Senere ændringer til afgørelsen
Lovgivning, afgørelsen vedrører
Resume

Udtalt, at tillægsbevillinger i kommunale fællesskaber i anledning af udgifter, der er af en sådan art, at de ikke med rimelighed burde eller kunne forudses i forbindelse med vedtagelsen af årsbudgettet, og som det ikke vil være rimeligt at udskyde, om fornødent umiddelbart kan kræves dækket ved indbetalinger fra de deltagende kommunalbestyrelser.

Den fulde tekst

Tillægsbevillinger i kommmunale fællesskaber


I skrivelse af 7. august 1981 har økonomiudvalget rejst spørgsmålet om, hvilken kompetence der tilkommer repræsentantskabet for Storstrøms Trafikselskab (STS) til at meddele tillægsbevillinger i løbet af budgetåret. Den konkrete baggrund for økonomiudvalgets henvendelse er, at repræsentantskabet for STS i sit møde den 21. maj 1981 godkendte, at der ydedes en række tillægsbevillinger til budgettet for STS for 1981.

Økonomiudvalget vedtog derefter i sit møde den 16. juni 1981 ikke at anerkende forhøjelsen i budgetåret 1981. Det er økonomiudvalgets opfattelse, at vedtægerne for STS ikke hjemler kompetence for repræsentantskabet til at træffe beslutning om tillægsbevillinger til budgettet med bindende virkning for de enkelte kommunalbestyrelser. Det bestemmes i § 6 i vedtægten for trafikselskabet, at repræsentantskabet bl.a. dels skal godkende det afsluttede regnskab og dels skal træffe beslutning om budget for det kommende budgetår, men heraf følger ikke, at repræsentantskabet også skulle kunne beslutte at meddele tillægsbevillinger.

Økonomiudvalget har derefter i skrivelse af 18. juni 1981 til trafikselskabet gjort indsigelse mod repræsentantskabets beslutning. Ved en forhandling med trafikselskabet den 4. august 1981 blev der derefter opnået enighed om, at økonomiudvalget skulle forelægge spørgsmålet for indenrigsministeriet til afgørelse. Økonomiudvalget har supplerende tilkendegivet, at man nærer betænkelighed ved at afgive kompetence ved dannelse af kommunale fællesskaber, jfr. § 60 i lov om kommunernes styrelse, hvis fællesskabets kompetente organ, udover hvad der fremgår af overenskomsten eller vedtægten for fællesskabet, skulle kunne pålægge de deltagende kommunalbestyrelser nye forpligtelser i årets løb.

I en over sagen indhentet udtalelse af 120. september 1981 har bestyrelsen for STS bemærket, at selskabet er dannet med baggrund i en fælleskommunal overenskomst som et kommunalt fællesskab, og det er som sådant godkendt af tilsynsmyndighederne i medfør af § 60 i lov om kommunernes styrelse. Dette indebærer, at amtsrådet og de deltagende kommunalbestyrelser ved at godkende overenskomsten har afgivet kompetence, herunder budgetkompetence, for det område, som overenskomsten dækker. De godkendte vedtægter for trafikselskabet indeholder bl.a. bestemmelser om budgetproceduren. Disse bestemmelser må normalt være gældende, men såfremt vedtægterne ikke kan løse et konkret problem, må vedtægterne suppleres med regler fra lov om kommunernes styrelse. Bestyrelsen anfører videre, at repræsentantskabet med kendskab til regnskabsresultatet for 1980 ikke kunne være uvidende om, at budgettet for 1981 ikke kunne overholdes. I en sådan situation skal den bevilgende myndighed i medfør af § 40 i lov om kommunernes styrelse meddele den fornødne bevilling, forinden foranstaltninger, der går ud over årsbudgettet, iværksættes. Dette skete ved, at repræsentantskabet godkendte den nævnte tillægsbevilling i det nævnte møde. Tillægsbevillingen indeholdt en forøgelse af driftstilskuddet fra amtsrådet og de deltagende kommunalbestyrelser. Da driftstilskuddene i medfør af § 16 i trafikselskabets vedtægter skal betales forskudsvis, måtte a-conto-driftstilskuddene for juli og oktober måneder 1981 tilsvarende forøges.

Suså kommunes borgmester har i skrivelse af 7. oktober 1981 fremsat bemærkningre til den nævnte udtalelse af 10. september 1981 fra bestyrelsen for STS. Borgmesteren har præciseret, at Suså kommunalbestyrelse i medfør af § 6 i trafikselskabets vedtægter alene til repræsentantskabet har afgivet kompetencen til at træffe beslutning om budget, flerårige budgetoverslag og takster for det kommende budgetår, men derimod ikke afgivet kompetence til repræsentantskabet, således at det kan anvise finansiering af en tillægsbevilling gennem en forhøjelse af det a-conto-driftstilskud, som de deltagende kommunalbestyrelser skal betale. Det må derfor i den givne situation påhvile bestyrelsen for STS at overveje, hvilke forholdsregler der kan iværksættes. Borgmesteren nævner som eksempler, at trafikselskabet kan foretage reduktion i aktiviteten med indtil 10 pct., eller at trafikselskabet kan søge at dække underskuddet med midlertidige lån.

Det forelagte spørgsmål har derefter været genstand for indgående drøftelser og overvejelser i indenrigsministeriet og ministeriet for offentlige arbejder. Det rejste spørgsmål er af en principiel interesse for alle kommunale fællesskaber. Ministeriets overvejelser er derfor foregået på et principielt grundlag, men man skal indledningsvis beklage, at besvarelsen af økonomiudvalgets henvendelse har trukket noget ud.

Som tidligere anført skal repræsentantskabet for STS i medfør af § 6 i selskabets vedtægter bl.a. på sit årlige møde træffe beslutning om budget, flerårige budgetoverslag og takster for det kommende budgetår. Herudover skal repræsentantskabet underrette amtsrådet og de deltagende kommunalbestyrelser om, hvilke udgifter der i henhold til en nærmere angiven fordelingsregel i § 14 i vedtægterne påhviler amtsrådet og de enkelte kommunalbestyrelser. Det er i § 16, stk. 2, i vedtægterne bestemt, at denne underretning skal gives hvert år inden den 25. maj, ligesom det i § 16, stk. 3, er bestemt, at amtsrådet og kommunalbestyrelserne skal indbetale deres andele af det kommunale bidrag forskudsvis i fire lige store rater i månederne januar, april, juli og oktober. I medfør af § 16, stk. 4, i vedtægterne foretages den endelige regulering af kommunernes andele ved regnskabsaflæggelsen. I medfør af § 6 skal repræsentantskabet som nævnt på sit årlige møde godkende det reviderede årsregnskab, der derefter i medfør af § 18, stk. 2, i vedtægterne med revisors bemærkninger fremsendes til amtsrådet og kommunalbestyrelserne inden den 1. juli.

Efter en naturlig læsning må sammenhængen mellem bestemmelserne i § 6 og § 16 i vedtægterne være således, at det er de eventuelle afvigelser i forhold til det vedtagne budget, for hvilke der foretages endelig regulering af kommunernes andele ved regnskabsaflæggelsen. Der må altså være tale om blot regnskabsmæssige udsving i forhold til det aktivitetsniveau, der fremgår af det budget, der er vedtaget af repræsentantskabet på dets årlige møde.

I trafikselskabets vedtægter er der som anført ikke taget stilling til, hvorvidt repræsentantskabet med bindende virkning for de deltagende kommunalbestyrelser kan meddele tillægsbevillinger i årets løb. Hvis alle medlemmer af repræsentantskabet imidlertid er enige om, at der i budgetåret skal foretages ændringer i trafikselskabets aktivitet, og de også er enige om, at der i denne anledning med bindende virkning for de enkelte kommunalbestyrelser skal meddeles tillægsbevilling, og alle derudover er enige om, at der om fornødent skal indbetales forøgede driftstilskud til selskabet, ses der i vedtægterne intet at være til hinder for en sådan fremgangsmåde.

Bortset fra dette klare tilfælde opstår herefter spørgsmålet om, hvorvidt et flertal i repræsentantskabet mod et medlems protest kan meddele tillægsbevillinger til det vedtagne budget. Da bestyrelsen for trafikselskabet i denne forbindelse har fremhævet, at vedtægternes regler må suppleres med bestemmelsen i § 40, stk. 2, i lov om kommunernes styrelse om adgangen til at meddele tillægsbevillinger, hvilket Suså kommunes økonomiudvalg har bestridt, skal der gøres nogle bemærkninger om fortolkningen af den nævnte regel i § 40, stk. 2.

§ 40, stk. 2, 1. pkt., i lov om kommunernes styrelse bestemmer, at bevillingsmyndigheden er hos kommunalbestyrelsen. I § 40, stk. 2, 2, pkt., fastslås den hovedregel, at foranstaltninger, som vil medføre indtægter eller udgifter, der ikke er bevilget i forbindelse med vedtagelsen af årsbudgettet, ikke må iværksættes, før kommunalbestyrelsen har meddelt den fornødne bevilling.

Fra denne hovedregel gælder ifølge § 40, stk. 2, 3. pkt., den undtagelse, at foranstaltninger, der er påbudt ved lov eller anden bindende retsforskrift, om fornødent kan iværksættes uden kommunalbestyrelsens forudgående bevilling. Bevilling må da indhentes snarest muligt. En tilsvarende undtagelse fra den nævnte hovedregel må efter forholdets natur antages at gælde, når der skal iværksættes foranstaltninger i situationer, der har nødretslignende karakter. Bestemmelsen er i det væsentlige af formel karakter, og den sætter meget snævre grænser for, hvilke udgifter og indtægter, kommunalbestyrelsens administration kan afholde i anledning af udefra kommende begivenheder uden forudgående bevilling fra kommunalbestyrelsen. Det er herefter i § 40, stk. 3, anført, at enhver tillægsbevilling skal angive, hvorledes den bevilgede udgift skal dækkes. Når der meddeles en tillægsbevilling, må der altså også tages stilling til de finansielle forhold i forbindelse hermed.

For så vidt angår kommunale fællesskaber, må det i overensstemmelse med det nævnte princip i § 40, stk. 2, 1. pkt., i lov om kommunernes styrelse antages, at bevillingsmyndigheden er hos fællesskabets kompetente organ. Det vil da også sædvanligvis være udtrykkeligt anført i det retsgrundlag - overenskomst, vedtægt m.v. - der gælder for det kommunale fællesskab. Således er det også tilfældet med hensyn til STS, hvor virksomhedens øverste ledelse, repræsentantskabet, som nævnt i medfør af § 6 i vedtægterne skal træffe beslutning om budget, flerårige budgetoverslag og takster for det kommende budgetår. En tilsvarende regel som den, de er nævnt i § 40, stk. 2, i lov om kommunernes styrelse, må dog også antages at gælde for det kommunale fællesskab for så vidt angår administrationens adgang til at afholde udgifter i forbindelse med udefra kommende begivenheder - lovgivning eller anden bindende retsforskrifter - og i nødretslignende situationer. Det kommunale fællesskabs administration kan altså ikke uden forudgående bevilling afholde nye udgifter eller indtægter i forbindelse med driften af selskabet, medmindre det drejer sig om foranstaltninger, der er af en art som nævnt i § 40, stk. 2, 3. pkt., i lov om kommunernes styrelse, eller der er tale om en nødretslignende situation. Det ville ikke være acceptabelt at antage, at en kommunalbestyrelse ved at indgå i et kommunalt fællesskab skulle kunne unddrage sig forpligtelsen til at gennemføre nye foranstaltninger af en sådan art, som den som ikke-medlem af et kommunalt fælleskab ville være forpligtet til at gennemføre, og som dens administration i medfør af den nævnte regel i § 40, stk. 2, 3. pkt., kunne gennemføre uden forudgående bevilling.

Det nævnte princip i § 40, stk. 2, vedrører udelukkende samspillet mellem det kommunale fællesskabs kompetente organ og den forvaltning, der sekretariatsbetjener det kompetente organ. Det samspil, der skal foregå mellem det kompentente fællesskabsorgan og de deltagende kommuners kompetente organ, kommunalbestyrelsen, ses ikke reguleret af princippet i § 40, stk. 2. Spørgsmålet er herefter, hvorledes der skal tilvejebringes finansiel dækning af tillægsbevillinger, der er meddelt af det kommmunale fællesskabs kompetente organ, jfr. princippet i § 40, stk. 3, i lov om kommunernes styrelse.

Det er indenrigsministeriets opfattelse, at en tillægsbevilling i anledning af udgifter, der er af en sådan art, at de ikke med rimelighed burde eller kunne forudses i forbindelse med vedtagelsen af årsbudgettet, og som det ikke vil være rimeligt at udskyde, f.eks. fordi en ikke-gennemførelse af aktiviteten vil betyde en væsentlig aktivitetsnedsættelse i forhold til det niveau, der var forudsat ved budgetteringen, om fornødent umiddelbart kan kræves dækket ved indbetalinger fra de deltagende kommunalbestyrelser i overensstemmelse med den fordelingsnøgle m.v., der måtte være forudsat i retsgrundlaget for det kommunale fællesskab.

Hvis tillægsbevillingen derimod vedrører udgifter, der kunne eller burde have været taget i betragtning ved budgetlægningen, kan merudgifter i denne anledning ikke forlanges dækket umiddelbart i det løbende budgetår ved indbetaling fra en kommunalbestyrelse mod dens protest. Som eksempel herpå kan nævnes en udvidelse af det aktivitetsniveau, der var forudsat ved budgetteringen, således at der i realiteten kan siges at foreligge et nyt budget. I så henseende udgør vedtægtens regler om bevillingsproceduren - jfr. således i det foreliggende tilfælde reglen i § 6 i trafikselskabets vedtægt om, at repræsentantskabet skal træffe beslutning om budget, flerårige budgetoverslag og takster for det kommende budgetår, samt underrette de deltagende kommunalbestyrelser om, hvilke udgifter der vil påhvile dem - en beskyttelse for kommunalbestyrelser, der ikke er enige i aktivitetsudvidelsen. En fortolkning af bevillingsprocedurereglen kan således afgrænse, hvilke merudgifter der kan kræves dækket ved ekstra bidrag fra de deltagende kommunalbestyrelser.

Bestyrelsen for STS, ministeriet for offentlige arbejder og tilsynsrådet for Storstrøms amt er herfra underrettet om foranstående.

Henning Rasmussen

Johan Erichsen

Officielle noter

Indenrigsministeriets afgørelser og udtalelser om kommunale forhold 1982 4.2.