Senere ændringer til afgørelsen
Resume

Udtalt, at det i henhold til de almindelige offentligretlige retsgrundsætninger om kommuners opgavevaretagelse ikke er en kommunal opgave drive handel, håndværk, industri og finansiel virksomhed - hverken i forhold til andre offentlige myndigheder eller i forhold til private.

Det er således som udgangspunkt ikke en kommunal opgave at udføre slamsuger- og spulerarbejder for private.

Hertil udtalt, at det dog er fast antaget i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis, at en kommune for at undgå værdispild - lovligt kan afsætte eventuelle biprodukter fra kommunal virksomhed, samt i et vist omfang udnytte overkapacitet og således varetage opgaver, der normalt ikke er kommunale.

Efter de kommunale tilsynsmyndigheders praksis stilles der visse betingelser for udnyttelse af overkapacitet.

Det er således bl.a en betingelse, at den pågældende kommunale aktivitet ikke er dimensioneret med det formål at opnå mulighed for at varetage opgaver, der normalt ikke er kommunale, samt at overkapaciteten af hensyn til løsningen af den kommunale opgave ikke kan afskaffes.

Der indgår endvidere, som element i tilsynsmyndighedernes afgørelse, en vurdering af, om opgaven i øvrigt varetages på rimelig måde af private erhvervsdrivende.

Udtalt, at der efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke foreligger grundlag for sikre antagelser af, hvor langt kommuners adgang til at udføre opgaver for andre - ud fra overkapacitetssynspunkter - kan udstrækkes.

I den konkrete sag er ministeriet dog mest tilbøjelig til at mene, at en kommunes udførelse af slamsuger- og spulearbejder er lovlig ud fra overkapacitetssynspunkter.

Der er herved navnlig langt vægt på, at både slamsugerens og spulervognens kapacitet er fastsat ud fra behovet i forbindelse med kommunens løsning af opgaver i tilknytning til det offentlige kloaknet m.v., at kapaciteten ikke vil kunne nedbringes ved at undlade at udføre opgaverne for private kunder, samt at der ikke er grundlag for at antage, at kommunen opretholder en kapacitet, der er større end nødvendig af hensyn til løsning af de kommunale opgaver.

Endvidere udtalt, at en kommune generelt dels er forpligtet til at handle økonomisk forsvarligt i alle dispositioner, dels ikke uden lovhjemmel må yde støtte til enkeltpersoner, samt at en kommune ikke må påføre private en urimelig konkurrence.

Hertil udtalt, at en kommune således må foretage en prisfastsættelse ud fra almindelige forretningsprincipper, hvorved forstås at kommunen mindst skal have dækning for samtlig de omkostninger, der er forbundet med opgavevaretagelsen. Omkostningernes størrelse skal beregnes så realistisk som muligt. Dette indebærer, at beregningen ikke må ske på grundlag af oplysninger, der ikke længere er aktuelle, og som medfører, at der fastsættes priser, der er lavere end det, anvendelsen af aktuelle oplysninger ville medføre. Der skal således med regelmæssige mellemrum foretages de prisjusteringer, ændringer i omkostningsgrundlaget giver anledning til.

Prisen skal endvidere fastsættes, så den mindst svarer til markedsprisen for den pågældende varer eller tjenesteydelse.

Endelig udtalt, at det forhold, at aftagere af kommunale ydelser, der sælges ud fra overkapacitetssynspunkter, i en vis forstand måske kan hævdes at have betalt for udførelse af den kommunale hovedopgave - og dermed også til det materiel m.v., der anvendes til levering af de omhandlede ydelser - efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke fritager kommunen fra ved prisfastsættelsen at medregne beløb til forrentning og afskrivning af det pågældende materiel.

Den fulde tekst

Om en kommunes adgang til at udføre slamsuger- og spulerarbejde for private

Sønderborg Kommune

Rådhuset

Rådhustorvet 10

6400 Sønderborg

Ved brev af 22. juni 1993 har Danske vognmænd - på vegne af organisationens medlem Simon Moos A/S - anmodet om Indenrigsministeriets bemærkninger til en udtalelse af 29. marts 1993 fra Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt vedrørende lovligheden af Sønderborg Kommunes udførelse af slamsuger- og spulearbejder for private kunder.

Sagens baggrund er følgende:

Ved brev af 27. maj 1992 rettede Simon Moos A/S henvendelse til den daværende indenrigsminister i anledning af en annonce fra Sønderborg Kommune, hvori kommunen tilbød at udføre slamsuger- og spulerarbejder for private. I brevet var bl.a. anført følgende:

»Det fremgår af denne annonce, at Sønderborg Kommune tilbyder at udføre slamsuger- og spulerarbejde for private til en timepris på kr. 456,25 incl. moms (kr. 365,00 excl. moms).

Da denne pris ligger langt under den pris, som Danske Vognmænd angiver som vejledende i sin priskurant, mener vi, at Sønderborg Kommune påfører os en illoyal konkurrence. Simon Moos A/S er et vognmandsfirma med slamsuger- og spulerbiler, der udfører de ydelser for kommuner, erhverv og private, som Sønderborg kommune nu tilbyder erhverv og private. Den i annoncen nævnte pris dækker end ikke de variable omkostninger, såsom lønninger til 2 chauffører, brændstof, reparation og vedligeholdelse, forsikringer, vægtafgift, administration etc.). Forrentning og afskrivninger, som private firmaer skal regne med, indgår slet ikke i kommunens prissætning.

Det er klart, at kommunens tilbud fjerner en stor del af vort kundeunderlag og dermed en indtjening, der nødvendig for de driftsomkostninger, vi som et privat foretagende må afholde, men som kommuner i stor udstrækning kan se bort fra.

Kommunens tilbud om week-end arbejde til kr. 800-900 pr. 1 1/2 time (mellem kr. 533 og 600 pr. time) kan slet ikke dække de overenskomstmæssige udgifter i.f.m. overarbejde, som vel også må gælde for kommuner.

... vi kan umuligt tage konkurrencen op med en kommune, der udnytter sin maskinparks ledige timer, når prisen på disse timer fastsættes udfra de merdriftsomkostninger, som arbejdet medfører, dvs. løn, brændstof og evt. reparation og vedligehold.

Sønderborg Kommunes biler har lastevne på 8 m3. Ifølge priskuranten, som vi følger, skulle prisen pr. time være kr. 608,00 excl. moms, når der udføres slamsugning, og kr. 688,00 excl. moms, når der udføres både slamsugning og højtryksspuling.«

Af den som bilag til brevet vedlagte annonce fra »Ugeavisen/Alsingeren« fremgår bl.a. følgende:

»Teknisk forvaltnings to store, orange specialkøretøjer ses alle vegne - de løser opgaver under jorden både for kommunen og for private.

Spulevognen holder kloaksystemet i gang ved at fjerne urenheder og evt. forstoppelser i rørene: Urenhederne spules løs og fortsætter til renseanlægget, eller de føres med tilbage og suges op, alt efter omstændighederne.

Spulevognen renser ikke kun de kommunale hovedledninger: Private, som har problemer med stikledninger (afløb), kan bestille assistance af spulevognen. Fejl på ledningerne kan også være et stort problem for husejere, som ikke har tegninger over rørsystemet, men spulevognens mandskab kan bestilles til at finde stikledninger fra bygninger til hovedledningen ved hjælp af en »føler«, et radiometer, som kan angive, hvor der skal graves efter en evt. defekt stikledning. På den måde kan man slippe for unødvendige og kostbare opgravninger. ...

Prisen pr. time er 456,25 kr. inkl. moms. Efter den første time beregnes prisen i halve timer. Der er to mand med vognen.

I weekender, om aftenen og natten og på helligdage er prisen 800-900 kr. for den første halvanden time. Det vil normalt være muligt at skaffe een af vognene inden for en time.

Slamsugeren og spulevognen er miljøforanstaltninger på hjul: De virker som en hjælp for renseanlægget ved at opsamle spildstoffer, spule rør, transportere farlige væsker o.s.v...

Slamsugeren benyttes af kommunen til at tømme Sønderborgs ca. 8.000 regnvandsbrønde. Desuden tømmer slamsugeren septic- og trixtanke ved privatboliger og i sommerhusområder, og sand- og fedtfang for restauranter, supermarkeder m.fl.

Ved miljøuheld med udslip af f.eks. olie sættes slamsugeren ind for at opsamle forureningen og transportere den til behandling eller destruktion. Begge køretøjer må transportere ætsende, giftige og brandfarlige stoffer.'

Som bilag til brevet fra Simon Moos A/S var endvidere vedlagt et prisblad fra Danske Vognmænd pr. 1. marts 1992 med takster for slamsugning og højtryksspuling i kr. pr. time (excl. moms) baseret på en variabel lasteevne angivet i kubikmeter samt en fast betjening på 2 mand. Af prisbladet fremgår bl.a. følgende:

»Takster for slamsugning og højtryksspuling

Takster pr. 1/3 1992

i kr. pr. time (excl. moms)

  

 Lasteevne i cbm          Slamsugning            Slamsugning og  

                                                 højtryksspuling  

 Indtil  5 cbm                586                     673  

         8 cbm                608                     688  

        10 cbm                668                     778  

        12 cbm                686                     792  

        14 cbm                747                     872  

        18 cbm                842                     926  

        24 cbm                903                     993  

Ved opsugning og kørsel med brandfarlige og/eller giftige stoffer og væsker beregnes et tillæg på 20 % af slamsugertaksterne.«

Af et ligeledes vedlagt afsnit om prisfastsættelse fra Danske Vognmænds priskurant af 1. november 1991 fremgår bl.a. følgende:

»I tilfælde, hvor priskurantens takster ikke anvendes, men hvor der med transportkøber aftales særlige transportpriser, f.eks. i form af en akkordtakst, beregnes denne pris på grundlag af de til transportopgaven medgåede totale omkostninger med tillæg af fortjeneste til dækning af indehaverløn (ud over en chaufførløn), finansielle renter og hensætning til videreudvikling og konsolidering.

De omkostninger, der kan henføres direkte til en konkret transportopgave er følgende:

Faste omkostninger (tidsafhængige)

- værdiforringelse (afskrivning)

- forrentning af investeret kapital

- vægtafgift

- forsikringer

- chaufførløn

- arbejdsmarkedsbidrag

- sikkerhedsbeklædning

- generalomkostninger

Variable omkostninger (kilometerafhængige)

- brændstofforbrug

- motorolieforbrug

- dækforbrug

- forbrug af andre smøremidler m.v.

- reparation«

Ved brev af 11. juni 1992 fremsendte Indenrigsministeriet kopi af henvendelsen fra Simon Moos A/S af 27. maj 1992 til Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt med anmodning om, at tilsynsrådet behandlede sagen, eftersom det almindelige tilsyn med kommunerne varetages af de tilsynsråd, der er nedsat for hvert amt.

Ved brev af 17. juni 1992 anmodede tilsynsrådet Sønderborg Kommune om en udtalelse til brug for rådets vurdering af sagen.

Ved brev af 21. september 1992 fremsendte Sønderborg Kommune under henvisning til tilsynsrådets brev af 17. juni 1992 udskrift af byrådets beslutningsprotokol, punkt 15, fra et møde afholdt den 16. september 1992, kopi af brev af 27. maj 1992 fra Simon Moos A/S til indenrigsministeren, samt et notat af 19. august 1992 fra kommunens tekniske forvaltning.

Af udskriftet fra beslutningsprotokollen fremgår bl.a. følgende:

»Som det fremgår af notat af 10. august 1992, er der i kommunens timepris taget højde for de faste og variable udgifter.

Det er derfor ukorrekt, når det anføres i Simon Moos« skrivelse, at kommunen udnytter vognenes ledige timer med en timepris udfra merdriftsomkostninger til løn, brændstof, vedligehold m.m.

Som det fremgår af vor timeberegning, er også de faste omkostninger medtaget i timeprisen, som iøvrigt er den samme, uanset om vi arbejder med private eller kommunale opgaver. Der udføres iøvrigt kun arbejde for borgere og erhvervsvirksomheder bosat i Sønderborg Kommune.'

Af teknisk forvaltnings notat af 19. august 1992 fremgår bl.a. følgende:

»Det kan oplyses, at timepriserne for slamsuger og spulevogn på nuværende tidspunkt er:

- 456,82 kr./t på hverdage fra 7.00 - 19.00, bemanding 2 personer (excl. moms 365,45 kr./t),

- 800,20 kr./t på hverdage fra 19.00 7.00 samt på søn- og helligdage, bemanding 1 person (excl. moms 640,16 kr./t).

Timepriserne er fastsat med henblik på fuld omkostningsinddækning på:

- mandskabslønninger

- reparation og vedligeholdelse af vognene

- brændstofudgifter

- faste udgifter og gebyrer

- effektive driftstimer

- samt et mindre beløb til dækning af faste udgifter på materielgård til vedligeholdelse og leje af garage, vaskepladsfaciliteter m.v.

I regnskabsåret 1991 var der følgende udgifter forbundet med driften af slamsuger og spulevogn:

Spulevogn:

  

 - 79 arb. timer (mekaniker) a 116,80 kr.              9.227,20  

 - reservedele incl. suge- og spuletilbehør           35.696,13  

 - synsgebyr                                             500,00  

 - motorolie                                             616,89  

 - forsikring                                          9.266,00  

 - vægtafgift (fritaget)                                   0  

 - bemanding, 2 spec.arb. a 1.924 timer a  

   107,22 kr./t                                      412.582,56  

 - brændstof incl. afgift                             26.330,94  

                                                    -----------  

 Samlede driftsomkostninger i 1991                   494.219,72  

                                                    -----------  

Vognen har kørt 251 dage a ca. 7 timer = 1.757 timer

Det medfører en timepris på

494.219,72 kr. : 1.757 = 281.30 kr./t

I relation til den fastsatte timepris på 365,45 kr. giver det et overskud på 84,15 kr./t, som er til rådighed for garageleje, udgifter til vaskeplads m.m.

Slamsuger:

  

 - 40,25 arb.timer (mekaniker) a 116,80 kr.            4.701,20  

 - reservedele incl. suge- og spuletilbehør           13.322,36  

 - synsgebyr                                             500,00  

 - motorolie og ekstern servicering                    4.326,64  

 - forsikring                                         14.421,00  

 - vægtafgift                                         15.312,00  

 - bemanding 2 spec.arb. a 1.924 t a 107,22 kr./t    412.582,56  

 - brændstof incl. afgift                             39.488,93  

                                                     ----------  

 Samlede driftsomkostninger i 1991                   504.654,69  

                                                     ----------  

Vognen har kørt 251 dage a ca. 7 timer = 1.757 timer

Det medfører en timepris på

504.654,69 kr. : 1.757 = 287,23: kr./t

I relation til den fastsatte timepris på 365,45 kr. giver det et overskud på 78,22 kr./t, som er til rådighed for garageleje, udgifter til vaskeplads m.v.

Timepriserne på slamsuger og spulevogn er iøvrigt sammensat således for 1992:

Normaltime

  

 2 spec.arb. a 107,22 kr.=                214,44 kr.  

 1 vogntime                               160,00 -  

                                          ----------  

 Ialt                                     374,44 kr.  

                                ---         8,99 -  

                                          ----------  

 Timepris                                 365,45 kr.  

                                          ----------  

  Søn- og helligdage eller udenfor normal arbejdstid  

 1 1/2 spec.arb.time a 107,22 kr.         160,83 kr.  

 1 1/2 overtidstime 100%                  160,83 -  

 1 vogntime                               160,00 -  

 1 udkald                                 174,25 -  

                                          ----------  

 Ialt                                     655,91 kr.  

 AMBI - 2,4%                               15,75 -  

                                          ----------  

                                          640,16 kr.  

                                          ----------  

Den meget effektive udnyttelse af spule- og slamsugervognene medfører - på grundlag af det høje antal driftstimer - at timeprisen kan holdes på det relativt lave niveau, set i relation til en privat entreprenør.

Det skal bemærkes, at der ikke er medtaget beløb til afskrivning og henlæggelse til anskaffelse af nye vogne, idet der ikke er mulighed for dette i det kommunale regnskabssystem.«

Ved brev af 30. september 1992 fremsendte tilsynsrådet Sønderborg Kommunes brev af 21. september 1992 til Simon Moos A/S med anmodning om selskabets eventuelle bemærkninger hertil.

Ved brev af 17. oktober 1992 til tilsynsrådet anførte Simom Moos A/S bl.a. følgende:

»I protokoludskriftet fra Sønderborg Kommune fremgår, at der i kommunens timepris er taget højde for både faste og variable udgifter. I notat fra Teknisk Forvaltning fremgår en beregning af timepris for spulevogn og slamsugervogn og heraf fremgår alene som faste omkostninger forsikring og vægtafgift (spulevognen er fritaget for vægtafgift ?).

En slamsuger/spuler af den størrelse Sønderborg kommune anvender, belaster et regnskab med et beløb i størrelsesordenen 240 tkr. årligt til forrentning og afskrivning. (Indkøbsprisen er iflg. Danske Vognmænd ca. 1.2 mill.)

For at drive en slamsugervirksomhed kræves der et ikke ubetydeligt administrativt beredskab og Sønderborg Kommune har efter vor opfattelse ikke følgende omkostninger med i kalkulationen:

Variable omkostninger

- Afgift til losseplads for bortskaffelse af slam

- Vand til spuling af ledninger

- Sikkerhedsbeklædning, uddannelse af medarbejdere, sygeløn og andre lønafhængige omkostninger

- Dagligt vedligehold af biler (vask osv.)

Hertil kommer, at brændstofs-, forsikrings- og reparationsomkostninger forekommer meget lave. Når man betænker, at kommunen iflg. sin egen redegørelse udnytter sine køretøjer meget effektivt med et meget højt antal driftstimer, forekommer specielt brændstofomkostningerne meget lave, ligesom der ikke figurerer omkostninger til f.eks. dæk. Eksempelvis kalkulerer Danske Vognmænd med et brændstofforbrug ved 1616 driftstimer/år på kr. 86 tkr. (Efter afgiftsomlægningen 111 tkr.). Sønderborg Kommune kalkulerer med et brændstofforbrug på kr. 39.488,- ved et effektivt (?) driftstimeforbrug på 1757 timer.

Iflg. Danske Vognmænds priskalkulationer er der til en slamsuger/spuler på 8 (m3) regnet med reparationsomkostninger på over 120 tkr/år, et beløb vi i vor virksomhed kan nikke genkendende til. På trods af, at kommunen anfører, at den udnytter sine køretøjer mere effektivt end private entreprenører, har man altså ikke reeparations- og vedligeholdelsesomkostninger, der står i fornuftig relation til den meget høje udnyttelse.

Faste omkostninger

- Forrentning og afskrivning af vognpark

- Garage- og pladsleje

- Løn til formand for at lede og fordele arbejdet

- Løn til personale i ordremodtagelse, fakturering, rykning af debitorer, bogføring mv.

- Annoncering

- EDB-omkostninger, revision

- Porto og kontorhold

- osv.

Nævnte omkostninger er alle omkostninger, som det private erhvervsliv afholder og som skal medtages i kalkulationerne og herudover skal der medtages en fortjeneste til sikring af den fremtidige drift.

Med hensyn til prisberegningen kan det iøvrigt bemærkes, at Danske Vognmænd foretager prisberegningen i forhold til de aktuelle omkostningssatser, d.v.s. de satser, der aktuelt er gældende pr. 1. oktober 1992 for den priskurant, der er gældende pr. 1. oktober 1992. Sønderborg Kommune foretager derimod sin beregning i forhold til de afholdte udgifter i foregående regnskabsår - aktuelt 1991. Dette giver i sig selv en konkurrenceforvridning og vil bevirke, at kommunen fx ikke får dækket udgifterne til den stigning, der har været i brændstofomkostningerne pr. 1. oktober 1992 som følge af afgiftsomlægningerne. Tilsvarende forhold gør sig gældende for overenskomstmæssige stigninger i timelønnen.«

Ved brev af 26. oktober 1992 fremsendte tilsynsrådet brevet af 17. oktober 1992 fra Simon Moos A/S til Sønderborg Kommune med anmodning om en udtalelse.

Ved brev af 16. februr 1993 fremsendte Sønderborg Kommune til tilsynsrådet, under henvisning til tilsynsrådets brev af 26. oktober 1992, et notat af 21. januar 1993 fra kommunens tekniske forvaltning. Af notatet fremgår bl.a. følgende:

»2. Vedr. variable omkostninger

a. Afgift til losseplads for bortskaffelse af slam.

Såfremt der opsuges materialer som olie og kemikalier eller sten og sand, hvor kommunen direkte har udgift til SMOK eller til losseplads, påføres udgiften regningen enten som et særskilt beløb eller ved at f.eks. SMOK fremsender regning direkte til kunden. Opsuges der slam fra septiktank eller fedt og lignende, tilledes dette renseanlægget. Her har kunden allerede betalt for behandlingen via vandafledningsafgiften.

b. Vand til spuling af ledninger.

For bl.a. at spare på drikkevandet har kommunen for ca. 5 år siden nedgravet en tank ved Centralrenseanlægget. Tanken forsynes med vand fra en nærliggende grøft/dræn og har - bortset fra sommeren 1992 - fuldt ud forsynet såvel spulevogne som fejemaskiner med brugsvand. Tanken rummer 50 (m3).

Der er således ingen udgift til vand til spuling af ledninger.

c. Sikkerhedsbeklædning, uddannelse af medarbejdere, sygeløn og andre lønafhængige omkostninger.

På dette punkt har Simon Moos delvist ret. Pr. 1. oktober blev lønninger incl. de ovenfor nævnte omkostninger gennemgået i Teknisk Forvaltning. Gennemgangen viste en underkalkulering på 6,78 kr./t, der primært var fremkommet ved overenskomstmæssige forhold. Prisen er efterfølgende blevet justeret med 6,78 kr./t.

d. Dagligt vedligehold af biler (vask o.s.v.).

I notatet er der regnet med en gennemsnitlig køretid på 7 timer dagligt. Der resterer således 2 timer ugentligt til vask og vedligehold. Dette er nok lige i underkanten af det faktiske forbrug. Imidlertid er det således, at kommunen ved »arbejde for fremmed regning« som minimum debiterer kunden 1 time på regningen. Dette giver ofte noget »tjent tid«. Sammenholdes denne »tjente tid« med de 2 ugentligt afsatte timer, passer timefordelingen igen. Denne praksis med et »minimum«-timeforbrug ved en arbejdsopgave praktiseres i øvrigt i langt de fleste service- og håndværkerfirmaer.

3. Brændstofs-, forsikrings- og reparationsomkostninger.

De i notatet anførte udgifter, der er forbundet med driften af de enkelte vogne, er de faktiske udgifter til drift i 1991. Kalkulationsmetoden for Danske Vognmænd vedrørende brændstofforbrug kender vi ikke. Brændstofforbruget i kommunens vogne er imidlertid en kendsgerning, der kan dokumenteres.

Danske Vognmænds metode til priskalkulation for reparationsomkostninger kender vi heller ikke. De i notatet anførte reparationsomkostninger er vore reelle og dokumenterbare omkostninger.

4. Spørgsmålet om den høje udnyttelse af kommunens vogne.

Som Simon Moos ganske rigtigt anfører, udnytter kommunen sine køretøjer mere effektivt, end mange private entreprenører har mulighed for. Netop dette forhold bevirker, at timeprisen kan holdes på et fornuftigt niveau. Den lave timepris er således ikke et udtryk for skjulte udgifter til drift af slamsuger og spulevogn, men vidner derimod om en god og sund kombination i samspillet omkring løsningen af offentlige og private arbejdsopgaver med spulevogn/slamsuger.

5. Faste omkostninger.

Som det fremgår af notatet, er der for spulevognens vedkommende et rådighedsbeløb på 84,15 kr./t og for slamsugerens vedkommende et beløb på 78,22 kt./t til dækning af nogle af de faste omkostninger. Dette beløb er ikke stort nok til dækning af samtlige omkostninger som anført i Simon Moos's skrivelse. Forholdet ændrer dog ikke meget i prisforskellen mellem firma Simon Moos og Sønderborg Kommune, idet kommunen hidtil har haft en bemanding med 2 mand. Forskellen i bemandingen på spulevognen ligger primært i, at kommunens spulevogn er en årgang 1981 uden f.eks. fjernbetjening og andre mere moderne indretninger.

I januar 1993 vil spulevognen imidlertid få foretaget nogle tekniske ændringer, således at bilen fremover primært kan bemandes med 1 mand. Det kan ved spuleopgaver på hovedledningssystemet - primært af sikkerhedsmæssige årsager - stadig være nødvendigt at bemande vognen med 2 mand. Ved stort set alle private opgaver er dette dog ikke længere nødvendigt. Derved spares udgiften til den ene mand på spulevognen med en tilsvarende prisreduktion til følge.

Taksterne for slamsugeren er således pr. 1. januar 1993 446 kr./t. excl. moms og for spulevognen 328 kr./t excl. moms.

Ved disse timepriser er samtlige udgifter samt lille overdækning indregnet.

I priserne er ikke indregnet afskrivninger, da bilerne alene betjener borgere og erhvervsliv i Sønderborg Kommune, der over kloakforsyningens drift i forvejen har betalt vognene.'

Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt behandlede sagen i et møde den 29,. marts 1993. Af udskrift af protokollen fremgår, at rådet vedtog følgende:

»Tilsynsrådet finder det ikke sandsynliggjort, at kommunen har overdimensioneret sin kapacitet med henblik på at kunne betjene private kunder.

Tilsynsrådet finder heller ikke noget grundlag for at tilsidesætte kommunens kalkulation som berigtiget i notatet af 21. januar 1993.

Man foretager derfor ikke videre i sagen.«

Som nævnt indledningsvis anmodede Danske Vognmænd ved brev af 22. juni 1993 på vegne af organisationens medlem Simon Moos A/S om Indenrigsministeriets bemærkninger til tilsynsrådets udtalelse af 29. marts 1993. Af brevet fremgår bl.a. følgende:

»Ved notater af henholdsvis den 19. august 1992 og 21. januar 1993 har Sønderborg Kommune redegjort for beregningen og har i begge notater bl.a. fremhævet, at der ikke er medtaget beløb til afskrivning og henlæggelse, da der ifølge kommunen ikke er mulighed derfor i det kommunale regnskabssystem.

Som det fremgår af vedlagte kopi af udskrift, traf Tilsynsrådet den 29. marts afgørelse om, at tilsynsrådet ikke finder, at kommunen har overdimensioneret sin kapacitet med henblik på at kunne betjene sine kunder, ligesom rådet ikke finder, at der er noget grundlag for at tilsidesætte kommunens kalkulationer.

DV har i anden anledning modtaget kopi af en af Indenrigsministeriet truffet afgørelse om Sønderjyllands Amtskommunes salg af asfalt til andre kommuner, amtskommuner og private .....

Af denne afgørelse har Indenrigsministeriet vedrørende amtskommunens prisberegning fremhævet, at amtskommunen skal fastsætte sine priser således, at de som minimum dækker amtskommunens samlede udgifter til opgaverne, heri indregnet forrentning og afskrivning af anlæg og driftsmateriel m.v.

Det er på baggrund heraf umiddelbart DVs opfattelse, at Sønderborg Kommunes tilbud er konkurrenceforvridende i forhold til private erhvervsdrivende.

Udover at Sønderborg Kommune også bør medtage forrentning og afskrivninger ved beregning af priser, er det ligeledes vor opfattelse, at der i kommunens beregning mangler udgifter til generalomkostninger (herunder administration m.v.), sikkerhedsbeklædning og dæk.

Dertil kommer, at brændstof-, forsikrings- og reparationsomkostningerne er meget lavt sat.

Endelig skal det bemærkes, at Sønderborg Kommune har foretaget sin beregning i forhold til de afholdte udgifter i foregående regnskabsår, hvilket giver konkurrenceforvridning. Kommunen får f.eks. ikke dækket udgifterne pr. 1. oktober 1992 som følge af afgiftsomlægningerne.«

Ved brev af 24. juni 1993 fremsendte Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt, efter at tilsynsrådet fra Danske Vognmænd havde modtaget genpart af organisationens brev af 22. juni 1993 til Indenrigsministeriet, sagens akter til ministeriet med bemærkning om, at Danske Vognmænds henvendelse til ministeriet ikke gav tilsynsrådet anledning til at genoptage sagen til fornyet behandling, og at tilsynsrådet kunne henholde sig til sin udtalelse af 29. marts 1993.

Ved brev af 21. december 1993 anmodede Indenrigsministeriet tilsynsrådet om supplerende oplysninger, herunder vedrørende tilsynsrådets udtalelse om, at rådet fandt det sandsynliggjort, at kommunen havde overdimensioneret sin kapacitet med henblik på at kunne betjene private kunder, samt oplysninger om, hvilke prisberegningsprincipper tilsynsrådet havde lagt til grund for sin udtalelse om, at der ikke fandtes grundlag for at tilsidesætte kommunens priskalkulation.

I anledning af Indenrigsministeriets henvendelse anmodede tilsynsrådet ved brev af 28. december 1993 Sønderborg Kommune om en supplerende udtalelse til brug for rådets vurdering af sagen.

Ved brev af 8. februar 1994 til tilsynsrådet anførte Sønderborg Kommune bl.a. følgende:

»Ad 1

Størrelsen og kapaciteten af kommunens slamsuger og spulevogn er fastsat ud fra de opgaver, som vedligeholdelse af det offentlige kloaknet, renseanlæg m.v. nødvendiggør.

Det er her for spulevognens vedkommende ledningernes størrelse, der er med til at fastlægge kapaciteten.

Ud over de daglige rutineopgaver giver akutte tilstopninger, ledningsbrud m.v. øgede arbejdsopgaver, som ofte medfører, at vognene anvendes mere end en normal arbejdsdag. Overkapaciteten er derfor kun periodisk.

Et forbud mod at udføre arbejde for borgere og erhvervsliv i Sønderborg i det omfang, der er kapacitet hertil, vil ikke medføre kommunale slamsugere og spulevogne med mindre kapacitet.

Ad 2

Kommunen har i 1993 udført i alt 685 spule- og/eller slamsugeropgaver for private. Dette svarer til et gennemsnit på 2,71 opgaver pr. dag med et gennemsnitligt timeforbrug på 2,04 timer pr. dag eller 1 time pr. dag pr. vogn. timeforbruget er i øvrigt ikke jævnt fordelt over årets dage.

Ad 3

Udgifterne til dæk er indregnet i posten »reparation og vedligeholdelse af vognene«. Udgifterne til sikkerhedsbeklædning er indregnet i mandskabslønningerne. Udgifterne til administration er indeholdt i dækningsbeløbet på henholdsvis 84,15 kr. for spulevognen og 78,22 kr. for slamsugeren.

Vedrørende beregning af prisstigningerne er der i den pris, der fastsættes hvert år omkring årsskiftet, taget højde for såvel det gældende prisniveau som en rimelig regulering af priserne på brændstof. Såfremt der måtte komme større forudsete stigninger, vil prisberegningen blive vurderet med henblik på en evt. korrektion.

Vedrørende spørgsmålet om bidrag til forrentning og afskrivning henvises til notat af 21. januar 1993, sidste afsnit, hvor der er anført: »I priserne er ikke indregnet afskrivninger, da bilerne alene betjener borgere og erhvervsliv i Sønderborg Kommune, der over kloakforsyningens drift i forvejen har betalt for vognene«. I det eksempel, der er nævnt i DV's skrivelse af 22. juni 1993, er der tale om salg til andre kommuner, amtskommuner m.v. Der er således ikke sammenlignelighed, idet slamsuger og spulevogn i Sønderborg Kommune alene er beskæftiget med vedligeholdelse af kloaknettet i Sønderborg.

Ad 4

Kommunen finder stadig, at det - alt taget i betragtning - er fornuftigt for samfundet, at overskydende kapacitet kan anvendes af borgere og erhvervsliv i Sønderborg.

En nyttiggørelse af de to vognmandskabers viden og engagement på miljøområdet ud over selve vognmandshandlingen er også en faktor, som bør værdsættes og som kommer samfundet til gode.'

Ved brev af 14. februar 1994 udtalte tilsynsrådet bl.a. følgende i anledning af Indenrigsministeriets henvendelse:

»Tilsynsrådet skal udover det i kommunens besvarelse oplyste bemærke, at der ved rådets vedtagelse på mødet den 29. marts 1993 ikke er benyttet bestemte kalkulationsprincipper, men tilsynsrådet har på grundlag af de foreliggende oplysninger fundet, at man ikke havde mulighed for at tilsidesætte kommunens beregning af grundlaget for prisfastsættelsen.

Som det fremgår af udskriften af tilsynsrådets beslutningsprotokol, har tilsynsrådet overvejet - men forkastet - et forslag om eventuelt at lade prisberegningen vurdere af Kommunernes Revisionsafdeling.

»Danske Vognmænds« skrivelse giver ikke tilsynsrådet anledning til at optage sagen til fornyet henvendelse.'

Ved brev af 31. januar 1995 anmodede Indenrigsministeriet Miljø- og Energiministeriet om en udtalelse om, hvorvidt der i den lovgivning, som henhører under Miljø- og Energiministeriet, er hjemmel til eller noget til hinder for, at Sønderborg Kommune udfører slamsuger- og spulearbejder for private, samt om, hvorvidt en kommune i henhold til miljølovgivningen er forpligtet til at opretholde en bestemt teknisk eller bemandingsmæssig kapacitet med henblik på løsningen af opgaver vedrørende den offentlige kloakforsyning m.v.

Ved brev af 2. marts 1995 udtalte Miljøstyrelsen bl.a. følgende:

»Kommunalbestyrelsen kan i medfør af § 40 i bekendtgørelse nr. 310 af 25. april 1994 om spildevandstilladelser m.v. efter miljøbeskyttelseslovens kapitel 3 og 4 bestemme, at der i hele kommunen eller dele af denne skal gennemføres fælles bortskaffelse af slam fra bundfældningstanke. I så fald er enhver grundejer forpligtet til at gøre brug af ordningen.

Efter § 43 i ovenfornævnte bekendtgørelse er det kommunalbestyrelsen, der administrerer og forestår tømningsordningen. Kommunalbestyrelsen kan vælge helt eller delvist at lade bl.a. arbejdet med slamsugning og spuling udføre af private entreprenører, dog således at det samlede årlige tømningsbidrag for ordningen opkræves af kommunalbestyrelsen.

På baggrund af Sønderborg kommunes skrivelse til Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt af 8. februar 1994 må det antages, at en sådan obligatorisk tømningsordning ikke er etableret i Sønderborg kommune.

Bortset herfra er adgangen for kommunerne til, at udføre slamsuger- og spulearbejde ikke i øvrigt reguleret i Miljø- og Energiministeriets lovgivning. ....

Miljø- og Energiministeriets lovgivning pålægger ikke kommunalbestyrelsen at opretholde en bestemt kapacitet i teknisk og bemandingsmæssig henseende. Det antages derimod, at det er nødvendigt, at kommunerne som driftsherrer opretholder et vist beredskab i forbindelse med spildevandsanlæg med henblik på at minimere risikoen for forurening som følge af driftsforstyrrelser eller uheld. Men omfanget og karakteren af dette beredskab er ikke lovreguleret, hverken i teknisk eller bemandingemæssig henseende.«

Den 30. juni 1995 har Sønderborg Kommune over for Indenrigsministeriet telefonisk oplyst, at opgaveudførelsen ikke sker på grundlag af en sådan obligatorisk tømningsordning.

Indenrigsministeriets udtalelse:

Indenrigsministeriet skal indledningsvis udtale, at det tilsyn, som de kommunale tilsynsmyndigheder udøver over for kommunerne, er et retligt tilsyn. Det betyder, at tilsynet kun omfatter spørgsmål om, hvorvidt der er sket en tilsidesætelse af lovgivningen, herunder offentligretlige retsgrundsætninger, jf. § 61 i lov om kommunernes styrelse (jf. lovbekendtgørelse nr. 526 af 22. juni 1993, som senest ændret ved lov nr. 380 af 14. juni 1995).

De kommunale tilsynsmyndigheder kan således ikke tage stilling til spørgsmål om hensigtsmæssigheden af kommunernes sagsbehandling eller til spørgsmål vedrørende skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der følger af lovgivningen.

Indenrigsministeriet er ikke almindelig klageinstans i forhold til tilsynsrådene. Ministeriet tager dog sager op til vurdering, såfremt ministeriet har grund til at antage, at den retsopfattelse, som et tilsynsråd har givet udtryk for, er urigtig eller hviler på et urigtigt faktisk grundlag, jf. § 61 a i lov om kommunernes styrelse. Indenrigsministeriet tager således ikke stilling til tilsynsrådenes sagsbehandling, herunder spørgsmål om, hvorvidt sagsbehandlingen er i overensstemmelse med god forvaltningsskik.

Indenrigsministeriets udtalelse er på baggrund af Danske Vognmænds brev af 22. juni 1993 opdelt i følgende to punkter:

1. Sønderborg Kommunes adgang til at udføre slamsuger- og spulearbejder for private.

2. Prisfastsættelsen.

1. Sønderborg Kommunes adgang til at udføre slamsuger- og spulearbejder for private.

Som det fremgår af det ovenfor anførte, er der ikke hjemmel i Miljø- og Energiministeriets lovgivning til, at en kommune kan udføre slamsuger- og spulerarbejder af den omhandlede karakter for private kunder.

Da Indenrigsministeriet lægger til grund, at der heller ikke i øvrigt er lovhjemmel til, at kommuner kan udføre sådanne slamsuger- og spulerarbejder for private, må spørgsmålet om, hvorvidt en sådan kommunal opgaveførelse er lovlig, afgøres ud fra de almindelige offentligretlige retsgrundsætninger om kommunernes opgavevaretagelse.

Ifølge disse retsgrundsætninger er det som udgangspunkt ikke en kommunal opgave at drive handel, håndværk, industri og finansiel virksomhed - hverken i forhold til andre offentlige myndigheder, eller i forhold til private.

Det følger af ovennævnte udgangspunkt, at det som udgangspunkt heller ikke er en kommunal opgave at udføre slamsuger- og spulerarbejder for private.

Det er dog fast antaget i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske litteratur, at en kommune - for at undgå værdispild - lovligt kan afsætte eventuelle biprodukter fra kommunal virksomhed samt i et vist omfang kan udnytte overkapacitet og således varetage opgaver, der normalt ikke er kommunale. Der er imidlertid ikke enighed i den juridiske litteratur om, hvor langt kommuners adgang til at udføre opgaver for andre ud fra overkapacitetssynspunkter kan udstrækkes.

Efter de kommunale tilsynsmyndigheders praksis er det bl.a. en betingelse for udnyttelse af overkapacitet, at den pågældende kommunale aktivitet ikke er dimensioneret med det formål at opnå mulighed for at varetage opgaver, der normalt ikke er kommunale, samt at overkapaciteten af hensyn til løsningen af den kommunale opgave ikke kan afskaffes, jf. således Jens Garde og Jørgen Mathiassen, Kommunalret, 1991, side 48 ff., Martin Basse og Oluf Jørgensen, Kommunalt folkestyre, 2. udg., 1993, side 105 ff., samt Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 1994, side 461 ff., men modsat Mogens Heide-Jørgensen, Den kommunale interesse, 1993, side 153 ff., der forholder sig kritisk til de grænser for kommuners salg af overkapacitet, der er fastsat i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis. Også Erik Harder giver i Dansk Kommunalforvaltning III, 1994, side 70 ff., udtryk for en vis skepsis i forhold til de antagelser, der hidtil har været lagt til grund i den overvejende del af teorien og i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis.

Ved afgørelsen af, om en kommune lovligt kan sælge overkapacitet, indgår det efter de kommunale tilsynsmyndigheders praksis endvidere som et element i afvejningen, om opgaven i øvrigt varetages på rimelig måde af private erhvervsdrivende.

Der foreligger efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke grundlag for sikre antagelser af, hvor langt kommuners adgang til at udføre opgaver for andre ud fra overkapacitetssynspunkter kan udstrækkes. I den foreliggende sag er ministeriet dog mest tilbøjelig til at være enigt med tilsynsrådet i, at Sønderborg Kommunes udførelse af slamsuger- og spulerarbejder er lovlig ud fra et overkapacitetssynspunkt.

Indenrigsministeriet har herved navnlig lagt vægt på Sønderborg Kommunes oplysninger om, at både slamsugerens og spulevognens kapacitet er fastsat ud fra behovet i forbindelse med kommunens løsning af opgaver i tilknytning til det offentlige kloaknet m.v., og at en undladelse af at udføre opgaver for private kunder ikke vil medføre, at kapaciteten kan nedbringes.

Hvad angår kravet om, at overkapaciteten ikke må kunne afskaffes af hensyn til den kommunale opgave - rensning af det offentlige kloaknet m.v. - tilføjes, at det ikke er en betingelse for dette kravs opfyldelse, at kapacitetens omfang er fastsat ved en lovregulering. Det er tilstrækkeligt, at kapaciteten er nødvendiggjort af hensyn til løsningen af den kommunale opgave.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse er der ikke oplysninger om forhold, der giver anledning til at antage, at Sønderborg Kommune opretholder en kapacitet, der er større, end løsningen af rensningsopgaver i tilknytning til det offentlige kloaknet m.v. nødvendiggør.

2. Prisfastsættelsen.

Af de almindelige retsgrundsætninger om kommuners opgavevaretagelse følger endvidere en række krav til kommuners handlemåde, der har betydning i forhold til fastsættelsen af prisen for de opgaver, en kommune udfører for private ud fra overkapacitetssynspunkter.

Retsgrundsætningerne indeholder således en helt generel forpligtelse for kommunerne til at handle økonomisk forsvarligt i alle dispositioner, ligesom det også følger af retsgrundsætningerne, at kommuner som udgangspunkt ikke uden lovhjemmel må yde tilskud til enkeltpersoner eller til enkelte virksomheder. Herudover må kommuner ikke påføre private en urimelig konkurrence.

I forbindelse med kommuners udførelse af opgaver for private ud fra overkapacitetssynspunkter indebærer dette, at prisfastsættelsen skal ske efter almindelige forretningsmæssige principper. Prisfastsættelsen skal således tage udgangspunkt i en opgørelse over de omkostninger, der er forbundet med opgavevaretagelsen, og det antages i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis, at prisen mindst skal give kommunen dækning for samtlige de omkostninger - direkte og indirekte - der er er forbundet med opgavevaretagelsen, herunder forrentning og afskrivning af investeret anlægs- og driftskapital.

Det forhold, at kommuner ikke uden lovhjemmel må yde tilskud til enkeltpersoner eller til enkelte virksomheder, og den omstændighed, at kommuners opgavevaretagelse ikke må påføre private en urimelig konkurrence, antages at indebære, at prisen endvidere skal fastsættes således, at den mindst svarer til markedsprisen for den pågældende vare eller tjenesteydelse, jf. således Jens Garde og Jørgen Mathiassen, Kommunalret, 1991, side 48 f., Martin Basse og Oluf Jørgensen, Kommunalt folkestyre, 2. udg., 1993, side 105 ff., og Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 1994, side 476 f.

Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt Sønderborg Kommune opnår fuld dækning for de omkostninger, der er forbundet med den omhandlede opgavevaretagelse, bemærkes, at Indenrigsministeriet må forstå de af kommunen afgivne oplysninger således, at kommunen ikke medregner beløb til forrentning og afskrivning ved prisfastsættelsen, men at de fastsatte priser i øvrigt giver kommunen dækning for de omkostninger, der er forbundet med opgavevaretagelsen.

Det fremgår af notatet af 21. januar 1993 fra kommunens tekniske forvaltning, at baggrunden for, at der ikke medregnes beløb til afskrivninger, er, at både slamsugeren og spulevognen kun udfører opgaver for personer og virksomheder i kommunen, der i forvejen - ved bidrag til kloakforsyningens drift - har betalt til de to vogne. I kommunens brev af 8. februar 1994 til tilsynsrådet henvises der tillige til denne begrundelse som forklaring på, at der ikke medregnes beløb til forrentning.

Hertil bemærkes, at det forhold, at aftagere af kommunale ydelser, der sælges ud fra overkapacitetssynspunkter, i en vis forstand måske kan hævdes at have betalt for udførelse af den kommunale hovedopgave - og dermed også til det materiel m.v., der anvendes til levering af de ydelser, der sælges som biprodukter ud fra overkapacitetssynspunkter - efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke fritager kommunen fra ved prisfastsættelsen at medregne beløb til forrentning og afskrivning af det pågældende materiel.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse er Sønderborg Kommune således forpligtet til at medregne beløb til forrentning og afskrivning ved fastsættelsen af priserne for udførelse af slamsuger- og spulerarbejder for private kunder.

Hvad angår spørgsmålet om beregningen af de omkostninger, der anvendes som grundlag for prisfastsættelsen, bemærkes, at omkostningernes størrelse skal beregnes så realistisk som muligt. Dette indebærer, at beregningen ikke må ske på grundlag af oplysninger, der ikke længere er aktuelle, og som medfører, at der fastsættes priser, der er lavere end det, anvendelsen af aktuelle oplysninger ville medføre. Kravet om, at prisberegningen skal ske på grundlag af aktuelle oplysninger, må endvidere antages at indebære, at der med regelmæssige mellemrum skal foretages de prisjusteringer, ændringerne i omkostningsgrundlaget giver anledning til.

Hertil bemærkes, at Indenrigsministeriet har forstået de oplysninger, Sønderborg Kommune har afgivet i brevet af 8. februar 1994 til tilsynsrådet, således, at kommunen fastsætter priserne for udførelse af slamsuger- og spulerarbejder een gang årligt, og at der i forbindelse med denne prisfastsættelse også indgår en beregning af de reguleringer af priserne på brændstof, der forventes i årets løb. Ministeriet har endvidere forstået det oplyste således, at såfremt der indtræder større uforudsete stigninger i brændstofpriserne eller andre omkostningstyper, vurderes det, om dette giver anledning til en umiddelbar regulering af kommunens priser for udførelse af slamsuger- og spulerarbejder.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse sikrer denne fremgangsmåde i tilstrækkeligt omfang, at prisfastsættelsen giver kommunen dækning for de omkostninger, der er forbundet med opgavevaretagelsen, idet det tilføjes, at ministeriet forudsætter, at kommunen ved den årlige prisregulering også tager højde for forventede stigninger i andre omkostningstyper end de, der vedrører brændstof.

Fastlæggelsen af, hvad der er markedsprisen for en bestemt vare eller tjenesteydelse, vil ofte bero på en skønsmæssig vurdering, der sjældent giver mulighed for en entydig konstatering af en bestemt markedspris. Det antages på den baggrund, at der i almindelighed må indrømmes kommunen en ikke ubetydelig margin i forbindelse med udøvelsen af dette skøn.

Såfremt Sønderborg Kommune bringer prisfastsættelsen i overensstemmelse med de ovenfor anførte principper, finder Indenrigsministeriet ikke grundlag for at udtale, at de herefter fastsatte priser vil ligge under markedsprisen for udførelse af slamsuger- og spulerarbejder.

Kopi af denne udtalelse er sendt til Sønderborg Kommune og Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt, idet Indenrigsministeriet herefter forudsætter, at Sønderborg Kommune bringer prisfastsættelsen ved udførelse af de omhandlede opgaver i overensstemmelse med de ovenfor anførte principper.

Indenrigsministeriet foretager herefter ikke yderligere i sagen.

Med venlig hilsen

Henrik Sauer

Officielle noter

Ingen