Senere ændringer til afgørelsen
Resume

Nægtet aktindsigt til kommune i Finanstilsynets sag om realkreditbelåning af et klubhus, til hvis drift kommunen ydede tilskud efter lovgivningen om fritidsundervisning.

Realkreditlovens § 98. Lov om offentlighed i forvaltningen § 14.

Forvaltningslovens § 9 og § 28, stk. 3, jf. § 31.

Den fulde tekst

Nægtet aktindsigt til kommune i Finanstilsynets sag om realkreditbelåning af et klubhus.


K kommune ved byrådet har i skrivelse af 11. september 1990 klaget over, at Finanstilsynet ved skrivelser af 14. februar og 19. marts 1990 (j.nr. 89-92.01-03) afslog at give henholdsvis kommunen og K-by Fodbold Club aktindsigt i tilsynets sag om (realkreditinstituttet) A's realkreditbelåning af et klubhus tilhørende K-by Idrætsklubs fodboldafdeling, beliggende ....., K-by.

Sagens omstændigheder er følgende:

Ved skrivelse af 3. marts 1989 klagede K byråd, Økonomiudvalget, til Realkredittilsynet over A's belåning af det omtalte klubhus. Som begrundelse for klagen anførtes, at stat og kommune efter fritidsloven - hver med halvdelen - er forpligtet til at betale 75% af prioritetsrenterne for sådanne klublokaler, ligesom der skal betales tilskud til en række af de øvrige driftsudgifter. Det oplyses, at A har ydet et lån til byggeriet på 5.285.000 kr., mens anlægsregnskabet udviser en samlet udgift på 5.757.763 kr. Lånegrænsen efter lov om realkreditinstitutter for den pågældende ejendomskategori på 75% er derfor væsentligt overskredet. Endvidere indgår der en udgift til udstyr på 455.217 kr. i byggeregnskabet, hvilket efter kommunens opfattelse ikke kan belånes, ligesom der kan være andre poster i regnskabet, som heller ikke kan berettige til realkreditbelåning.

Henvendelsen gav anledning til, at Realkredittilsynet (der på daværende tidspunkt blev udøvet af Boligstyrelsens 5. kontor) den 31. maj 1989 iværksatte en rutinemæssig undersøgelse af, hvorvidt det pågældende lån var ydet i overensstemmelse med de dagældende regler i realkreditlovgivningen. Tilsynet brevvekslede derefter med A og Statsskattedirektoratet om lånesagen.

Ved skrivelse af 19. december 1989 meddelte Realkredittilsynet kommunen, at man samme dag havde truffet en afgørelse i sagen. Skrivelsen indeholdt ingen oplysning om indholdet af tilsynets afgørelse. På en telefonisk forespørgsel oplyste tilsynet, at der ikke ville blive givet yderligere oplysninger i sagen, da disse betragtes som fortrolige.

Kommunen anmodede derefter den 16. januar 1990 Finanstilsynet om yderligere oplysninger i sagen, idet man dels ønskede et svar på hvilke udgifter, der var låneberettigede, herunder om den foran nævnte udgift til udstyr var det, og dels gjorde gældende, at kommunen som følge af sine betaling- og tilsynsforpligtelser efter fritidsloven er part i sagen og derfor har krav på at få oplysninger om lånesagens forløb.

Finanstilsynet, der i mellemtiden havde overtaget tilsynet med realkreditinstitutterne, gav i den påklagede skrivelse af 14. februar 1990 en generel vejledning vedrørende principperne for realkreditbelåning af den pågældende ejendomskategori som svar på det første spørgsmål. Vedrørende spørgsmålet om aktindsigt anføres, at Finanstilsynet

»...efter en konkret vurdering af sagen er af den opfattelse, at tavshedspligten efter den daværende realkreditlovs § 8 og den nuværende realkreditlovs § 98 (Lov nr. 841 af 20. december 1989) ikke giver adgang for Tilsynet til at oplyse nærmere om afgørelsens indhold. Kommunens ønske om at få oplysning om lånets størrelse må derfor ske på anden måde (f.eks. ved en henvendelse til K-by Idrætsklubs Fodboldafdeling).«

K-by Fodbold Club anmodede derefter Finanstilsynet om at få en redegørelse for lånesagen og en genpart af Finanstilsynets afgørelse af 19. december 1989. Finanstilsynet svarede den 19. marts 1990, at man efter en konkret vurdering af sagen er af den opfattelse, at tilsynets tavshedspligt hindrer, at tilsynet oplyser om afgørelsens indhold, »idet denne alene er et anliggende imellem det pågældende realkreditinstitut og Tilsynet«. Finanstilsynet havde derfor videresendt henvendelsen til A, »som måske vil oplyse nærmere om afgørelsens indhold«. Finanstilsynet sendte kommunen en kopi af skrivelsen til klubben. Hverken Finanstilsynets skrivelse af 14. februar 1990 eller skrivelsen af 19. marts 1990 indeholder nogen klagevejledning.

Ved skrivelse af 22. juni 1990 henvendte kommunen sig til industriministeren om Finanstilsynets skrivelser af 14. februar og 19. marts 1990. Det anføres, at såvel kommunen som klubben har en væsentlig interesse i sagens udfald og derfor må betragtes som parter i sagen. Forvaltningsloven forudsætter en afvejning af de forhold, der kan begrunde tavshedspligt, over for de forhold, der peger mod aktindsigt. Denne afvejning fører til, at kommunen ikke kan betragtes som uvedkommende. Endvidere har Finanstilsynets nægtelse af at give de nødvendige oplysninger vanskeliggjort en hensigtsmæssig økonomisk styring for kommunen. Herom siges:

»...Oprindeligt kalkulerede K kommune med en samlet anlægssum for klubhuset på 3,9 mill. kr.. Det var derfor væsentligt ændrede forudsætninger, da K-by FC meddelte, at byggeriet ville koste 5,7 mill. kr.. Byggeriet blev i den forbindelse finansieret med et A-lån på 5,3 mill. kr.. Ifølge fritidsloven medfører dette, at K kommune årligt netto skal betale 375.000 kr., hvilket ikke er nogen uvæsentlig budgetpost. Fra 1. januar 1991 vil beløbet blive fordoblet, idet statsrefusionen bortfalder på området i forbindelse med implementeringen af den nye folkeoplysningslov. Endvidere har sagen principiel betydning. Det kan være vanskeligt for befolkningen at forstå, at der er kommunale midler til at finansiere et flot klubhusbyggeri samtidig med, at der nedlægges skoler m.v..«

Industriministeren henviste den 13. august 1990 kommunen til at indgive klage til Erhvervsankenævnet. Der er ikke i ministerens skrivelse angivet nogen frist for sagens indbringelse.

Ved skrivelse af 11. september 1990 indbragte kommunen sagen for ankenævnet.

Over for ankenævnet har klageren i klageskrivelsen, der henviser til skrivelsen af 22. juni 1990 til ministeren, og i et supplerende indlæg af 2. januar 1991 gjort gældende, at kommunen er part i sagen vedrørende A's belåning af det omhandlede klubhus og derfor har krav på aktindsigt efter reglerne i forvaltningsloven. Til støtte herfor udtales i indlægget af 2. januar 1991:

»...Begrundelserne herfor er flere, men blandt andet er det helt oplagt, at klubben ikke ville have nogen mulighed overhovedet for at opføre et klubhus i den størrelse, der her er tale om, hvis ikke loven samtidig pålagde kommunen at betale 75% af renteudgifterne gennem lokaletilskuddet. Man bør heller ikke se bort fra, at netop denne kendsgerning muligvis kan have spillet en rolle i forbindelse med den efter K kommunes opfattelse alt for høje belåning.

Det er derfor ganske uforståeligt, at kommunen, som må udrede 75% af udgifterne ikke må anses som en part i sagen og derfor i virkeligheden fratages muligheden for effektivt at udføre det tilsyn, som man i henhold til fritidsloven også har pligt til .

Det må således af dokumenterne fremgå på hvilket grundlag det pågældende lån er ydet, f.eks. om der gennem lånet er financieret andre udgifter end de tilskudsberettigede. Der kunne her være tale om f.eks. financiering af lysanlæg, tribune m.v.«

Finanstilsynet har i en redegørelse for sagen af 16. november 1990 fastholdt den trufne afgørelse, idet tilsynet efter en fornyet konkret vurdering af sagen fortsat er af den opfattelse, at kommunen ikke har en så væsentlig interesse i lånesagen, at kommunen kan anses for part i sagen i forvaltningslovens forstand og dermed berettiget til aktindsigt efter lovens § 9. Som begrundelse herfor anføres:

»...Finanstilsynet finder ikke, at K kommune har en retlig interesse i tilsynssagen, eller at kommunen af andre grunde måtte antages at være part i sagen i forvaltningslovens forstand og dermed være berettiget til aktindsigt, jf. bemærkningerne til § 9 i forvaltningsloven.

Finanstilsynet støtter denne antagelse på det forhold, at kommunen ikke har en sådan interesse i en eventuel omlægning af lånet. En sådan omlægning ville i givet fald indebære, at låntager, hvis denne har været i god tro - hvilket normalt er tilfældet - og derfor har krav på at blive holdt økonomisk skadesløs, blot ville få erstattet et realkreditlån med et reservefondslån på nøjagtig de samme betingelser som det indfriede lån, således at de fremtidige ydelser og dermed kommunens udgift ville være upåvirket.«

I en supplerende udtalelse af 6. maj 1991 har Finanstilsynet oplyst følgende om fremgangsmåden i tilfælde, hvor det konstateres, at reglerne om realkreditbelåning ikke er fulgt:

»...Ved tilsynets undersøgelse af, om realkreditlovens udlånsbestemmelser i konkrete sager er overholdt, kommunikerer tilsynet efter fast praksis alene med realkreditinstituttet. Finder Finanstilsynet ikke, at et instituts værdiansættelse er udtryk for ejendommens rimelige kontante handelsværdi, jf. kapitel 6 om værdiansættelse og låneudmåling i realkreditloven, § 10 i bekendtgørelse nr. 571 af 15. august 1989 af lov om realkreditinstitutter og § 3 i bekendtgørelse nr. 113 af 15. februar 1989 om realkreditinstitutternes værdiansættelse og låneudmåling, påbydes realkreditinstituttet at nedbringe realkreditbelåningen derefter.

Ved påbud om lovliggørelse af ydede realkreditlån tager Finanstilsynet principielt ikke stilling til, i hvilket omfang instituttet er forpligtet over for låntager til at fastholde vilkårene for det ydede lån, f.eks. ud fra en vurdering af spørgsmålet om god eller ond tro ved accepten af lånetilbudet. Såfremt realkreditinstituttet ikke med henvisning til ond tro hos låntager kan kræve realkreditlånet helt eller delvis indfriet, må lovliggørelsen ske ved en omlægning til et lån af instituttets reserver. Ved en sådan omlægning indfries en del af de udstedte realkreditobligationer, nemlig den mængde obligationer, der er udstedt til långivning i strid med realkreditlovgivningen.

Et reservefondslån er i modsætning til et realkreditlån ikke baseret på udstedelse af realkreditobligationer, og derfor heller ikke omfattet af realkreditlovens regler om lånegrænser afhængig af ejendomskategori og det pågældende låneformål.

Såfremt låntager har fået et realkreditlån i god tro, vil omlægningen til reservefondslån skulle ske således, at debitor holdes fuldt ud økonomisk skadesløs. Dette kan ske ved, at reservefondslånet ydes på nøjagtig samme vilkår som det omlagte realkreditlån.«

Kulturministeriet, Direktoratet for Folkeoplysning, der med ankenævnets tilladelse er indtrådt som part i sagen, har i skrivelse af 21. maj 1991 udtalt:

»Efter fritidsundervisningsloven skal K Kommune og staten - hver med 50% - betale 75% af renterne på det omtalte lån. For at K Kommune kan udføre sin tilsynspligt så effektivt som muligt, er det efter direktoratets opfattelse nødvendigt, at kommunen får de nødvendige og tilstrækkelige oplysninger om lånet, herunder om der gennem lånet er finansieret andre udgifter end de tilskudsberettigede, da kommunen efter de gældende regler alene har pligt til at yde tilskud med 75% af følgende driftsudgifter:

-Renter af prioritetsgæld.

-Skatter, afgifter og forsikringer vedrørende ejendommen.

-Udgifter til ordinær vedligeholdelse, opvarmning, belysning og rengøring og til eventuelt fornødent tilsyn.«

På foranledning af ankenævnet har tillige spørgsmålet om, hvorvidt klagers adgang til de omhandlede oplysninger eventuelt måtte følge af bestemmelserne i forvaltningslovens § 28, stk. 3, jf. § 31, været behandlet under sagens skriftlige forberedelse. Finanstilsynet har herom i skrivelse af 7. januar 1992 udtalt:

»Det følger af § 28, stk. 3, i forvaltningsloven, at andre fortrolige oplysninger - udover de i stk. 2 nævnte tilfælde - kun må videregives til andre forvaltningsmyndigheder, når det må antages, at oplysningen vil være af væsentlig betydning for myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, myndigheden skal træffe.

Af bemærkningerne til bestemmelsen i § 28 fremgår det, at bestemmelsen indebærer, at der ikke mellem forskellige forvaltningsmyndigheder kan finde videregivelse af fortrolige oplysninger sted, medmindre der er et sagligt behov herfor.

Det er på denne baggrund Finanstilsynets opfattelse, at oplysningerne i tilsynets sag om A's belåning af K-by Idrætsklubs klubhusbyggeri ikke kan antages at være af væsentlig betydning for K kommunes virksomhed, jf. § 28, stk. 3 og § 31 i forvaltningsloven, idet et eventuelt påbud fra tilsynet om nedbringelse af den del realkreditlånet, der måtte være ydet i strid med realkreditlovgivningen, ikke må antages at være af væsentlig betydning for kommunens virksomhed, da låntager i givet fald, forudsat at låntager har været i god tro ved accepten af lånetilbudet, hvilket normalt er tilfældet, har krav på at blive holdt økonomisk skadesløs ved at få erstattet den pågældende del af realkreditlånet med et reservefondslån, der ikke er baseret på udstedelse af realkreditobligationer, men i øvrigt ydes på nøjagtig samme betingelser som det indfriede lån.

De fremtidige ydelser og dermed kommunens udgift vil således være upåvirket heraf, jf. Finanstilsynets skrivelse af 16. november 1990 til Erhvervsankenævnet.

Da Finanstilsynet ikke anser betingelserne i § 28, stk. 3 i forvaltningsloven for at være til stede, må Finanstilsynet derfor fastholde afslaget på at give kommunen de udbedte oplysninger i den konkrete lånesag.«

Klageren har heroverfor i skrivelse af 17. februar 1992 fastholdt, at kommunen må betragtes som part i sagen, og har som begrundelse anført, at kommunen

»...for det første skal føre tilsyn med idrætsklubber og følgelig må have adgang til alle relevante oplysninger .

For det andet er K kommunes udgifter direkte afhængige af klubbens udgifter til renter m.v. I den forbindelse er det indlysende, at kreditforeningens ulovlige og forhøjede långivning med tilsvarende for høje renteudgifter er en handling, som kreditforeningen må bære konsekvensen af og ikke K kommune . Det vil være absolut uantagelig, at K kommune skal have større udgifter alene som følge af kreditforeningens ulovligheder.

Såfremt K kommune ikke får adgang til de her omhandlede oplysninger, vil man ikke være i stand til at afgøre, hvilke udgifter K kommune som offentlig myndighed har pligt til at refundere. K kommune skal derfor på det kraftigste anmode om at få aktindsigt i nærværende sag.«

Kulturministeriet, Direktoratet for Folkeoplysning, har den 6. februar 1992 meddelt, at man ikke har yderligere at tilføje, idet man henviser til udtalelsen af 21. maj 1991.

Ankenævnet udtalte:

Indledningsvis bemærkes, at Erhvervsankenævnet under de foreliggende omstændigheder, herunder at der ikke er givet klagevejledning, finder at burde behandle klagen, uanset at denne er indgivet efter udløbet af klagefristen på 4 uger, jf. realkreditlovens § 100, stk. 3.

Om sagens realitet bemærkes:

Aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen (lov nr. 572 af 19. december 1985), der efter lovens § 4, stk. 1, tilkommer »enhver«, er efter lovens § 14 begrænset af særlige bestemmelser i den øvrige lovgivning om tavshedspligt. Realkreditloven (lov nr. 841 af 20. december 1989, nu lovbekendtgørelse nr. 56 af 24. januar 1992) indeholder som § 98 en bestemmelse om tavshedspligt for Finanstilsynet. En tilsvarende bestemmelse fandtes i den tidligere realkreditlov (senest lovbekendtgørelse nr. 571 af 15. august 1989) som § 8, stk. 4. Det fremgår af forarbejderne til denne bestemmelse, Folketingstidende 1982-83, Tillæg A, sp. 4077-4078, sammenholdt med forarbejderne til den første offentlighedslov (lov nr. 280 af 10. juni 1970), Folketingstidende 1969-70, Tillæg B, sp. 2128-2133, at realkreditlovens § 98 hører til de tavshedsforskrifter, der er omfattet af offentlighedslovens § 14. Da oplysningerne i den sag, som klager ønsker aktindsigt i, må anses for omfattet af Finanstilsynets tavshedspligt efter realkreditlovens § 98, kan Erhvervsankenævnet tiltræde, at klageren ikke har krav på aktindsigt efter offentlighedsloven.

Forvaltningsloven (lov nr. 571 af 19. december 1985) indeholder i kapitel 4 bestemmelser om aktindsigt for den, der er part i en sag. Denne adgang til aktindsigt er efter lovens § 9, stk. 2, ikke begrænset af lovgivningens særlige tavshedsforskrifter, men alene af reglerne i forvaltningsloven, navnlig dennes §§ 12-15. Loven indeholder ikke nogen definition af, hvem der er part i lovens forstand, men dette er bl.a. behandlet i Justitsministeriets vejledning til loven, pkt. 49-55.

Realkreditloven, som ændret ved lov nr. 932 af 27. december 1991, indeholder derimod nu en udtrykkelig bestemmelse om, hvem der kan anses for part i forhold til Finanstilsynet, idet det efter ændringen i lovens § 98, stk. 5, hedder: »Som part i forhold til Finanstilsynet anses alene det realkreditinstitut, som tilsynsvirksomheden efter lovens kapitel 16 vedrører.« I lovmotiverne siges det om begrundelsen for bestemmelsen, »at der i meget vidt omfang skal sikres fortrolighed omkring de oplysninger, som Finanstilsynet gennem sin tilsynsvirksomhed kommer i besiddelse af.« (Folketingsåret 1991-92, lovforslag nr. L 65, til § 1, nr. 37). Ændringsloven trådte i kraft den 1. januar 1992, hvorfor den foreliggende sag må bedømmes på grundlag af den tidligere affattelse af realkreditlovens § 98, der ikke indeholdt en tilsvarende bestemmelse.

Realkreditloven og de i henhold til loven udfærdigede bekendtgørelser indeholder nærmere bestemmelser om størrelsen af de lån, som realkreditinstitutterne må tilbyde. Den afgørelse, som Finanstilsynet har truffet, vedrører spørgsmålet, om A ved sin långivning til det omhandlede klubhus har overholdt disse regler. Kommunen har som begrundelse for sit ønske om aktindsigt navnlig henvist til, at der ved låneudmålingen kan være indgået udgifter, som ikke er tilskudsberettigede efter lov om fritidsundervisning. Det ligger imidlertid uden for realkreditinstituttets og Finanstilsynets opgaver at påse, om der i byggeregnskabet er medtaget beløb, som ikke er tilskudsberettigede efter lovgivningen om fritidsundervisning. Hverken realkreditinstituttet eller Finanstilsynet har således haft anledning til at tage stilling til dette spørgsmål. Det er iøvrigt ikke oplyst, at Finanstilsynets afgørelse skulle have medført, at der er pålagt låntager forøgede økonomiske byrder og dermed kommunen forøgede tilskudsforpligtelser. Ankenævnet finder herefter, at Finanstilsynets afgørelse af, om realkreditlovgivningens belåningsregler er overholdt, ikke har en sådan sammenhæng med og betydning for kommunens administration af tilskudslovgivningen, at kommunen kan anses for part i tilsynets sag i forvaltningslovens forstand. Ankenævnet kan derfor tiltræde, at klager ej heller har krav på aktindsigt efter forvaltningslovens kapitel 4.

Vedrørende anvendelsen af forvaltningslovens § 28, stk. 3, jf. § 31 bemærkes, at ankenævnet i overensstemmelse med det ovenfor anførte ikke finder det godtgjort, at Finanstilsynets sag skulle indeholde oplysninger, der er af væsentlig betydning for kommunens administration af tilskudslovgivningen. Det bemærkes herved, at det ikke er oplyst, om kommunen kan få de ønskede oplysninger om indholdet af byggeregnskab m.v. fra fodboldklubben som bygherre og tilskudsmodtager, og at hjemmel for kommunen som tilsynsmyndighed til at skaffe sig de fornødne oplysninger i første række bør søges i tilskudslovgivningen.

Ankenævnet stadfæster herefter den påklagede afgørelse.

Officielle noter

Ingen