Senere ændringer til afgørelsen
Resume

Endelige analyseresultater vedrørende kontrol for bakterier i ost vil, selvom oplysninger om analysen kan skade den virksomhed, som oplysningerne vedrører, være omfattet af den almindelige adgang til aktindsigt for offentligheden, bl.a. under hensyn til offentlighedens interesse i at undgå indtagelsen af skadelige produkter. Efter en konkret vurdering kan foreløbige analyseresultater og resultater vedrørende produkter, der ikke er bragt på markedet undtages for adgangen til aktindsigt. Efter Justitsministeriets opfattelse vil der kun i meget begrænset omfang være behov for at pålægge medarbejdere i en kontrolmyndighed en tavshedspligt, der rækker videre end de almindelige regler om tavshedspligt i straffelovens § 152 og forvaltningsloven.

Den fulde tekst

Aktindsigt i analyseresultater


Vedrørende I. afd. 2. kt. j.nr. 87-8303/X1-1.

I skrivelse af 20. maj 1988 har Landbrugsministeriet anmodet Justitsministeriet om en udtalelse om adgangen til aktindsigt i analyseresultater vedrørende kontrol for listeriabakterier i ost.

Det fremgår af sagen, at statskontrollen med mejeriprodukter og æg m.v. den 7. april 1988 har henstillet til samtlige osteproducerende mejerier, at mejerierne gennemfører en egenkontrol for forekomst af listeria monocytogenes bakterier ved et nærmere beskrevet prøveudtagnings- og analyseprogram, og at analyseresultaterne løbende tilsendes Statskontrollen. Statskontrollen har samtidig i skrivelsen henledt opmærksomheden på, at de analyseresultater, der modtages, vil blive undergivet aktindsigt, hvis en journalist eller andre forlanger aktindsigt i den konkrete sag.

Danske Mejeriers Fællesorganisation har i skrivelse af 27. april 1988 over for Statskontrollen givet udtryk for, at mejeriernes egne analyseresultater efter fællesorganisationens opfattelse ikke bør være omfattet af den almindelige adgang til aktindsigt. Det er Danske Mejeriers Fællesorganisations opfattelse, at analyseresultaterne bør undtages fra aktindsigt i medfør af offentlig hedslovens § 7, § 12, stk. 1, nr. 2, eller § 13, stk. 1, nr. 6. Danske Mejeriers Fællesorganisation har ikke noget at indvende imod, at de analyseresultater, som tilvejebringes af Statskontrollen selv, undergives aktindsigt i samme omfang som hidtil.

I den anledning skal Justitsministeriet udtale følgende:

1. Efter offentlighedslovens § 4, stk. 1, kan enhver med de undtagelser, der er nævnt i lovens §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed.

Retten til aktindsigt omfatter efter offentlighedslovens § 7 ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses blandt andet dokumenter, der udarbejdes af myndighe den selv til eget brug, samt brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed. Bestemmelsen omfatter derimod ikke breve, analyserapporter og andre dokumenter, der af private virksomheder indsendes til en offentlig myndighed.

På den baggrund kan de analyseresultater, som mejerierne på grundlag af egenkontrollen indsender til Statskontrollenmed mejeriprodukter og æg m.v., efter Justitsministeriets opfattelse ikke undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 7.

2. Efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, omfatter retten til aktindsigt ikke oplysninger om tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende, for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes. Undtagelsesbestemmelsen i § 12, stk. 1, nr. 2, er kun anvendelig, hvis imødekommelsen af en begæring om aktindsigt efter et konkret skøn må antages at indebære en nærliggende risiko for, at der - typisk af konkurrencemæssige grunde - påføres den pågældende person eller virksomhed skade, navnlig et økonomisk tab af nogen betydning, jf. Folketingstidende 1984/85, tillæg B, sp. 3088 f.

Findes der i et parti ost bakterier af en sådan type og i en sådan mængde, at osten er sundhedsfarlig, har det pågældende mejeri, når det får kendskab til forholdet, pligt til at hindre, at partiet kommer på markedet, jf. straffelovens § 188. Hvis partiet helt eller delvis er på markedet, skal partiet tilbagekaldes fra grossister og detailforhandlere. Når Statskontrollen får kendskab til forholdet, kan kontrollen efter Justitsministeriets opfattelse gennem massemedierne advare forbrugerne mod det sundhedsfarlige produkt. Den omstændighed, at et parti ost er sundhedsfarligt, er således efter Justitsministeriets opfattelse ikke af fortrolig karakter, og oplysningerne herom i analyserapporter m.v., kan ikke undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, selv om oplysninger af denne karakter såvel på kort som på længere sigt kan skade det pågældende mejeris omdømme og dermed afsætningsmulighederne.

Derimod må det efter Justitsministeriets opfattelse give anledning til nogen tvivl om foreløbige analyseresultater kan undtages fra aktindsigt i tilfælde,hvor resultatet ikke entydigt viser, at osten er sundhedsfarlig. Landbrugsministeriet har over for Justitsministeriet som eksempel peget på den situation, at der i et parti ost konstateres en vis forurening, men hvor det først nogen tid senere kan afgøres, om bakterierne er af den farlige type monocytogenes, eller om den konstaterede forurening er ganske ufarlig, og ikke overstiger, hvad der jævnligt forekommer også i andre fødevaregrupper.

I de tilfælde, hvor partiet af ost fortsat befinder sig på mejeriet eller hos grossisten, og derfor kan tilbageholdes indtil det endelige analyseresultat foreligger, og hvor der således ikke foreligger særlig grund til at informere offentligheden om partiets eventuelle farlighed, kan oplysninger om fund af listeriabakteri er påføre det pågældende mejeri betydelig skade i konkurrencen med andre mejerier, herunder i forholdet til udlandet, selv om det senere viser sig, at partiet ikke er sundhedsskadeligt. Justitsministeriet er enig med Landbrugsministeriet i, at der i disse tilfælde kan påføres det enkelte mejeri en betydelig økonomisk skade. På den baggrund er det Justitsministeriets opfattel se, at foreløbige analyseresultater af den her nævnte karakter efter omstændighederne vil kunne undtages fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, forudsætter, at statskontrollen foretager en konkret vurdering af oplysningernes mulige skadevirkninger for den berørte virksomhed i hvert enkelt tilfælde.

3. Efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, kan retten til aktindsigt i øvrigt begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Bestemmelsen har karakter af en opsamlingsbestemmelse, der giver hjemmel til at nægte aktindsigt i tilfælde, hvor væsentlige hensyn til beskyttelse af andre offentlige eller private interesser er nævnt i §§ 12 og 13, stk. 1, nr. 1-5, gør en undtagelse fra offentlighedsprincippet nødvendig. Det er i forarbejderne til bestemmelsen og til den tilsvarende bestemmelse i § 2, stk. 2, nr. 4, i offentlighedsloven af 1970 for udsat, at der kun vil blive gjort brug af bestemmelsen i tilfælde, hvor hemmeligholdelse af hensyn til det offentliges eller enkeltpersoners interesse er klart påkrævet, jf. Folketingstidende 1969/70, tillæg A, sp. 589.

En samlet vurdering af de tilfælde, hvor generalklausulen har været bragt i anvendelse i praksis, efterlader det indtryk, at den - tildels med støtte i forarbejderne - er blevet benyttet til at tilgodese beskyttelsesinteresser, der som sådanne er anerkendt ved udformningen af lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig utilstrækkelige, jf. Asbjørn Jensen m.fl., Offentlighedsloven, side 177. General klausulen vil dog efter Justitsministeriets opfattelse ikke kunne anvendes i tilfælde, hvor vurderingen af mejeriernes konkurrencemæssige situation falder inden for ordlyden af bestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, og denne bestemmelse efter en konkret vurdering ikke er fundet anvendelig.

Danske Mejeriers Fællesorganisation har i skrivelsen af 27. april 1988 særligt peget på, at mejerierne i et forsøg på en afsløring af eventuel forurening med listeriabakterier tilrettelægger prøveudtagningen som en belastet prøveudtagning. En sådan prøveudtagning vil ikke give et repræsentativt billede af eventuelle listeriaforekomster, og vil kunne skabe uheldige fejlfortolkninger af analyseresultaterne, hvis disse forelægges journalister eller andre. Den omstændighed, at der består en risiko for, at journalister og andre, der får adgang til analyseresultaterne kan misforstås eller fejlfortolke disse, kan dog efter Justitsministeriets opfattelse ikke i sig selv føre til, at oplysningerne undtages fra aktindsigt. I stedet må myndigheden ved udlevering af analyseresultaterne i medfør af forvaltningslovens § 7 give den fornødne vejledning om, under hvilke omstændigheder prøverne er udtaget, og hvilken betydning dette har for analyseresultatet.

I de sager om anvendelse af offentlighedsloven, som har været forelagt Justitsministeriet med henblik på afgivelse af en vejledende udtalelse, har Justitsministeriet hidtil indtaget det standpunkt ikke at burde give udtryk for sit syn på udfaldet af den konkrete afvejning af modstående hensyn, der er forudsat i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, og § 13, stk. 1, nr. 6, idet den myndighed, som i øvrigt har afgørelsen af den pågældende sag, må antages at have de bedste forudsætninger for at træffe afgørelse herom. Under henvisning hertil mener Justitsministeriet heller ikke i det foreliggende tilfælde at burde udtale sig om udfaldet af afvejningen i de enkelte sager.

4. På en række områder, hvor offentlige myndigheder varetager tilsyns- og kontrolopgaver, er der i lovgivningen gennemført særlige regler om tavshedspligt, hvorefter de ansatte i kontrolmyndigheden har tavshedspligt med hensyn til enhver oplysning, som de gennem deres virksomhed bliver bekendt med. Som eksempel på en sådan bestemmelse kan nævnes § 50 i lov om banker og sparekasser, jf. lovbekendtgørelse nr. 374 af 15. august 1985. En sådan særlig tavshedspligtsbestemmelse begrænser adgangen til at meddele aktindsigt efter offentlighedsloven, jf. offentlighedslovens § 14.

Efter Justitsministeriets opfattelse vil der kun i meget begrænset omfang være behov for at pålægge medarbejderne i en kontrol myndighed en tavshedspligt, der rækker videre end de almindelige regler om tavshedspligt i straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27. Justitsministeriet skal i den forbindelse pege på, at tendensen i de senere års lovgivning er gået i retning af at ophæve særlige tavshedsforskrifter for at sikre den almindelige adgang til aktindsigt efter offentlighedslovens regler, jf. f.eks. lov nr. 107 af 29. marts 1978 om ændring af miljøbeskyttelsesloven og lov nr. 108 af 29. marts 1978 om ændring af levnedsmiddelloven, jf. Folketingstidende 1977/78, tillæg A, sp. 545 ff.

Hvis der i lovgivningen er fastsat en særlig, strafsanktioneret hjemmel til at kræve oplysninger indberettet fra private, eller kontrolmyndighedens virksomhed i øvrigt bygger på et nært samarbejde med virksomheder, der har en indberetningspligt, kan der dog være grundlag for at overveje en udvidelse af tavshedspligten.

På den baggrund vil Justitsministeriet ikke udtale sig imod, at Landbrugsministeriet eventuelt gennem et udvalgsarbejde vurderer behovet for, at der på nærmere angivne områder fastsættes særlige regler om tavshedspligt og om offentliggørelse af analyseresultater for kontrolmyndighederne på landbrugsområdet.

P. M. V.

E. B.

Officielle noter

Ingen