbevares sundhedsmæssigt forsvarligt, og der skal desuden være mulighed for at varme mad og drikke. Der skal samtidigt være adgang til frisk drikkevand, som kan hentes på wc’et. Arbejdstilsynet skal derfor påbyde følgende:

 

Påbud

 

(Videokæden A) skal i forbindelse med butikken (adresse) indrette egnede velfærdsforanstaltninger heruder især vedr. spise- og wc‑forhold.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 1.7.1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1163 af 16. december 1992 om faste arbejdsteders indretning § 43 til 51.

 

Vejledning

 

Som vejledning er vedlagt Arbejdsministeriets bekendgørelse nr. 1163 AF 16. december 1992 hvor kapitel 11 nærmere beskriver Arbejdstilsynets regler.

 

Ved besøget var den ansatte i tvivl om, hvorvidt der eksisterer en sikkerhedsorganisation hos (videokæden A). Arbejdstilsynet skal derfor oplyse om, at virksomheder med mere end 10 ansatte har pligt til at oprette en sikkerhedsorganisation. Arbejdstilsynets bekendtgørelse om virksomhedernes sikkerheds‑ og sundhedsarbejde er derfor også vedlagt.”

 

Bortset fra den manglende henvisning til lovens § 77, stk. 1, opfylder afgørelsen begrundelseskravet i forvaltningslovens § 24. I tilgift gives der vejledning i form af udlevering af en kopi af de relevante regler samt information om reglerne om sikkerhedsorganisation.

 

Eksempel 4

 

I sag 18 A udstedtes tre påbud og en vejledning til en lucernemelsfabrik. Det ene påbud angik sikring mod fald og nedstyrtning og lød således:

 

“Arbejdstilsynet har besøgt (Lucernemelsfabrikken A) den 15. maj 1995.

 

Beskrivelse

 

På besøgsdagen er det konstateret, at der på nedennævnte steder er niveauforskel samt ikke opsat rækværk omkring hullerne i fundament og gulv:

 

Ved grøntpåslag udendørs ved transportør, uden for sæsonen.

Ved indendørstrappe under transportør.

Ved møllekælder til Atlas‑anlæg. Desuden er der ikke opsat gelænder på trappen.

 

Vurdering

 

Det er Arbejdstilsynets vurdering, at arbejdstedet ikke er indrettet således, at færdslen på arbejdstedet kan foregå uden fare for sikkerhed og sundhed.

 

Påbud

 

Det påbydes, at færdselsveje og ‑arealer, der er hævet over tilstødende arealer, skal være forsynet med passende værn.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 15. juni 1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1163 af 16. december 1992 om faste arbejdssteders indretning § 13 stk. 2.

 

Vejledning

 

Se punkt 8.6. i vedlagte At‑anvisning nr. 2.2.0.1.”

 

Pkt. 8.6 i den omtalte At-anvisning havde følgende indhold:

 

“8.6 På stationære (se fig. 8.6) og transportable maskiner skal platforme og gangbroer, der er placeret mere end 0,5 m over terræn eller andet plan, have rækværk med håndliste, knæliste og fodliste, eller der skal på anden måde gives tilsvarende beskyttelse. På køretøjer skal platforme og gangbroer, på hvilke personer skal opholde sig, når køretøjet er i bevægelse, have rækværk uafhængigt af højden over terræn. Håndlisten skal være anbragt i ca. 1 meters højde og knælisten i ca. 1/2 meters højde. Fodlisten skal være mindst 0,1 m høj.”

 

Bortset fra at der mangler henvisning til lovens § 77, stk. 1, er der tale om en fyldestgørende forklaring på hvorfor påbudet blev udstedt, samt desuden en anvisning på hvorledes påbudet kunne efterleves. Den supplerende vejledning fungerede i denne som i en række af de øvrige sager som en uddybelse af begrundelsen for afgørelsen.

 

Eksempel 5

 

I sag 38 E udstedtes følgende påbud til en tømrermester:

 

“Arbejdstilsynet har besøgt ejendommen/værkstedet, ..., den 7. april 1995.

 

Beskrivelse

 

Ved besøget blev det konstateret, at en af Deres ansatte var beskæftiget med opsætning af brædder, under udhæng på gavlsiden af værkstedsbygningen. Under dette arbejde stod den ansatte på en stige i ca. 3 meters højde med ryggen mod stigens vanger. Den ansatte brugte begge hænder under arbejdet, og var dermed ikke sikret mod faren for nedstyrtning. Den ansatte stod ligeledes i en dårlig arbejdsstilling med vrid i ryg og bøjede ben.

 

Vurdering

 

Det er Arbejdstilsynets vurdering, at ovenstående arbejde medfører fare for nedstyrtning og unødige belastninger af ryg og ben.

 

Påbud

 

Det påbydes at det ved ovennævnte arbejde sikres, at ansatte er sikret effektivt mod faren for nedstyrtning og at der under arbejdet er stillet egnede tekniske hjælpemidler til rådighed, således at unødige belastninger samt uhensigtmæssige arbejdsstillinger eller bevægelser undgås.

 

Påbudet skal efterkommes straks.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdsmiljøloven § 77 stk. 1. Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1017 af 15. december 1993 om indretning af byggepladser og lignende arbejdssteder § 13 stk. 1. Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 867 af 13. oktober 1994 om arbejdets udførelse § 7 stk. 1, § 13 stk. 1 nr. 1. og § 17.”

 

Sagens faktiske grundlag og de hensyn tilsynet lagde til grund for afgørelsen, er angivet klart og præcist.

 

Henvisningen til retsgrundlaget omfatter såvel lovens § 77, stk. 1, som de materielle regler som er konstateret overtrådt. At der er tale om henvisning til fire forskellige bestemmelser, kan ikke bebrejdes tilsynet idet der er tale om regler der overlapper hinanden og som derfor for så vidt alle var relevante.

 

Eksempel 6

 

Et forbud mod at et bygningsarbejde fortsatte, blev i sag 57 I formuleret således:

 

“Arbejdstilsynet har besøgt arbejdspladsen den 9. april 1995.

 

Beskrivelse

 

De udvendige facader er afstivet med to skråstag fastgjort til betonklodser. Det øverste skråstag er monteret i ca 7 m højde over terræn, og det andet skråstag i ca 4,5 m højde.

 

Skråstagene er fastgjort til murene med gennemgående bolte forsynet med ca 5 x 5 cm plader.

 

Ud over skråstagene er der på facaden mod gårdsiden anbragt en vandret forbindelse fra betonklodserne til fundamentet, hvorimod der ikke ved muren mod Vester Fjordvej er monteret vandrette stag.

 

I og omkring bygningen arbejdes der med tunge maskiner.

 

Det er oplyst at, murene skal blive stående når alle andre bygningsdele er fjernet, og der herefter skal ske en udbygning af huset, hvor alle materialer stort set skal føres ind i huset fra oven.

 

Vurdering

 

Det er kredsens vurdering at afstivningen ikke er udført forsvarligt, idet der såvel under det videre forløb af nedrivning, som under ombygningen vil være fare for at væggene vil kunne styrte sammen, enten ved vindpåvirkninger eller ved berøring af gravemaskiner eller ved en utilsigtet påvirkning under udbygningen.

 

Forbud

 

Det påbydes derfor, at faren straks imødegås ved at arbejdet i og omkring bygningen standses indtil murene er forsvarligt afstivet eller revet ned, eller det fra et anerkendt uvildigt rådgivende ingeniørfirma eller lignende overfor Arbejdstilsynet er dokumenteret at den foretagne afstivning, på en forsvarlig måde imødegår ovennævnte vurdering.

 

Kredsen vil vurdere sagen med henblik på indgivelse af politianmeldelse.

 

Hjemmel for forbud

 

Arbejdsmiljølovens § 77, stk. 2, samt Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1017 af 15. december 1993 om indretning af byggepladser og lignende arbejdssteder § 11.”

 

I et brev som adressaten med sine faglige forudsætninger må forventes at kunne læse, bliver det som det ses beskrevet hvad der er det arbejdsmiljømæssige problem, og angivet hvorfor der nedlægges forbud. Forbudets hjemmel angives med henvisning til både lovens § 77, stk. 2, og til den relevante bekendtgørelses § 11. Begrundelsen opfylder klart både bestemmelsen i forvaltningslovens § 24 og bestemmelsens formål: at parten får en forklaring på at afgørelsen blev truffet.

 

Tilsvarende eksempler findes i følgende sager:

 

2 D, 2 E, 6 A, 6 B, 8 G, 10 C, 10 D, 11 A, 11 B, 12 A, 16 A, 17 A, 18 A, 21 B, 22 A, 22 B, 22 C, 22 D, 22 F, 23 A, 24 A, 24 B, 24 D, 25 A, 26 A, 26 F, 26 G, 26 H, 26 I, 27 A, 28 B, 29 A, 30 A, 31 A, 31 B, 32 A, 32 B, 33 A, 35 A, 36 B, 37 B, 38 B, 38 C, 38 D, 38 F, 39 A, 40 A, 40 B, 41 A, 41 B, 41 C, 42 A, 42 B, 42 C, 42 D, 42 E, 42 G, 42 I, 44 A, 46 A, 47 A, 47 B, 48 B, 50 B, 50 C, 52 B, 53 A, 54 A, 55 A, 57 B, 57 C, 57 E, 57 H, 57 J, 57 K, 57 L, 57 M, 57 N, 57 O, 57 P, 57 Q, 57 R, 57 T, 57 U, 57 V og 57 X.

 

6.2.3. Mangelfuld eller upræcis beskrivelse af sagens oplysninger

 

De undersøgte sager frembyder flere eksempler på at begrundelsen er ufyldestgørende fordi beskrivelsen af de faktiske forhold er uklar eller mangelfuld. Ikke sjældent er beskrivelse og vurdering i disse tilfælde blandet sammen.

 

Eksempel 1

 

I sag 4 C fik en skolefritidsordning påbud om at afhjælpe indeklimagener. Påbudet havde følgende indhold:

 

“Arbejdstilsynet har besøgt (A) skoles SFO den 27.4.1995. Ved besøget blev der talt med leder (B), sikkerhedsrepræsentant (C) og viceinspektør (D) som fik en foreløbig mundtlig orientering om indholdet af nedenstående påbud.

 

Beskrivelse

 

(A) skoles SFO var delt i 2 afdelinger kaldet “Ildbjerget” og “Vulkanen”. Hver afdeling var normeret til ca. 66 børn og 7 voksne, som var placeret i 2 bygningsafsnit, 1 på hver side af et fælles udeareal.

 

Det blev oplyst, at man i skolefritidsordningen havde været plaget af forskellige lidelser, som man tilskrev indeklimaet. Det drejede sig om øjengener med kløen, og øjenbetændelse; og luftvejsgener med langvarige forkølelser; og halsinfektioner med bl.a. bylder i halsen. Endeligt mente man, at flere lokaler havde alvorlige støjproblemer.

 

Ved rundgangen i lokalerne kunne Arbejdstilsynet konstatere, at loftsbeklædningen i de udstrakte gangarealer bestod af rå brædder opsat med mellemrum. I mellemrummene var loftsisoleringen synlig og bestod af rockwool, der uden plastikmembran eller anden forsegling var anbragt direkte oven på brædderne.

 

Under gennemgangen blev det nævnt, at man i børnenes wc‑afsnit savnede faciliteter til rengøring og skift af mindre børn, som havde besørget i bukserne, idet man fandt at den fælles håndvask, hvor også børnene vaskede hænder, var uhygiejnisk at anvende til dette arbejde. Endeligt manglede man reguleringsmuligheder for enkelte radiatorer, som ikke kunne lukkes, hvilket gav unødige varmeproblemer især om foråret og efteråret.

 

Vurdering

 

På foranledning af Arbejdstilsynet var der fornyligt foretaget en vurdering af indeklimaet, og ’sundheden’ af skolens bygninger. Undersøgelsen havde uventet fundet stor udbredelse af svampe og bakterier på grund af forekomst af fugt i skolens gulve. Undersøgelsesresultaterne havde været forelagt embedslægen, som udtalte, at de fundne bakterier bl.a. kan være årsag til halsbetændelse og bylder på huden eller børnesår, og at svampevækst muligvis kan give allergiske symptomer hos disponerede personer. Embedslægen mener at kimtallet derfor bør holdes så lavt som muligt, og anbefaler at der foretages en grundig rengøring, som fremover holdes på et højt niveau. Endeligt mener embedslægen at en varig afhjælpning af problemerne med de fugtige gulve bør ske inden vintersæsonen 1995/96 sætter ind.

 

Arbejdstilsynet har erfaring for, at uforseglede mineraluldsmaterialer som bl.a. rockwool kan afgive fiberdrys til lokaleluften med irritative gener til følge som røde øjne, irriterede slimhinder og hudkløe. At der herudover i bygningen er konstateret en øget hyppighed af bakterier som antagelig kan forstærke de anførte gener, må betragtes som en skærpende omstændighed. Arbejdstilsynet vurderer, at de oplyste sygdomslidelser iblandt skolefritidsordningens personale må have en sammenhæng med de indeklimatiske forhold. Arbejdstilsynet må derfor forlange, at embedslægens anbefalinger følges nøje; og at der herudover tages højde for generne fra den uforseglede rockwoolsisolering.

 

Endeligt skal Arbejdstilsynet gøre opmærksom på, at der i bygningsreglementet er strengere krav til efterklangstiden i daginstitutioner end i forhold til skolelokaler. Ved oprettelse af en skolefritidsordning, der betragtes som en daginstitution, i tidligere skolelokaler må kommunen bl.a. sikre sig, at de strengere lydkrav til lokalerne er tilgodeset. Krav til mekanisk ventilation og wc‑forhold bør ligeledes justeres.

 

På baggrund af ovenstående skal Arbejdstilsynet påbyde følgende:

 

Påbud

 

(A) skole og (B) kommune skal træffe effektive foranstaltninger som kan afhjælpe de indeklimatiske gener i forbindelse med arbejde i skolens lokaler. Der tænkes i første omgang på skolefritidsordningen, hvor fugt i gulvene og fiberdrys i lokaleluften fra den uforseglede rockwoolisolering har givet gener.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 1.11.1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1163 af 16. december 1992 om faste arbejdssteders indretning § 6 og 7.

 

Vejledning

 

Arbejdstilsynet forventer, at embedslægens anvisninger i forbindelse med fugtskaderne følges nøje. Her tænkes især på, at der ikke kun foretages en grundig hovedrengøring, men at rengøringen også fremover holdes på et højt niveau indtil bygningsforholdene er normaliseret. Ved besøget var man næsten færdige med hovedrengøringen, men havde ingen ressourcer til at holde resultatet vedlige med en forstærket daglig rengøringsindsats.”

 

Som det ses, omfattede undersøgelsen flere arbejdsmiljøproblemer som gav sig flere forskelligartede udslag: øjengener med kløe, øjenbetændelse, luftvejsgener med forkølelser og halsinfektioner, støjproblemer, varmeproblemer samt udluftningsproblemer. Kilderne til generne syntes at være loftsisoleringen, manglende faciliteter til rengøring og bleskift af mindre børn, radiatorer der ikke kunne lukkes, svampe og bakterier i gulvene, manglende rengøring og bygningsmæssige forhold.

 

Tilsynets beskrivelse af problemerne fremgår både af afsnittet “beskrivelse” og af afsnittet “vurdering”. Der mangler en samlet fremstilling af problemernes art, symptomerne herpå samt af de mulige årsager til problemerne. Endvidere mangler aldeles en sammenkædning mellem påbud og de påpegede gener. Påbudet sigter mod at fjerne fugt i gulvene og hindre fiberdrys fra isolering. Der synes derimod ikke at være tænkt på en ændring af varmegenerne, øjenkløen, støjproblemerne osv. På baggrund af den rodede og uoverskuelige beskrivelse af faktum og den manglende forbindelse mellem angivelse af hensyn og påbudets indhold må begrundelsen anses for ufyldestgørende.

 

Eksempel 2

 

I sag 7 B fik et byggefirma påbud om at udarbejde en byggeplan samt foretage en række ændringer til forebyggelse af ulykker. Påbudet lød således:

 

“Arbejdstilsynet har besøgt byggepladsen (adresse) i Hvidovre den 11.4.1995.

 

Beskrivelse

 

Ved besøg på byggepladsen hvor De er i færd med opførelse af nogle rækkehuse og renovering af en tidligere ejendom konstateredes det, at oprydningen er mangelfuld ‑ bukkestilladser er ikke afstivet i længderetningen ‑ adgangsveje bliver ikke vedligeholdt ‑ byggepladsplanen ikke foreligger.

 

Vurdering

 

Det er kredsens opfattelse, at hvis der havde foreligget en skriftlig plan, som der skal foreligge ved byggeriets start ville der ikke så let opstå problemer af omtalte art.

 

Påbud

 

Adgangsveje skal etableres i fuld omfang og holdes ved lige i hele byggeperioden. Gående trafik bør holdes adskilt fra kørende.

 

Bukkestilladser skal afstives i længderetningen og dæk skal have en tilstrækkelig styrke, ikke som udført med op til fire m imellem bukke.

 

Der skal foretages oprydning, flere steder i bygningen flyder der med affald.

 

Der skal i bygninger foretages rengøring, denne rengøring skal foretages med støvsuger med egnet filter, af hensyn til det meget fine støv som indeholder kvarts og som er på arbejdstilsynets liste over kræftfremkaldende stoffer.

 

Der skal på dette byggearbejde foreligge en skriftlig plan i henhold til Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1017 af 15. 12.1993 kapitel 2.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 1.5.1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdsmiljølovens § 77, stk. 1.

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1017 af 15.12.1993 om indretning af byggepladser og lignende arbejdssteder efter lov om arbejdsmiljø.

 

Vejledning

 

Der blev telefonisk meddelt byggeleder om ovenstående og vejledt herom.”

 

Beskrivelsen af de forhold som anses for ulovlige, er alt for summarisk i forhold til kravene i § 24, stk. 1, i forvaltningsloven. Dette gælder også selv om påbudsformuleringen i en vis udstrækning indeholder en præcisering af hvilke forhold der er registreret som ulovlige, og hvorledes de er blevet opfattet af tilsynet. Undladelsen af at beskrive alle faktiske oplysninger i afsnittet “beskrivelse” skaber i sig selv uklarhed. Dertil kommer at påbudsdelen ikke indeholder præcise angivelser af hvilke krænkelser af arbejdsmiljøreglerne der er tale om, eller deres nærmere karakter. Endelig står det helt uformidlet hvorledes en skriftlig plan ville have forebygget problemerne.

 

Eksempel 3

 

I sag 9 A fik en entreprenør påbud om at sikre et murerstillads. Påbudet lød som følger:

 

“Arbejdstilsynet har den 2. maj 1995 besøgt byggepladsen (adresse) hvor Deres firma blandt andet forestår murerarbejdet.

 

Beskrivelse

 

Ved besøget blev det konstateret, at det anvendte murerstillads var behæftet med flere alvorlige fejl og mangler.

 

Det blev endvidere konstateret, at der som opklodsning af stilladset blev anvendt traller.

 

Ligeledes kunne det konstateres, at hegn på materialehejsens bagside ikke var etableret i fuldt omfang.

 

Vurdering

 

Det er Arbejdstilsynets erfaring, at fejl og mangler på stilladser og materialehejs ofte medfører alvorlige arbejdsulykker.

 

Ligeledes findes det uforsvarligt, at anvende bærende dele af stilladset til opklodsning, idet trallerne kan tage alvorlig skade, med her af mulighed for efterfølgende ulykker.

 

Påbud

 

Stilladset skal over alt forsynes med forsvarlige rækværker.

 

Traller skal sikres mod udskridning.

 

Låse på stilladsbjælker skal alle være aktiveret.

 

Stilladset skal forsynes med manglende diagonalafstivning.

 

Der skal etableres forsvarlige adgangsveje.

 

Traller der anvendes som arbejdsdæk, må ikke benyttes til opklodsning af stilladset.

 

Der skal på arbejdspladsen, til den pågældende stilladstype, forefindes en montage/opstillingsvejledning og denne skal naturligvis følges.

 

Materialehejs skal forsynes med manglende hegn.

 

Påbudene skal efterkommes straks.”

 

De gjorte iagttagelser er i afsnittet “beskrivelse” gengivet overordentlig summarisk. Påbudets indhold relaterer sig til en række forhold som slet ikke er gengivet i oplysningsgrundlaget, f.eks. om adgangsveje og materialehejs. Opstår der uenighed med virksomheden om hvorledes de faktiske forhold var ved besøget, kan tilsynet risikere at komme i bevisnød som følge af den manglende og mangelfulde beskrivelse af de gjorte iagttagelser. Omvendt er virksomheden vanskeligt stillet med hensyn til efterkommelse af de dele af påbudet som overhovedet ikke er beskrevet i brevet. Hvilke forhold ved adgangsvejene skal eksempelvis ændres?

 

Tilsvarende sager:

 

5 A, 11 C og 19 A.

 

6.2.4. Manglende eller upræcis beskrivelse af de retlige grunde for afgørelsen

 

Blandt de undersøgte sager er nogle påbud eller forbud hvori den juridiske grund til at afgørelsen blev truffet, ikke er beskrevet eller er beskrevet mindre præcist. I det følgende nævnes nogle eksempler til illustration. Til sidst i afsnittet henvises til andre sager hvor denne mangel ved begrundelsen har foreligget.

 

Eksempel 1

 

I sag 7 A fik et byggefirma følgende påbud:

 

“Arbejdstilsynet har besøgt Centret (X) den 10.4.1995.

 

Beskrivelse

 

Ved besøg på nævnte arbejdsplads, hvor De er i færd med at aftage gulvtæpper som var limet til det underliggende vinylgulv som igen var limet til betongulvet. Arbejdet foregik ikke ved besøget, men var foretaget om formiddagen og det blev oplyst af (A) selv at han havde anvendt Celulosefortynder, der fandtes ikke bøtter med mærkning på stedet ved besøget der stod en trillebør fyldt med affald stinkende af oplysningsmidler som blev fjernet omgående på min ordre. (A) stod ved døren til forretningen rygende på en cigaret.

 

Vurdering

 

Det er kredsens opfattelse at pågældende arbejde udførtes på en uforsvarlig måde ved anvendelse af omtalte opløsningsmiddel, Celulosefortynder kan være mærket 3‑1 til 5‑3 og må ikke anvendes til det pågældende arbejde.

 

Påbud

 

1. Celulosefortynder må ikke anvendes til det pågældende arbejde, det skal erstattes med et mindre sundhedsfarligt stof, eller det underliggende vinylgulv kan for eks. aftages ned til det underliggende betongulv.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 1.5.1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdsmiljølovens § 77, stk. 1.

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1017 af 15.12.1993 om indretning af byggepladser og lignende arbejdssteder efter lov om arbejdsmiljø.

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr.867 af 13.10.1994. §13 og §16 som vedlægges.

 

Vejledning

 

I omtalte sag blev der ved besøget vejledt om, at den anvendte metode var uforsvarlig, og der var risiko for brand ved anvendelsen af produktet, der blev vejledt ved anvendelsen af Deres kørestillads til maling af lofter, 1 aflåste hjul, rækværker, og opgang skal foregå.

 

...”

 

Brevet indeholder juridisk argumentation både i afsnittet “vurdering”, i afsnittet “påbud” og i afsnittet “vejledning”. Den mest informative forklaring på hvorfor påbudet blev udstedt, står i afsnittet “vejledning”. Selve placeringen af disse bemærkninger rejser imidlertid tvivl om hvorvidt bemærkningerne også indgår i afgørelsens retlige grundlag. I såvel “vurderingsafsnittet” som i “vejledningsafsnittet” er der sprogligt set uklare passager hvis betydning for afgørelsen må undre påbudsadressaten. Jeg sigter til sætningen “Celulosefortynder kan være mærket 3-1 eller 5-3 og må ikke anvendes til det pågældende arbejde” samt “der blev vejledt ved anvendelsen af Deres kørestillads til maling af lofter, 1 aflåste hjul, rækværker og opgang skal foregå”. Der kunne være en vis præcisering ved at der blev henvist til regelgrundlaget. Henvisningen er imidlertid meget generel eller er sket til regler af meget upræcis karakter. Det virker derfor ikke præciserende over for virksomheden at der er henvist til to bekendtgørelser og to paragraffer i den ene, eller ved at reglerne er blevet udleveret i kopi.

 

Eksempel 2

 

I sag 7 B fik et byggefirma påbud om at ændre byggepladsen på en række punkter for at forebygge ulykker. I afsnittet “vurdering” siges blot at de fundne overtrædelser kunne have været undgået hvis der havde foreligget en skriftlig plan ved byggeriets start. Heri er der ingen som helst angivelse af hvilke hovedhensyn tilsynet mente lå bag punkterne 1-4 i afsnittet “påbud”. I en vis udstrækning angives hovedhensynene i selve påbudsafsnittet. Angivelsen er dog uklar og ufuldstændig. Dertil kommer at sammenblandingen af afsnittene således at præmisserne er anført delvis i afsnittet om “vurdering”, delvis i påbudsafsnittet, i sig selv medvirker til at gøre det juridiske grundlag for afgørelsen upræcist.

 

Tilsvarende eksempler findes i sagerne 8 C og 8 D.

 

6.2.5. Manglende eller mangelfuld henvisning til retsregler

 

Ifølge forvaltningslovens § 24 skal der ske henvisning til de relevante retsregler. Myndighederne skal i deres begrundelser være meget præcise i henvisning til retsreglerne. Der skal angives lov-nr. og dato for loven ligesom den eller de relevante paragraffer skal anføres. Bygger afgørelsen endvidere på bekendtgørelser udstedt i medfør af loven, må dette angives tilsvarende præcist tilligemed paragraffen i den pågældende bekendtgørelse.

 

I mange af de undersøgte sager er der ikke henvist til lovens § 77, stk. 1 eller stk. 2, selv om disse bestemmelser er det formelle grundlag for afgørelsen.

 

I ganske mange tilfælde er der slet ikke henvist til paragraffer i loven eller i bekendtgørelsen selv om hjemlen synes at være hentet i en mere specifik bestemmelse. I andre tilfælde er der henvist til en række paragraffer i en eller flere bekendtgørelser selv om ikke alle bestemmelserne er det direkte hjemmelsgrundlag for afgørelsen.

 

I nogle få sager er der henvist til bestemmelser som tydeligvis ikke kan være hjemlen for afgørelsen.

 

Eksempel 1

 

I sag 3 A udstedtes et påbud til en glarmester som var hovedentreprenør ved renoveringen af en 3-etagers-ejendom. Arbejdstilsynet mente der var uryddeligt, og at der manglede adgangsveje og fodlister. Virksomheden fik følgende påbud og angivelse af hjemmel for påbudet:

 

“Der skal være jævne og tørre adgangsveje ind til bygningen.

 

Stilladset skal overalt være forsynet med hånd‑ knæ‑ og fodliste.

 

Der skal ryddes op i bygningen.

 

Påbudet skal efterkommes straks.

 

Kredsen vil vurdere sagen med henblik på indgivelse af politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1017 af 15.12.1993 om indretning af byggepladser og lignende arbejdssteder efter lov om arbejdsmiljø.

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 867 af 13. oktober 1994 om bekendtgørelse om arbejdets udførelse.”

 

De to bekendtgørelser indeholder henholdsvis 63 og 36 paragraffer. Begge bekendtgørelser indeholder tillige nogle bilag. Især bekendtgørelse nr. 867 er af så generel og overordnet karakter at det er overordentlig vanskeligt for en virksomhed at gætte sig frem til den relevante bestemmelse. Bekendtgørelse nr. 1017 er mere præcis og konkret, og det er noget lettere at finde frem til at hjemlen formentlig har været hentet i kapitel 6 (om adgangs- og transportveje) samt kapitel 8 (om orden og ryddelighed). Den præcise hjemmel for at kræve hånd-, knæ- og fodliste er lidt vanskeligere at finde.

 

Eksempel 2

 

I sag 12 B henvistes - som retsgrundlag for en afgørelse om ændring af højden på et murerstillads på en byggeplads - til § 17 i bekendtgørelse nr. 1017 af 15. december 1993 om indretning af byggepladser og lignende arbejdssteder efter lov om arbejdsmiljø. § 17 i bekendtgørelsen har følgende ordlyd:

 

“Der skal ved indretningen af arbejdsstedet i nødvendigt omfang tages hensyn til handicappede arbejdstagere.”

 

Denne bestemmelse kan ikke have været den påberåbte hjemmel. Henvisningen skulle formentlig have omfattet § 22, eventuelt § 24 i den samme bekendtgørelse.

 

Eksempel 3

 

En tømrer- og bygningssnedker fik i sag 20 A påbud om at oprette en bedriftssundhedstjeneste. Påbudet lød således:

 

“Arbejdstilsynet har besøgt virksomheden den 20. april 1995.

 

Beskrivelse

 

Ved tilsynskredsens besøg er det konstateret, at virksomheden beskæftiger ansatte, og at virksomheden ikke er tilsluttet en bedriftssundhedstjeneste.

 

Vurdering

 

Virksomheder har pligt til at etablere bedriftssundhedstjeneste.

 

Påbud

 

Virksomheden påbydes at etablere bedriftssundhedstjeneste.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 1. juni 1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 323 af 19. maj 1993 om bedriftssundhedstjeneste med ændring ved Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 649 af 8. juli 1994.”

 

Påbudet illustrerer hvor afgørende for forståelsen af afgørelsens juridiske baggrund en præcis henvisning til retsregler kan være. Som brevet er formuleret, må virksomheden få det indtryk at pligten til at oprette bedriftssundhedstjeneste fulgte af at arbejdsgiveren “beskæftigede ansatte”.

 

Ifølge arbejdsmiljølovens § 2, stk. 1, gælder loven for “arbejde for en arbejdsgiver”. Heraf følger at loven som hovedregel ikke gælder for virksomheder der ikke har ansatte. Denne begrænsning følger også af § 2 i bekendtgørelsen om bedriftssundhedstjeneste. At virksomheder har ansatte, er således normalt en betingelse for at reglerne er anvendelige.

 

§ 2 i bekendtgørelsen har følgende ordlyd:

 

“§ 2. Hvor hensynet til de ansattes sikkerhed og sundhed taler for det, skal virksomheder etablere bedriftssundhedstjeneste. Arbejdsministeren bestemmer på grundlag af bl.a. Arbejdsmiljørådets årlige indstilling, jf. lovens § 66, stk. 1, nr. 6, ved hvilke virksomheder og fra hvilket tidspunkt denne forpligtelse gælder.

Stk. 2. I bilag til bekendtgørelsen er optaget de brancher og områder, der er omfattet af pligten til at oprette bedriftssundhedstjeneste. Ændringer i bilagets fortegnelse sker efter reglerne i stk. 1.

Stk. 3. For bedriftssundhedstjeneste, der oprettes af virksomheder, som ikke er omfattet af § 2, stk. 1, gælder reglerne i denne bekendtgørelse ligeledes.”

 

Som det ses, bestemmes det i § 2, stk. 2, at ikke alle virksomheder har pligt til - hvis de har ansatte - at oprette bedriftssundhedstjenester. Pligten gælder kun virksomheder der er opført på et bilag til bekendtgørelsen. Ifølge bilagets afsnit IV, pkt. 20, om bygge- og anlægsområdet, pkt. i, gælder pligten bl.a. for følgende virksomheder:

 

“i. Tømrer- og snedkerforretninger.

1) herunder maskinsnedkerier, der selv opstiller de fremstillede bygningsmaterialer. Snedkerier og fabrikker, der fremstiller bygningssnedkerartikler til salg, er undtaget”

 

Uden henvisning til bekendtgørelsens § 2, stk. 2, og bilag og en forklaring på sammenhængen mellem lovens § 2, stk. 1, og bekendtgørelsen fremstår påbudet som juridisk uforståeligt. I realiteten må adressaten selv finde frem til hjemmelsgrundlaget for afgørelsen.

 

Eksempel 4

 

I sag 40 C blev en dørfabrik pålagt følgende:

 

“Arbejdstilsynet har besøgt (dørfabrikken A) den 18. august 1995.

 

Beskrivelse

 

Sammen med arbejdsleder (B) og sikkerhedsrepræsentant (C) gennemgik Arbejdstilsynet virksomheden. Virksomheden har DPF‑excenterpresser, som anvendes til åbent ilægningsarbejde.

Presserne var ikke i brug under besøget.

 

Arbejdstilsynet erfarede, at presserne ikke var udstyret med korrekt indrettede styringer til åbent ilægningsarbejde.

 

Vurdering

 

Arbejdstilsynet vurderer, at arbejdet ved DPF‑excenterpresserne til åbent ilægningsarbejde, ikke kan udføres sikkerheds‑ og sundhedsmæssigt fuldt forsvarligt.

 

Påbud

 

Arbejdstilsynet påbyder virksomheden, at indrette presserne således, at de ikke indebærer risiko for sikkerhed og sundhed.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 1. november 1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr. 1109 af 15. december 1992 om anvendelse af tekniske hjælpemidler § 4 jvf. § 2 stk. 2 og § 6, jvf. Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr. 561 af 24. juni 1994 om indretningen af tekniske hjælpemidler kap. 3 §§ 21, 23, 24 og 26.”

 

Som det ses, henvises der som hjemmel til to bekendtgørelser og til i alt syv paragraffer i bekendtgørelserne. § 2, stk. 2, § 4 og § 6 i bekendtgørelse nr. 1109 af 15. december 1992 har følgende indhold:

 

“§ 2, stk. 2. Ved anvendelse forstås i denne bekendtgørelse:

 

Enhver brug af hjælpemidler og alle hermed forbundne arbejdsfunktioner, såsom ibrugtagning, udtagning af drift, betjening og overvågning, vedligeholdelse, indstilling, reparation, rengøring og anden pasning af hjælpemidlet.

 

§ 4. Anvendelse af tekniske hjælpemidler skal ske på en sikkerheds- og sundhedsmæssig fuldt forsvarlig måde.

 

§ 6. Et teknisk hjælpemiddel må kun anvendes, hvis det opfylder de krav, der gælder for dets konstruktion, udstyr, sikring m.v. ifølge Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 694 af 7. august 1992 om indretning af tekniske hjælpemidler og andre særlige regler, der måtte være fastsat herom.”

 

Bekendtgørelse nr. 561 af 24. juni 1994, §§ 21, 23 og 26 har følgende indhold:

 

“§ 21. I konstruktionen af et teknisk hjælpemiddel skal indgå sikring mod farer ved hjælpemidlet. Det skal herunder sikres, at

personer ikke kan komme i berøring med farlige maskindele eller stoffer,

værktøj, emner eller dele heraf, stænk o.l. ikke kan udslynges til fare for sikkerhed og sundhed, og

varme, kulde, stråling, støj, vibrationer, støv, fugtighed, røg, dampe, gasser eller andet, som udvikles ved anvendelsen af hjælpemidlet, ikke afgives på en sådan måde, at det frembyder fare for sikkerhed eller sundhed.

Stk. 2. Hvis fornøden sikring ikke kan opnås gennem konstruktionen, skal den gennemføres på betryggende måde ved afskærmning, udsugning, andet sikkerhedsudstyr eller andre sikkerhedstekniske forholdsregler.”

 

“§ 23. Et teknisk hjælpemiddel skal være konstrueret, udført og udstyret således, at betjening af det kan udføres uden fare for sikkerhed eller sundhed, og uden at andre udsættes for fare.

Stk. 2. For ethvert andet ved hjælpemidlet forekommende arbejde finder stk. 1 tilsvarende anvendelse i det omfang, det er muligt, under hensyn til hjælpemidlets art.”

 

“§ 26. Betjeningsanordninger og styresystemer skal være således konstrueret, udført og udformet, at risiko for utilsigtet eller fejlagtig udløsning, ændring eller standsning af funktioner, hvorved der kan opstå fare, er forhindret eller imødegået.

Stk. 2. Betjeningsanordninger skal være let tilgængelige, være anbragt og udformet ergonomisk hensigtsmæssigt og være godt belyst.”

 

Hvis virksomheden slog op i reglerne, ville den formentlig få en forkert opfattelse af reglernes indhold idet § 6 i bekendtgørelse nr. 1109 af 15. december 1992 som det ses indeholdt henvisning til den tidligere bekendtgørelse (nr. 694 af 7. august 1992) om indretning af tekniske hjælpemidler i stedet for til den dagældende fra 1994. Dertil kommer at henvisningen til bekendtgørelse nr. 1109 var så bred at det kan forekomme forvirrende. Reelt var kun henvisning til § 6 i anvendelsesbekendtgørelsen påkrævet. Denne henvisning måtte dog følges op af en korrigerende bemærkning om at den bekendtgørelse § 6 henviste til, nu var blevet afløst af en ny bekendtgørelse, nemlig den der var angivet i påbudet.

 

Som i de fleste øvrige af de undersøgte sager savnedes endvidere henvisning til § 77, stk. 1, i loven.

 

At der henvistes til fire paragraffer i indretningsbekendtgørelsen, var formentlig uundgåeligt da den pågældende maskine tilsyneladende helt savnede beskyttelsesanordninger.

 

Eksempel 5

 

I sag 43 A fik et savværk påbud om at stoffet “Casco” PU-skum kun måtte anvendes af personer der havde gennemgået en af tilsynet godkendt uddannelse hertil. Som hjemmel henvistes til bekendtgørelse nr. 199 af 26. marts 1985 om epoxy-harpiks og isocyanater, § 38, stk. 1. Henvisningen er ukorrekt da bekendtgørelsen ikke indeholder en § 38. Den korrekte bestemmelse er § 8, stk. 1. Meget tyder på at der er tale om en - uheldig og misvisende - skrivefejl.

 

Tilsvarende eksempler findes i følgende sager:

 

1 A, 1 B, 1 D, 2 C, 1 E, 4 A, 4 B, 5 A, 8 C, 8 D, 8 E, 8 F, 8 G, 9 A, 10 D, 11 A, 12 A, 16 A, 17 A, 18 A, 19 A, 21 B, 22 A, 23 A, 24 D, 26 G, 26 H, 26 I, 27 A, 28 B, 29 A, 30 A, 31 A, 31 B, 32 A, 32 B, 35 A, 36 B, 37 B, 38 B, 38 C, 38 D, 39 A, 40 A, 40 B, 41 A, 41 B, 41 C, 42 A, 42 B, 42 D, 42 C, 42 E, 42 G, 42 I, 44 A, 46 A, 47 A, 47 B, 48 A, 48 B, 50 B, 50 C, 53 A, 54 A, 55 A, 57 B, 57 C, 57 E, 57 H, 57 K, 57 O, 57 P, 57 R, 57 T, 57 V og 57 X.

 

6.3. Sammenfatning

 

Anvendelsen af faste paradigmer til brug ved udstedelsen af påbud og forbud synes at have bevirket at der ikke foreligger afgørelser som slet ikke indeholder en begrundelse. Opdelingen i faste rubrikker har endvidere medvirket til at sikre at der i næsten alle sager er anført grunde for afgørelserne og henvist til de relevante retsregler. I et antal sager har begrundelsen været mangelfuld enten ved at sagens faktum ikke har været beskrevet på en dækkende måde, eller ved at de juridiske grunde for afgørelsen har været upræcist eller ufuldstændigt beskrevet. Denne type fejl foreligger i forholdsvis få sager. Derimod er der i ca. halvdelen af sagerne afgørelser med manglende eller mangelfuld henvisning til det relevante retsgrundlag.

 

Direktoratet har ikke anført noget om mine bemærkninger i den foreløbige redegørelse om begrundelsespligten. Jeg kan derfor opretholde min foreløbige vurdering.

 

Jeg mener det er uheldigt at begrundelsen har været mangelfuld i så stort et antal sager. Fejlene er dog af teknisk karakter. I modsætning til hvad der gjaldt ved manglende partshøring, ses begrundelsesfejlene ikke at have påvirket sagens udfald eller påvirket virksomhedens forståelse af afgørelsens indhold eller rækkevidde.

 

7. Officialprincippet

 

7.1. Generelt

 

Offentlige forvaltningsmyndigheder er forpligtet til selv at påse at der tilvejebringes tilstrækkelige oplysninger til at det er forsvarligt at træffe afgørelse. Denne ulovbestemte retsgrundsætning betegnes officialprincippet eller undersøgelsesprincippet.

 

Til et forsvarligt oplysningsgrundlag kræves for det første at der er tilvejebragt oplysninger der belyser samtlige relevante aspekter af den sag der undersøges. Der skal foreligge bevis for de forhold tilsynet agter at gribe ind over for. Er der modstridende oplysninger om et forhold, skal myndigheden om muligt søge modstriden afklaret gennem nye undersøgelser. Oplysninger der er afgivet under omstændigheder der svækker deres troværdighed, må søges bekræftet eller afkræftet gennem yderligere undersøgelser.

 

Ved vurderingen af om oplysningsgrundlaget er fyldestgørende, må det tages i betragtning at der er tale om afgørelser eller udtalelser om hvorvidt en virksomhed har handlet strafbart. Hertil må kræves et særligt solidt og grundigt oplysningsgrundlag. Officialprincippet gælder såvel ved de egentlige afgørelser som ved udfærdigelsen af vejledninger.

 

7.1.2. Undersøgelsens resultater

 

I det følgende fremdrages en række eksempler på at officialprincippet ikke har været efterlevet. Afslutningsvis opregnes de yderligere sager hvor undersøgelsen har vist at officialprincippet er blevet tilsidesat.

 

Det må understreges at min vurdering af disse spørgsmål i sagens natur alene har kunnet støttes på de gennemgåede breve og derved på tilsynets egne beskrivelser af forholdene på stedet. Det kan således hverken udelukkes at der i realiteten var fornødent oplysningsgrundlag, eller at der i de afgørelser hvor der synes at have været tilstrækkelige oplysninger, alligevel ikke har været det, eller at oplysningerne har været ukorrekte.

 

De sager der er nævnt i afsnit 5.2., viser eksempelvis at virksomhederne i 14 sager efterfølgende fremkom med oplysninger som modsagde de af tilsynet konstaterede forhold. I disse sager har oplysningsgrundlaget derfor heller ikke været tilstrækkeligt.

 

Eksempel 1

 

Det første eksempel er fra sag 8 B. En gartner fik følgende påbud:

 

“Påbud angående defekt trucksæde.

 

Arbejdstilsynet har besøgt Deres gartneri den 5 april 1995.

 

Beskrivelse

 

Ved besøget kørte ejeren på en truck, mærket Mitsubishi, hvor sædet var ødelagt, sådan at der ikke var megen affjedringen tilbage.

 

Vurdering

 

Ved kørsel med truck, der har dårligt sæde, er der fare for at man kan pådrage sig rygskader.

 

Påbud

 

Trucken skal være i forskriftsmæssig stand.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 15 juni 1995.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdsministeriets Bekendtgørelse nr. 1109 af 15. december 1992 om anvendelse af tekniske hjælpemidler §§ 4, 5 og 9.

Arbejdsministeriets Bekendtgørelse nr. 867 af 13. okt 1994 om arbejdets udførelse §§ 7, og 13.

 

Vejledning

 

Påbudene kan f.eks efterkommes ved udskiftning af det defekte sæde.

 

Se endvidere vedlagte AT-meddelelse Nr. 2.0.1.1 dec. 1987 om ’gaffeltruck’.”

 

Påbudet byggede alene på en oplysning om at ejeren kørte i en truck med et defekt sæde. Det påberåbte regelgrundlag er ikke særlig præcist. Kort gengivet er der tale om regler der kræver at anvendelse af tekniske hjælpemidler sker på en sikkerheds- og sundhedsmæssig forsvarlig måde, og som kræver at der undgås forhold der på lang eller kort sigt kan virke skadelige på den fysiske eller psykiske sundhed.

 

På denne baggrund forekommer det noget usikkert om alene oplysningen om det defekte sæde, sammenholdt med den tilsynsførendes vurdering af at dårlige sæder kan føre til rygskader, er tilstrækkelig til at tilsynet kunne konstatere at de nævnte regler var overtrådt.

 

Virkningen af det dårlige sæde for de ansatte og arbejdsgiveren selv burde have været belyst grundigere ved oplysninger fra de ansatte samt eventuelt ved sagkyndige erklæringer eller ved generelt materiale til belysning af spørgsmålet.

 

På det foreliggende grundlag synes der ikke at kunne udstedes et påbud.

 

Eksempel 2

 

I sag 9 A fik en entreprenør påbud om at sikre forholdene på en byggeplads. Et af påbudene angik kørsel med gaffeltruck uden certifikat. Påbudet lød således:

 

“Arbejdstilsynet har den 2. maj 1995 besøgt byggepladsen (A) hvor Deres firma blandt andet forestår murer- og tømrerarbejdet.

 

Beskrivelse

 

Ved besøget blev det konstateret, at der til transport mv. blev anvendt en traktor med påmonteret gaffelløfter og det blev oplyst, at denne blev anvendt af murer og tømrer på arbejdspladsen.

 

Vurdering

 

Det er Arbejdstilsynets vurdering, at anvendelse af traktoren med påmonteret gaffelløfter, uden forudgående instruktion og uddannelse er uforsvarlig.

 

Påbud

 

1. Den omtalte traktor med påmonteret gaffelløfter må ikke anvendes af personer uden gaffeltruckførercertifikat.

 

2. Ved tilbagemeldingen ønsker Arbejdstilsynet kopi af de ansattes gaffeltruckførercertifikat.

 

Påbudet skal efterkommes straks.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 136 af 28. marts 1978 om gaffeltruckførercertifikat § 1.

 

...”

 

Intetsteds i brevet står der at den tilsynsførende havde konstateret at gaffeltrucken blev betjent af personer uden certifikat. Den sidste del af påbudet indicerer tværtimod at påbudet skulle bruges til at afklare om de ansatte havde certifikat. Sagen indeholder ikke i øvrigt oplysning om hvorvidt de pågældende havde certifikat. På dette grundlag var der ikke holdepunkt for at udstede påbud der forudsætter at virksomheden overtrådte de påberåbte regler.

 

Eksempel 3

 

I sag 10 B udstedtes følgende forbud:

 

“Arbejdstilsynet har besøgt byggepladsen d. 7/4 95

 

Beskrivelse

 

På byggepladsen var der lagt en kloakledning i en rendegrav, ved besøget var kloakledningen dækket til med grus, men der var ikke lagt jord på. På det dybeste sted blev der målt 2,70 m. og jordsiderne var lodrette, der var ikke afstivning af jordsiderne. Arbejdstilsynet så ikke noget afstivningsmateriel på byggepladsen.

 

Vurdering

 

Hvis der har været arbejdet i udgravningen uden afstivning, har der været arbejdet uforsvarligt, da der er fare for jordskred.

 

Forbud

 

Det påbydes derfor, at faren straks imødegås ved at arbejdet stoppes, indtil der er gravet med anlæg eller afstivet, hvor der er dybere end 1,70 m.

 

Kredsen vil vurdere sagen med henblik på indgivelse af politianmeldelse.

 

Hjemmel for forbud

 

Arbejdsmiljølovens § 77, stk. 2, samt Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1017 af 15.12.1993 om indretning af byggepladser og lignende arbejdssteder efter lov om arbejdsmiljø.

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 867 af 13. oktober 1994 om bekendtgørelse om arbejdets udførelse.”

 

Det fremgår af teksten at den tilsynsførende ikke havde konstateret om der havde været arbejdet uden afstivning. Rent faktisk protesterede virksomheden bagefter mod forbudet og forklarede at der havde været afstivning da udgravningen foregik, at arbejdet havde været indstillet på grund af vejrlig da tilsynet aflagde besøg, at udgravningen efterfølgende var blevet dækket til, samt at der ikke havde været folk i udgravningen.

 

Således som tilsynet selv beskrev oplysningerne, var betingelserne for at udstede påbudet næppe opfyldt.

 

Eksempel 4

 

I sag 41 A fik en bindegarns- og tovværksfabrik påbud om at dæmpe støjniveauet. Påbudet må læses således, at støjniveauet skulle sænkes til under 85 dB (A). I afsnittet “beskrivelse” står: “Der blev ikke foretaget orienterende støjmålinger, men støjniveauet vurderedes til at ligge væsentligt over den tilladelige støjgrænse på 85 dB (A). Der var ikke foretaget støjdæmpende foranstaltninger men de ansatte benyttede alle høreværn.”

 

Således som tilsynet selv har beskrevet oplysningsgrundlaget, var der ikke tilstrækkelig faktuelt holdepunkt for at udstede påbudet. Tilsynet havde ikke sikker oplysning om at støjniveauet var for højt. Dertil kom at der ikke var taget hensyn til betydningen af at de ansatte benyttede høreværn. Endelig var oplysning om det præcise støjniveau påkrævet for at tilsynet kunne få så korrekt et indtryk som muligt af den arbejdsmiljøbelastning der var tale om, bl.a. med henblik på pålæg om dæmpningsforanstaltninger eller accept af en overskridelse af grænseværdien i bekendtgørelsens § 3, jf. bekendtgørelsens §§ 6 eller 9.

 

Eksempel 5

 

I sag 42 C udstedtes følgende påbud:

 

“Arbejdstilsynet har besøgt (virksomheden A) den 5. april 1995.

 

Beskrivelse

 

Under inspektionen i virksomheden, som blev foretaget sammen med (B) fandtes en ubenyttet gaffeltruck med defekt førersæde, idet polsteret var hullet. Gaffeltrucken havde ikke gennemgået et eftersyn inden for det sidste år.

 

Vurdering

 

Det er Arbejdstilsynets vurdering, at der er øget risiko for personskade ved et defekt førersæde, bl. a. fordi sædet ikke længere giver den optimale støtte.

 

Påbud

 

Det påbydes virksomheden at drage omsorg for at gaffeltrucken kun anvendes, hvis den opfylder de krav, der gælder for konstruktion, udstyr, sikring m.v.”

 

Af formuleringen fremgår ikke at de konstaterede forhold indebar en overtrædelse af arbejdsmiljøregler. Tværtimod anvendes i selve påbudsdelen udtrykket “hvis den opfylder de krav” hvilket kan tages som udtryk for at det ikke efter tilsynets opfattelse var klart at trucken ikke opfyldte de sikkerhedsmæssige krav.

 

Eksempel 6

 

En folkeskole modtog i sag 42 H følgende påbud vedrørende ventilationsanlæg i fysik- og kemilokalet:

 

“Arbejdstilsynet ved (A) og (B) har i forbindelse med kampagnen ’Arbejdsmiljø og sunde børn’ besøgt skolen den 3. april 1995. Ved besøget blev der talt med rektor (C), sikkerhedsrepræsentant og lærer (D) og lærer (E).

 

Beskrivelse

 

Under rundgangen i laboratoriet blev det bemærket, at der var en vægmonteret rumventilation i lokalet. Når den kørte var der meget støj. Desuden var der en ventilator i det øverste rum af det ene kemikaleskabet der sugede fra alle skabene. Der er meget støj, når ventilatoren kører, derfor kører den på nedsat kraft. Dog er der ikke nogen synderlig effekt at mærke, når den lukkes helt op.

 

Der er ingen afsugning (procesventilation) ved lærerens bordplads, hvor der bl.a. foretages inddampningsforsøg, hvilket foretages med gasopvarmning.

 

Der er et afsugningsskab, hvor der er en slange, der føres ud gennem væggen. Det kan ikke udelukkes, at den udsugede luft føres tilbage til lokalet, da man åbner vinduet, når der er behov for frisk luft.

 

Vurdering

 

Det er Arbejdstilsynets vurdering, at de nuværende ventilationsforhold ikke er tilfredsstillende, der er risiko for, at der kan opstå sundhedsskadelige påvirkninger ved ophold i lokalet, når der foretages forsøg. Bl. a. er der problemer, når der arbejdes med inddampning, hvor der opstår forbrændingsprodukter, som forårsager luftforurening. Der må ofte åbnes vinduer, for at man kan være i lokalet.

 

Påbud

 

Hvis det ikke kan hindres, at der ved en arbejdsproces sker udvikling af luftarter, støv eller lignende, der er sundhedsskadelige eller eksplosive, eller udvikling af røg, mikroorganismer, aerosoler, ildelugt eller anden generende luftforurening, skal der etableres en mekanisk udsugning, der såvidt muligt fjerner forureningen på det sted, hvor den udvikles. Samtidig skal der tilføres frisk erstatningsluft af passende temperatur.

 

Den udsugede luft må ikke føres tilbage til arbejdsrummet eller andre lokaler.

 

Ventilationsanlægget skal være forsynet med en kontrolanordning, der angiver utilstrækkelig funktion.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 1.september 1995.”

 

Ifølge tilsynets egen beskrivelse af forholdene blev der hverken foretaget nærmere gennemgang af anlægget eller udført målinger som kunne afdække om det eksisterende anlæg virkede tilstrækkeligt. Udtryk som “Dog er der ikke nogen synderlig effekt at mærke” og “Det kan ikke udelukkes, at den udsugede luft fører tilbage til lokalet, da man åbner vinduet, når der er behov for frisk luft” vidner herom. Tilsvarende vidner påbudets formulering om at tilsynet ikke har haft tilstrækkelige oplysninger til at fastslå arbejdsmiljøgenernes omfang og årsag. Der er blot tale om en ordret afskrift af stk. 1, 3 og 4 i § 35 i bekendtgørelse nr. 1163 af 16. december 1992 om faste arbejdssteders indretning.

 

I realiteten kan dette påbud sidestilles med de vejledninger der er omtalt i afsnit 4.1.5.

 

Tilsvarende eksempler findes i følgende sager: 4 C, 10 B, 5 A, 32 A, 33 A, 41 C, 47 B og 50 B.

 

7.1.3. Sammenfatning

 

Som anført i afsnit 7.1.2. har det ikke været muligt at gå i dybden med om der i de undersøgte sager har været et forsvarligt oplysningsgrundlag.

 

I 14 sager har det kunnet konstateres at tilsynet tilsyneladende ikke selv mente at der forelå bevis for at virksomheden havde overtrådt arbejdsmiljøreglerne. I yderligere 13 sager er der opstået tvivl om oplysningsgrundlagets tilstrækkelighed som følge af at virksomheden efterfølgende bestred rigtigheden af de oplysninger tilsynet havde lagt til grund.

 

7.2. Direktoratet for Arbejdstilsynets bemærkninger

 

I udtalelsen af 29. juni 1999 fremsatte direktoratet bl.a. følgende kommentarer til mine udtalelser i den foreløbige redegørelse:

 

“Arbejdstilsynet oplyser sagen ved egne konstateringer på stedet sammenholdt med de oplysninger, der indkommer ved den mundtlige høring, som sker på stedet. I nogle tilfælde suppleres endvidere med yderligere oplysninger, som indhentes ved en senere høring.

 

Efter retsplejeloven er det politiet, der iværksætter efterforskning. Der er ingen forskel på om der er tale om en straffelovs‑ eller om en særlovsovertrædelse. Når denne efterforskning er afsluttet beslutter anklagemyndigheden, om der skal rejses tiltale. Det er formelt ikke afgørende om den pågældende særmyndighed på området har indgivet en politianmeldelse herom.

 

Arbejdstilsynet har pligt til at påse, at arbejdsmiljølovens regler overholdes, jf. lovens § 72. Det er derfor som oftest Arbejdstilsynet, der først får kendskab til overtrædelser af loven. Ved konstatering af en overtrædelse undersøges denne med henblik på at fastslå, hvilken reaktion Arbejdstilsynet skal vælge; påbud, forbud eller direkte indstilling til politiet om retslig tiltale.

 

Disse undersøgelser er imidlertid i vidt omfang identiske med de undersøgelser politiet iværksætter i forbindelse med en strafferetlig efterforskning. Hvis Arbejdstilsynet politianmelder overtrædelsen vil politiets undersøgelser typisk tage udgangspunkt i de undersøgelser, som Arbejdstilsynet har foretaget.

 

Det er imidlertid efter retsplejeloven anklagemyndigheden, der har kompetencen til at afgøre spørgsmålet, om tiltale skal rejses i anledning af en begået lovovertrædelse. Og det er domstolenes vurdering om der er tale om et strafbart forhold.

 

2.5.3. Konklusion

 

Arbejdstilsynet er helt enig i tilkendegivelserne i den foreløbige redegørelse om det væsentlige i, at sagerne er tilstrækkeligt oplyst.

 

Arbejdstilsynet finder imidlertid, at sagerne oplyses i tilstrækkeligt omfang under hensyn til de muligheder der er inden for rammerne af Arbejdstilsynets myndighedsudøvelse og kompetence i forhold til politiets.

 

Der henvises til afsnit 3.1. om, hvordan et tilsynsbesøg gennemføres.”

 

7.3. Ombudsmandens endelige udtalelse om officialprincippet

 

Jeg forstår at direktoratet er enig i beskrivelsen i den foreløbige redegørelse af indholdet af de generelle krav til oplysningen af den enkelte sag i Arbejdstilsynets sager.

 

Direktoratet har gjort gældende at disse krav i almindelighed opfyldes ved at følge den fremgangsmåde som er beskrevet i direktoratets udtalelse, afsnit 0.3. (optrykt som bilag).

 

Direktoratet har ikke gjort indsigelse imod mine bemærkninger om at der i 14 af de undersøgte sager ikke forelå tilstrækkelige oplysninger, samt at der i yderligere 13 kunne rejses tvivl om hvorvidt der var et forsvarligt oplysningsgrundlag fordi virksomheden efterfølgende bestred rigtigheden af de oplysninger tilsynet havde lagt til grund.

 

Jeg fastholder derfor min vurdering af disse afgørelser. Jeg mener det er beklageligt at der i så mange sager har været utilstrækkeligt oplysningsgrundlag eller kan rejses tvivl herom.

 

Direktoratets opfattelse af at sagerne generelt oplyses i tilstrækkeligt omfang, har jeg ingen bemærkninger til, bl.a. fordi min undersøgelse alene omfattede et begrænset antal sager som på nuværende tidspunkt er nogle år gamle. Jeg har dog henledt direktoratets opmærksomhed på at jeg i afsnit 5.3. har påpeget at direktoratet ikke havde indrettet sig på at efterleve forvaltningslovens bestemmelser om partshøring. Jeg har videre bemærket at jeg ikke er helt enig med direktoratet i hvad der skal til for at partshøre korrekt.

 

Hertil kommer at i de 14 sager hvor der ikke forelå tilstrækkelige oplysninger, fremgik det af sagen at tilsynskredsen selv vurderede at der manglede oplysninger, men alligevel traf afgørelse.

 

Jeg vil derfor anbefale at direktoratet overvejer om der også på dette punkt er grund til at ændre de generelle retningslinjer om den fremgangsmåde der følges ved virksomhedsbesøgenes gennemførelse, og navnlig den efterfølgende opfølgning.

 

8. Afgørelsernes formulering

 

8.1. Formuleringen af forbud og påbud

 

Afgørelser hvorved borgere pålægges pligter, skal formuleres med den fornødne klarhed og præcision. Heri ligger dels et formelt krav om at sådanne afgørelser - ud over at leve op til begrundelsespligten i forvaltningslovens §§ 22-24 - skal have en sådan sproglig formulering at det skal være klart for adressaten hvad forpligtelsen går ud på. Herudover betyder forpligtelsen at de byrder afgørelsen pålægger borgeren, ikke må afgrænses så bredt og upræcist at det i realiteten overlades til borgeren selv at opfylde forpligtelsen.

 

På den anden side taler hensynet til adressaten for at byrderne afgrænses med en sådan fleksibilitet at det giver parten en vis valgmulighed med hensyn til den måde hvorpå afgørelsen efterleves. Desuden må det ved bedømmelsen af hvorledes en afgørelse er formuleret, tages i betragtning hvorledes hjemmelsgrundlaget er udformet. Et bredt formuleret krav i lovgivningen kan være vanskeligt at omsætte til en meget præcist formuleret afgørelse.

 

De undersøgte sager er gennemgået med henblik på at vurdere om afgørelserne set i lyset af de beskrevne hensyn har været tilstrækkeligt præcist og klart formulerede.

 

Undersøgelsens resultater er nedenfor gengivet som en kategorisering af de undersøgte sager i tre:

Afgørelser som er tilfredsstillende klart og præcist formuleret.

Afgørelser som er formuleret mindre præcist uden at det kan anses for kritisabelt.

Afgørelser som er formuleret utilfredsstillende upræcist eller uklart.

 

8.1.1. Præcist formulerede afgørelser

 

Blandt de undersøgte sager foreligger en række afgørelser hvis retlige indhold er udformet nogenlunde præcist. Dette er først og fremmest tilfældet hvor der er konstateret en overtrædelse af en klar og umisforståelig bestemmelse. Nogle eksempler herpå omtales i det følgende. Der omtales herudover nogle eksempler på præcist udformede afgørelser der er truffet på grundlag af bestemmelser hvori de arbejdsmiljømæssige krav er formuleret forholdsvis åbent.

 

Eksempel 1

 

I sag 17 A udstedte tilsynet bl.a. følgende påbud:

 

“Påbud angående sikkerhed ved kørsel med traktor.

 

Arbejdstilsynet har besøgt virksomheden den 10. maj 1995.

 

Beskrivelse

 

En Ford Dextra traktor stod ubenyttet med påmonteret harve. Traktoren havde ikke godkendt styrtsikkert førerværn monteret.

 

Vurdering

 

Det er kredsens vurdering, at kørsel med traktor uden førerværn indebærer en stor risiko for svær tilskadekomst, såfremt traktoren vælter.

 

Påbud

 

For at undgå tilskadekomst ved kørsel med Ford Dextra traktor, skal traktoren udstyres med godkendt styrtsikkert førerværn. Efter Arbejdsmiljølovens § 77, Stk. 1 påbydes det at efterkomme ovenstående krav.

 

Påbudet skal efterkommes inden ibrugtagning.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr. 519 af 30. juli 1987 om førerværn til traktorer og visse selvkørende motorredskaber.”

 

Eksempel 2

 

I den samme sag - dvs. sag 17 A - udstedtes også følgende påbud angående sikkerhed i forbindelse med gylleanlæg:

 

“...

 

Beskrivelse

 

På virksomheden er der 2 gyllebeholdere. Den ene beholder er udstyret med fast pumpestation til tømning af beholderen. Pumpestationens styreventil betjenes fra overkanten af beholderen, men der er ikke indrettet arbejdsstandplads med rækværk ind mod den åbne beholder. Ligeledes er der ikke advarselsskiltning ved beholdernes arbejds- og betjeningspladser.

 

Vurdering

 

Det er kredsens vurdering, at arbejde ved og betjening af gylleanlæg, indebærer en stor risiko, i værste tilfælde dødsfald, hvis ikke gylleanlæg er indrettet og betjenes efter anvisningerne.

 

Påbud

 

For at arbejdet ved gylleanlæg kan udføres sikkerhedsmæssigt og sundhedsmæssigt forsvarligt, skal gylleanlæg være indrettet som anvist i vedlagte At. anvisning nr. 2.6.1.1.

Efter Arbejdsmiljølovens § 77, Stk. 1 påbydes det at efterkomme ovenstående krav.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 15. juni 1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 867 af 13. oktober 1994 om arbejdets udførelse. § 13 og Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr. 1109 af 15. december 1992 om anvendelse af tekniske hjælpemidler. § 9 stk. 2- 3.”

 

I eksempel 1 har afgørelsen kunnet formuleres entydigt og præcist fordi den overtrådte bestemmelse er helt præcis og utvivlsom, jf. bekendtgørelse nr. 519 af 30. juli 1987, §§ 2 og 3. I eksempel 2 er det påberåbte hjemmelsgrundlag af generelt formuleret karakter, og dette påbud indeholder derfor en klarificering af hvorledes de generelt formulerede pligter skal forstås i den konkrete situation.

 

Begge påbud giver arbejdsgiveren klare og entydige anvisninger på hvilke foranstaltninger tilsynet forlanger. Til gengæld gives der ikke arbejdsgiveren mulighed for at vælge mellem flere løsninger. I eksempel 1 skyldes entydigheden afgørelsens retsgrundlag. I eksempel 2 beror den på tilsynets udmøntning af de mere generelt formulerede retsregler.

 

Eksempel 3

 

I sag 24 A udstedte tilsynskredsen et påbud angående skoldningsrisiko ved en spiraltørrer. Påbudet lød således:

 

“Arbejdstilsynet har besøgt virksomheden den 4. april 1995.

 

Beskrivelse

 

Tilsynet har undersøgt ovennævnte ulykke den 4. april 1995, hvor tilskadekomne (A) blev ramt af udstrømmende damp/vand fra en vandudlader, hvis rør ikke var ført helt ned til gulvristen. Ved undersøgelsestidspunktet var afblæsningsrørene alle ført til gulvrist. Det konstateredes, at et ca. 6 m højt 2” rør til afblæsning af damp var fyldt med kogende vand, samt at rør og armatur ved spiraltørrernes afgangsende var uden isolering.

 

Vurdering

 

Nævnte forhold medfører fare for skoldning eller forbrænding.

 

Påbud

 

De nævnte rør og armaturer skal isoleres, og det 6 m høje 2” rør skal forsynes med farefri dræn, således at der ikke opsamles kogende vand, der kan skydes ud ved udluftning af damp.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 1. maj 1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdsministeriets lovbekendtgørelse nr. 646 af 18. december 1985 om arbejdsmiljø § 77, stk. 1, med seneste ændring ved arbejdsministeriets lov nr. 177 af 14. april 1993. Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr. 1109 af 15. december 1992 om anvendelse af tekniske hjælpemidler § 4 og 7.”

 

Som det ses, er det retlige indhold af påbudet præcist både med hensyn til hvad der skal gøres, og hvad der skal være slutresultatet. Dette skal ses i sammenhæng med at retsgrundlaget, §§ 4 og 7 i bekendtgørelsen om anvendelse af tekniske hjælpemidler, er formuleret generelt og uklart. Afgørelsen er således udtryk for en konkret præcisering af et meget generelt lovmæssigt krav. Til gengæld overlod påbudet ikke virksomheden valgmuligheder. Efterfølgende foreslog virksomheden en anden løsning som blev accepteret af tilsynet.

 

Eksempel 4

 

I sag 28 B konstaterede den tilsynsførende under et besøg på et rensningsanlæg at der ikke i risterummet var monteret en detektor der kunne give alarm hvis der fandtes eksplosionsfarlige stoffer i luften.

 

Ifølge bekendtgørelse nr. 473 af 7. oktober 1983 om kloakarbejde mv., § 13, stk. 3, skal der bl.a. “på renseanlæg ... anbringes detektorer som giver alarm når der findes eksplosionsfarlige stoffer i luften over spildevandet”. Under henvisning hertil udstedte tilsynet påbud om at der blev sat en detektor op.

 

Påbudet er helt entydigt formuleret. Det må samtidig bemærkes at det i en situation som den foreliggende hvor pligten er præcist beskrevet i loven, og hvor det har kunnet konstateres at pligten er klart tilsidesat, er enkelt at formulere påbudsafgørelsen tilsvarende præcist.

 

Eksempel 5

 

I sag 37 B udstedte tilsynet to påbud til en cykelfabrik. Det ene var helt præcist og entydigt:

 

“Arbejdstilsynet har besøgt virksomheden den 6. april 1995. for inspektion, der blev ved besøget talt med Værkfører (A) og sikkerhedsrepræsentanter, fra Arbejdstilsynet deltog (B).

 

Beskrivelse

 

Ved besøget blev tilsynskredsen opmærksom på at en metalrundsav af mærket MEP ikke var sikkerhedsmæssigt forsvarlig idet skærm over savklinge ikke var korrekt monteret.

 

Vurdering

 

For at metalrundsave regnes for sikkerhedsmæssig forsvarlige skal saven være indrettet som vist på nedenstående tegning.

 

(figur)

 

Påbud

 

Virksomheden skal sørge for at metalrundsav indrettes efter gældende regler.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 1. juni 1995.”

 

Påbudet kunne ikke efterlade tvivl hos virksomheden om hvorledes påbudet skulle opfyldes. At virksomheden til gengæld ikke havde handlefrihed med hensyn til opfyldelsesmåden, forekommer ubetænkeligt i et tilfælde som det foreliggende.

 

I samme sag udstedtes også et påbud som havde et utilfredsstillende upræcist indhold, se afsnit 8.1.3., eksempel 7.

 

8.1.2. Mindre præcist formulerede afgørelser

 

I en del af de undersøgte sager er der udstedt påbud eller forbud som er formuleret relativt bredt. Pligtens hovedindhold er angivet mens detaljerne med hensyn til måden ligger åben. Disse påbud skal dog ofte sammenholdes med angivelser i rubrikken “vejledning” om hvorledes påbudet bl.a. kan efterkommes. Sådanne formuleringer har jeg anset for acceptable kompromiser mellem på den ene side partens interesse i og forventning om at få klar besked om sine pligter, og på den anden side både hensynet til partens interesse i at kunne vælge forskellige opfyldelsesmåder og hensynet til at tilsynets afgørelser i disse sager ofte bygger på et mindre præcist retsgrundlag.

 

Eksempel 1

 

I sag 1 E fik et autoværksted et påbud om at forbedre ventilation og udsugning. Påbudet lød således:

 

“Påbud

 

1. Der skal indrettes en mekanisk ventilation, der giver tilstrækkelig tilførelse af frisk luft til værkstedslokalet.

 

2. Der skal indrettes særlige tilslutningssteder til bortledning af udstødningsgasser fra bilerne.

 

3. Den udsugede luft må ikke føres tilbage til arbejdsrum eller andre lokaler og den friske erstatningsluft skal være trækfri og have en passende temperatur.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 19. juni 1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdsmiljølovens § 77 stk. 1 om påbud.

Bekendtgørelse nr. 1163 om faste arbejdssteders indretning, kapitel 8 om ventilation.

Arbejdstilsynets At-meddelelse nr. 1.01.8 om ventilation.

 

Vejledning

 

Det bør undersøges, om det nye udsugningsanlæg i klargøringshallen har kapacitet til at klare kravene til udsugningen for begge arbejdslokaler. Dette gælder såvel den generelle ventilation som udsugningen for udstødningsgasser.

 

Tilførelse af frisk luft af passende temperatur kan bedst ske ved hjælp af en opvarmningsenhed, hvor den friske luft opvarmes før denne anvendes som erstatningsluft i arbejdslokalerne.”

 

Det fremgår tydeligt at hovedidéen med påbudet var at sørge for at der blev etableret en mekanisk ventilation. Det endelige mål hermed - at der kom “tilstrækkelig tilførelse med frisk luft” - blev derimod ikke angivet præcist. I retsgrundlaget er forpligtelsen angivet tilsvarende uklart. Det var derfor vanskeligt for Arbejdstilsynet at forklare forpligtelsen mere præcist end sket. Derimod har tilsynet angivet - både i selve påbudsdelen og i afsnittet om “vejledning” - hvorledes en tilfredsstillende udsugning kunne etableres.

 

Eksempel 2

 

I sag 11 A udstedte tilsynet følgende påbud:

 

“Påbud angående substition/ventilation ved brug af benzin til rengøring af scannercylindre.

 

Arbejdstilsynet har besøgt virksomheden den 6. april 1995 og har under besøget talt bl.a. med driftsleder (A) og sikkerhedsrepræsentant (B).

 

Beskrivelse

 

Det kunne konstateres, at der til rengøring af scannercylindre blev brugt benzin. Det kunne ligeledes konstateres, at der i forbindelse med brugen af benzin ikke var indrettet nogen form for afsugning.

 

Vurdering

 

De benzindampe der opstår under rensearbejdet er meget eksplosive og sundhedsskadelige, ligesom de er mistænkt for at være kræftfremkaldende.

 

Påbud

 

Virksomheden skal søge at finde frem til et mindre farligt og mindre generende produkt til det nævnte rensearbejde.

 

Hvis det ikke er muligt, at finde et produkt der er helt ufarligt skal der i forbindelse med rensearbejdet indrettes punktafsugning der effektivt fjerner de sundhedsskadelige dampe.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 15. juni 1995.”

 

Selv om påbudet indeholder nogen fleksibilitet, sætter det virksomheden i stand til at opfylde det enten ved at finde frem til andre produkter eller ved at beholde de hidtidige produkter, men til gengæld sørge for punktafsugning. Påbudet er tilstrækkelig præcist til at arbejdsgiveren er klar over hovedindholdet af pligten, og de ansatte er ligeledes sikre på at en opfyldelse af påbudet vil føre til en forbedring.

 

Eksempel 3

 

I sag 17 A udstedtes bl.a. følgende påbud til en landmand:

 

“Påbud angående sikkerhed ved brødpåslag.

 

Arbejdstilsynet har besøgt virksomheden den 10. maj 1995.

 

Beskrivelse

 

Imellem staldbygningerne er indrettet overdækket påslag til bearbejdning af affaldsbrød.

 

I bunden af påslaget er monteret en vandretliggende snegl, som fører brødet ind i en kombineret snitter og blæser, hvorfra det snittede brød blæses til foderblandingsanlægget. Adgang til det lukkede og overdækkede påslag foretages gennem en uaflåst og uovervåget låge ind på platformen som er placeret ca. 1,5 meter over sneglen.

 

Vurdering

 

Det er kredsens vurdering, at såfremt personer utilsigtet glider på platformen og falder ned i sneglen, er der stor sandsynlighed for tilskadekomst.

 

Påbud

 

For at undgå tilskadekomst, skal brødpåslag sikres, så personer ikke utilsigtet kan komme tilskade.

 

Efter Arbejdsmiljølovens § 77, Stk. 1 påbydes det at efterkomme ovenstående krav.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 15. juni 1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr. 1109 af 15. december 1992 om anvendelse af tekniske hjælpemidler. § 10 og § 11 stk. 2.

 

Vejledning

 

Hvis der ved lågen monteres afbryderkontakt der virker, således så når lågen åbnes, standser både sneglen og den kombinerende snitter og blæser, så anser kredsen det for en acceptabel løsning. Indtil sikring er foretaget, skal lågen holdes aflåst.”

 

Selve påbudet er stort set indholdsløst. Det sproglige indhold begrænser sig til at forlange at arbejdsgiveren ændrer på forholdene ved brødpåslag. Når påbudet sammenholdes med beskrivelsen af det arbejdsmiljømæssige problem, bliver det imidlertid klart at det er adgangsforholdene der skal sikres. I afsnittet “vurdering” bliver det tydeliggjort hvilke ændringer der kræves for at forholdene bliver lovlige. Endelig indeholder afsnittet “vejledning” en beskrivelse af hvorledes ændringerne bl.a. kan udføres. I modsætning til flere af de under 8.1.3. omtalte eksempler er vejledningen formuleret på en sådan måde at arbejdsgiveren ikke kan opfatte vejledningen som en præciserende del af påbudet. Hele påbudsskrivelsen repræsenterer en beskrivelse af de pligter der pålægges arbejdsgiveren med en passende præcision samtidig med at der gives arbejdsgiveren mulighed for at vælge blandt flere opfyldelsesmuligheder.

 

Eksempel 4

 

I sag 32 B udstedtes følgende påbud om maskinbeskyttelse:

 

“Beskrivelse

 

Tilsynsbesøget i virksomheden, blev foretaget som kontrolbesøg i forbindelse med tidligere påbud af den 13. januar 1995 om ændring af nødstop.

Inspektionen i virksomheden blev foretaget sammen med arbejdsgiver (A).

Under inspektionen konstaterede Arbejdstilsynet, at redlerens driftsstopkontakt (micro switch) ved endeklappen var udskiftet på grund af defekt i den gamle kontakt. Driftsstopkontakten er ikke af den tvangsbrydende type. Redleren var ikke blevet forsynet med nogen ny form for beskyttelse ved farezonen siden arbejdsulykken den 11. januar 1995.

 

Vurdering

 

Det er Arbejdstilsynets vurdering, at forholdene omkring endeklappen stadig giver mulighed for, at man kan komme i kontakt med redlerens bevægelige dele, og at driftsstopkontakten stadig ved utilsigtet påvirkning kan igangsætte redleren. Der er således stadig risiko for personskade ved arbejde ved endeklappen.

 

Påbud

 

Anvendelse og betjening af redleren skal ske på en sikkerheds- og sundhedsmæssig fuldt forsvarlig måde.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 1. maj 1995.”

 

Selv om den dispositive del er formuleret bredt og generelt, er meningen med påbudet klar og forholdsvis entydig.

 

Eksempel 5

 

Sag 38 D illustrerer hvorledes et påbud kan udstedes vedrørende generelle arbejdsmiljøregler og alligevel formuleres tilpas præcist til at forpligtelsens indhold er tydeliggjort for arbejdsgiveren.

 

“Påbud angående støj ved exenterpresser.

 

Arbejdstilsynet har besøgt virksomheden den 29. marts og 3. april 1995, for opfølgning af støjbekæmpelse ved exenterpresser.

Der blev ved besøget 3. april 1995, bl.a. talt med Arbejdsgiver (A), fra Arbejdstilsynet deltog (B) og (C).

 

Beskrivelse

 

Der blev ved besøgene udført vejledende støjmålinger, med en støjmåler af fabrikat Bruel & Kjær, som vist på nedenstående skema.

 

29. marts 1995 Besøg af (D)

Exenterpresse Internt Nr. 32 der pressede hul i anlægsplader til fadølsanstikkere 5 mm. rustfri stål rundeller ca 120 mm.

 

der blev ved besøget målt

luftblæsning 97 dBa

Arbejdsslag 95 dBa

Koblingsstøj 90 dBa

 

3. april 1995 Besøg af (B) og (C)

materiale for Emnet ved exenterpresse 32 var ændret til mere blødt materiale

 

der blev ved besøget målt

luftblæsning 103 dBa

Arbejdsslag 98 dBa

Koblingsstøj 90 dBa

Peakværdier 118 dBa

 

Nærmeste medarbejder ved 180 tons presse

der blev ved besøget målt

luft blæsning 92 dBa

Arbejdsslag 95 dBa

 

Medarbejder ved exenterpresse maskin nr. 29

der blev ved besøget målt

luft blæsning 85 dBa

Arbejdsslag 87 dBa

 

Alle målinger blev foretaget i måleområde 80 til 120 dBa slow, samt peak.

 

Målingerne ved nærmeste kollegaer blev taget uden at de selv udførte arbejdsfunktioner der kunne influere på måleresultater.

 

Der kunne tillige konstateres en del unødig støj fra materialeføder til automatisk exenterpresse i bulderhus, støjen stammer sandsynligvis fra føler hvor et jernrør kører direkte på følestang af jern.

 

Ved besøgene blev oplyst, at der i januar 1995 er foretaget støjmålinger, af BST, men at virksomheden stadig ikke havde modtaget målerapport.

 

(A) oplyste, at virksomheden planlagde at foretage støjbekæmpelse ved at ændre på værktøjer, evnt samme med støjafskærmning, og det blev påpeget at en sådan løsning ville tage mindst 6 måneder inden endelig efterkommelse.

 

Vurdering

 

Støj med et lydtryk som målt er sundhedsskadelig, og vil på længere sigt bevirke høretab både for de ansatte der udfører arbejdet og for de ansatte der er ved tilstødende arbejdspladser.

 

Påbud

 

Virksomheden skal sørge for ansatte ved exenterpresser ikke udsættes for sundhedsskadelig eller unødig støj.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 1. juni 1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr. 801 af 4. oktober 1993 om støjgrænser på arbejdspladsen §§ 3, 4 og 5.

 

Vejledning

 

Tilsynskredsen finder at ved besøget omtalte løsningsforslag lyder acceptabelt.

Tilsynskredsen finder dog at der for at kunne acceptere efterkommelsesfrist skal drages midlertidige foranstaltninger, eventuelt i form af støjafskærmning, der hindrer støjspredning.

 

For god ordens skyld kan det nævnes at der tidligere, i tilsynsrapport af 17. juni 1993, er afgivet påbud af samme art.”

 

Selve påbudsteksten er, som det ses, meget upræcis. Sammenholdt med beskrivelsen, de foretagne støjmålinger, den givne vejledning og de førte drøftelser har påbudet imidlertid fået en sådan præcision at det både er tydeliggjort hvilket niveau støjen skal sænkes til, og at der er givet en anvisning på hvad der bl.a. ville være et acceptabelt løsningsforslag.

 

Eksempel 6

 

I sag 51 B udstedtes et påbud til en teknisk skole efter et besøg på skolens træafdeling. Påbudet havde følgende indhold:

 

“Arbejdstilsynet har besøgt TØP 2 i træafdelingen den 9. maj 1995.

 

Beskrivelse

 

Under inspektionen på ovennævnte værksted fandtes der en tykkelseshøvl, fræser, formatrundsav, afretter, båndsav, afkorter, 8 stk. håndbetjente rystepudsemaskiner samt 6 håndbetjente båndslibemaskiner.

 

De stationære maskiner var tilsluttet et spånudsugningsanlæg, hvorimod de håndbetjente maskiner spredte støvet til arbejdslokalet. Kredsen konstaterede under besøget, at der var to elever der anvendte rystepudsemaskiner, samt at disse elever stod indhyllet i støv fra bearbejdningen.

 

Spånudsugningsanlæggets udsugningsmodul, der var forsynet med 9 ‑ 12 filterposer var placeret udenfor bygningen, men den udsugende luftmængde recirkuleres til arbejdslokalet.

 

Der blev ikke tilført erstatningsluft til maskinværkstedet.

 

Virksomhedens spånudsugningsanlæg opfyldte ikke gældende regler på grund af følgende mangler:

 

Der blev foretaget recirkulation af den udsugende luftmængde.

 

Der manglede en alarmanordning fra spånudsugningsanlægget.

 

Der blev ikke tilført arbejdslokalet forvarmet erstatningsluft.

 

De håndbetjente støvende maskiner var ikke tilsluttet spånudsugningsanlægget.

 

Maskinerne bliver jævnligt anvendt i undervisningen.

 

Kredsen fandt, at det nuværende spånudsugningsanlæg ikke var effektivt, idet der fandtes meget træstøv overalt i lokalet. En stor del af dette træstøv stammede formodentlig fra den recirkulerede luftmængde.

 

Ifølge de oplysninger kredsen modtog under inspektionen, bearbejder man ikke kun træ på værkstedet men også gibsonitplader.

 

Det blev oplyst under inspektionen, at træværkstederne står for en større ombygning, og at man i den forbindelse ikke mener at kunne efterkomme kredsens påbud før 1. august 1996.

 

Vurdering

 

Under henvisning til Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1163 af 16. december 1992, der trådte i kraft 1. januar 1993 er virksomhedens spånudsugningsanlæg ikke i overensstemmelse med gældende regler på grund af de nævnte mangler, idet træstøv er sundhedsskadelig.

 

For at forhindre sundhedsskadelige påvirkninger af de ansatte må træstøv ikke indåndes, idet træstøv er slimhindeirriterende og kan være allergi‑ og kræftfremkaldende. De sygdomme, der er fundet med øget hyppighed hos træstøvudsatte er astma, høsnue, næsekræft og kronisk bronkitis. Endvidere er der fundet forekomst af allergisk lungebetændelse og allergisk eksem.

 

Virksomhedens spånudsugningsanlæg er i overensstemmelse med gældende regler når kapitel 8 i ovennævnte bekendtgørelse er efterkommet.

 

Påbud

 

1. Ventilation.

 

For at forhindre sundhedsskadelige påvirkninger af de personer der er beskæftiget i træværkstederne, påbydes det virksomheden snarest muligt at træffe foranstaltninger, der bringer ventilationsanlægget i en sådan stand, at det kan opfylde gældende regler. Dette indebærer bl.a., at støvet fra bearbejdningen skal fjernes fra udviklingsstedet og ledes direkte til det fri. Den udsugende luftmængde må ikke recirkuleres. Påbudet gælder for såvel stationære maskiner som for håndbetjente støvende maskiner, dette uanset om der er tale om træstøv eller støv fra gibsonitplader.

 

2. Erstatningsluft.

 

For at et udsugningsanlæg kan virke optimalt, skal lokalerne tilføres en velkontrolleret erstatningsluft i form af mekanisk indblæsning. Erstatningsluften, der skal bestå af udeluft, skal kunne forvarmes i den kolde årstid, og luftmængden skal være velafbalanceret i forhold til udsugningsmængden.

 

3. Kontrolanordning.

 

For at sikre at udsugningsanlægget virker optimalt, skal det forsynes med en kontrolanordning, der angiver utilstrækkelig funktion, f.eks. i forbindelse med tilstopning af posefiltre og rørsystemer. Kontrolanordningen skal bestå af et visuelt eller af et akustisk signal. Såfremt man anvender et visuelt signal, skal dette signal bestå af en rød lampe, der lyser når lufthastigheden begynder at blive ringere. Lampen skal være anbragt et let synligt sted.

Kontrolanordningen skal etableres på en sådan måde at hver enkelt sugestuds på anlægget er overvåget. Dette krav kan dog fraviges under forudsætning af, at der foreligger en dokumentation for at ventilationsanlægget er vedligeholdt. I så fald kan man nøjes med en kontrolanordning som sikrer anlægget som helhed.

 

4. Støj

 

Ifølge kredsens opfattelse er det en unødig støjbelastning, der udvikles fra udsugningsanlægget, når dette er i drift. Det påbydes derfor virksomheden, at træffe foranstaltninger til nedsættelse af støjen der udvikles fra ventilationsanlægget.

 

5. Placering af ventilationsanlægget.

 

Ventilationsanlægget skal placeres på en sådan måde, at støj og trækgener undgås, og således at vedligeholdelsen kan ske på en forsvarlig måde uden at støvet spredes til opholdsrum. Fx. kan nævnes, at såfremt udsugningsmodulet kan placeres udendørs, vil denne placering være en for de ansatte udmærket placering.

 

6. midlertidigt udsugning fra håndbetjente maskiner.

 

Indtil ventilationsanlægget er bragt i overensstemmelse med gældende regler, skal skolen træffe midlertidige foranstaltninger, der fjerner den luftforurening, der opstår i forbindelse med brug af støvende håndbetjente maskiner. En sådan foranstaltning kan være at tilslutte maskinerne til en industristøvsuger.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 1. august 1996.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1163 af 16. dec. 1993 om Faste arbejdssteders indretning kapitel 8.

 

Arbejdsministeriets Bekendtgørelse nr. 867 af 13. oktober 1994 om Arbejdets udførelse § 13 nr. 3 og § 16.

 

Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr. 518 af 17. juni 1994, Bekendtgørelse om sikkerhedsskiltning og anden form for signalgivning § 4 bilag 2, 4 og 5.

 

Vejledning

 

Anbringelse af udsugningsmundstykkerne.

 

Kredsen kan oplyse, at det er af stor betydning for udsugningsanlæggets effektivitet, at udsugningsmundstykkerne anbringes korrekt i forhold til forureningsstedet. De omtalte mundstykker skal anbringes således, at den forurenede luft, der opstår i forbindelse med forarbejdningen bliver fjernet, inden den når åndedrætsområdet på operatøren. Det kan i den forbindelse være nødvendigt at forsyne f.eks. bordrundsaven med udsugning både over og under savklingen.

 

Dokumentation for ventilationsanlæggets vedligeholdelse.

 

Såfremt man ikke ønsker overvågning af samtlige sugestudse, kan dette undgås ved, at man udarbejder en plan for, hvornår anlægget skal renses, samt ved at sikre sig at rensearbejdet bliver udført af en person, der har kendskab til ventilationsanlæg.

Den udarbejdet plan skal fremgå af en bog, der opbevares på arbejdspladsen. Endvidere skal der føres notater i samme bog om, hvornår rensearbejdet er udført, hvad der er udført og af hvem.

 

Rengøring af filterenheden.

 

Rengøring af filtrene kan foretages på en forsvarlig måde ved at montere et manuelt eller et automatisk virkende bankesystem på filterenheden.

 

Rengøring af arbejdslokale

 

Rengøringen af arbejdslokaler skal foretages på en sådan måde, at der ikke sker en ophvirvling af støvet med sundhedsskadelige påvirkninger af den/de ansatte til følge.

Rengøringen kan foretages med en støvsuger, såfremt denne er forsynet med et effektivt filter, der renser returluften.

Kredsen skal dog ikke udelukke i den forbindelse at oplyse om, at det er hensigtsmæssigt at indrette udsugningsanlægget således, at dette kan anvendes til støvsugning, idet man derved undgår, at støvsugerens forurenede returluft når tilbage til lokalet.

 

Svævestøv

 

Kredsen konstaterede store mængder af svævestøv i lokalet under inspektionen og skal af denne grund gøre opmærksom på, at selv om man etablerer et effektivt virkende spånudsugningsanlæg kan der på trods af dette fremkomme mængder af svævestøv i arbejdslokaler, der overskrider gældende grænseværdier for træstøv. Grænseværdien for luftens indhold af træstøv er på nuværende tidspunkt 2 mg/m. Da man overvejer at ændre grænseværdien til 1 mg/m anbefales virksomheden at træffe foranstaltninger, der sikrer at mængden af svævestøv i lokalet ikke overskrider den varslet totalmængde for træstøv.”

 

Der er tale om et påbud som omhandler et kompleks af arbejdsmiljøproblemer som alle udgik fra spånudsugningsanlægget. Kompleksiteten afspejles af at der i hjemmelsafsnittet er henvist til tre forskellige bekendtgørelser og flere bestemmelser heri som er af meget overordnet karakter.

 

I andre af de undersøgte sager er tilsvarende problemer blevet reguleret ved at tilsynskredsen udstedte flere selvstændige påbud om de forskellige arbejdsmiljøgener - et om ventilation, et om støj osv. I et tilfælde som det foreliggende kunne der i andre sager tænkes at være blevet udstedt 6 påbud.

 

Resultatet i sag 51 B er blevet et i de fleste henseender forholdsvis præcist formuleret påbud som giver arbejdsgiveren en fyldig og nogenlunde præcis beskrivelse af hvad der skal laves om, og en lidt mindre præcis, men dog ikke uklar anvisning på på hvilken måde og med hvilket resultat ændringerne skal ske. Denne sidste del er i vejledningsafsnittet suppleret med anvisning på hvorledes en opfyldelse af kravene kan ske. På et enkelt punkt er påbudet ikke helt præcist, nemlig for så vidt angår nedsættelse af støj fra ventilationsanlægget.

 

8.1.3. Afgørelser der er formuleret utilfredsstillende upræcist eller uklart

 

Undersøgelsen har vist adskillige eksempler på afgørelser hvis dispositive del er formuleret i så luftige og vage vendinger at det giver anledning til retlige betænkeligheder.

 

I det følgende er fremdraget syv eksempler herpå. Til sidst i dette afsnit er i øvrigt foretaget en registrering af de sager hvori tilsvarende eksempler er fundet.

 

Eksempel 1

 

I sag 3 A udstedtes følgende påbud til en glarmester som var hovedentreprenør på renovering af et 3-etagers-hus:

 

“Arbejdstilsynet har besøgt byggepladsen (A) den 10/4 1995.

 

Beskrivelse

 

Arbejdstilsynet har fået oplyst at det er Deres firma der er hovedentrepenør på hovedrenovering af huset, der er i 3 etager.

Ved besøget var der meget uryddeligt, der manglede forsvarlige adgangsveje ind til bygningen.

Inde i bygningen var der en del steder hvor der var byggeaffald, og på stilladset var der ikke fodlister.

 

Vurdering

 

Arbejdstilsynet vurderer, at følgende skal udføres før end byggepladsen er forsvarlig at færdes på.

 

Påbud

 

Der skal være jævne og tørre adgangsveje ind til bygningen.

Stilladset skal overalt være forsynet med hånd‑ knæ‑ og fodliste.

Der skal ryddes op i bygningen.

 

Påbudet skal efterkommes straks.

 

Kredsen vil vurdere sagen med henblik på indgivelse af politianmeldelse.”

 

Påbudet indeholdt, som det ses, tre elementer. De to af kravene, “jævne og tørre adgangsveje” og “der skal ryddes op”, er formuleret så upræcist at der næsten ingen angivelse er på hvilke forhold der skulle ændres, og navnlig ikke hvor vidtgående ændringer der skulle til for at påbudet kunne anses for opfyldt.

 

Set fra arbejdsgiverens side indebærer denne uklarhed usikkerhed med hensyn til hvor vidtgående foranstaltninger der skulle til for at undgå at tilsynet betragtede forholdet som en utvivlsom tilsidesættelse af arbejdsmiljøreglerne som i givet fald kunne give anledning til en politianmeldelse.

 

Set fra de ansattes side er uklarheden også betænkelig idet arbejdsgiveren i kraft af den uklare formulering kan vælge at foretage sig forholdsvis lidt og påberåbe sig at dette alligevel er en opfyldelse af påbudet.

 

Med andre ord: den uklare formulering indeholder betænkeligheder af retssikkerhedsmæssig karakter i forhold til arbejdsgiveren og giver samtidig anledning til usikkerhed med hensyn til den effektive håndhævelse af arbejdsmiljølovgivningen.

 

Eksempel 2

 

I sag 4 A udstedte tilsynet påbud - også om ventilation - til en smede- og maskinfabrik. Påbudet lød således:

 

“Påbud angående ventilation

Arbejdstilsynet har besøgt virksomheden den 4. april 1995. Ved besøget deltog sikkerhedsrepræsentant (A), arbejdsleder (B) (i starten af besøget) og arbejdsleder (C), som var med ved afslutningen af besøget og med til at drøfte resultaterne af besøget. Fra kredsen deltog (D) og (E).

 

Beskrivelse

 

I stueetagen er der indrettet smedeafdeling, hvor der foretages bl.a. svejseopgaver, skæreopgaver m.m.

Luften i arbejdslokalet føltes tung og belastet med røg fra svejseopgaver. Der er etableret udsugning, som åbenbart ikke er effektiv. Om det skyldes manglende sugekapacitet, forkert brug (ikke tæt nok på røgudviklingsstedet) eller også manglende erstatningsluft er svært at sige uden nærmere undersøgelse.

 

Vurdering

 

Det opstår sundhedsfarlig luftforurening ved svejseprocesser.

Der udvikles røg, som indeholder tunge metaller som er farlige for menneskelige organer. Lunger og de øvre luftveje kan udsættes for uoprettelige skader.

 

Påbud

 

Svejsepladsen skal være effektivt ventileret. Den samlede luftforurening - såvel på svejsepladsen som på andre arbejdspladser i nærheden - skal være så lav som muligt.

Der skal etableres tilstrækkelig tilførsel af frisk luft uden genererende træk og med mulighed for opvarming i det kolde perioder.

Ventilationsanlægget skal være forsynet med en kontrolanordning, der angiver utilstrækkelig funktion.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 1.08.1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1163 af 16. december 1992 om faste arbejdssteders indretning, kapitel 8.

 

Vejledning

 

Der vedlægges At‑meddelelse nr.1.01.8 om ventilation på faste arbejdssteder og At‑meddelelse nr.2.09.2 vejledning om svejsning.

Om kontrolanordning har kredsen følgende:

‑ procesventilationsanlæg skal på hver enkelt udsugning være forsynet med kontrolanordning, der angiver utilstrækkelig funktion.

En kontrolanordning på procesventilationsanlæggets hovedstreng er dog tilstrækkelig, hvis den enkelte udsugning ikke er selvstændigt mekanisk drevet og ventilationsanlægget holdes i funktionsdygtig stand ved leverandør eller anden sagkyndig, gerne en medarbejder.

Som dokumentation for jævnlig kontrol, vedligehold, rengøring og eftersyn af ventilationsanlæg kan log‑bog anvendes med angivelse af hvem, der har gjort hvad, hvornår.

Kontrolanordningen kan for eksempel være en pressostat, der måler en trykdifferens af det dynamiske tryk, som normalt udløser en signalgivning (alarm).

Alarmen skal nemt kunne identificeres til den enkelte udsugning eller hovedstreng og skal placeres i arbejdslokaler på et sted, hvor den tydeligt kan ses eller høres af de ansatte.

Der skal være back‑up strømforsyning (batteri) for alarmer, medmindre den sundhedsskadelige påvirkning ophører samtidig med at strømforsyningen afbrydes.

Setpoint for alarmen kan typisk angives til 10% afvigelse, som er en anbefaling fra IDA (tidligere DIF‑norm), men fastlægges iøvrigt af leverandør.

Der skal udarbejdes instruks for virksomhedens ansatte, der fastlægger, hvordan der skal reageres ved alarm.

Der skal instrueres i funktionen af kontrolanordningen og alarmen samt de forholdsregler der skal træffes, når alarmen udløses.

Såfremt virksomheden kan dokumentere overfor arbejdstilsynet, at ventilationsanlægget holdes i funktionsdygtig stand kan hovedstrengsprincippet anvendes jvf. ovenstående.

 

Kontrolanordninger på procesventilation efter bekendtgørelse om faste arbejdssteders indretning § 35 stk 4 og efter kræftbekendtgørelsen § 9 stk 1 er teknisk ens.

 

...”

 

Den dispositive del - afsnittet med overskriften “påbud” – var, som det ses, ikke særlig præcist formuleret. Udtryk som “effektivt ventileret”, “samlede luftforurening ... så lav som muligt”, “tilførsel af frisk luft uden generende træk” angiver alle pligtens indhold og omfang upræcist. Den eneste præcise del er kravet om en “kontrolanodning, der angiver utilstrækkelig funktion”. Nogle af udtrykkene er hentet fra den pågældende bekendtgørelse (nr. 1163 af 16. december 1992), § 34 (“frisk luft uden generende træk”). De øvrige vage vendinger har tilsynet selv valgt.

 

Set fra arbejdsgiverens synspunkt kan påbudet forekomme utilfredsstillende fordi det vil være vanskeligt for ham at vurdere hvilke foranstaltninger der skal til for at opfylde påbudet. Denne usikkerhed skal ses i sammenhæng med at det standardmæssigt er anført at en manglende efterkommelse af påbudet inden fristens udløb normalt vil føre til politianmeldelse.

 

Den åbne formulering giver på den anden side arbejdsgiveren frihed til at vælge den måde at opfylde påbudet på som er mest økonomisk og mest effektivt tilpasset virksomhedens forhold. Set fra de ansattes side er denne frihed dog samtidig betænkelig idet arbejdsgiveren vil kunne påberåbe sig den uklare formulering som undskyldning for ikke at etablere tilfredsstillende forhold.

 

Påbudets indhold er til dels blevet præciseret ved den detaljerede vejledning om hvorledes påbudet kan opfyldes. Det er imidlertid retligt set uklart hvilken status de vejledende bemærkninger har. Formentlig har vejledningen den virkning at arbejdsgiveren er berettiget til at opfylde påbudet ved at gøre som foreslået i vejledningen. Efter sit indhold har vejledningen ikke karakter af vilkår for afgørelsen, men blot en hjælpende anvisning af hvorledes påbudet bl.a. kunne efterleves. På den anden side indeholder de vejledende bemærkninger vendinger som kunne efterlade det indtryk at den valgfrihed påbudet giver arbejdsgiveren, i nogen grad er blevet indsnævret i vejledningsafsnittet især da de fleste bemærkninger er koncentreret om kontrolanordninger.

 

Eksempel 3

 

Sag 5 A indeholdt følgende påbud vedrørende kørsel med dieseltruck:

 

“Arbejdstilsynet har besøgt (A) den 5. april 1995.

Gennemgang af virksomheden blev foretaget sammen med arbejdsleder (B).

 

Beskrivelse

 

Til transport af paller med flasker blev der benyttet en diesel drevet gaffeltruck mærket “TOGATA 15”. Porten i begge sider af lagerbygningen stod åben for at sikre gennemtræk.

 

Det blev oplyst, at man i firmaet havde overvejelser om at anskaffe en eldreven gaffeltruck.

 

Vurdering

 

Udstødningsgasserne fra diesel‑drevne truck er sundhedskadelige, og kan være årsag til bl.a. lungeproblemer.

 

Påbud

 

Der skal træffes de nødvendige foranstaltninger, sådan at de ansatte ikke udsættes for unødige sundhedsskadelige påvirkninger ved kørsel med gasdrevne gaffeltruck.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 15. juli 1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdsministeriets Bekendtgørelse nr. 1109 af 15. dec. 1992 om anvendelse af tekniske hjælpemidler §§ 4, 5 og 9.

Arbejdsministeriets Bekendtgørelse nr. 867 af 13. okt 1994 om arbejdets udførelse §§ 7, 13 og 16.

 

Vejledning

 

Påbudene kan f.eks efterkommes ved udskiftning af dieseldrevne truck med batteridrevne truck.

Se endvidere vedlagte AT-meddelelse Nr. 2.0.1.1 dec. 1987 om “gaffeltruck”.

 

...”

 

Den brede formulering “nødvendige foranstaltninger” rejser samme fortolkningstvivl som i de to første eksempler og giver samme usikkerhed for både arbejdsgiver og de ansatte. I lighed med eksempel 2 giver “vejledningsafsnittet” anledning til yderligere retlig tvivl. Er tilsynets afgørelse i realiteten udtryk for at dieseltrucken skulle udskiftes med en eldreven? Som afgørelsen er formuleret, er dette ikke hensigten. På den anden side vil det være vanskeligt for virksomheden at beholde den dieseldrevne truck eller udskifte den med en anden dieseldreven når tilsynet i vurderingsafsnittet anfører at “udstødningsgasserne fra dieseldrevne truck er sundhedsskadelige ...”. Dette må sammenholdes med at samtlige de påberåbte bestemmelser er af generel og upræcis karakter og ikke indeholder direkte hjemmel til at forbyde anvendelsen af dieseldrevne truck. Som i eksempel 2 må virksomheden frygte at blive politianmeldt hvis ikke de udskifter trucken med en eldreven. Omvendt kan en mindre pligtopfyldende arbejdsgiver foretage ændringer på den eksisterende truck og satse på at dette anerkendes som en efterlevelse af påbudet, eller på at der er skabt en sådan uklarhed at virksomheden ikke kan straffes for manglende overholdelse af reglerne.

 

Eksempel 4

 

I sag 22 D udstedtes et påbud om at skabe sikre arbejdsforhold. Påbudet blev stilet til et firma som havde bygninger ud mod DSB’s rangerareal på Korsør Havn. Anledningen til at tilsynet aflagde besøg, var en arbejdsulykke hvor en af virksomhedens ansatte var kommet i klemme mellem et rangerende tog og hjørnet af en bygning. Tilsynet udstedte følgende påbud:

 

“...

 

Vurdering

 

Da sporet løber tæt langs facade, er oversigtsforholdene således, at det ikke er muligt hverken for den langs‑ eller tværgående trafik, i tide at se om der er fri passage. Hermed er der stor risiko for sammenstød mellem den langs‑ og tværgående trafik.

 

Påbud

 

Det påbydes virksomheden, jvf. nedennævnte hjemmel, at samarbejde med DSB om at skabe sikre arbejdsforhold ved færdsel ved lagerbygningens nordfacade, hvor facade og spor løber parallelt.

 

Påbudet skal efterkommes straks.

 

Kredsen vil vurdere sagen med henblik på indgivelse af politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdsministeriets lovbekendtgørelse nr. 184 af 22. marts 1995 om arbejdsmiljø § 20 med seneste ændring ved arbejdsministeriets lov nr. 177 af 14. april 1993.

 

Vejledning

 

Virksomheden og DSB skal i fællesskab sikre trafikafviklingen ved f. eks. at afspærre udkørsler eller spor, når der forekommer tværgående/udkørende trafik i den ene eller den anden retning på steder, hvor der er dårlige oversigtsforhold. Evt. kan der ved opsætning af spejle skabes gode oversigtsforhold.

 

Indtil der er truffet blivende foranstaltninger til sikker afvikling af trafikken, skal der træffes midlertidige foranstaltninger såsom f.eks. at føreren af et køretøj eller den ansvarlige for transporten inden udkørsel/forbikørsel, om nødvendigt, forlader køretøjet og sikrer sig, at der er fri passage.

 

...”

 

Som påbud betragtet er afgørelsen for uklart formuleret. Virksomheden har ifølge påbudets indhold pligt til “at samarbejde med DSB om at skabe sikre arbejdsforhold ...”. Hvad der skal til for at forholdene er sikre nok, angives ikke. En vis præcisering er dog sket i afsnittet “vejledning”. Tilbage står dog den usikkerhed at etableringen skal ske i samarbejde med en anden virksomhed. Hvis de to virksomheder ikke kan blive enige om fordelingen af arbejdet med at skabe sikkerhed, hvad gælder så? Har virksomheden opfyldt påbudet ved at tage kontakt med DSB og tilbyde at udføre en del af arbejdet? Eller ved at foreslå en løsning? Eller er påbudet først efterlevet når DSB og virksomheden enes om en løsning, fordeling af arbejdet og endvidere har udført det? Hvorledes er virksomhedens stilling hvis DSB blankt afviser at samarbejde? Set fra de ansattes synsvinkel består påbudets uklarhed i at enighed mellem virksomheden og DSB om en eller anden løsning eventuelt vil blive accepteret som en tilstrækkelig efterlevelse af påbudet. Rent faktisk nåede virksomheden og DSB til enighed om en løsning som blev accepteret af tilsynet.

 

Det forhold at DSB i sag 22 F fik et tilsvarende påbud om i samarbejde med virksomheden i sag 22 D at skabe sikre arbejdsforhold, ændrer ikke den usikkerhed med hensyn til pligtens indhold og udstrækning som er påpeget ovenfor da påbudene er aldeles enslydende.

 

Eksempel 5

 

I sag 26 A udstedte tilsynet et påbud til et slagteri vedrørende en truck. Påbudet havde bl.a. følgende formulering:

 

“Arbejdstilsynet har besøgt virksomheden den 6. april 1995.

 

Beskrivelse

 

Under besøget blev der talt med fabrikschef (A) og sikkerhedsrepræsentant (B).

 

Det blev oplyst, at de ansatte ofte har ondt i lænd og højre knæ på grund af manglende bremseforstærker i ovennævnte truck.

 

Ifølge oplyste kan der ikke monteres bremseforstærker på trucken.

 

På en 7 timers arbejdsdag har man registreret, at bremsepedalen aktiveres ca. 2000 gange af truckføreren svarende til gennemsnitsfrekvens på 4‑5 gange i minuttet.

 

Vurdering

 

På baggrund af ovennævnte oplysninger vurderer kredsen, at kørsel med truck uden bremseforstærker i ca. 7 timer dagligt er fysisk belastende og udgør en risiko for sundhedsskade på ryg, hofter og ben, idet den ansatte er udsat for en unødig belastning af muskler og sener i hofte, lår og knæ ved hyppig løft af højre ben og nedtrædning af bremsepedalen.

 

Påbud

 

I henhold til Arbejdsmiljølovens § 77 stk.1 påbydes virksomheden:

 

at lade foretage en undersøgelse af bremsepedalens modstand for at konstatere, om arbejdsforholdene er sikkerheds‑ og sundhedsmæssigt forsvarlige.

 

Påbudet skal efterkommes senest den 15. maj 1995.

 

Hvis påbudet ikke efterkommes inden fristen, vil der normalt blive indgivet politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdsministeriets lovbekendtgørelse nr. 646 af 18. december 1985 om arbejdsmiljø § 21 med senere ændringer.

 

Vejledning

 

Valget af et teknisk hjælpemiddel skal ske under hensyn til de forhold, hvorunder det skal anvendes, samt de risici, der måtte opstå ved anvendelsen af det pågældende hjælpemiddel, jf. § 4 i Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr. 1109 af 15. december 1992 om anvendelse af tekniske hjælpemidler.

 

At‑anvisning nr. 2.2.0.1 om maskiner og maskinanlæg giver retningslinier for bl.a. betjeningsorganers mekaniske modstand. En passende modstand for fodbetjente organer er angivet til 20‑30 N.

 

Bilinspektionen kan iøvrigt let måle dette bremsetryk ‑ det tager kun et par minutter.

 

...”

 

Formelt går påbudet ud på at virksomheden selv skulle undersøge om den omhandlede truck levede op til kravene i de påberåbte regler. Der er således tale om en slags delegation af den undersøgelse tilsynet selv har ansvaret for, til den undersøgte virksomhed. Selv om forpligtelsen i nogen grad er præciseret i afsnittet om “vejledning”, er pligten angivet for ufuldstændigt til at virksomheden har sikkert overblik over rækkevidden af sin pligt efter påbudet. Hertil kommer at delegation må anses for stærkt betænkelig i forhold til de ansattes arbejdsmiljømæssige beskyttelse.

 

Der er endvidere risiko for at virksomheden vil undlade at foretage en mere indgående vurdering, og navnlig for at der ikke vil blive foretaget yderligere undersøgelser hvis den første undersøgelse indicerer at der kan være tale om yderligere fejl. Afgørelsen overlader for meget til virksomhedens evne og vilje til at overholde reglerne.

 

Eksempel 6

 

I sag 26 F udstedtes efter en arbejdsulykke påbud om sikkerhedsforanstaltninger på en byggeplads. Bygherren fik følgende påbud:

 

“Påbud angående rækværker.

 

Arbejdstilsynet ved (A) har besøgt byggepladsen (B) Slagelse den 20/4‑1995 i forbindelse med arbejdsulykke overgået (C) ansat hos (D).

 

Beskrivelse

 

Det blev oplyst, at (C) var beskæftiget med borearbejde inde i førstesals lejlighederne.

Færdsel mellem lejlighederne foretages via en udvendig svalegang, der er 1,26 meter bred.

Da han ude på svalegangen skal rulle elkabel ud til den sidste lejlighed, går han baglæns forbi døren så langt, at han træder ud over enden på svalegangen og styrter 4,75 meter ned på et stilladstralledæk.

Der var på uheldstidspunktet ikke rækværk på de sidste ca. 3 meter af langsiden og enden af svalegangen.

Rækværkerne på den øvrige del af svalegangen var mangelfuldt udført og af tvivlsom styrke, idet sceptrene var spændt ind over en smal opkant, der helt manglede fodbrædder og nogle steder knælister, ligesom der inde i lejlighederne var frie åbninger på 0,5 ‑ 1,0 meter for enderne af rækværker ud mod de endnu ikke monterede altaner.

[I følge byggepladsplanen for sikkerhed og sundhed skal (bygherren, min bemærkning) vedligeholde og sikre, at rækværker er på plads og i orden.

Foto optaget.]

 

Vurdering

 

Arbejde og færdsel på svalegange og i lejlighederne er forbundet med stor risiko for nedstyrtning med alvorlig personskade til følge.

 

Påbud

 

Arbejdsgiveren skal sørge for, at der føres effektiv tilsyn med, at arbejdet udføres sikkerheds‑ og sundhedsmæssigt forsvarligt.

 

Hvor der under arbejde og færdsel i højden kan være fare for fald, skal der, hvis faldhøjden er mere end 2 meter, træffes sikkerhedsforanstaltninger, der fx kan bestå i stilladser, rækværker, skærme, overdækninger eller lignende.

 

Påbudet skal efterkommes inden videre arbejde og færdsel på førstesalen.

 

Påbudet vurderes juridisk med henblik på politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdsministeriets lovbekendtgørelse nr. 646 af 18. december 1985 om arbejdsmiljø § 77 stk 2 og § 16 med seneste ændring ved arbejdsministeriets lov nr. 177 af 14. april 1993.

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 1017 af 15. december 1993 om byggepladser og lignende arbejdssteder efter lov om Arbejdsmiljø. § 24 stk 1 og § 25 stk 1.

 

Vejledning

 

Påbudet kan efterkommes ved at det sikres, at der på alle frie kanter monteres rækværker der er i overensstemmelse med kravene i vedlagte At-meddelelse Nr. 1.01.10 maj 1993 om nedstyrtnings‑ og gennemstyrtningsfare på bygge‑ og anlægspladser m.v. side 10. (Bygherren) ved (F) orienteret ved tilsynskredsens besøg.

Kopi påbudet tilsendt koordinator (G).

 

...”

 

Et i alt væsentligt enslydende påbud blev udstedt til en arbejdsgiver hos hvem den pågældende arbejder var ansat. Den væsentligste forskel mellem de to påbud bestod i at den med [ ] markerede tekst ikke fandtes i påbudet til arbejderens arbejdsgiver.

 

Påbudene rejser to formuleringsproblemer. For det første at teksten i afsnittet “påbud” er formuleret som en generel beskrivelse af arbejdsgiverens pligt til at føre effektivt tilsyn. Når formuleringen sammenholdes med afsnittene “beskrivelse”, “vurdering” og “vejledning”, er det dog klart nok at tilsynet giver udtryk for at der skal monteres rækværk på stilladserne. En mere direkte formulering i påbudsafsnittet havde dog gjort dette tydeligere.

 

Der foreligger imidlertid et andet og mere betydningsfuldt tvivlsspørgsmål om hvem pligten til at træffe sikkerhedsforanstaltninger påhviler.

 

I begge breve tales i påbudsdelen om at “Arbejdsgiveren skal sørge for ...”. Dette peger i retning af at arbejderens arbejdsgiver har pligten til at efterleve påbudet. I brevet til bygherren står på den anden side at pligten til at vedligeholde og sikre rækværker mv. påhviler bygherren, og bygherren har ligesom arbejdsgiveren fået påbud om at udbedre forholdene.

 

Som påbudene er formuleret, kan de læses på følgende måder:

 

Begge adressater har pligt til at udbedre forholdene.

Arbejdsgiveren, dvs. den tilskadekomne arbejders arbejdsgiver, har pligten alene.

Bygherren har pligten alene.

 

Det er klart utilfredsstillende at der kan opstå en sådan usikkerhed med hensyn til pligtens opfyldelse.

 

Eksempel 7

 

I sag 37 B udstedte tilsynskredsen påbud til en cykelfabrik bl.a. om brug af personlige værnemidler:

 

“Påbud angående manglende brug af personlige værnemidler

 

Arbejdstilsynet har besøgt virksomheden den 6. april 1995 for inspektion, der blev ved besøget talt med Værkfører (A) og sikkerhedsrepræsentanter, fra Arbejdstilsynet deltog (B).

 

Beskrivelse

 

Ved besøg på virksomheden kunne det konstateres, at en ansat, ved farveskift i pulvermaleafdelingen, foretog rengøring, med trykluft inde i malekabine, uden at være beskyttet mod sundhedsskadelig påvirkning fra pulvermaling.

Rengøringen blev foretaget af Deres ansatte (C), der ikke bar åndedrætsværn under rengøringen.

Det blev oplyst at pulvermalingen indeholdt epoxyharpiks og isocyanater.

 

Vurdering

 

Alle former for støv regnes for sundhedsskadelige, støv der indeholder reaktive stoffer eller materialer som epoxy og isocyanater regnes for særligt sundhedsskadelige.

Arbejde med sådanne stoffer eller materialer må derfor kun udføres når der er truffet foranstaltninger der sikrer de ansatte mod sundhedsfare fra stofferne eller materialerne.

 

Påbud

 

Virksomheden skal instruere, og påse, at ansatte der arbejder med sundhedsfarlige stoffer og materialer til alle tider udfører arbejdet på en sikkerhedsmæssig forsvarlig måde.

 

Påbudet skal efterkommes straks.

 

Kredsen vil vurdere sagen med henblik på indgivelse af politianmeldelse.

 

Hjemmel for påbud

 

Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 867 af 13. oktober 1994 om arbejdets udførelse § 4.

Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr. 746 af 28. august 1992 om brug af personlige værnemidler. § § 3,4 og 8.

Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr.199 af 26. marts 1985 om epoxyharpikser og isocyanater.

 

Tilbagemelding

 

Kredsen skal senest den 1. juni 1995 have modtaget meddelelse om, hvordan påbudet er efterkommet. Meddelelsen skal gives skriftligt på vedlagte tilbagemeldingsblanket.

 

...”

 

Selve påbudsteksten er indholdsløs. Sprogligt set er der tale om en påmindelse til arbejdsgiveren om hans ansvar for at arbejde med farlige stoffer og materialer sker på en forvarlig måde.

 

Baggrunden for påbudet er beskrevet i brevet - et konkret tilfælde hvor en ansat havde udført rensning med trykluft uden at have båret åndedrætsværn. Da denne episode nu var overstået, er det vanskeligt at se hvad der er påbudets juridiske indhold. Navnlig er det vanskeligt at se hvilke foranstaltninger der forventedes af arbejdsgiveren, og hvilken tilbagemelding tilsynskredsen forventede.

 

Hvis virksomheden meldte tilbage at den ville søge at undgå en gentagelse, ville det da være tilstrækkeligt til at have opfyldt påbudet? Eller var meningen med påbudet at give virksomheden en “advarsel” om at en senere konstatering af overtrædelse af arbejdsmiljølovgivningen ville føre til en politianmeldelse? Eller er der tale om en indskærpelse af lige netop de regler der er henvist til i påbudet således at en senere konstatering af overtrædelse af netop disse regler kunne føre til en politianmeldelse? Påbudets formulering efterlader efter min mening for mange tvivlsspørgsmål med hensyn til arbejdsgiverens retlige forpligtelser.

 

Tilsvarende sager:

 

4 B, 4 C, 7 A, 7 B, 8 B, 8 G, 9 A, 10 A, 10 B, 10 D, 11 C, 12 A, 16 A, 23 A, 25 A, 26 I, 29 A, 41 B, 42 B, 46 A og 57 U.

 

8.2. Sammenfatning

 

I dette afsnit er det beskrevet og vurderet hvorledes de påbud og forbud der er udstedt i de undersøgte sager, er blevet formuleret. Undersøgelsen er blevet koncentreret om afgørelsernes klarhed og præcision. Jo mere præcist og entydigt en afgørelse er formuleret, jo klarere er adressatens retsstilling. Samtidig indsnævres adressatens muligheder for selv at bestemme hvorledes efterlevelsen af afgørelsen skal ske.

 

Undersøgelsen viser at den overvejende del af afgørelserne er formuleret på en sådan måde at det ikke rejser retlige betænkeligheder. Mange af afgørelserne drejer sig om velafgrænsede arbejdsmiljøproblemer hvis løsning kræver en bestemt ting. I forhold til sådanne problemer er en præcis og entydig afgørelse retlig uproblematisk. I afsnit 8.1.1. er refereret nogle eksempler på sådanne påbud/forbud.

 

Afsnit 8.1.2. gengiver påbud/forbud som er formuleret mindre præcist og med en fleksibilitet der giver arbejdsgiveren valgmuligheder med hensyn til efterlevelsen af afgørelserne. I afsnit 8.1.3. er gengivet afgørelser som jeg anser for retligt set ukritisable.

 

Jeg har ikke adgang til eller mulighed for at vurdere om de anførte formuleringer kan anses for hensigtsmæssige, men ud fra en retlig vurdering må disse afgørelser anses for ubetænkelige. Arbejdsgiveren får en tilstrækkelig præcis besked om sine forpligtelser, og samtidig har afgørelsen en sådan åbenhed og smidighed som gør det muligt for arbejdsgiveren at gøre efterlevelsen af påbudet så effektiv som muligt.

 

I afsnit 8.1.3. er gengivet eksempler på afgørelser som er uklart og upræcist formuleret. Til sidst i dette afsnit er registreret en række yderligere sager hvori der er fundet påbud/forbud af denne type. I 29 sager er der truffet afgørelser af denne type hvor formuleringen er så upræcis at det må anses for kritisabelt.

 

Disse sager skal sammenholdes med bemærkningerne i afsnit 4.1.4. og 4.3. om anvendelsen af vejledninger. I realiteten har adskillige af de påbud der er omtalt i afsnit 8.1.3., karakter af vejledninger idet de som følge af den uklare formulering af de i påbudet indeholdte byrder må anses for ugyldige. Bl.a. disse påbud kunne for så vidt være udstedt som vejledninger. Dermed belyser de den vilkårlighed der i de undersøgte sager har kunnet konstateres med hensyn til valget mellem vejledning og påbud/forbud.

 

8.3. Direktoratet for Arbejdstilsynets udtalelse

 

I udtalelsen af 29. juni 1999 har direktoratet for Arbejdstilsynet knyttet følgende bemærkninger til min foreløbige redegørelse:

 

“Den regeltilgang, der er beskrevet ovenfor i afsnit 1.1. medfører imidlertid, at arbejdsmiljølovgivningen primært indeholder funktionskrav og ikke metodekrav. Det er altså et mål med lovgivningen, at kravet formuleres, så adressaten har størst mulig valgfrihed med hensyn til opfyldelsen af kravet.

 

Derfor kan afgørelserne ofte ikke skrives mere præcist end sket.

 

Jo mere præcist et krav i en afgørelse skrives, jo mindre valg‑ og metodefrihed får arbejdsgiveren, hvilket han i høj grad skal have efter arbejdsmiljølovgivningen. Faren for, at der lægges et indhold i reglerne, som ikke var tiltænkt ved konciperingen, stiger proportionalt med præciseringsgraden af krav efter generelt formulerede regler.

 

Hvis selve kravene skulle skrives mere præcist ville det kræve en mere præcis formulering af de tilgrundliggende regler, hvilket vil bryde med hensynet bag den regeltilgang, der er valgt i den gældende lov.

 

På arbejdsmiljøområdet er det ydermere omkring regeltilblivelsen sådan, at der for hver bekendtgørelse nedsættes et såkaldt regeludvalg under Arbejdsmiljørådet, med deltagelse af repræsentanter for arbejdsmarkedets parter. Arbejdsmiljørådet og dermed disse regeludvalg foretrækker for en stor del den valgte regeltilgang.

 

Derudover bemærker Arbejdstilsynet, at et påbud må ses i sin helhed. Vejledningen om efterkommelse er en integreret del af påbudet, og skal læses i sammenhæng hermed, ligesom resten af påbudet skal ses i lyset af vejledning om efterkommelse.

 

Både beskrivelsen og vurderingen i påbud skulle vise, hvor på virksomheden man er, hvilket problem, der er tale om, hvorfor det er et problem, og hvad det er der skal ændres eller hvilken fare, der skal imødegås.

 

Arbejdstilsynet skriver desuden vejledning i, hvordan påbudet kan efterkommes. Det fremgår af denne, at der er tale om gode råd og ideer, og at arbejdsgiveren ikke er forpligtet til at efterkomme påbudet på den måde, der fremgår af vejledningen.

 

Men udover at give gode råd viser vejledningen også lidt mere om, hvilke initiativer arbejdsgiveren kan tage for overholdelse af lovgivningen, og hvilke metoder han kan overveje. Vejledningen angiver det niveau, som Arbejdstilsynet vil anse for en opfyldelse af lovgivningen. På den måde binder vejledningen Arbejdstilsynet. Hvis arbejdsgiveren har foretaget sig det, som Arbejdstilsynet har anført i vejledningen, kan Arbejdstilsynet som udgangspunkt ikke efterfølgende stille yderligere krav til samme forhold.

 

Formuleringen af påbudet har også været et væsentligt tema på kurserne i forvaltningsret, ..., og de omhandlede påbud afspejler derfor ikke virkeligheden i dag. Der er siden 1995 udfoldet betydelige bestræbelser på at afhjælpe de fejl, som formuleringen af påbud har indebåret, ... .

 

I forbindelse hermed har Arbejdstilsynet imidlertid også bevidst fastsat en grænse mellem de retningslinier, der er for formuleringen af påbud og det skøn, som reglerne forudsætter, at der udøves.

 

Redegørelsen nævner på s. 128ff (s. 160 i den endelige redegørelse, min bemærkning) nogle eksempler på præcist formulerede afgørelser.

 

Eksempel 1 og 2 kunne formuleres så præcist som sket, på grund af reglernes præcise karakter. Det er Arbejdstilsynet enig i.

 

Eksempel 3 stiller i påbudsdelen krav, som ikke kan læses af regelgrundlaget. Redegørelsen antyder, at dette har været nødvendigt, da retsgrundlaget er uklart og påbudet således er en præcisering af lovgivningen. Virksomheden havde ingen valgmulighed og foreslog efterfølgende selv Arbejdstilsynet en løsning, som Arbejdstilsynet accepterede. Eksempel 5 er af samme type som eksempel 3.

 

Eksempel 3 og 5 anser Arbejdstilsynet for fejl, jf. det ovenfor anførte. Påbudsdelen skulle her have afspejlet den valgfrihed som modtageren af påbudet har til at opfylde dette, da der ikke er tale om en metoderegel.

 

... Konklusion

 

Arbejdstilsynet er enig i, at afgørelserne selvfølgelig skal fremstå så klart som muligt i forhold til borgerne.

 

Arbejdstilsynet finder imidlertid, at reglerne administreres i overensstemmelse med den regeltilgang, som Folketinget har bestemt og efter deres indhold.

 

En reguleringstilgang med klarere bestemmelser og deraf følgende højere detaljeringsgrad kræver en lovændring.

 

Endelig vurderer Arbejdstilsynet, at retningslinier til de tilsynsførende om en yderligere præcisering af bestemmelserne ville indebære en fare for, at det skøn, som forudsættes i loven, vil blive sat under regel.”

 

8.4. Ombudsmandens endelige udtalelse om afgørelsernes formulering

 

Jeg forstår direktoratets udtalelse således at direktoratet er enig i det ønskelige i at påbud udformes på en klar og for adressaten forståelig måde, men under hensyntagen til at adressaten i de tilfælde hvor afgørelsen er af skønsmæssig karakter, får en vis valgfrihed.

 

Samtidig har jeg noteret mig direktoratets oplysning om at der siden 1995 er sket en ændring i praksis, og at påbudene derfor nu generelt har en højere grad af præcision og klarhed.

 

Direktoratets henvisning til sammenhængen mellem regelgrundlaget og muligheden for at formulere afgørelsen klart og præcist har jeg forståelse for. Jeg vil dog pege på at der er en risiko for at et påbud ikke under en retssag vil blive anset for gyldigt hvis det er for uklart formuleret, dvs. at en påstået overtrædelse af et sådant påbud ikke i sig selv vil blive anset for strafbart, jf. UfR 1997.1553 V. Dette kan efter min mening forventes, også i de tilfælde hvor Arbejdstilsynet kan henvise til at regelgrundlaget er upræcist og derfor har gjort det vanskeligt for Arbejdstilsynet at udfærdige påbudet med præcision og klarhed. Det forhold at reglerne er formuleret mindre præcist, kan efter min mening ikke gøre nogen forskel i denne henseende. Domstolene må forventes i denne sammenhæng at lægge betydelig vægt på den retssikkerhedsmæssige betydning i at påbudets adressat har en rimelig mulighed for at forstå både kravets indhold og anvisningen på hvorledes kravet skal opfyldes.

 

Jeg forstår direktoratets bemærkninger, især om eksemplerne 3 og 5 på s. 162 og 164, således at direktoratet mener at afgørelserne var i strid med loven fordi de angav påbudsdelen præcist mens den underliggende regel overlader tilsynet et skøn. Jeg mener ikke at der i det af direktoratet påberåbte om regeltilblivelsen er holdepunkter for denne konklusion. Det er dertil vanskeligt at se formålet med direktoratets udstedelse af påbud/forbud i disse tilfælde hvis tilsynet er afskåret fra i det konkrete tilfælde at fastslå en præcis følgevirkning af den underliggende upræcise regel. I eksempel 3 påbød tilsynet at nogle rør og armaturer skulle isoleres og et af rørene forsynes med dræn. Tilsynets opfattelse er at da denne løsning ikke stod i regelgrundlaget og en anden løsning senere hen blev anset for forsvarlig, savnede afgørelsen hjemmel. Denne konklusion er meget vidtgående og strider for så vidt mod forudsætningen bag §§ 77 og 82 om påbudenes konkretiserede og straffremkaldende virkning. Jeg ser for så vidt ingen modsætning mellem kravet om skønsudøvelse og en præcis formulering af afgørelsernes formulering. Er afgørelsen udformet efter en nøje vurdering af den konkrete sags oplysninger og en afvejning af de modstående hensyn, må forudsætningen om individuel skønsudøvelse, som reglen bygger på, være tilgodeset.

 

I min foreløbige undersøgelse har jeg fundet at der i et antal sager (i alt 29) forelå afgørelser der var formuleret utilfredsstillende, upræcist eller uklart. Direktoratet har for så vidt ikke erklaret sig uenig i min kritik vedrørende disse sager. På den anden side kan direktoratets synspunkter om sammenhængen mellem regeltilblivelsen og afgørelsernes formulering efterlade indtryk af at direktoratet ikke deler min vurdering af de pågældende sager.

 

Som anført mener jeg ikke at de af direktoratet påberåbte synspunkter giver mig grundlag for en ændret vurdering. Jeg opretholder derfor min vurdering i den foreløbige redegørelse.

 

Jeg henstiller at direktoratet tager initiativ til at det undgås at afgørelser bliver formuleret for upræcist.

 

9. Sammenfatning

 

9.1. Sammenfatning af undersøgelsens resultater

 

På dette sted gengives i hovedtræk resultaterne af min undersøgelse. Dernæst foretager jeg en samlet afvejning af resultaterne.

 

9.2. Tilsynets brug af vejledninger

 

I 23 sager var der udstedt vejledninger som kunne være udstedt som påbud, og som derfor kunne være behandlet som afgørelser i forvaltningslovens forstand. I yderligere 12 sager kunne der rejses tvivl om hvorvidt den anvendte vejledning kunne være udstedt som påbud, og således tvivl om hvorvidt virksomheden kunne have fået partsbeføjelser efter forvaltningsloven. I disse sager havde virksomheden således ikke fået klagevejledning og typisk heller ikke en begrundelse for afgørelsen. Virksomheden havde ligeledes i disse tilfælde ikke haft ret til partshøring og partsaktindsigt.

 

Direktoratet for Arbejdstilsynet har oplyst at direktoratet er enig i at vejledninger som de her beskrevne bør undgås, og at der i sådanne tilfælde bør udstedes egentlige afgørelser. Direktoratet har taget initiativ til instruktion og undervisning i at ændre praksis og vil tage yderligere initiativ med henblik herpå.

 

Jeg finder på baggrund af direktoratets oplysninger om praksisændringen ikke anledning til at foretage mig yderligere vedrørende disse problemer ud over at jeg har bedt om at få underretning om hvad direktoratet foretager sig i denne henseende. Bemærkningerne om de retssikkerhedsmæssige problemer skal sammenholdes med brugen af vejledninger, som undersøgelsen også viser at tilsynet gør flittigt brug af, med henblik på at sikre at virksomhederne også i de konkrete sager modtager information om arbejdsmiljøreglernes indhold. Undersøgelsen viser også at der i overensstemmelse med god forvaltningsskik gives konkret vejledning om hvorledes virksomheden i det enkelte tilfælde kan opfylde kravene. Denne del af den undersøgte vejledningspraksis er nyttig og effektiv til varetagelse af tilsynets opgaver og samtidig udtryk for en påskønnelsesværdig og serviceorienteret indstilling

 

9.3. Partshøring

 

Undersøgelsen har vist at tilsynet overhovedet ikke havde indrettet sagsbehandlingen af påbuds- og forbudssager på at der skulle partshøres i henhold til forvaltningslovens § 19, stk. 1. Denne systemfejl havde fremkaldt et stort antal partshøringsfejl.

 

Dette forhold mener jeg er meget beklageligt.

 

Direktoratet har oplyst at praksis er ændret, og at der nu partshøres i overensstemmelse med intentionerne bag § 19, stk. 1.

 

Nogle bemærkninger i direktoratets beskrivelse af den nuværende praksis rejser tvivl om hvorvidt praksis stemmer overens med § 19, stk. 1. Disse forhold har jeg gjort opmærksom på.

 

Jeg har anbefalet at tilsynet i praksis vælger det udgangspunkt at der partshøres om alle iagttagelser der gøres på åstedet – medmindre det er sikkert at der ikke er grund til at partshøre.

 

Desuden har jeg understreget at partshøringspligten ikke afhænger af de økonomiske følgevirkninger af afgørelsen, men af de oplysninger afgørelsen bygger på. Det er i det hele taget efter min mening betænkeligt at tage hensyn til sagernes økonomiske værdi ved efterlevelsen af partshøringspligten. En sådan tankegang kan føre til at der generelt gøres forskel i processuel henseende på økonomisk tunge og lette sager.

 

Jeg har noteret mig at direktoratet i en kommende instruks om afgørelsesvirksomhed vil indsætte regler der regulerer nogle partshøringsspørgsmål. Jeg har bedt om underretning om indholdet af instruksen. Samtidig har jeg henstillet at direktoratet ved den fremtidige tilrettelæggelse af sagsbehandlingen tager hensyn til det jeg har anført i denne redegørelse om dette spørgsmål.

 

Især tilsynets opfattelse med hensyn til mundtlig partshøring på stedet har jeg peget på kan være problematisk fordi mundtlig partshøring ikke altid vil være tilstrækkelig til at dokumentere at kravene i forvaltningslovens § 19, stk. 1, er opfyldt.

 

9.4. Begrundelsespligt

 

Anvendelsen af faste paradigmaer til brug ved udstedelsen af påbud og forbud synes at have bevirket at der ikke foreligger afgørelser som slet ikke indeholder en begrundelse. Opdelingen i rubrikker har endvidere medvirket til at sikre at der i næsten alle sager er anført grunde for afgørelserne og henvist til de relevante retsregler.

 

I nogle få sager har begrundelsen været mangelfuld ved at sagens faktum ikke har været beskrevet på en dækkende måde, eller ved at de juridiske grunde for afgørelsen har været upræcist eller ufuldstændigt beskrevet.

 

I ca. halvdelen af sagerne er der afgørelser med manglende eller mangelfuld henvisning til det relevante retsgrundlag.

 

Jeg mener at det er uheldigt at begrundelsen har været mangelfuld i så stort et antal sager. Fejlene er dog af teknisk karakter. I modsætning til hvad der gjaldt med hensyn til manglende partshøring, ses begrundelsesfejlene ikke at have påvirket sagernes udfald eller virksomhedens forståelse af afgørelsens indhold eller rækkevidde.

 

9.5. Officialprincippet

 

I 14 af de undersøgte sager forelå der ikke tilstrækkelige oplysninger, og i yderligere 13 sager kunne der rejses tvivl om hvorvidt der var et for svagt oplysningsgrundlag fordi virksomheden efterfølgende bestred rigtigheden af de oplysninger tilsynet havde lagt til grund.

 

Dette forhold må anses for beklageligt.

 

Jeg kan ikke tage stilling til en oplysning fra direktoratet om at den måde sagerne nu behandles på, nu sikrer at oplysningsgrundlaget er forsvarligt. Jeg har i den anledning henledt direktoratets opmærksomhed på at direktoratet ikke havde indrettet sig på at overholde forvaltningslovens § 19, stk. 1. Jeg har også henvist til at jeg ikke er helt enig med direktoratet i hvad der skal til for at partshøre korrekt. Hertil kommer at i de 14 sager hvor der ikke var tilstrækkelige oplysninger, fremgik det af sagen at tilsynskredsen selv bemærkede at der manglede oplysninger, men alligevel traf afgørelse.

 

Jeg har derfor anbefalet at direktoratet overvejer om der også på dette punkt er grund til at ændre de generelle retningslinjer om den fremgangsmåde der følges ved virksomhedsbesøgenes gennemførelse, og navnlig den efterfølgende opfølgning.

 

9.6. Formulering af forbud og påbud

 

Undersøgelsen viser at den overvejende del af afgørelserne er formuleret på en måde der ikke rejser retlige betænkeligheder. I 29 sager var afgørelsen formuleret så uklart og upræcist at det måtte anses for kritisabelt.

 

Dette forhold mener jeg er beklageligt.

 

Jeg har forståelse for direktoratets bemærkninger om at et upræcist regelgrundlag kan gøre det vanskeligt at formulere afgørelserne entydigt og præcist. Jeg mener ikke at det upræcise regelgrundlag berettiger til den opfattelse at tilsynet er afskåret fra at formulere afgørelserne klart og præcist.

 

Jeg har henstillet at direktoratet tager initiativ til at det undgås at afgørelserne bliver formuleret for upræcist.

 

9.7. Samlet konklusion

 

Arbejdstilsynets kontrol med virksomhedernes efterlevelse af arbejdsmiljøreglerne bygger på et meget stort antal virksomhedsbesøg med efterfølgende udstedelse af afgørelser eller vejledninger.

 

Ved masseadministration af denne type må det anses for både hensigtsmæssigt og i god overensstemmelse med retssikkerhedsmæssige hensyn at sagsbehandlingen er undergivet en sikker og stram central styring.

 

Direktoratet har som et led i denne styring udarbejdet standardparadigmaer og udstedt generelle retningslinjer om sagsbehandlingen, herunder generelle vejledninger til brug for både tilsynskredsens udformning af afgørelser og for virksomhedens opfyldelse af kravene.

 

Der er ingen tvivl om at denne styring af sagsbehandlingen har ført til at sagsbehandlingen generelt set har en god kvalitet. Navnlig er det værd at bemærke at der generelt set er få problemer med overholdelse af begrundelsespligten, og at der gives grundig vejledning og information.

 

Den centrale styring gør imidlertid sagsbehandlingen af den enkelte sag sårbar over for mangler eller uklarheder i det centralt udformede materiale. Undersøgelsen viser at især partshøringspligten af denne grund er blevet overtrådt i et stort antal tilfælde. Også de problemer med anvendelsen af vejledninger i stedet for udstedelse af påbud synes at have sammenhæng med at det ikke på daværende tidspunkt var gjort tilstrækkelig klart i det centralt udfærdigede materiale hvilke retlige konsekvenser der er knyttet til det ene og det andet standardbrev.

 

Direktoratet har oplyst at der siden 1995 er arbejdet systematisk med at indarbejde partshøringspligten ligesom der er taget initiativer til at hindre at vejledninger benyttes som erstatning for påbud. Denne udvikling er positiv, men også nødvendig idet netop de to beskrevne forhold må betegnes som retligt set betænkelige.

 

Undersøgelsen har vist at i et mindre antal tilfælde har der været problemer dels med at sikre et forsvarligt oplysningsgrundlag, dels med at formulere påbud med den fornødne klarhed og præcision. For så vidt giver det konstaterede antal afgørelser med disse problemer ikke anledning til bekymring. Der synes imidlertid også her at være tale om problemer af mere generel karakter. Der mangler tilsyneladende en generel beskrivelse og indskærpelse af officialprincippets indhold. Og direktoratet mener tilsyneladende at tilsynet i mange tilfælde er retligt udelukket fra at udforme påbud entydigt og klart. Jeg mener ikke at direktoratets opfattelse på dette punkt er korrekt og anser det for påkrævet at der snarest tages initiativer til at rette op på disse forhold.