Senere ændringer til afgørelsen
Resume

En konsulentrapport, der er udarbejdet på en kommunalbestyrelses initiativ af et privat firma til brug for kommunen, og som er afleveret til kommunen, er umiddelbart undergivet aktindsigt for offentligheden. Dette gælder uanset, om rapporten vedrører visse offentligt ansattes tjenstlige forhold. Tilsagn om diskretion til de som rapporten vedrører, kan heller ikke udvide adgangen til at gøre undtagelse for offentlighedslovens regler. Efter en konkret vurdering, kan der ske undtagelse helt eller delvist efter den snævre undtagelsesbestemmelse i § 13, stk. 1, nr. 6. Den omstændighed, at et dokument er stemplet fortroligt eller lignende, er principielt uden betydning for afgørelsen af, om et dokument er undtaget for retten til aktindsigt.

Den fulde tekst

Aktindsigt i konsulentrapport - Fortrolighed


I skrivelse af 18. august 1988 har Suså Kommune anmodet Justitsministeriet om en udtalelse om, hvorvidt en rapport, der er udarbejdet af Lundgaard Management om Social- og Sundhedsforvaltningen i Suså Kommune, er omfattet af den almindelige adgang til aktindsigt efter offentlighedsloven. Man har ligeledes forespurgt om adgangen til aktindsigt i en beretning udarbejdet af Kommunernes Revisionsafdeling om gennemgang af ledelsesstrukturen, sagsbehandlingen og den administrative kompetence i Suså Kommunes socialforvaltning.

Det fremgår af sagen, at en journalist fra Næstved Tidende den 30. juni 1988 anmodede Suså Kommune om aktindsigt i den ovennævnte rapport og beretning. Den 7. juni 1988 meddelte borgmesteren afslag på begæringen om aktindsigt med den begrundelse, at byrådet i sit ordinære møde den 21. juni 1988 under henvisning til, at byrådet endnu ikke havde afsluttet sine undersøgelser og overvejelser omkring socialforvaltningen, traf følgende beslutning:

»Byrådet skønner, at analysen ikke er omfattet af lov om offentlighed i forvaltningen endnu.«

Det fremgår endvidere af sagen, at Næstved Tidende den 19. august 1988 har klaget til Tilsynsrådet for Storstrøms amt. Næstved Tidende har i den forbindelse blandt andet gjort gældende, at rapporten og beretningen ikke kan undtages fra aktindsigt efter bestemmelserne i offentlighedsloven. Man har særligt peget på, at bestemmelserne i offentlighedslovens § 10, nr. 5 og § 13, stk. 1, nr. 6, ikke finder anvendelse, ligesom man finder, at rapporten og beretningen ikke er interne dokumenter, der er undtaget fra aktindsigt efter § 7.

Det fremgår endelig af sagen, at byrådet over for Tilsynsrådet har begrundet afgørelsen med, at eventuelle fremtidige, lignende undersøgelser vil blive betydeligt vanskeliggjort, såfremt dokumenterne er undergivet aktindsigt.

Suså Kommune har i øvrigt over for Justitsministeriet oplyst, at byrådet den 16. august 1988 traf beslutning om at afskedige socialinspektøren, og at hele sagen herefter må betragtes som afsluttet.

I den anledning skal Justitsministeriet udtale følgende:

1. Efter offentlighedslovens § 4 kan enhver med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14 forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling.

Retten til aktindsigt omfatter efter § 5 alle dokumenter, der vedrører sagen. Det er en forudsætning, at dokumentet er indgået som led i en administrativ sagsbehandling, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1. En rapport, der er udarbejdet på kommunalbestyrelsens initiativ af et privat firma til brug for kommunen, og som er afleveret til kommunen, er således efter § 5 umiddelbart omfattet af reglerne om aktindsigt. Dette gælder, selv om dokumentet er af foreløbig karakter eller betegnes som udkast, jf. forudsætningsvis Folketingets Ombudsmands beretning 1974, side 270 ff. Det gælder også, selv om den sag, dokumenterne vedrører, er afsluttet, jf. Asbjørn Jensen m.fl., Offentlighedsloven, side 72.

2. Det fremgår af Lundgaard Managements tilbud af 23. december 1987, at de interviews, som firmaet ville foretage i sagen, skulle være fortrolige og anonyme. Tilsagn om diskretion kan imidlertid ikke udvide adgangen til at gøre undtagelse fra offentlighedslovens regler, jf. Asbjørn Jensen m.fl., side 147, hvor det med sigte til den offentlige forvaltning videre anføres:

»Sådanne tilsagn bør derfor kun gives, når det må anses for helt utvivlsomt, at de angivne oplysninger vil være undtaget fra aktindsigt efter reglerne i §§ 12-14 og efter reglerne om parters adgang til aktindsigt efter forvaltningsloven.«

3. Efter offentlighedslovens § 7 omfatter retten til aktindsigt ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Bestemmelsen omfatter kun dokumenter, der er udarbejdet inden for den pågældende myndighed. Notater, sagkyndige udtalelser og vurderinger eller lignende, som en myndighed indhenter f.eks. fra rationaliserings eksperter, der som led i deres almindelige virksomhed blandt andet virker som konsulenter for den pågældende myndighed, vil som udgangspunkt ikke kunne anses som internt arbejdsmateriale, jf. Asbjørn Jensen m.fl., a.st., side 105.

4. Efter offentlighedslovens § 10, nr. 5, omfatter retten til aktindsigt ikke en myndigheds interne brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om en retssag bør føres. Det følger af bestemmelsen ordlyd, at den alene tager sig te på brevveksling til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres. Bestemmelsen omfatter derimod ikke dokumenter, der er udarbejdet i anden forbindelse, men som kan have betydning for en eventuel retssag om afskedigelse af socialinspektøren, kan således efter Justitsministeriets opfattelse ikke begrunde en undtagelse af rapporten, der er udarbejdet i forbindelse med en generel analyse af socialforvaltningens funktion.

5. Efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, omfatter retten til aktindsigt ikke oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske forhold. Efter bestemmelsen kan bestemte oplysninger, men ikke uden videre hele dokumenter eller sager, undtages fra aktindsigt, jf. § 12, stk. 2. Bestemmelsen åbner mulighed for at undtage oplysninger om enkeltpersoners private forhold. Oplysninger i disciplinærsager mod offentligt ansatte kan dog som udgangspunkt ikke undtages efter bestemmelsen om enkeltpersoners private forhold, jf. Asbjørn Jensen m.fl., a.st., side 154. Folketingets Ombudsmand har i nogle sager om tjenesteforseelser haft anledning til at tage stilling til anvendelsen af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedsloven af 1970, § 2, stk. 1, der svarer til den nugældende lovs § 12, stk. 1, nr. 1. I Folketingets Ombudsmands beretning 1976, side 130 ff, anføres således, at bestemmelsen må undergives en forholdsvis snæver fortolkning. Tjenstlige forhold, der vedrører spørgsmålet om, hvorledes en offentligt ansat udfører sin tjeneste, herunder hvorvidt han udfører den på en sådan måde, at han opfylder sine tjenstlige forpligtelser, må i almindelighed antages at falde uden for undtagelsesbestemmelsen.

Den udarbejdede rapport indeholder en bredt formuleret, almindelig beskrivelse af forholdene og samarbejdsformerne i Suså Kommune. Kun på enkelte punkter er der en nærmere omtale af de enkelte ansattes faglige kvalifikationer. Det gælder navnlig omtalen af socialinspektøren og dennes souschef. Rapporten indeholder imidlertid ingen oplysninger om den pågældende rent private forhold, herunder eventuelt oplysninger om helbredsforhold m.v.

Oplysningerne om de tjenstlige forhold, herunder oplysningerne om de pågældendes leder- og samarbejdsevner, kan efter Justitsministeriets opfattelse ikke undtages fra aktindsigt efter § 12, stk. 1, nr. 1.

6. Efter offentlighedslovens § 13, stk. 1,nr. 6, kan retten til aktindsigt begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdenes særlige karakter er påkrævet. Det er i forarbejderne til den tilsvarende bestemmelse i § 2, stk. 2, nr. 4, i offentlighedsloven af 1970 forudsat, at der kun vil blive gjort brug af bestemmelsen i tilfælde, hvor hemmeligholdelse af hensyn til offentlige eller enkeltpersoners interesser er klart påkrævet, jf. Folketingstidende 1969/70, tillæg A, sp. 589. Om anvendelsen af bestemmelsen i forbindelse med tjenstlige forhold anføres af Asbjørn Jensen m.fl., a.st., side 178 blandt andet:

»Spørgsmålet om anvendelse af bestemmelsen i § 2, stk. 2, nr. 4, i offentlighedsloven af 1970 har også været rejst i forbindelse med de undersøgelser, private rationaliserings- og konsulentvirksomheder har udført i forskellige dele af den offentlige forvaltning med henblik på en nærmere analyse af såvel de interne forhold i myndigheden (personaledelse, effektivitet, samarbejdsklima m.v.) som forholdet til de borgere, der kommer i berøring med myndigheden (serviceniveau m.v.). Som eksempel kan nævnes:

Justitsministeriets sag L.A. 1982-543-145.

Sagen vedrørte et spørgsmål om, hvorvidt et nærmere angivet afsnit i en rapport om den overordnede politiske og administrative organisation i Nyborg Kommune, der var udarbejdet til kommunen af et privat konsulentfirma, kunne undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen i § 2, stk. 2, nr. 4, i 1970-loven.

Indenrigsministeriet ville ikke udelukke, at hensynet til at forebygge meget alvorlig uro i kommunens administration i det enkelte tilfælde vil kunne være en sådan interesse, som kan beskyttes efter den nævnte regel. I det foreliggende tilfælde var det imidlertid Indenrigsministeriets opfattelse, at byrådets oplysninger om for ventede skadevirkninger af at gøre bilagene offentligt tilgængelige ikke var af en sådan karakter, at hemmeligholdelse kunne anses for at være klart påkrævet.

Med hensyn til et spørgsmål om tilsynsrådets kompetence bemærkede Indenrigsministeriet, at en afvejning som for udsat i § 2, stk. 2, i lov om offentlighed i forvaltningen, klart falder inden for legalitetstilsynet i medfør af § 61 i lov om kommunernes styrelse.«

7. Den omstændighed, at et dokument er påstemplet »fortroligt« eller anden ligende påtegning (f.eks. hemmeligt'), er principielt uden betydning for afgørelsen af, om et dokument er undtaget fra retten til aktindsigt, jf. Asbjørn Jensen m.fl., a.st., side 190. Der kan endvidere være grund til at pege på, at der efter bestemmelsen i forvaltningslovens § 27, stk. 2, inden for den offentlige forvaltning kun kan pålægges tavshedspligt med hensyn til en oplysning, når det er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til bestemte offentlige eller private interesser.

På den baggrund er det efter Justitsministeriets opfattelse uden betydning for spørgsmålet om aktindsigt, at sagen endnu ikke var afsluttet, da byrådet traf beslutning om at undtage rapporten fra aktindsigt. Det samme gælder det forhold, at de interviewede var blevet lovet anonymitet, og at rapporten i overensstemmelse her med var stemplet »fortroligt«. Det forhold, at sagen nu betragtes som værende endelig afsluttet med afskedigelsen af socialinspektøren, er ligeledes uden betydning for spørgsmålet om aktindsigt. Heller ikke bestemmelserne i offentlighedslovens §§ 7, 10, nr. 5 og 12, stk. 1, nr. 1, giver efter Justitsministeriets opfattelse grundlag for at undtage rapporten og beretningen fra aktindsigt. Justitsministeriet finder ikke at burde udtale sig om, hvorvidt rapporten og beretningen kan undtages helt eller delvist fra aktindsigt efter bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 6, idet denne af gørelse må træffes efter en konkret vurdering af de skadevirkninger, som en offentliggørelse eventuelt kan medføre. Justitsministeriet skal dog henlede opmærksomheden på, at bestemmelsen i praksis antages at have et meget snævert anvendelsesområde, og at Indenrigsministeriet i en tilsvarende sag ikke fandt grundlag for at anvende bestemmelsen, jf. ovenfor under pkt. 6. Det følger endvidere af bestemmelsen i § 13, stk. 2, at rapporten i almindelighed ikke kan undtages fra aktindsigt i sin helhed. De dele af rapporten, der holder en mere generel beskrivelse af arbejdsforholdene, og hvor de hensyn, der er nævnt i stk. 1, ikke gør sig gældende, skal således gøres tilgængelige.

P. M. V.

E. B.

Officielle noter

Ingen