Senere ændringer til afgørelsen
Resume

Generelt udtalt, at kommuner efter de kommunalretlige grundsætninger om kommunernes opgavevaretagelse kun kan yde tilskud til private uddannelsesinstitutioners anlægsudgifter, når institutionens aktiviteter knytter sig til løsningen af kommunale opgaver af f.eks. undervisningsmæssig eller kulturel art, og når der i øvrigt kan påvises en særlig kommunal interesse i at yde tilskuddet. En sådan særlig interesse anses bl.a. for at foreligge, hvor institutionen først og fremmest tænkes anvendt af kommunens egne borgere.

Hvad særligt angår spørgsmålet om adgangen til kommunal støtte til statsgodkendte pædagogseminariers anlægsudgifter udtalt, at de opgaver, som kommuner efter lovgivningen skal varetage i forbindelse med uddannelsen af pædagoger med henblik på at varetage kommunernes lovpligtige uddannelsesopgaver i især folkeskolen, indebærer, at kommuner har en almindelig interesse i pædagogseminarier, herunder også statsgodkendte private seminarier. Det må derfor antages, at kommuner ikke generelt er afskåret fra at yde støtte til private seminariers anlægsudgifter.

Det må dog på baggrund af lokalitetsprincippet antages, at en kommunes adgang til at yde anlægstilskud til et statsgodkendt privat seminarium forudsætter, at der i øvrigt foreligger en særlig interesse for kommunen i det pågældende seminarium. I de tilfælde, hvor en kommune i særlig grad varetager opgaver efter loven om uddannelse af pædagoger i forbindelse med et privat seminarium, kan det i sig selv begrunde, at kommunen har en særlig interesse i det pågældende seminarium.

Med hensyn til spørgsmålet om hvorvidt en kommune kan yde anlægstilskud til et privat seminarium, der hviler på et religiøst eller andet holdningspræget grundlag, udtalt, at efter de kommunalretlige grundsætninger om kommunernes opgavevaretagelse kan en kommune ikke uden lovhjemmel yde tilskud til en selvejende institutions eller forenings holdningsprægede aktiviteter. Dette indebærer dog ikke, at en kommune er afskåret fra at yde tilskud til varetagelsen af en kommunal opgave, når opgaven varetages af en religiøs eller i øvrigt holdningspræget forening eller selvejende institution, der også varetager ikke-kommunale opgaver.

Kommunen må imidlertid i så fald sikre sig, at det kommunale tilskud alene anvendes til varetagelsen af den pågældende kommunale opgave. Da dette ikke er muligt ved ydelse af anlægstilskud, er det antaget, at en kommune alene kan yde driftstilskud til religiøse eller i øvrigt holdningsprægede foreningers og selvejende institutioners varetagelse af kommunale opgaver.

I henhold til lov om uddannelse af pædagoger og seminariestøtteloven skal private seminarier imidlertid godkendes af undervisningsministeren og er herefter underlagt undervisningsministerens tilsyn og nærmere regulering.

Udtalt, at det på den baggrund efter Indenrigsministeriets opfattelse må antages, at en kommune ikke er afskåret fra at yde anlægstilskud til et godkendt privat seminarium, der hviler på et religiøst eller andet holdningspræget grundlag, når betingelserne i øvrigt for at yde et sådant tilskud er opfyldt.

Den fulde tekst

Om kommunalt tilskud til et privat pædagogseminariums anlægsudgifter

Tilsynsrådet for Ringkjøbing Amt

Rindumgård

Postboks 151

6950 Rinkøbing

Tilsynsrådet for Ringkjøbing Amt har ved brev af 7. september 1995 (j.nr. 1995-951/232/ks) anmodet Indenrigsministeriet om en vejledende udtalelse om, hvorvidt kommunal medfinansiering af pædagogseminarier vedblivende kan anses for ulovlig, medmindre der samtidigt tilgodeses en særlig kommunal interesse.

Baggrunden for tilsynsrådets anmodning er en henvendelse fra Ikast Kommune om, hvorvidt kommunen kan deltage i finansieringen af nye bygninger til et eksisterende selvejende pædagogseminarium. Det fremgår af tilsynsrådets brev, at Ikast Kommune påtænker at støtte seminariet med et kontant tilskud på 1.118.675 kr. og ved at stille en byggegrund til en værdi af ca. 1.200.000 kr. vederlagsfrit til rådighed for seminariet. De samlede anlægsudgifter ved seminariets opførelse udgør i alt 34.373.500 kr.

Ikast Kommune har ved brev af 13. september 1995 til Indenrigsministeriet redegjort for den kommunale interesse i at yde støtte til seminariet. Kommunen har bl.a. anført, at seminariet skal placeres mellem Ikast Gymnasium og Ikast Handelsskole, således at der kan etableres et fællesskab mellem de tre uddannelsesinstitutioner.

Undervisningsministeriet har på Indenrigsministeriets forespørgsel herom telefonisk og ved brev af 31. oktober 1995 oplyst, at der ikke i Undervisningsministeriets lovgivning er hjemmel til eller noget til hinder for, at en kommune eller en amtskommune kan yde økonomisk støtte til et seminariums anlægsudgifter, og at driftsudgifterne finansieres fuldt ud af Undervisningsministeriet.

Ikast Kommune er ved brev af 23. november 1995 til Tilsynsrådet for Ringkjøbing Amt, som Indenrigsministeriet har modtaget i kopi, fremkommet med yderligere oplysninger om baggrunden for kommunens planer om at støtte opførelsen af seminariet. Kommunen har således bl.a. anført følgende:

»Den grund, som kommunen vederlagsfrit vil tilskøde Ikast-Seminariet, er beliggende i et område, der er udlagt til uddannelsesformål. Det vil således blive placeret mellem gymnasium og handelsskole hvilket bl.a. vil bidrage til en ideel planlægning af den offentlige transport til og fra området.

Seminariet er i dag beliggende nær bymidten, hvor seminariets daglige funktioner ikke er hensigtsmæssige bl.a. med meget dårlige parkeringsforhold. Dette giver gener for trafikken med trafikkaos ved den overfor liggende folkeskole om morgenen, når børnene møder.

Det er således en absolut byplanmæssig fordel at flytte Ikast-Seminariet til det planlagte område mellem handelsskole og gymnasium, hvor der ligeledes forefindes 54 nyopførte ungdomsboliger, der netop sigter på at huse unge studerende, der flytter til Ikast i forbindelse med deres studier.

Ikast-Seminariet har i dag til huse i lejede bygninger med flere lejeaftaler på 4 forskellige adresser. Alle indgået med Ikast kommune bortset fra et.

To af disse lejede bygninger er beliggende i tilknytning til omtalte folkeskole. Ikast kommune har et meget stort behov for disse bygninger til henholdsvis udvidelse af lokaler til Pædagogisk-Psykologisk Rådgivning (PPR) og til etablering af en ny daginstitution. ...

Konklusionen er således:

at Ikast kommune har en meget stor interesse i og behov for, at Ikast-Seminariet flytter til det pågældende uddannelsesområde, og bort fra den uhensigtsmæssige placering i bymidten og ved den overfor liggende folkeskole, ...«

Indenrigsministeriet skal på den baggrund generelt udtale følgende:

Lov om uddannelse af pædagoger, jf lovbekendtgørelse nr. 75 af 31. januar 1995, indeholder bl.a. følgende bestemmelser:

»§ 2. Uddannelsen varer 3 1/2 år og tilrettelægges således, at der veksles mellem undervisning på seminariet og praktik.

Stk. 2. ...

Stk. 6. Undervisningsministeren fastsætter nærmere regler om uddannelsen, herunder om de studerendes pligt til at deltage i seminarieundervisningen og øvelsespraktikken og om uddannelsens afslutning.

§ 6. Undervisningen foregår på statsseminarier eller på private seminarier, der af undervisningsministeren er godkendt til at uddanne pædagoger.

Stk. 2. Et privat seminarium skal være en selvejende institution eller udgøre en del af en sådan med vedtægter godkendt af ministeren.

§ 9. Bestyrelsen sammensættes således, at flertallet af medlemmer fra de uddannede pædagogers arbejdsområder og fra lokalsamfundet.

Stk. 2. ...

§ 11. Bestyrelsen er over for undervisningsministeren ansvarlig for seminariets drift, herunder for forvaltningen af de statslige bevillinger.

Stk. 2. hvis bestyrelsen ikke efterkommer påbud fra ministeren om at berigtige nærmere angivne forhold, kan ministeren beslutte,

1) at bestyrelsens opgave eller dele heraf i en periode varetages af personer, der udpeges af ministeren, eller

2) at bestyrelsen træder tilbage, således at en ny bestyrelse kan dannes efter reglerne i seminariets vedtægter eller statut.

§ 14. Staten yder støtte til godkendte private seminarier efter reglerne i lov om statsstøtte til visse private seminarier (seminariestøtteloven).

§ 15. Amtsrådet og kommunalbestyrelserne skal i samarbejde stille egnede praktikpladser til rådighed for uddannelsen ...

Stk. 2. ...

§ 17. Amtsrådet nedsætter et praktikpladsudvalg. Udvalgets medlemmer udpeges således:

  

 Kommunalbestyrelserne i amtsrådskredsen 3  

 Amtsrådet ............................. 1  

 De færdiguddannedes organisationer .... 2  

Stk. 2. ...

Stk. 5. Amtsrådet stiller sekretariatsbistand til rådighed for praktikpladsudvalget.

§ 19. Ud fra en vurdering af det fremtidige behov for færdiguddannede pædagoger i området og muligheden for at skaffe praktikpladser på institutionerne afgiver praktikpladsudvalget forslag til Undervisningsministeren om antallet af uddannelsespladser på seminarierne.

Stk. 2. Praktikpladsudvalget koordinerer arbejdet med at tilvejebringe praktikpladser. Udvalget træffer beslutning om fordeling af praktikpladserne mellem seminarierne, der har pligt til at udnytte dem.

Stk. 3. ...

§ 22. Undervisningsministeren nedsætter et seminarieråd, der er rådgivende for ministeren inden for lovens område.

Stk. 2. Seminarierådet består af direktøren for Universitetsafdelingen som formand samt 13 medlemmer, der udpeges således: ...

1 af Amtsrådsforeningen i Danmark

1 af Kommunernes Landsforening

1 af Københavns og Frederiksberg Kommuner i fællesskab ...

Stk. 3. ...

§ 23. Seminarierne kan udbyde efter- og videreuddannelse til pædagoger og andre, der varetager tilsvarende arbejdsopgaver.

Stk. 2. Undervisningsministeren kan fastsætte regler herom, herunder om betaling for deltagelse i undervisningen.

§ 24. Et seminariums afgørelser efter denne lov eller efter regler fastsat i medfør af loven kan påklages til undervisningsministeren.

Stk. 2. ...«

Staten yder støtte til godkendte private seminarier efter reglerne i seminariestøtteloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 677 af 29. juli 1992 om statsstøtte til visse private seminarier, der bl.a. indeholder følgende bestemmelser:

»§ 1. Denne lov omfatter private seminarier, der uddanner lærere til folkeskolen, private seminarier, der uddanner ernærings- og husholdningsøkonomer, private håndarbejdsseminarier og private seminarier, der uddanner pædagoger, hvis seminarierne:

1. er godkendt af undervisnings- og forskningsministeren efter de regler, der er fastsat om uddannelsen på de nævnte seminarier,

2. er selvejende institutioner med vedtægter godkendt af undervisnings- og forskningsministeren,

3. følger de bestemmelser, som fastsættes af undervisnings- og forskningsministeren om driften, de økonomiske forhold og lønnings- og pensionsforholdene for personalet m.v., og

4. følger undervisnings- og forskningsministerens pålæg om at stille seminariets lokaler og udendørsanlæg til rådighed for andre uddannelsesformål. ...

§ 1 a. I tilfælde af institutionens ophør anvendes tiloversbleven formue til undervisnings- og uddannelsesformål efter undervisnings- og forskningsministerens bestemmelse, jf. dog stk. 2.

Stk. 2. Hvis der er dækning i den tiloversbelvne formue, anvendes institutionens nettoformue opgjort pr. 31. december 1990 samt gaver skænket efter 1. januar 1991 i form af løsøre, fast ejendom og anlægstilskud til fast ejendom til de formål, der er fastsat i de til enhver tid gældende vedtægter.

§ 2. Udgifterne ved driften af institutionerne efter § 1 afholdes af statskassen. ...

Stk. 3. ...

§ 3 a. Efter nærmere regler fastsat af undervisnings- og forskningsministeren kan klager over et seminariums afgørelser indbringes for ministeren.«

De to ovenfor citerede love indeholder en nærmere regulering af undervisningsministerens, amtskommunernes og kommunernes varetagelse af en række offentlige opgaver i forhold til private seminarier. Der er imidlertid hverken i de to love eller i forarbejderne hertil grundlag for at antage, at denne regulering er udtømmende. Spørgsmålet om, hvorvidt kommuner kan yde tilskud til private seminariers anlægsudgifter, er ikke udtrykkeligt reguleret i de to love. Dette spørgsmål må derfor afgøres efter de almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommunernes opgavevaretagelse.

Det er antaget i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske litteratur, at kommuner efter de kommunalretlige grundsætninger om kommunernes opgavevaretagelse kun kan yde tilskud til private uddannelsesinstitutioners anlægsudgifter, når institutionens aktiviteter knytter sig til løsningen af kommunale opgaver af f.eks. undervisningsmæssig eller kulturel art, og når der i øvrigt kan påvises en særlig kommunal interesse i at yde tilskuddet. En sådan særlig interesse anses bl.a. for at foreligge, hvor institutionen først og fremmest tænkes anvendt af kommunens egne borgere, jf. nærmere Jens Garde og Jørgen Mathiassen, Kommunalret, 1991, side 34 f., Martin Basse og Oluf Jørgensen, Kommunalt folkestyre, 1993, side 125 f. og Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 1994, side 468 f., men modsat Mogens Heide-Jørgensen, Den kommunale interesse, 1993, side 227-283, især side 235-237, der forholder sig kritisk til bl.a. de betingelser, som følger af de kommunale tilsynsmyndigheders praksis.

En kommune kan efter de kommunalretlige grundsætninger om kommunernes opgavevaretagelse som udgangspunkt kun gennemføre foranstaltninger, der er begrundet i almene interesser hos kommunens egne borgere (det såkaldte lokalitetsprincip), jf. Erik Harder, Dansk kommunalforvaltning II opgaver, 2. udg. 1987, side 33-40, Jens Garde og Jørgen Mathiassen, Kommunalret, 1991, side 34-36, Martin Basse og Oluf Jørgensen, Kommunalt folkestyre, 1993, side 116 f., Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 1994, side 242-245, men dog tilsyneladende noget anderledes Mogens Heide-Jørgensen, Den kommunale interesse, 1993, side 261-268.

Dette udgangspunkt indebærer, at en kommune ikke uden lovhjemmel kan gennemføre foranstaltninger eller yde støtte til foranstaltninger, som udelukkende eller i det væsentligste er af interesse for borgere i andre kommuner, i amtskommuner eller i landet som sådant.

Det omtalte lokalitetsprincip er imidlertid ikke udtryk for en særlig præcis afgrænsning af kommunale myndigheders kompetence, og princippet giver derfor ikke et klart grundlag for at udtale, i hvilken udstrækning en kommune lovligt kan yde tilskud til private seminariers anlægsudgifter. Lokalitetsprincippet kan dog medvirke til en afgrænsning af, hvilke kommunale hensyn der i en samlet interesseafvejning kan begrunde, at en kommune lovligt kan yde tilskud til et privat seminariums anlægsudgifter.

For visse typer af uddannelsesinstitutioners vedkommende er adgangen til kommunal medfinansiering af anlægsudgifter forudsat i lovgivningen vedrørende den pågælende type uddannelsesinstitution.

Hvad særligt angår spørgsmålet om adgangen til kommunal støtte til statsgodkendte pædagogseminariers anlægsudgifter bemærkes:

Pædagogseminarier optager oftest så mange elever, at et seminarium typisk ikke hovedsageligt benyttes af den pågældende kommunes egne borgere.

Der er på den anden side en række bestemmelser i lovgivningen, hvorefter kommuner har opgaver i forbindelse med uddannelsen af pædagoger og driften af seminarier. Lokalsamfundet for et seminarium skal således være repræsenteret i seminariets bestyrelse, jf. § 9 i lov om uddannelse af pædagoger. Kommuner har pligt til at stille praktikpladser til rådighed for seminarierne, jf. § 15, stk. 1 i ovennævnte lov. Kommunerne udpeger endvidere medlemmer af de praktikpladsudvalg, som amtsrådene skal nedsætte i medfør af lovens § 17, stk. 1, og som koordinerer arbejdet med at tilvejebringe praktikpladser og fordeler praktikpladserne mellem seminarierne, jf. lovens § 19, stk. 2. Praktikpladsudvalget afgiver tillige forslag til undervisningsministeren om antallet af uddannelsespladser på seminarierne, jf. lovens § 19, stk. 1. Der kan endelig peges på, at kommunerne er repræsenteret i det seminarieråd, som er rådgivende for undervisningsministeren, jf. lovens § 22.

Hertil kommer, at langt de fleste pædagoger uddannes med henblik på ansættelse i kommuner.

De opgaver, som kommuner efter lovgivningen skal varetage i forbindelse med uddannelsen af pædagoger, og det behov, som kommuner har for at ansætte pædagoger med henblik på at varetage kommunernes lovpligtige uddannelsesopgaver i især folkeskolen, indebærer således, at kommuner har en almindelig interesse i pædagogseminarier, herunder også statsgodkendte private seminarier.

Det må derfor antages, kommuner ikke generelt er afskåret fra at yde støtte til private seminariers anlægsudgifter.

Det må dog på baggrund af det ovenfor omtalte lokalitetsprincip antages, at en kommunes adgang til at yde anlægstilskud til et statsgodkendt privat seminarium forudsætter, at der i øvrigt foreligger en særlig interesse for kommunen i det pågældende seminarium.

I de tilfælde, hvor en kommune i særlig grad varetager opgaver efter loven om uddannelse af pædagoger i forbindelse med et privat seminarium, f.eks. ved at udpege medlemmer af seminariets bestyrelse, eller ved at stille særligt mange praktikpladser til rådighed for seminariet, kan det i sig selv begrunde, at kommunen har en særlig interesse i det pågældende seminarium.

Som et eksempel på, at en kommune i øvrigt kan have en særlig kommunal interesse i et seminarium, som kan tale for, at en kommune lovligt kan yde et anlægstilskud, kan nævnes, at kommunens tilskud er begrundet i hensynet til en hensigtsmæssig placering af seminariet i kommunen. Dette gælder dog ikke, såfremt hensynet til en hensigtsmæssig placering kan varetages fuldt ud i medfør af planlovgivningen eller anden reguleringslovgivning.

Kommunens interesse i en hensigtsmæssig placering af seminariet kan f.eks. være begrundet i et ønske om at få seminariet placeret i et område med andre uddannelsesinstitutioner eller i nærheden af ungdomsboliger for studerende, som benytter seminariet.

Kommunens interesse kan endvidere være begrundet i et ønske om at varetage færdselsmæssige hensyn, herunder hensyn til trafiksikkerhed, for så vidt disse hensyn ikke kan varetages fuldt ud i medfør af færdselslovgivningen.

I den samlede afvejning af hensyn bør det ligeledes indgå, om det kommunale tilskud står i et passende forhold til den kommunale interesse i seminariet. Det kan ikke på forhånd mere præcist fastlægges, hvor stort det kommunale engagement kan være i forhold til de samlede anlægsudgifter, og der må derfor foretages en konkret afvejning i det enkelte tilfælde.

I de tilfælde, hvor en kommune lovligt kan yde et anlægstilskud til en privat seminarium, skal kommunen føre kontrol med, at tilskuddet udelukkende bliver anvendt til seminariets anlægsudgifter.

En del private seminarier er etableret på et særligt religiøst eller holdningspræget grundlag. I den anledning skal ministeriet bemærke følgende om spørgsmålet om, hvorvidt en kommune kan yde anlægstilskud til et privat seminarium, der hviler på et religiøst eller andet holdningspræget grundlag:

Efter de kommunalretlige grundsætninger om kommunernes opgavevaretagelse kan en kommune ikke uden lovhjemmel yde tilskud til en selvejende institutions eller forenings holdningsprægede aktiviteter. Det er dog antaget i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske litteratur, at dette ikke indebærer, at en kommune er afskåret fra et yde tilskud til varetagelsen af en kommunal opgave, når opgaven varetages af en religiøs eller i øvrigt holdningspræget forening eller selvejende institution, der også varetager ikke-kommunale opgaver. Kommunen må imidlertid i så fald sikre sig, at det kommunale tilskud alene anvendes til varetagelsen af den pågældende kommunale opgave. Da dette ikke er muligt ved ydelse af anlægstilskud, er det antaget, at en kommune alene kan yde driftstilskud til religiøse eller i øvrigt holdningsprægede foreningers og selvejende institutioners varetagelse af kommunale opgaver. Dette kunne tale for, at en kommune er afskåret fra at yde anlægtilskud til religiøse eller i øvrigt holdningsprægede seminarier.

Private seminarier, herunder også de seminarier, der hviler på et religiøst eller andet holdningspræget grundlag, skal imidlertid godkendes af undervisningsministeren, jf. § 6 i lov om uddannelse af pædagoger, og er herefter underlagt ministerens tilsyn og nærmere regulering efter bestemmelserne herom i lov om uddannelse af pædagoger og seminariestøtteloven. Det må på den baggrund efter Indenrigsministeriets opfattelse antages, at en kommune ikke er afskåret fra at yde anlægstilskud til et godkendt privat seminarium, der hviler på et religiøst eller andet holdningspræget grundlag, når betingelserne i øvrigt for at yde et sådant tilskud er opfyldt.

Kopi af denne udtalelse er sendt til Ikast Kommune og Undervisningsministeriet.

Med venlig hilsen

Per Hansen

Officielle noter

Ingen